楊雅妮 劉 磊

（蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000）

一、問題的提出

懲罰性賠償重在威懾與懲罰，是被告因為魯莽、惡劣亦或欺詐而行為時，法律判給的實際損失之外的損害賠償金額，①Bryan A. Garner，Black’s Law Dictionary 8th Edition(Thomson West，2004)，pp.418—419.其以救濟、恢復和維護社會公共利益為主要目的，兼具“救濟”“懲戒”“威懾”與“預防”等多重功能，是維護消費公共利益的一把“利器”。早在2014年3月實施的《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《食品藥品案件若干規(guī)定》，已被修改）就以“參照適用”的方式，賦予了“消費者協(xié)會”主張懲罰性賠償的權利。②在2014 年3 月實施的《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》中，先是在該規(guī)定第十五條中賦予了消費者“向生產者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標準”主張懲罰性賠償的權利，接著又在第十七條第二款中規(guī)定了“消費者協(xié)會”在提起公益訴訟時可以“參照適用”的權利。后來，該司法解釋又歷經2020年和2021年兩次修正，并在2020年12月修正時將可以“參照適用”的主體擴大至“法律規(guī)定的機關和有關組織”。①2020 年12 月修正的《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十七條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定的機關和有關組織依法提起公益訴訟的，參照適用本規(guī)定。”2017年，最高人民檢察院發(fā)布《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》（以下簡稱《食藥公益訴訟辦理通知》），明確要求在食藥領域可以探索提出懲罰性賠償的訴訟請求。自2019年5月開始，中共中央、國務院、最高人民檢察院、中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室等部門單獨或聯(lián)合印發(fā)相關文件，②例如，2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《食品安全工作意見》），強調要探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度；2020年，最高人民檢察院與中央網信辦、國務院食品安全辦等部門共同印發(fā)《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，再次指出要在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求。多次強調要探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。2021 年1 月，中共中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，從國家規(guī)劃的高度對探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度作了頂層設計。2021 年6 月，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》），并在該規(guī)則第九十八條第二款中規(guī)定了人民檢察院在“食品藥品安全領域”消費民事公益訴訟案件中提出懲罰性賠償請求的權力。

至此，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十八條規(guī)定的民事公益訴訟適格原告在消費民事公益訴訟中的懲罰性賠償請求權均有了法律依據。在這種背景下，主張懲罰性賠償且獲得法院判決支持的消費民事公益訴訟案件越來越多，不僅違法行為人得到了應有的懲罰，而且消費公共利益也得到了充分的救濟和維護。但遺憾的是，從近年來的實踐來看，一方面，消費民事公益訴訟懲罰性賠償以司法機關的實務探索為主，雖然《食品藥品案件若干規(guī)定》和《公益訴訟辦案規(guī)則》對消費民事公益訴訟懲罰性賠償作了規(guī)定，但二者在性質上均屬于司法解釋，效力層級不高，迄今為止，消費公益損害懲罰性賠償請求權仍未獲得基本法依據。另一方面，現行規(guī)范的內容較為原則化與籠統(tǒng)化，對于適用要件，罰金、行政罰款之間的關系，賠償金的歸屬與管理，賠償數額的計算方式等懲罰性賠償適用中的一些關鍵性問題，缺乏統(tǒng)一規(guī)范，實踐中做法也不一致?；诖?，本文主要運行實證研究方法，通過對776份消費民事公益訴訟判決書的分析，對我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償的實務樣態(tài)及面臨的困境進行總結歸納，并以此為基礎，對消費民事公益訴訟懲罰性賠償的規(guī)范路徑作初步探索。

二、消費民事公益訴訟懲罰性賠償的實務樣態(tài)

為深入了解消費民事公益訴訟懲罰性賠償的實務樣態(tài)，筆者在“威科先行·法律信息庫”以“民事公益訴訟”或“懲罰性賠償”為關鍵詞，將搜索范圍限定為“全文”，將審級限定為“一審”，將審判日期限定為“2013 年1 月1 日”至“2022 年4 月21 日”進行了檢索。③之所以將起算時間確定為2013年1月1日，是因為2012年修訂的《民事訴訟法》是自2013年1月1日起實施的。也就是說，自2013年1月1日起，我國才誕生了民事公益訴訟制度。結果發(fā)現，截至2022 年4 月21 日，該數據庫共收錄符合條件的判決書819 份。通過人工比對，剔除43 份與本研究無關的判決書之后，共得到有效樣本776 份。初步分析發(fā)現，自2017 年開始，消費民事公益訴訟懲罰性賠償案件不斷攀升，尤其是在2018 年到2020 年期間，案件數量幾乎成倍增長（如圖1 所示），①這一時期，之所以案件數量急劇增長，除《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》要求探索提出懲罰性賠償訴訟請求以外，應該還與2019年9月至2020年12月期間最高人民檢察院、國家市場監(jiān)督管理總局、國家藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合開展的落實食品藥品安全“四個最嚴”專項行動有關。我國絕大多數?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的法院已經作出過消費民事公益訴訟懲罰性賠償判決。②值得注意的是，從樣本數據來看，消費民事公益訴訟懲罰性賠償案件雖然分布地域較廣，但各地辦案數量仍差異較大。其中，案件數量排名前五的省份為山東?。?25 件）、安徽?。?6 件）、河北?。?8 件）、四川?。?7 件）、江蘇?。?9 件），五個省份的案件數量占到案件總數的52.2%，而北京、上海、寧夏辦理的案件均只有1 件，可見案件地域分布很不平衡。

