朱世海

(澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門 999078)

中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議(以下簡稱“政協(xié)全體會議”)①，于1949年9月21—30日在北平召開，會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》(以下簡稱《政協(xié)組織法》)、《中華人民共和國中央人民政府組織法》(以下簡稱《政府組織法》)和《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)；決定國都定于北平(改名為北京)、紀(jì)年采用公元、國歌未制定前以《義勇軍進(jìn)行曲》為國歌，以及國旗定為五星紅旗。會議還選出中華人民共和國中央人民政府委員會和中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會。學(xué)界對政協(xié)全體會議已有較多研究，但在政協(xié)全體會議的性質(zhì)等問題上仍然存在嚴(yán)重分歧。筆者擬參與相關(guān)的討論，進(jìn)一步探討政協(xié)全體會議的性質(zhì)、功能和議程這三個問題，以求教于方家。

一、政協(xié)全體會議的性質(zhì)：僅是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織嗎？

關(guān)于政協(xié)全體會議的性質(zhì)，首先是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，原因在于政協(xié)全體會議是中國人民政治協(xié)商會議的一種會議形式，而中國人民政治協(xié)商會議是“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”[1]。關(guān)于政協(xié)全體會議的性質(zhì)，僅認(rèn)識到是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，它也是制憲會議。筆者對學(xué)界關(guān)于新民主主義時期憲法的構(gòu)成、《政協(xié)組織法》的性質(zhì)等問題的觀點(diǎn)有不同看法。下面主要從政協(xié)全體會議所通過的《共同綱領(lǐng)》等文件的性質(zhì)著眼，來論證政協(xié)全體會議的性質(zhì)。

(一)作為新民主主義時期憲法的《共同綱領(lǐng)》

《共同綱領(lǐng)》宣告了人民民主共和國的建立，規(guī)定了新中國的國體和政體，還規(guī)定了新中國的各項(xiàng)基本政策，以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)。因此，不論從內(nèi)容上判斷，還是從法律效力上判斷，《共同綱領(lǐng)》都具有國家憲法的特征。劉少奇說：“這是目前時期全國人民的大憲章?！盵2]4毛澤東也說：“我們有偉大而正確的《共同綱領(lǐng)》以為檢查、討論問題的準(zhǔn)則。《共同綱領(lǐng)》必須充分地付之實(shí)行，這是我們國家現(xiàn)時的根本大法?！盵3]

《共同綱領(lǐng)》為中華人民共和國的誕生提供了正當(dāng)性，故而被稱為“臨時憲法”或“起到臨時憲法的作用”。關(guān)于《共同綱領(lǐng)》是“臨時憲法”的說法，最早由周恩來提出:“既然要召開全國人民代表大會，選舉政府，共同綱領(lǐng)就不能作為國家的根本法律了。當(dāng)初共同綱領(lǐng)所以成為臨時憲法，是因?yàn)檎螀f(xié)商會議全體會議執(zhí)行了全國人民代表大會職權(quán)?！盵4]“起到臨時憲法的作用”，也是《共同綱領(lǐng)》被1954年憲法取代時的說法，即劉少奇在1954年修改憲法的報告中提出“共同綱領(lǐng)起到了臨時憲法的作用”[5]。從有關(guān)史實(shí)來看，《共同綱領(lǐng)》并非是權(quán)宜之計的文件，當(dāng)時中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人就是把它作為新民主主義時期的憲法。上述觀點(diǎn)至少可以從以下幾點(diǎn)得到佐證。

其一，自1947年，中共就開始著手為新中國起草憲法，根據(jù)于化民教授的研究，周恩來在1947年初就提出起草全國性的憲法草案，以提供給計劃召開的解放區(qū)人民代表大會使用。11月18日，毛澤東又強(qiáng)調(diào)：憲草內(nèi)容宜從長斟酌，就以工農(nóng)民主專政為原則。1947年4月到10月，中央政法委員會先后完成了兩個憲草初稿，負(fù)責(zé)憲法起草工作的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在十二月會議的發(fā)言中指出，起草憲法的指導(dǎo)思想是新民主主義[6]87?！豆餐V領(lǐng)》的內(nèi)容雖然不同于上述憲法初稿，但其指導(dǎo)思想也是新民主主義，它不是經(jīng)原計劃召開的人民代表大會通過，而是經(jīng)代表全國人民的政協(xié)全體會議通過，故“它實(shí)際上是名稱不叫憲法的憲法”[7]46。

其二，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定“中國人民政治協(xié)商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎(chǔ)”[1]。黨的七屆二中全會決議是《共同綱領(lǐng)》的政策基礎(chǔ)，此決議是以毛澤東為核心的中國共產(chǎn)黨人依據(jù)新民主主義理論制定的[8]。毛澤東在《新民主主義論》中就指出：“中國革命不能不做兩步走，第一步是新民主主義，第二步才是社會主義。而且第一步的時間是相當(dāng)?shù)亻L，決不是一朝一夕所能成就的。”[9]劉少奇曾指出：“在協(xié)商過程中，有些代表提議把中國社會主義的前途寫進(jìn)共同綱領(lǐng)中去，但我們認(rèn)為還是不妥當(dāng)?shù)?。”[2]5周恩來在 1952年6月談到此問題時也指出:“當(dāng)時不寫入，是為了避免急躁地把前途當(dāng)作今天要實(shí)行的政策，避免發(fā)生‘左’傾錯誤?！盵10]由此可見，當(dāng)時最高領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為新民主主義社會是相當(dāng)長時間的，《共同綱領(lǐng)》就是此期間的根本法。

其三，劉少奇在1952年給斯大林的信中說：“中國是否要急于制定憲法也還可以考慮?！谀壳斑^渡時期以共同綱領(lǐng)為國家的根本大法是可以過得去的。如果在目前要制定憲法，其絕大部分特別是對資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級的關(guān)系也還是要重復(fù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，基本上不會有什么改變，不過是把條文的形式及《共同綱領(lǐng)》的名稱加以改變而已?！豆餐V領(lǐng)》可以在歷次政協(xié)全體會議或全國人民代表大會加以修改補(bǔ)充，等中國目前的階級關(guān)系有了基本改變之后，即中國在基本上進(jìn)入社會主義以后，再來制定憲法。而那時我們基本上就可以制定一部社會主義的憲法?！盵11]中共領(lǐng)導(dǎo)人在新中國成立前后就是把《共同綱領(lǐng)》作為新民主主義時期的憲法，計劃等到社會主義階段再制定社會主義性質(zhì)的憲法，只是因?yàn)槭芩勾罅值奶崾局茟椀纫蛩氐挠绊懀?954年召開的全國人大通過憲法而提前結(jié)束該綱領(lǐng)的效力[12]。

(二)《政協(xié)組織法》和《政府組織法》的憲法屬性

陳端洪教授較早提出《共同綱領(lǐng)》其實(shí)就是新中國成立初的憲法[13]141。筆者認(rèn)為，《共同綱領(lǐng)》只是新中國成立初憲法的組成部分，除了《共同綱領(lǐng)》，新中國成立初的憲法還包括《政協(xié)組織法》和《政府組織法》。當(dāng)時的政協(xié)全體會議具有制憲會議的性質(zhì)，其正當(dāng)性基礎(chǔ)在于具有代表全國人民的性質(zhì)。毛澤東在政協(xié)全體會議開幕式上的講話中說:“現(xiàn)在的中國人民政治協(xié)商會議是在完全新的基礎(chǔ)之上召開的，它具有代表全國人民的性質(zhì)，它獲得全國人民的信任和擁護(hù)。因此，中國人民政治協(xié)商會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)?！盵14]毛澤東在此所說的“全國人民代表大會”是即將通過的《政協(xié)組織法》《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定的全國人大嗎？筆者認(rèn)為毛澤東此處所說的全國人大不是《政協(xié)組織法》《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定的作為憲制機(jī)關(guān)的全國人大，而是中共原來計劃召開、但沒有召開的作為制憲機(jī)關(guān)的全國人大②。政協(xié)全體會議“具有代表全國人民的性質(zhì)”，因此，完全可以把自己建構(gòu)為制憲權(quán)的主體，實(shí)踐中也是這么做的。然而，至今有關(guān)機(jī)構(gòu)對政協(xié)全體會議性質(zhì)的認(rèn)識仍然存在偏頗。例如，有關(guān)網(wǎng)站上關(guān)于政協(xié)全體會議的介紹指出：“這次會議代行了中國的立法機(jī)構(gòu)——全國人民代表大會的職權(quán)。通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》；制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》……選出毛澤東為中央人民政府主席，朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、高崗為副主席，同時選舉出了中央人民政府委員56人。”[15]如上所述，政協(xié)全體會議通過《共同綱領(lǐng)》不是其代行國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)的結(jié)果，因?yàn)椤豆餐V領(lǐng)》是中華人民共和國誕生的規(guī)范依據(jù)，先于新中國存在，這決定了政協(xié)全體會議通過《共同綱領(lǐng)》不是依據(jù)《共同綱領(lǐng)》等文件規(guī)定的執(zhí)行全國人大職權(quán)的結(jié)果。當(dāng)然，把全國人大僅作為中國的立法機(jī)關(guān)也不準(zhǔn)確，《共同綱領(lǐng)》中的表述是“國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)”③，相當(dāng)于現(xiàn)行憲法中所說的“國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)”④。有學(xué)者也指出：“只有新政協(xié)在當(dāng)時所占據(jù)的位置能夠與未來全國人大的位置等同視之的時候，新政協(xié)才能夠獲取非凡的特征。”[16]100結(jié)合全文可知，該學(xué)者所說的未來全國人大是作為制憲會議的全國人大，因?yàn)樗J(rèn)為《共同綱領(lǐng)》只是基本法，是關(guān)于未來制憲的承諾[16]105?？傊?，如果僅認(rèn)識到政協(xié)全體會議執(zhí)行作為憲制機(jī)關(guān)的全國人大職權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，《共同綱領(lǐng)》等文件中的全國人大并非是制憲機(jī)關(guān)，它如果只是憲制機(jī)關(guān)，就不能行使制憲權(quán)?！爸茟棛?quán)存在于憲法規(guī)范之前，是一種創(chuàng)造根本法的一種作用力或能力?！盵17]由制憲權(quán)出發(fā)，形成“制憲權(quán)→憲法→憲制權(quán)”的權(quán)力關(guān)系模式?！凹热弧豆餐V領(lǐng)》的法律效力不是來源于先前的更高的法律，那么其效力就來源于作為制定機(jī)關(guān)——全國政協(xié)全體委員會(應(yīng)為中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，筆者注)——的權(quán)威。這樣的制定機(jī)關(guān)，在憲法學(xué)說上就叫制憲機(jī)關(guān)。”[13]144為什么政協(xié)全體會議能夠行使制憲權(quán)？因?yàn)橹茟棛?quán)與人民主權(quán)具有同一性，而政協(xié)全體會議具有代表全國人民的性質(zhì)。筆者注意到，1987年頒布的《全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)法制工作委員會關(guān)于對1978年底以前頒布的法律進(jìn)行清理的情況和意見的報告的決定》(以下簡稱《決定》)中并沒有提及《共同綱領(lǐng)》，這說明有關(guān)部門也沒有把《共同綱領(lǐng)》視為政協(xié)全體會議執(zhí)行作為憲制機(jī)關(guān)的全國人大職權(quán)制定的法律。