圖1 消費民事公益訴訟懲罰性賠償案件數量統(tǒng)計

從776份樣本數據來看，我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償呈現出以下明顯特征：一是懲罰性賠償的主張者主要為檢察機關，且其提出的懲罰性賠償請求多數都獲得了法院支持；二是絕大多數懲罰性賠償系檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中所主張，樣本數據中的案由也以刑事案由為主；三是懲罰性賠償與罰金共同適用的情況較為多見，同一被告人因同一違法行為往往既需要承擔罰金，也需要承擔懲罰性賠償；四是懲罰性賠償金的歸屬和管理差異較大，有上繳國庫的，有向法院或檢察院繳納的，有存入公益基金賬號的，有向當地財政局和市場監(jiān)督管理局繳納的，還有返還給實際被害人的；五是懲罰性賠償金的倍數主要為“十倍”或者“三倍”。

（一）檢察機關是主張懲罰性賠償的“主力軍”

在776 份樣本數據中，檢察機關主張的有764 件，占案件總數的98.5%；由消費者保護組織主張的有12 件（其中，安徽省消費者權益保護委員會提起7 件，廣東省消費者權益保護委員會提起4 件，四川省消費者權益保護委員會提起1 件）。從懲罰性賠償的主張者來看，由消費者保護組織提起的案件僅占全部案件的1.5%，檢察機關已成為主張懲罰性賠償的“主力軍”（如圖2所示）。

圖2 民事公益訴訟懲罰性賠償的提出主體

不僅如此，在764 件由檢察機關主張的案件中，法院予以支持的有748 件，支持率為97.9%，不予支持的有16 件，不支持率為2.1%；在12 件由社會組織主張的案件中，法院予以支持的有10件，支持率為83.3%，不予支持的有2 件，不支持率為16.7%（如表1 所示）?？梢?，不論是由檢察機關提出的，還是由消費者保護組織提出的，絕大多數懲罰性賠償請求都獲得了法院支持。

表1 懲罰性賠償訴訟請求獲得法院支持情況

（二）主要適用于刑事附帶民事公益訴訟案件

從樣本數據的案由來看，既有刑事案由也有民事案由。其中，刑事案由的有633 件，占776 份案件總數的81.6%，民事案由的有143件，占776份案件總數的18.4%（如表2所示）。可見，消費民事公益訴訟懲罰性賠償主要發(fā)生在刑事附帶民事公益訴訟領域。

表2 民事公益訴訟懲罰性賠償案由情況

進一步分析發(fā)現，在633件刑事附帶民事公益訴訟案件中，刑事被告人所涉罪名主要是《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第三章規(guī)定的破壞社會主義市場經濟秩序罪，其中，以“生產、銷售偽劣商品罪”類犯罪為主，共628件，占比99.2%。之所以如此，應與2019年5月發(fā)布的《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》要求將刑法分則第三章第一節(jié)“生產、銷售偽劣商品罪”類犯罪中有關危害食品藥品安全的犯罪作為重點查辦對象有關。

（三）懲罰性賠償與罰金、行政罰款“抵扣”較少

在刑事附帶民事公益訴訟中，同一被告人往往既需要承擔罰金或行政罰款，也需要承擔懲罰性賠償，且不同責任方式之間很少發(fā)生“抵扣”現象。從樣本數據來看，在776份判決書當中，除去18 件不予支持懲罰性賠償的案件外，①不予支持懲罰性賠償的案件中，刑事案件有13件，民事案件有5件。在剩余的758 份判決書中，法院判決懲罰性賠償與罰金或行政罰款不予“抵扣”的有731 件，占758 份案件總數的96.4%；在判決書中明確說明對懲罰性賠償與罰金進行“抵扣”的案件有27件，僅占758份案件總數的3.6%（如圖3所示）。

圖3 懲罰性賠償與罰金抵扣情況

需要注意的是，在上述758 件案件中，有138 件屬于民事案件，且在檢察機關和消費者保護組織提起民事公益訴訟之前，絕大多數都已經存在在先刑事判決或行政處罰決定書，并且，在刑事判決書和行政處罰決定書中，已對被告人判處了罰金或者處以了行政罰款。可見，多數法院對懲罰性賠償與罰金、行政罰款的“抵扣”都持否定態(tài)度。