《政府組織法》也是新中國成立初憲法的組成部分。其實(shí)，就文本內(nèi)容而言，該法應(yīng)與《共同綱領(lǐng)》合并。蔡定劍教授也認(rèn)為，《共同綱領(lǐng)》和《政府組織法》共同“構(gòu)成了組織建立新中國的臨時憲法”[18]。為何《政府組織法》獨(dú)立存在？因?yàn)閺幕I備新政協(xié)時，中共主要領(lǐng)導(dǎo)就是把建立共和國政府的方案與起草《共同綱領(lǐng)》相分開。新政協(xié)籌備會第一次全體會議在1949年6月15日通過的《新政治協(xié)商會議籌備會組織條例》(以下簡稱《組織條例》)也將“提出建立中華人民民主共和國政府之方案”作為新政協(xié)籌備會的中心任務(wù)之一，是與起草《共同綱領(lǐng)》并行的中心工作。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第13條的規(guī)定，《政府組織法》應(yīng)由執(zhí)行全國人大職權(quán)的政協(xié)全體會議制定，實(shí)際上《政府組織法》是早于《共同綱領(lǐng)》兩天產(chǎn)生?！墩M織法》第3條規(guī)定“在普選的全國人民代表大會召開前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法”，此規(guī)定是需要商榷的，因?yàn)椤墩M織法》不宜授權(quán)政協(xié)全體會議來制定《政府組織法》。此外，從《政府組織法》的內(nèi)容與1954年憲法的內(nèi)容比較可知，前者其實(shí)為后者所取代，屬于新法代替舊法。前述《決定》涉及《政府組織法》，并把《政府組織法》歸入第三類“由于調(diào)整對象變化或者情況變化而不再適用或者已經(jīng)停止實(shí)行的”。這說明有關(guān)方面還是認(rèn)為《政府組織法》是憲制機(jī)關(guān)制定的法律，不是制憲機(jī)關(guān)制定的憲法。

新中國成立初的憲法還應(yīng)包括《政協(xié)組織法》，雖然該法的內(nèi)容大部分是關(guān)于政協(xié)內(nèi)部組織規(guī)范，但其第7條的規(guī)定⑤，使其具有憲法的性質(zhì)。雖有學(xué)者也認(rèn)為《政協(xié)組織法》是新中國成立初不成文憲法的組成部分，但僅認(rèn)識到《政協(xié)組織法》是黨派之間的政治契約，其本質(zhì)上是社團(tuán)章程[19]117。對《政協(xié)組織法》性質(zhì)的這種認(rèn)識應(yīng)是偏頗的，如果它僅是一種社團(tuán)章程，不可能具有憲法性質(zhì)。黃克誠在政協(xié)全體會議上的發(fā)言中指出，《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)組織法》和《政府組織法》三份歷史文獻(xiàn)是“中國人民的大憲章”[2]61。胡喬木在政協(xié)全體會議的發(fā)言中說：“這三個文件，都是國家的根本大法?！盵2]100如果上述觀點(diǎn)成立，那么新中國成立初的憲法與法國第三共和國憲法的情況有相似之處，法國第三共和國憲法就是由《參議院組織法》《政權(quán)組織法》和《國家政權(quán)機(jī)關(guān)相互關(guān)系法》三份文件組成。

有學(xué)者很早就指出，《共同綱領(lǐng)》“帶有憲法和綱領(lǐng)的雙重性質(zhì)”[20]?！敖裉斓墓餐V領(lǐng)已經(jīng)不單單是這個統(tǒng)一戰(zhàn)線的行動方針，而是建立全國人民革命大團(tuán)結(jié)的政治基礎(chǔ)了，不單單是這個統(tǒng)一戰(zhàn)線的一種約束，而是為全國人民所應(yīng)共同遵守的大憲章了。”[21]如上所述，《政協(xié)組織法》也具有雙重性質(zhì)，既是政協(xié)章程，又是建國憲章?！豆餐V領(lǐng)》和《政協(xié)組織法》具有雙重性質(zhì)，由此可推斷出政協(xié)全體會議具有雙重性質(zhì)——統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和制憲會議。翟志勇教授指出政協(xié)全體會議具有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和全國人大代行機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)[19]113。全國人大代行機(jī)關(guān)這一表述內(nèi)涵模糊，究竟是代行作為制憲會議的全國人大的職權(quán)，還是代行作為憲制機(jī)關(guān)的全國人大的職權(quán)？而且代行全國人大職權(quán)僅是就政協(xié)全體會議的功能而言，并非是其性質(zhì)。從新中國組建的歷史過程也能夠看出政協(xié)全體會議具有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和制憲會議的雙重性質(zhì)。中共中央最初提出召開政治協(xié)商會議的目的是商討盡早召開全國人民代表大會，成立中央政府。毛澤東在“五一口號”發(fā)布的當(dāng)日就給民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人寫信，表明“在目前形勢下，召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府，加強(qiáng)各民主黨派、各人民團(tuán)體的相互合作，并擬訂民主聯(lián)合政府的施政綱領(lǐng)，業(yè)已成為必要，時機(jī)亦已成熟。國內(nèi)廣大民主人士業(yè)已有了此種要求，想二兄必有同感。但欲實(shí)現(xiàn)這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團(tuán)體的代表開一個會議。在這個會議上，討論并決定上述問題。此項(xiàng)會議似宜定名為政治協(xié)商會議”[22]。按照中共中央原來的規(guī)劃，新中國成立步驟是三步走，即統(tǒng)一戰(zhàn)線→人民代表大會→憲法。隨著革命戰(zhàn)爭形勢的變化，中共中央加快了建政步驟。中共中央在1948年10月初把《關(guān)于新政治協(xié)商會議諸問題》發(fā)給東北局，以書面形式向民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人征詢意見，文件還提出即將召開的新政協(xié)的任務(wù)是要通過“共同綱領(lǐng)”和建立中華人民共和國臨時中央政府[23]207。章伯鈞、蔡廷鍇在討論文件時提出：“新政協(xié)即等于臨時人民代表大會，即可產(chǎn)生臨時中央政府?！盵23]217周恩來于11月3日致電東北局：“依據(jù)目前形勢的發(fā)展，臨時中央人民政府有很大可能不需經(jīng)全國臨時人民代表會議即經(jīng)由新政協(xié)會議產(chǎn)生。”[23]2191949年1月，中共中央政治局會議作出決議：1949年必須召開新政協(xié)，宣告中華人民共和國成立，組成中央政府，并通過共同綱領(lǐng)[24]。此決議沒有提召開人民代表大會。在新政協(xié)籌備會第一次全體會議上，秘書長李維漢宣布：“新政協(xié)要執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)，要制定憲法性綱領(lǐng)和組織法?！盵25]“政治協(xié)商會議是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的最好的組織形式，其組成方案得到統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面的贊成?！盵26]247“考慮到新政協(xié)與舊政協(xié)在緣起、性質(zhì)和任務(wù)方面的區(qū)別，它已經(jīng)具有全國人民代表會議的性質(zhì)，且作為將長期存在的、固定的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，中共經(jīng)與各民主黨派負(fù)責(zé)人協(xié)商，將新政協(xié)正式定名為中國人民政治協(xié)商會議?！盵6]93如前所述，毛澤東在政協(xié)全體會議上的講話中指出，現(xiàn)在中國人民政治協(xié)商會議具有代表全國人民的性質(zhì)。既然政治協(xié)商會議能夠代表全國人民，它就具有制憲會議的性質(zhì)，新中國成立的步驟就從原來的三步走改為兩步走，即統(tǒng)一戰(zhàn)線→共同綱領(lǐng)。