（四）懲罰性賠償金的歸屬和管理差異較大

從樣本數據來看，對于懲罰性賠償金的歸屬和管理，各地做法也差異較大。在758件得到法院支持的懲罰性賠償案件中，未明確說明懲罰性賠償金歸屬的有309 件，占案件總數的40.8%；要求向公益訴訟起訴人（檢察機關）繳納的有213件；②其中包含被告人先向檢察機關繳納，然后由檢察機關代繳國庫。要求直接上繳國庫的有149件；要求向法院繳納的有57 件；③其中包含被告人先向法院繳納，然后由法院代繳國庫。要求存入公益基金賬號的有15 件；要求向當地財政局繳納的有10 件；要求向市場監(jiān)督管理局繳納的有3件；要求返還實際被害人的有2件（如圖4所示）。

圖4 民事公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬

（五）懲罰性賠償金的倍數以“十倍”或者“三倍”為主

從樣本數據來看，懲罰性賠償金的倍數主要為“十倍”或者“三倍”，雖然也有其他倍數，但相對比較少見。①有些判決書中并未直接表明懲罰性賠償金的倍數。對于這些案件，筆者是通過計算法院判處的賠償數額除以銷售價款之后確定的倍數。例如，在陜西省吳堡縣人民法院（2020）陜0829刑初42號刑事附帶民事判決書中，法院判決的懲罰性賠償金數額為34500元，違法商家銷售總額為3450元，則其適用的倍數為10倍。在758 件法院支持懲罰性賠償的案件中，以“十倍”或者“三倍”為標準計算懲罰性賠償金的有717 件，占全部案件的94.6%。其中，以“十倍”為標準計算的案件有534 件，②這里的“十倍”包括對違法商家按銷售價款處以十倍懲罰性賠償，但賠償金額不足一千元的情形。依據《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第一百四十八條第二款規(guī)定，賠償的金額不足一千元的，為一千元。占758件案件總數的70.4%；以“三倍”③這里的“三倍”既包括《食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定“價款十倍”或者“損失三倍”，也包括《消費者權益保護法》第五十五條規(guī)定的價款三倍或者服務費用的三倍。為標準計算的案件有183件，占758件案件總數的24.1%。除以上外，還有少數案件采取“所獲非法利益三倍”④見（2020）甘01民初949號判決書?！颁N售金額的百分之五十”⑤見（2018）冀0802刑初188號判決書。等其他標準，作為懲罰性賠償金的計算依據（如圖5所示）。

圖5 民事公益訴訟懲罰性賠償金的倍數統(tǒng)計

三、消費民事公益訴訟懲罰性賠償面臨的困境

基于以上數據可知，我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償雖已實踐多年，仍面臨消費公益損害懲罰性賠償請求權依據不足，懲罰性賠償與罰金、行政罰款之間關系不清，賠償金的歸屬和管理模式不統(tǒng)一，懲罰性賠償金的計算方式不合理等困境。

（一）消費公益損害懲罰性賠償請求權依據不足

近年來，雖然消費者保護組織和檢察機關已經在部分消費民事公益訴訟案件中探索提出懲罰性賠償請求且得到了法院裁判支持，但從現行規(guī)定來看，首先，不論是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千兩百零七條規(guī)定的“被侵權人”，還是《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）第五十五條、《食品安全法》第一百四十八條第二款、《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）第七十條第一款等規(guī)定的“受害人”“消費者”以及“旅游者”等，均不包括消費者保護組織和人民檢察院，消費公益損害懲罰性賠償請求權缺乏基本法依據。其次，僅依據《食品藥品案件若干規(guī)定》第十七條第二款和《公益訴訟辦案規(guī)則》第九十八條第二款的規(guī)定就認為民事公益訴權主體享有消費公益損害懲罰性賠償請求權，既與懲罰性賠償的法定性特征不符，也違反了《民法典》第一百七十九條第二款中只有法律才能規(guī)定懲罰性賠償的原則性規(guī)定，存在違法之嫌疑。再次，作為最高人民檢察院發(fā)布的規(guī)范性文件，《公益訴訟辦案規(guī)則》只能適用于由檢察機關提起的消費民事公益訴訟，在適用范圍上不具有普適性。

以上問題在實踐中也得到了印證。從樣本數據來看，在法院判決駁回懲罰性賠償請求的理由中，就主要包括以下兩類：一是以檢察機關不屬于“消費者”為由，認為其不具有主張懲罰性賠償的資格。例如，在淮南市謝家集區(qū)人民檢察院訴羅某某、張某某生產、銷售有毒、有害食品案①見安徽省淮南市謝家集區(qū)人民法院（2019）皖0404民初861號。中，淮南市謝家集區(qū)人民法院就認為，淮南市謝家集區(qū)人民檢察院并非消費者，不具有主張十倍懲罰性賠償金的主體資格，其訴訟請求缺乏法律依據。二是認為民事賠償應以填補損失為原則，在法律尚未明確規(guī)定消費民事公益訴訟懲罰性賠償的前提下，拒絕適用懲罰性賠償。②見廣東省深圳市中級人民法院（2017）粵03民初547號。

（二）懲罰性賠償與罰金、行政罰款之間關系不清

對于懲罰性賠償與罰金、行政罰款的關系，學界一直存在爭議。一種觀點認為，懲罰性賠償責任具有公法責任的性質，是對公法的刑事責任和行政責任不足的補充，③劉水林：《消費者公益訴訟中的懲罰性賠償問題》，《法學》2019年第8期。因此，懲罰性賠償金的確定必須考慮違法行為人是否已經承擔了公法上的責任。例如，在刑事附帶民事公益訴訟中，懲罰性賠償就具有刑事懲罰性，進而應受到一事不再罰原則的限制，④王承堂：《論懲罰性賠償與罰金的司法適用關系》，《法學》2021年第9期。如果民事公益訴訟被告在訴訟之前已被處以行政罰款，檢察機關就不應在訴訟中主張懲罰性賠償。⑤蔡虹、王瑞祺：《刑事附帶民事公益訴訟懲罰性賠償之否定與替代方案》，《山東社會科學》2022年第1期。另一種觀點則認為，懲罰性賠償與罰金、行政罰款等公法責任并不相同，其在本質上屬于民事責任范疇，基于責任聚合⑥責任聚合亦稱責任重合、請求權聚合，是指同一法律事實基于法律的規(guī)定以及損害后果的多重性，應當使責任人向權利人承擔多種內容不同的法律責任的形態(tài)。理論，對違法行為人并處罰金與懲罰性賠償并不違反一事不再罰原則，但須遵守過罰相當原則，使金錢履行義務更具可執(zhí)行性。①劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協(xié)同問題研究》，《中國刑事法雜志》2019 年第5 期；張旭東、顏文彩：《消費民事公益訴訟懲罰性賠償制度研究》，《華北電力大學學報（社會科學版）》2022年第2期；劉開俊、張源：《刑事附帶民事公益訴訟發(fā)展的實踐路徑——以甘肅省開展“刑事附帶民事公益訴訟”專項活動為視角》，《中國檢察官》2019年第9期（下）；等等。受此影響，實踐中，絕大多數案件中的違法行為人在被判決承擔懲罰性賠償的同時，又被判處了罰金，有的還被行政機關處以了行政罰款。②例如，在重慶市人民檢察院訴文某某銷售假藥案中，文某某不僅承擔了65000 元的行政罰款，而且還被判處了20余萬元的罰金和398460元的懲罰性賠償。見重慶市第五中級人民法院（2018）渝05民初4013號判決書。

而對于懲罰性賠償金能否與罰金、行政罰款進行“抵扣”，各地法院的做法也不一致。有的認為，行政罰款系行政責任方式，罰金則屬于刑罰，二者均屬于公法責任，其與作為民事責任方式的懲罰性賠償分屬于不同性質的法律責任，因而不具有相互“抵扣”的法理基礎。例如，在重慶市人民檢察院訴文某某銷售假藥案③見重慶市第五中級人民法院（2018）渝05民初4013號。中，違法行為人文某某就既承擔了65000 元的行政罰款，又被重慶市第五中級人民法院判決承擔了20 余萬元的罰金和398460 元的懲罰性賠償金。有的則認為，懲罰性賠償實質上與行政罰款、罰金相似，與行政罰款、罰金同屬懲罰性債權，④見廣州市中級人民法院（2017）粵01民初383號民事判決書。因此，應參照行政罰款與罰金競合時的處理原則，將懲罰性賠償金與罰金、行政罰款進行“抵扣”。類似的案例在實踐中已比較多見（如表3所示），應當引起重視。

表3 部分懲罰性賠償金與罰金“抵扣”案件

續(xù)表

（三）懲罰性賠償金歸屬和管理模式不統(tǒng)一

對于懲罰性賠償金的歸屬和管理，迄今仍未形成統(tǒng)一模式。實踐中，有直接支付給公益訴訟起訴人（即檢察機關）的，有交至法院的，有上繳國庫的，有繳納給市場監(jiān)督管理局的，有打入當地財政局賬戶的，有存入公益訴訟基金專用賬戶的，還有返還給實際被害人的……各地做法存在較大差異。近年來，有些地方雖然設立了公益訴訟基金（資金）專用賬戶，并出臺了相應的管理辦法，但從這些規(guī)范性文件來看，不僅制定主體比較混亂，而且對于公益訴訟基金（資金）管理機構、賬戶歸屬等規(guī)定也存在較大差異（如表4所示）。這種“各行其是”的做法，既加劇了司法的不規(guī)范，也制約了懲罰性賠償在消費公益維護領域的功能發(fā)揮。