二、政協(xié)全體會議的功能：雙重功能，還是三重功能？

關(guān)于政協(xié)全體會議的功能，陳端洪教授敏銳地提出中國多數(shù)憲法學(xué)者只認(rèn)識到政協(xié)全體會議作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的功能，而政協(xié)全體會議作為制憲會議的功能被忽視[13]172。筆者認(rèn)為，政協(xié)全體會議具有三重功能，在陳端洪教授所說的上述兩重功能之外，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會等是依據(jù)《共同綱領(lǐng)》等文件所規(guī)定的執(zhí)行全國人大職權(quán)的結(jié)果⑥。因?yàn)檎f(xié)全體會議在1949年9月29日通過構(gòu)建新中國的最后一個文件《共同綱領(lǐng)》，標(biāo)志著制憲權(quán)已經(jīng)行使完畢，也標(biāo)志著新中國的正式成立。在此后，政協(xié)全體會議選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會就是其作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織執(zhí)行作為憲制機(jī)關(guān)的全國人大職權(quán)結(jié)果。還需要指出，政協(xié)全體會議所具有的制憲會議功能并不是其作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織執(zhí)行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大職權(quán)的結(jié)果。政協(xié)全體會議執(zhí)行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大職權(quán)沒有資格通過《共同綱領(lǐng)》等文件。有學(xué)者認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》是由《共同綱領(lǐng)》所創(chuàng)設(shè)的中國人民政治協(xié)商會議這一組織形式所通過[27]631。其實(shí)，中國人民政治協(xié)商會議早于《共同綱領(lǐng)》的出現(xiàn)，而且政協(xié)全體會議若視為《共同綱領(lǐng)》創(chuàng)設(shè)的憲制機(jī)關(guān)也無權(quán)制定具有憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》。此外，首都、國旗等國家象征都屬于國家構(gòu)成的必需，由制憲會議決定更合適。而且自1954年以來，中國各部憲法第四章都是關(guān)于國家象征的規(guī)定，因此，決定首都、國旗等事項(xiàng)也不宜認(rèn)為是政協(xié)全體會議作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織執(zhí)行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大職權(quán)所為，而應(yīng)是直接行使制憲權(quán)的結(jié)果。通常情況下，一個國家的人民只行使一次制憲權(quán)[28]。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，新中國立憲的時刻是1954年全國人大一屆一次會議通過憲法。筆者認(rèn)為1949年政協(xié)全體會議發(fā)揮了制憲會議的功能，1954年全國人大通過憲法就只能是修憲，理由如下。

(一)立憲機(jī)構(gòu)通常先于國家(政權(quán))出現(xiàn)

1.政協(xié)全體會議→《共同綱領(lǐng)》等不成文憲法 →新中國

“憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議?！盵29]憲法為國家(政權(quán))的產(chǎn)生提供正當(dāng)性，先有憲法，后有國家(政權(quán))。這里的國家并非一定是政治地理學(xué)意義上的國家，其實(shí)此國家通常是該國歷史中的一個新的政權(quán)或政府。近代以來，新國家(政權(quán))的組建往往都會以憲法來確認(rèn)它的政治合法性，即使新國家(政權(quán))不是由參與各方談出來的，而是某政治力量憑借武力打出來的。不過，在前一種情況下，國家(政權(quán))因憲法而誕生更具有實(shí)質(zhì)意義，而在后一種情況下，國家(政權(quán))因憲法而誕生更具有形式意義。“立憲機(jī)構(gòu)—憲法—國家(政權(quán))”是近代以來大多數(shù)國家建構(gòu)的一般模式。這決定了制憲會議的組成不是依據(jù)規(guī)范性法律文件，而是依據(jù)先于憲法、先于國家的主權(quán)者意志，或者說制憲者的意志。政協(xié)全體會議的召開和《共同綱領(lǐng)》等不成文憲法的通過就借鑒了國家建構(gòu)的一般模式。

1949年6月召開的新政協(xié)籌備會第一次全體會議通過了《關(guān)于參加新政治協(xié)商會議的單位和代表名額的規(guī)定》等文件，還選舉毛澤東為主任的籌備會常務(wù)委員會。9月召開的新政協(xié)籌備會第二次全體會議審議并基本通過新政協(xié)各項(xiàng)文件草案，并決定將新政治協(xié)商會議改名為中國人民政治協(xié)商會議。政協(xié)全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了人民民主專政的國體、實(shí)行人民代表大會制的政體，確定了成立新中國的根本性事項(xiàng)。許崇德教授認(rèn)為：“規(guī)定這些帶有根本性的問題乃是憲法與一般法律在內(nèi)容上的主要區(qū)別。既然共同綱領(lǐng)的內(nèi)容大都為應(yīng)由一國之憲法所規(guī)定的內(nèi)容，共同綱領(lǐng)的憲法屬性就是無可爭議的了?！盵7]46由以上可見，政協(xié)全體會議具有制憲會議的性質(zhì)。當(dāng)然政協(xié)全體會議作為制憲會議是有正當(dāng)性的，這種正當(dāng)性就體現(xiàn)為毛澤東所說的它“代表全國人民的意志”。政協(xié)全體會議代表全國人民的意志，并非僅僅依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)時的說法，而是有事實(shí)依據(jù)的。新政協(xié)籌備期間，有30個團(tuán)體向籌備會常委會提交參加新政協(xié)的書面請求[30]，召開政協(xié)全體會議時，共有46個單位、662位代表(其中包括“待解放區(qū)民主人士代表團(tuán)”的7位代表)參加此次會議。

從政協(xié)全體會議的召開，到《共同綱領(lǐng)》的通過，再到中央人民政府委員會的產(chǎn)生，很清晰印證了制憲會議→憲法→國家(政權(quán))的建國模式。有學(xué)者提出，新政協(xié)模式的完整表述應(yīng)當(dāng)是“政治協(xié)商—聯(lián)合政府—人民代表大會—制定憲法”[16]104。歷史事實(shí)表明，毛澤東等政協(xié)全體會議的組織者已認(rèn)識到政協(xié)全體會議有資格代替全國人大通過《政府組織法》等憲章，解決了新中國成立的正當(dāng)性問題，當(dāng)時沒有想過新中國成立數(shù)年后再召開全國人大制定憲法。有學(xué)者認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》等三份文件是新中國的不成文憲法，但又認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》只是基本法，是關(guān)于未來制憲的根本[16]105-106。這難免有自相矛盾之處，既然《共同綱領(lǐng)》等三份文件是新中國的不成文憲法，就表明政協(xié)全體會議在1949年就已經(jīng)完成制憲，1954年全國人大通過憲法就只能是修憲，不是制憲。當(dāng)然，有學(xué)者不認(rèn)同政協(xié)全體會議是制憲會議，主要因?yàn)檎f(xié)全體會議作為制憲會議的正當(dāng)性欠缺，當(dāng)時大陸上的軍事行動還沒有結(jié)束，還不具備普選條件，因此，不是由普選產(chǎn)生的政協(xié)全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》就不具備一部憲法所應(yīng)具備的程序正當(dāng)性[31]。憲法的制定并非一定是要由民主選舉的立憲機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也并非要求共同體中的所有群體都有自己的代表參與其中。施密特認(rèn)為：“當(dāng)今民主憲法實(shí)踐已經(jīng)形成了一些特定的方法——不管是選舉制憲議會的方法，還是舉行公民投票的方法?！盵32]136但他還指出，“實(shí)際上，就連人民的默認(rèn)也總是可能的，而且很容易被看出來。人民也許只是單純地參與憲法規(guī)定的公共生活，但從這種參與中已經(jīng)可以推導(dǎo)出人民的同意”[32]136?！豆餐V領(lǐng)》等文件雖然不是由經(jīng)選舉產(chǎn)生的人民代表大會通過，但因其內(nèi)容符合中國社會實(shí)際，并反映了各個方面的真實(shí)意愿，在當(dāng)時是獲得包括還未解放地區(qū)的代表等政協(xié)全體會議參加者所代表的社會各個方面的高度認(rèn)同，故此，其作為新民主主義時期的憲法還是具有較為充分的正當(dāng)性。針對《共同綱領(lǐng)》作為新中國成立初憲法正當(dāng)性欠缺的觀點(diǎn)，有學(xué)者指出，1954年全國人大一屆一次會議確實(shí)是由選舉產(chǎn)生，但根據(jù)鄧小平對1953年《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)的說明，該《選舉法》是采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式，是個“過渡辦法”，一個由過渡辦法產(chǎn)生的全國人大，意味著什么？[16]106

2.新中國→全國人大一屆一次會議→1954年憲法

制憲會議→憲法→國家(政權(quán))，是建國的一般模式，新中國成立也不例外。1954年憲法是在新中國成立后5年由作為憲制機(jī)關(guān)的全國人大一屆一次會議通過，這決定了此次會議通過1954年憲法并不是行使制憲權(quán)，因?yàn)檫@里的全國人大是《共同綱領(lǐng)》等文件創(chuàng)設(shè)的，它作為憲制機(jī)關(guān)不可能有制定憲法的權(quán)力。