表4 部分地區(qū)出臺的規(guī)范性文件

（四）懲罰性賠償金數額的計算方式不合理

懲罰性賠償金數額的確定是懲罰性賠償制度適用中的關鍵環(huán)節(jié)。在消費民事公益訴訟中，絕大多數法院都是依據《食品安全法》第一百四十八條第二款和《消費者權益保護法》第五十五條規(guī)定的“倍數”來計算懲罰性賠償金的數額，與消費侵權私益訴訟中的計算方式完全相同。顯然，將消費私益損害懲罰性賠償金的計算方式直接“移植”到消費民事公益訴訟領域，會存在以下問題：一方面，如果以消費者所支付的價款作為懲罰性賠償的計算依據，其數額認定會存在較大困難，或者說基本是不可能確定的，因為在消費民事公益訴訟中，受侵害主體具有不特定性，難以確定其準確人數，這就使得要想精確計算出消費者所支付的價款幾乎是不可能的，消費公共利益的損害后果難以量化；①柯陽友、胡超：《論消費民事公益訴訟中的懲罰性賠償》，《保定學院學報》2021年第1期。另一方面，在消費民事公益訴訟中，如果完全適用消費私益損害懲罰性賠償金數額的計算方式，按照“十倍”或“三倍”的“頂格”標準判處被告人懲罰性賠償金，還可能導致被告人因同一違法行為承擔過重經濟責任的結果，尤其是在被告人已經繳納行政罰款之后，再判處被告人罰金以及高額的懲罰性賠償金，容易給經濟社會發(fā)展埋下新的不安定因素，一旦賠償金的數額遠超出違法行為人的實際履行能力，就可能使違法行為人抱有“破罐子破摔”的心態(tài)，既不利于督促其主動救濟受損的消費公共利益，還可能會使其產生再次違法犯罪的“沖動”，最終與懲罰性賠償的初衷背道而馳。

四、消費民事公益訴訟懲罰性賠償的規(guī)范路徑

基于此，要對消費民事公益訴訟懲罰性賠償進行規(guī)范，應在總結近年來實務經驗的基礎上，充分考慮消費民事公益訴訟的制度特征及懲罰性賠償的性質與功能，盡快修訂《消費者權益保護法》，增加規(guī)定消費公益損害懲罰性賠償請求權，理順懲罰性賠償與罰金、行政罰款之間的關系，統(tǒng)一懲罰性賠償金的歸屬與管理，并優(yōu)化懲罰性賠償金數額的計算方式。

（一）在立法中新設消費公益損害懲罰性賠償請求權

作為一種具有準刑事罰性質的特殊民事責任，②顧向一、魯夏：《環(huán)境損害懲罰性賠償適用研究》，《行政與法》2021年第11期。懲罰性賠償必須以法律明文規(guī)定為前提，隨意擴大懲罰性賠償的適用范圍是對法治的破壞，無異于審判者可以隨意剝奪經營者的財產權。③王政勇：《消費公益訴訟的司法理念及特殊審判規(guī)則的構建》，《法律適用》2014年第11期。迄今為止，懲罰性賠償的法定性特征已為各國立法所一致認可，④許凱：《比較法視野下懲罰性賠償的識別標準》，《江西社會科學》2021年第11期。各國在懲罰性賠償的創(chuàng)設上采嚴格的法定主義，⑤辜明安、梁田：《從〈民法典〉看懲罰性賠償制度體系的完善》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2021年第3期。只有在“法律有特別規(guī)定的情況下”⑥黃徽主編《中華人民共和國民法典總則編釋義》，法律出版社，2020，第474頁。，才能適用懲罰性賠償。我國《民法典》第一百七十九條第二款也規(guī)定，⑦《民法典》第一百七十九條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定懲罰性賠償的，依照其規(guī)定?！敝挥性凇胺伞泵鞔_規(guī)定的前提下，才能適用懲罰性賠償。這就意味著，在消費民事公益訴訟中，起訴主體要想提出懲罰性賠償，必須有“法律”的明文規(guī)定，即必須在全國人大及其常委會制定的法律中明確規(guī)定消費公益損害懲罰性賠償請求權。具體來說，可在將來修訂《消費者權益保護法》時增加規(guī)定消費公益損害懲罰性賠償請求權，并對其適用要件作出具體規(guī)定。