《政府組織法》第7條第10項(xiàng)規(guī)定，中央人民政府委員會“籌備并召開全國人民代表大會”。通過1954年憲法的全國人大一屆一次會議的召開是依據(jù)中央人民政府委員會頒布的《選舉法》，而該法律文件的制定主體是《共同綱領(lǐng)》中創(chuàng)設(shè)的憲制機(jī)關(guān)中央人民政府委員會，該法第1條明確宣示該法的制定依據(jù)是《共同綱領(lǐng)》第12條⑦?！豆餐V領(lǐng)》第3條規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)?！币?yàn)椤墩M織法》先于《共同綱領(lǐng)》頒布，并賦予中央人民政府委員會廣泛的職權(quán)，故《共同綱領(lǐng)》的上述規(guī)定只是對現(xiàn)實(shí)的描述，并不是對中央人民政府委員會的授權(quán)。根據(jù)中央人民政府委員會第20次會議通過的《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》(簡稱《決議》)，1953年應(yīng)當(dāng)召開全國人民代表大會并通過憲法，在這次會議上還成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會。如果沒有《共同綱領(lǐng)》和《政府組織法》，就不會有全國人大一屆一次會議，更不會有1954年憲法。以上說明，《政府組織法》第7條第10項(xiàng)規(guī)定的中央人民政府委員會“籌備并召開全國人民代表大會”成為先于1954年憲法的基礎(chǔ)規(guī)范。全國人大一屆一次會議的召開是依據(jù)《共同綱領(lǐng)》《政府組織法》制定的法律，也是在根據(jù)《共同綱領(lǐng)》《政府組織法》而產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)組織下進(jìn)行的。這些決定了1954年的全國人大一屆一次會議只能是憲制機(jī)關(guān)，故不具有制憲權(quán)?！爸茟棛?quán)是自然法中存在的一種‘始原的創(chuàng)造性’權(quán)力，在國家和憲法存在以前……制憲權(quán)是不以國家權(quán)力或任何意義上的實(shí)定法的存在為其條件的。”[16]21筆者堅持認(rèn)為全國人大通過1954年憲法的權(quán)力是《共同綱領(lǐng)》賦予的，原因在于《共同綱領(lǐng)》第12條規(guī)定的“人民行使國家政權(quán)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會”。全國人大既然是《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的人民行使國家政權(quán)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)，其通過1954年憲法的權(quán)力就是法定的。如上所述，全國人大通過1954年憲法不是制憲。即使是堅持新中國立憲的時刻在1954年的學(xué)者也認(rèn)識到——1954年憲法是由作為1954年憲法所創(chuàng)設(shè)的國家機(jī)構(gòu)第一屆全國人大通過的，而第一屆全國人大擁有的是憲制權(quán)而非制憲權(quán)。是故，其中的悖論就非常清楚：1954年憲法是由一部還未生效的1954年憲法所創(chuàng)設(shè)的全國人大通過的，這個難題只有通過將《共同綱領(lǐng)》納入制憲過程中，才能得以解釋[27]631。

針對“全國人大究竟是先于憲法存在的機(jī)構(gòu)還是憲法創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)”的疑問[27]631，筆者認(rèn)為全國人大這一概念的出現(xiàn)明顯是先于1954年憲法的誕生，《共同綱領(lǐng)》就創(chuàng)設(shè)了全國人大，只是在1954年才召開第一屆第一次會議。此外，全國人大作為實(shí)際運(yùn)行的國家機(jī)構(gòu)，也是先于1954年憲法的誕生。綜上所述，全國人大并非是1954年憲法創(chuàng)設(shè)。全國人大一屆一次會議與1954年憲法的關(guān)系是前者創(chuàng)設(shè)后者，而前者并非由始源性權(quán)力產(chǎn)生的制憲機(jī)關(guān)，這也決定了當(dāng)時通過1954年憲法并不是制憲。因?yàn)橹茟棛?quán)是創(chuàng)造法秩序和國家權(quán)力(憲法所創(chuàng)設(shè)的權(quán)力)的權(quán)力[33]，而在1954年以前，新中國的法秩序就已經(jīng)由《共同綱領(lǐng)》等文件所確立，上述文件所創(chuàng)設(shè)的國家權(quán)力就已存在。全國人大通過1954憲法在保持依據(jù)《共同綱領(lǐng)》所創(chuàng)制的中華人民共和國這一主權(quán)國名稱、國體和政體等根本規(guī)范不變的前提下，并在吸收《政府組織法》有關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，對《共同綱領(lǐng)》進(jìn)行豐富和發(fā)展。依據(jù)施密特提出憲法變動的五種概念分類：憲法廢棄、憲法廢止、憲法修改、憲法打破和憲法臨時中止[34]，1954年憲法對《共同綱領(lǐng)》的變動類型，應(yīng)是施密特所說的合法修改。自1949年以后，制憲權(quán)的主體沒有發(fā)生變化，都是中共領(lǐng)導(dǎo)的中國人民。

(二)立憲的程式安排具有自主性

1.新政協(xié)籌備會→政協(xié)全體會議→《共同綱領(lǐng)》等不成文憲法

1948年11月，中共代表與已經(jīng)到達(dá)哈爾濱的民主黨派負(fù)責(zé)人和民主人士，就成立新政協(xié)籌備會、新政協(xié)的性質(zhì)、任務(wù)等問題達(dá)成了協(xié)議，決定由中共及贊成中共“五一口號”的23個單位組成新政協(xié)籌備會。1949年6月，新政協(xié)籌備會第一次全體會議通過了《組織條例》，會議根據(jù)這個條例選出常委會負(fù)責(zé)辦理經(jīng)常工作。第二次全體會議審議并基本通過《共同綱領(lǐng)》等各項(xiàng)文件草案，并決定將新政協(xié)的名稱改為“中國人民政治協(xié)商會議”。政協(xié)全體會議從9月21日-9月30日(26、28日休會)依照籌備會議事先確定的議程，順利完成建國使命。

制憲權(quán)是一種主權(quán)權(quán)力(sovereign power)，而主權(quán)權(quán)力“是徹底地完全獨(dú)立于人類其他權(quán)力的。因?yàn)?，主?quán)者的行為，除了自己的意志外，是不可能被其他任何人類意志所控制的”[35]。制憲權(quán)是創(chuàng)制新的法秩序的權(quán)力，是對原有法秩序的否定，其本身不具有任何法的屬性。它又是徹底地完全獨(dú)立于人類其他權(quán)力，故也不存在任何法作為其存在和運(yùn)作的依據(jù)。政協(xié)全體會議通過《共同綱領(lǐng)》等文件就是行使制憲權(quán)的結(jié)果，因?yàn)閺男抡f(xié)的籌備、政協(xié)全體會議的組成，到《共同綱領(lǐng)》等文件的通過，如此的整個過程就不存在任何法作為依據(jù)，完全是依據(jù)新政協(xié)籌備會通過的、不具有法屬性的規(guī)范性文件。

2.中央人民政府委員會→全國人大一屆一次會議→1954年憲法

為了制定憲法，中央人民政府委員會第20次會議作出《決議》，同時成立中華人民共和國憲法起草委員會，還成立了《選舉法》起草委員會。中央人民政府委員會第22次會議通過《選舉法》，并成立中央選舉委員會。中央選舉委員會第5次會議在1954年9月3日召開，通過了中央選舉委員會公告，還按選舉單位公布了代表名單?！吨腥A人民共和國憲法(草案)》由中央人民政府委員會第34次會議討論通過，將提交給全國人大審議。1954年9月20日，全國人大一屆一次會議召開通過憲法。參加全國人大一屆一次會議的代表是依據(jù)《選舉法》選舉產(chǎn)生的，而《選舉法》是執(zhí)行國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)的中央人民政府委員會制定的，代表的選舉又是在由中央人民政府委員會產(chǎn)生的中央選舉委員會組織下進(jìn)行的。

以上事實(shí)表明，從1954年憲法起草委員會的組建到代表的選舉以及憲法(草案)的擬定，都是在中央人民政府委員會這一憲制機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，都體現(xiàn)了中華人民共和國的國家意志，這些程式都是依法設(shè)立并依法進(jìn)行的，都受到《共同綱領(lǐng)》等文件確立的、既有的法秩序的規(guī)制，這也決定了全國人大通過1954年憲法，并非是立憲。

(三)立憲的主要目的在于創(chuàng)制新國家(政權(quán))

1.《共同綱領(lǐng)》等不成文憲法→新中國

立憲主要目的應(yīng)是建立新的國家(政權(quán))，通過創(chuàng)造國家機(jī)構(gòu)、確認(rèn)公民權(quán)利，為全新的政治生活和社會生活提供根本憲制秩序和憲制保障。憲法標(biāo)志著國家的成立，意味著一個全新的開始[36]。在革命之后，制憲意味著人民擺脫舊有體制的束縛、透過新憲法來重新建構(gòu)自己，在開國之后，新憲法不僅有國家建構(gòu)功能，還是國家機(jī)器的打造、人民權(quán)利的保障，也是對世人的自我宣示(self-assertion)，這是一個嶄新的民族國家(nation state)[37]22。

《共同綱領(lǐng)》等文件就承載著以上使命?！豆餐V領(lǐng)》序言規(guī)定：“中國人民解放戰(zhàn)爭和人民革命的偉大勝利，已使帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國的統(tǒng)治時代宣告結(jié)束。中國人民由被壓迫的地位變成為新社會新國家的主人，而以人民民主專政的共和國代替那封建買辦法西斯專政的國民黨反動統(tǒng)治?！薄豆餐V領(lǐng)》規(guī)定了新中國財政經(jīng)濟(jì)、文化教育、國防、外交等方面的制度政策，這些綱領(lǐng)性的規(guī)范是中共與各民主黨派、無黨派民主人士肇建新中國的共識，也是新中國的國家制度的重要組成部分。這種綱領(lǐng)性的規(guī)定對以后各部憲法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，以后各部“憲法中仍然保留了許多政策性條款”[38]。

《共同綱領(lǐng)》雖然沒有設(shè)專章規(guī)定公民的基本權(quán)利，但涉及公民基本權(quán)利的條款也不少。例如，第3條規(guī)定保護(hù)私有財產(chǎn)；第4條規(guī)定選舉權(quán)和被選舉權(quán)；第5條規(guī)定思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)；第6條規(guī)定女子與男子的平等權(quán)及婚姻自由權(quán)；第9條規(guī)定各民族權(quán)利和義務(wù)平等；第27條規(guī)定保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)；第32條規(guī)定保護(hù)青工女工的特殊利益；第48條規(guī)定保護(hù)母親、嬰兒和兒童的健康；第49條規(guī)定保護(hù)報道真實(shí)新聞的自由⑧；第53條規(guī)定保護(hù)少數(shù)民族發(fā)展其語言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的自由；其他還有保護(hù)華僑和外國僑民的規(guī)定。由以上可見，《共同綱領(lǐng)》中的權(quán)利自由條款有一定數(shù)量，為新中國全體人民的權(quán)利自由提供必要的憲法保障。