同時，基于懲罰性賠償與罰金、行政罰款在目的上的同質性，以及我國公益損害與私益損害懲罰性賠償“并立”的客觀實際，立法者在規(guī)定消費公益損害懲罰性賠償制度時，應當慎重和有所克制，①黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，《河北法學》2021年第9期。遵循非必要不適用的原則，從嚴規(guī)定懲罰性賠償的適用要件。理由在于：一方面，我國的消費民事公益訴訟以刑事附帶民事公益訴訟較為多見，而依照我國傳統(tǒng)做法，此類訴訟一般采取的是“刑民同審”模式。也就是說，在這類案件中，刑事被告人已經被追究刑事責任，如果再放寬懲罰性賠償的適用要件，會產生被告人因同一行為需要同時承擔罰金、民事賠償與懲罰性賠償等不同性質經濟責任的結果，有加重懲罰之嫌疑。另一方面，根據《消費者權益保護法》《食品安全法》等法律的規(guī)定，“受害人”“消費者”等私益訴權主體已經在消費侵權訴訟中獲得了主張懲罰性賠償的權利，在此背景下，如果再不對消費者保護組織和檢察機關的公益損害懲罰性賠償請求權進行嚴格限制，可能會大范圍出現違法行為人因一次違法行為而同時承擔私益損害和公益損害懲罰性賠償的不公正現象。綜上，立法在規(guī)定消費公益損害賠償性賠償請求權時，應從嚴把握其適用要件，從主觀心態(tài)、行為“違法性”以及損害后果等方面，對消費民事公益訴訟懲罰性賠償進行嚴格限制。

（二）理順懲罰性賠償與罰金、行政罰款之間的關系

對于懲罰性賠償與罰金、行政罰款的關系，理論界與實務界一直存在較大爭議，根本原因在于對懲罰性賠償的性質認識的不一致。因此，要理順懲罰性賠償與罰金、行政罰款的關系，首先必須正確界定懲罰性賠償的性質。對此，學界主要形成了“公法責任說”“私法責任說”“經濟法責任說”以及“混合責任說”等觀點。通說認為，懲罰性賠償主要適用于民事侵權領域，具有私法性質，因而應當屬于民事責任范疇。但也有學者認為，懲罰性賠償的“懲罰性”與刑事責任以及行政責任的“懲罰性”相契合，具有公法性質，與刑事處罰或者行政處罰的功能相似。②該觀點主要為來自實務部門的一些學者所認同，并在部分法院的判決書中作為說理的理由。參見廣州市荔灣區(qū)人民法院（2019）粵0103 刑初178 號刑事附帶民事判決書、廣州市中級人民法院（2017）粵01 民初383 號民事判決書、廣州市荔灣區(qū)人民法院（2019）粵0103 刑初59 號刑事附帶民事判決書、內蒙古自治區(qū)赤峰市中級人民法院（2018）內04民初91號民事判決書等。還有學者認為，懲罰性賠償既不是刑事責任，也不是民事責任，而是介于兩者之間的一種責任。③陳年冰：《中國懲罰性賠償制度研究》，北京大學出版社，2016，第21頁。

筆者認為，懲罰性賠償雖然具有非常濃厚的公法品格，④蘇偉康：《公害懲罰性賠償及其請求權配置——兼論〈民法典〉第1232條的訴訟程序》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2021年第4期。但其所具有的“懲罰性”是基于行為人的高度主觀惡性及損害后果的嚴重性而產生的私法上的賠償，⑤章海珠：《檢察機關提起懲罰性消費民事公益訴訟之探討》，《社會科學家》2019年第7期。其與具有公法性質的罰金和行政罰款的“懲罰性”并不相同，是基于民事法律關系而存在的一種私法性賠償，⑥邱帥萍：《論罰金與懲罰性賠償的折抵》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2021年第1期。因此，應將懲罰性賠償納入民事責任（私法責任）范疇?；诖耍热粦土P性賠償與罰金、行政罰款責任性質不同，那么，對行為人所實施的同一違法行為進行“民刑”或“民行”責任并科，在對其判處罰金或處以行政罰款的同時，要求再承擔懲罰性賠償責任，就不會存在理論上的障礙。相應地，懲罰性賠償金也不應與罰金、行政罰款進行“抵扣”。

更重要的是，我國法律和司法解釋不僅沒有規(guī)定行政罰款和（或）罰金可以折抵民事懲罰性賠償金，①黃忠順：《懲罰性賠償消費公益訴訟研究》，《中國法學》2020年第1期。而且明確規(guī)定刑事責任、行政責任等公法責任的承擔不影響民事責任的承擔。例如，《民法典》第一百八十七條②《民法典》第一百八十七條規(guī)定：“民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任；民事主體的財產不足以支付的，優(yōu)先用于承擔民事責任?！薄ⅰ断M者權益保護法》第五十八條③《消費者權益保護法》第五十八條規(guī)定：“經營者違反本法規(guī)定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產不足以同時支付的，先承擔民事賠償責任?！薄ⅰ妒称钒踩ā返谝话偎氖邨l④《食品安全法》第一百四十七條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產經營者財產不足以同時承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金時，先承擔民事賠償責任?！奔啊妒称匪幤钒讣舾梢?guī)定》第十四條⑤《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十四條規(guī)定：“生產、銷售的食品、藥品存在質量問題，生產者與銷售者需同時承擔民事責任、行政責任和刑事責任，其財產不足以支付，當事人依照侵權責任法等有關法律規(guī)定，請求食品、藥品的生產者、銷售者首先承擔民事責任的，人民法院應予支持?！钡纫?guī)定都體現了承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任的精神，這也為理順懲罰性賠償與罰金、行政罰款之間的關系提供了依據。

（三）將懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶

當前，對于消費民事公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬和管理，學界仍存在較大分歧。有學者認為，消費者協(xié)會、檢察機關雖然在名義上享有判決書確定的權利，但是不能保有懲罰性賠償金，更不能直接將其上繳國庫。⑥黃忠順：《懲罰性賠償消費公益訴訟研究》，《中國法學》2020年第1期。有學者則認為，懲罰性賠償金應歸屬于行政機關、社會組織等主體，私益受害人不享有受領賠償的地位。⑦蘇偉康：《公害懲罰性賠償及其請求權配置——兼論〈民法典〉第1232條的訴訟程序》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2021年第4期。實踐中，對于消費民事公益訴訟賠償金的歸屬和管理，主要存在以下三種模式：一是先由被告人繳納至國家機關（檢察機關、人民法院或行政機關）賬戶，最終以非稅收入上繳國庫；二是由被告人繳納到由消費者保護組織設立的懲罰性賠償金專戶，主要用于公益事業(yè)；⑧例如，湖南省雙峰縣人民檢察院、河北省灤縣人民檢察院都在縣消費者協(xié)會設立了懲罰性賠償金專項賬戶，并出臺了《食品藥品案件公益訴訟懲罰性賠償金專項賬戶管理辦法》，對懲罰性賠償金的入賬、支出、印鑒、賬務、用途等予以規(guī)范；江蘇省消費者權益保護委員會也設立了公益訴訟基金賬戶，用于省消費者權益保護委員會及其他合法訴訟主體提起消費公益訴訟所獲懲罰性賠償金管理及使用，并積極與同級檢察院等相關部門研究制定規(guī)則，確保賠償之訴所得款項能夠真正用于消費者整體權益保護。三是與生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用同一資金賬戶，進行統(tǒng)一管理。⑨例如，貴州省銅仁市中級人民法院就與銅仁市人民檢察院聯(lián)合出臺了《關于建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金制度的實施意見》，規(guī)定被告應將消費民事公益訴訟懲罰性賠償金上繳國庫或存入銅仁市環(huán)保公益資金賬戶。

筆者認為，在消費民事公益訴訟中，應主要將懲罰性賠償金用于受損消費公共利益的救濟、恢復與維護，因此，將其納入專門公益基金賬戶，與環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金進行統(tǒng)一管理，應是當前最為科學的做法。理由在于：第一，如果將消費公益損害懲罰性賠償金上繳國庫，不僅無法對廣大受害者進行賠償，而且也變?yōu)榱藢τ诓环ㄆ髽I(yè)以及商家單純的罰款。⑩廖中洪、顏卉：《消費公益訴訟中的懲罰賠償問題研究》，《學術探索》2019年第1期。這種做法既有傾軋私人權利之嫌[11]黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，《河北法學》2021年第9期。，也不利于發(fā)揮懲罰性賠償的救濟功能，且面臨政府財政資金使用效率偏低、適用領域不明確等問題。①周驍然：《論環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的構建》，《中南大學學報（社會科學版）》2018年第2期。第二，將懲罰性賠償金專戶設立在消費者保護組織的做法“不具有可推廣性”②陳璋劍、吳艷：《規(guī)范消費類民事公益訴訟賠償金管理使用》，《檢察日報》2021年7月8日，第3版。。這是因為，一方面，財政部門對新設專戶的控制非常嚴格，在消費者保護組織設立專戶難度較大；另一方面，受我國財政制度限制，專戶管理者缺乏管理主動性，賠償金往往“只進不出”，跟繳納至國家機關的賬戶并無實質差別。③陳璋劍、吳艷：《規(guī)范消費類民事公益訴訟賠償金管理使用》，《檢察日報》2021年7月8日，第3版。第三，至于部分學者所主張的將懲罰性賠償金返還給實際受害人的觀點，則不符合民事公益訴訟的客觀性特征，不能將民事公益責任與民事私益責任混淆，否則，會使得公益損害懲罰性賠償金被用來填補私益損害或者轉化為私益救濟的形式。

事實上，對于懲罰性賠償金的歸屬與管理，在2021年3月最高人民檢察院與最高人民法院等七部委會簽的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》中，已經明確指出，各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理。在此背景下，為充分發(fā)揮懲罰性賠償金的功效，應盡快制定全國性的公益訴訟基金管理使用辦法，將環(huán)境與消費等領域公益訴訟中的懲罰性賠償金納入基金來源，并對其使用、管理與監(jiān)督機制作出統(tǒng)一規(guī)定。

（四）優(yōu)化懲罰性賠償金的數額計算方式

針對當前消費公益損害與消費私益損害懲罰性賠償金數額計算方式完全相同的問題，應從計算基數的選擇、“倍數”的確定等方面對懲罰性賠償金數額的計算方式進行優(yōu)化。

一方面，懲罰性賠償是以不法行為所生損害（補償性損害）為基礎而附加的賠償金，④蘇偉康：《公害懲罰性賠償及其請求權配置——兼論〈民法典〉第1232條的訴訟程序》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2021年第4期。因此，要優(yōu)化消費民事公益訴訟懲罰性賠償的計算方式，必須明確補償性賠償的范圍及其計算標準。具體在食品藥品安全領域，基于受侵害主體的不特定性及消費公共利益的抽象性、不確定性、難以估值性等特征，不應以消費者損失，醫(yī)療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，因誤工減少的收入，殘疾生活輔助器具費，殘疾賠償金，喪葬費，死亡賠償金，精神損害賠償等作為懲罰性賠償的計算基數，⑤《消費者權益保護法》第五十一條：“經營者有侮辱誹謗、搜查身體、侵犯人身自由等侵害消費者或者其他受害人人身權益的行為，造成嚴重精神損害的，受害人可以要求精神損害賠償?！倍鴳陨唐穬r款，服務費用，貨值金額，生產者、經營者的違法所得等作為計算懲罰性賠償金的依據。

另一方面，在消費民事公益訴訟中，因處分主義受到限縮，在適用懲罰性賠償時，法院不僅有權對起訴主體是否主張懲罰性賠償進行釋明，甚至可以直接依職權增加懲罰性賠償訴訟請求，而且有權超出訴訟請求的范圍對懲罰性賠償金數額進行調整。也就是說，對于起訴主體所主張的懲罰性賠償，人民法院有權在綜合考慮違法行為人的主觀惡性、消費公共利益受損程度、行為人違法所得和財務狀況以及行為人已經采取的補救措施等因素之后，依職權對懲罰性賠償金的數額進行調整。這在實踐中已經得到證實，例如，在程某某、操某某生產銷售不符合安全標準的油條案⑥見浙江省衢州市中級人民法院（2019）浙08民初549號。中，浙江省衢州市中級人民法院就考慮到開化縣市場監(jiān)督管理局已經對程某某作出沒收違法所得450元、罰款人民幣10000元的事實，對公益訴訟起訴人主張的十倍懲罰性賠償金進行了調整，最終確定被告支付八倍的懲罰性賠償金。在劉某某生產、銷售有毒、有害食品案⑦見福建省莆田市中級人民法院（2019）閩03民初983號。中，針對公益訴訟起訴人所主張的39.24 萬元的懲罰性賠償金，福建省莆田市中級人民法院也充分考慮了被告人向公眾公開賠禮道歉的態(tài)度及其家庭的經濟情況，依職權將懲罰性賠償金調整為10 萬元。不僅如此，基于捍衛(wèi)公共利益之考量，如果人民法院發(fā)現起訴主體所主張的懲罰性賠償金數額不足以維護消費公共利益，還可以超出起訴主體的主張范圍進行裁判。因此，在消費民事公益訴訟中，法院最終判處的懲罰性賠償金可能會高于起訴主體所主張的數額。

結論

消費民事公益訴訟懲罰性賠償既有頂層設計，又有實踐依據。消費民事公益訴訟懲罰性賠償雖然在我國開展多年，但仍存在懲罰性賠償請求權依據不足，懲罰性賠償與罰金、行政罰款之間關系不清，懲罰性賠償金歸屬與管理模式不統(tǒng)一，懲罰性賠償金數額的計算方式不合理等困境，應在總結實務經驗的基礎上，充分考慮消費民事公益訴訟的制度特征及懲罰性賠償的性質與功能等，在立法中新設消費公益損害懲罰性賠償請求權，并對其適用規(guī)則作出具體規(guī)定。經研究認為，一是立法者在規(guī)定消費民事公益訴訟懲罰性賠償制度時，應當慎重和有所克制，遵循非必要不適用的原則，從嚴規(guī)定懲罰性賠償的適用要件。二是懲罰性賠償是一種帶有濃厚的公法品質的民事責任（私法責任），基于責任聚合理論的要求，其與罰金、行政罰款等公法責任之間不能進行“抵扣”。三是在當前多元化的懲罰性賠償金歸屬與管理模式當中，將其納入公益訴訟專項基金賬戶是最為科學，也是最有利于實現消費民事公益訴訟目的的模式。四是在消費民事公益訴訟中，由訴訟目的、訴訟性質以及救濟客體的特殊性所決定，懲罰性賠償金數額的確定應與消費侵權私益訴訟中有所不同，法院在適用懲罰性賠償時享有較大職權。本文雖然針對以上問題進行了探討，但受研究范圍和精力限制，消費民事公益訴訟懲罰性賠償涉及內容非常廣泛，諸如公益損害與私益損害懲罰性賠償的關系、懲罰性賠償金的使用與監(jiān)管、懲罰性賠償金與填補性賠償金的清償順序等問題，本文都未進行深入研究，希望更多學者能夠加入，對以上問題展開研討。