2.1954年憲法→過渡時期總路線

既然建立新中國的偉業(yè)已經(jīng)在1949年9月完成，1954年憲法的制定目的就不是建立新中國，“主要是確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)黨在過渡時期的總路線”[39]?！皯椃ǖ钠鸩莨ぷ魍七t了將近一年的時間。這主要是因?yàn)樽鳛橹贫☉椃ㄖ笇?dǎo)思想和基本依據(jù)的過渡時期總路線，還處在醞釀和完善的過程中。毛澤東的主要精力用于解決過渡時期總路線及有關(guān)問題，一時還騰不出手來搞憲法?！盵40]309由毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的憲法草案初稿起草小組在1953年3月初修改審定的《憲法草案初稿說明》中提出，“憲法的基本任務(wù)，就是要從國家的制度、國家的權(quán)力和人民的權(quán)利等方面作出正確的適合歷史需要的規(guī)定，使國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)的完成獲有法律上的保證。憲法草案的主要努力，首先用在這個目的上”[40]316?！拔逅膽椃ā睂?shí)際上在序言中將過渡時期總路線作為這部憲法的指導(dǎo)原則，這就可以解釋為什么毛澤東說“五四憲法”可以管15年，因?yàn)樯鐣髁x改造的時間原計劃就是10年到15年或者更長一些時間內(nèi)[19]116。1954年憲法的通過并非是建立新中國，這也表明不宜把1954年憲法的通過確認(rèn)為新中國立憲的時刻。

毛澤東將1954年憲法定性為“不是完全社會主義憲法，它是一個過渡時期的憲法”[41]。該憲法第4條規(guī)定:“中華人民共和國依靠國家機(jī)關(guān)和社會力量，通過社會主義工業(yè)化和社會主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義社會?！?954年憲法與《共同綱領(lǐng)》存在密切的關(guān)系?！稇椃ú莅赋醺逭f明》提出：“憲法草案在起草的時候充分利用了《共同綱領(lǐng)》，所以草案的序言說，憲法是以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，而在內(nèi)容上有所發(fā)展?！薄皯椃ú莅副Ａ袅恕豆餐V領(lǐng)》中關(guān)于我國國家性質(zhì)、人民民主制度、人民權(quán)利、民族政策各方面的各種基本原則，而作了充分詳細(xì)的規(guī)定?！盵40]319毛澤東曾說：“這個憲法，是以共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)加上總路線。”[42]其實(shí)，1954年憲法除了把過渡時期總路線憲法化，還對國家機(jī)構(gòu)作出重大調(diào)整，例如《共同綱領(lǐng)》中的以中央人民政府委員會為核心的政體被以全國人民代表大會為核心的政體所取代?！案拍钌隙?，制憲與修憲的最大差別在于究竟憲法的內(nèi)容是通盤的取代(replacement)、還是只作局部的修訂?！盵37]13Choudhry認(rèn)為：“到底是修憲還是制憲，不在于內(nèi)容或是程序，而在于是否立意承先啟后，還是在歷史的關(guān)鍵時刻打定主意采取新的憲政秩序?！盵37]131954年憲法并沒有確立起全新的憲制秩序，只是以“共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展”⑨，1954年憲法的通過并非是對《共同綱領(lǐng)》的“廢止”，更不是“廢棄”，而是修改。制憲權(quán)并不是法律上的權(quán)力，而是一種政治上的權(quán)力，制憲權(quán)具有革命的性質(zhì)[43]。1954年憲法明確規(guī)定它是以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，這清晰表明1954年憲法并不具有革命的性質(zhì)，故在此意義上講，全國人大一屆一次會議通過1954年憲法不是制憲，而是修憲。

三、政協(xié)全體會議的議程：《共同綱領(lǐng)》為何在最后通過？

政協(xié)全體會議議程除了安排多位代表在會議上發(fā)言及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作報告外，主要議程是在9月27日先后通過《政協(xié)組織法》《政府組織法》和國旗、國徽、國歌、紀(jì)年四個決議草案，在9月29日通過《共同綱領(lǐng)》和《關(guān)于選舉政協(xié)全國委員會和中央人民政府委員會的規(guī)定》(以下簡稱《選舉規(guī)定》)，并在9月30日選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會和中國人民政治協(xié)商會議全國委員會。通常認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》起到臨時憲法的作用，或者說就是臨時憲法，本應(yīng)最先通過，為何在這三份文件中是最后通過呢？

(一)首先通過《政協(xié)組織法》的原因

政協(xié)全體會議首先通過《政協(xié)組織法》，這與當(dāng)時會議組織者對《政協(xié)組織法》《政府組織法》和《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)和它們之間關(guān)系的認(rèn)識有密切關(guān)系。雖然當(dāng)時很多人都認(rèn)為這三份文件是憲章，但《政協(xié)組織法》規(guī)定政協(xié)全體會議依據(jù)《政協(xié)組織法》制定《政府組織法》和《共同綱領(lǐng)》，這就決定了《政協(xié)組織法》必須最先通過。

關(guān)于《政協(xié)組織法》的性質(zhì)，在當(dāng)時被認(rèn)為是“三大憲章”之一，但就其內(nèi)容而言，如前所述，除了第7條外，其他內(nèi)容基本上都是關(guān)于政協(xié)內(nèi)部組織運(yùn)作的規(guī)范，而政協(xié)本身不是政權(quán)機(jī)關(guān)，故稱其為“憲章”并將其與《共同綱領(lǐng)》《政府組織法》并列，在法理上會有存疑。有學(xué)者認(rèn)為：“政協(xié)組織法的制定不屬于‘代行’，這一點(diǎn)似乎很好理解，因?yàn)橹贫ㄕf(xié)組織法是政協(xié)自己‘固有’的職權(quán)。”[16]100這種觀點(diǎn)也是需要商榷的，因?yàn)閮H僅作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政協(xié)不能規(guī)定自己在全國人大召開以前代行最高政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)?！墩f(xié)組織法》基本上是規(guī)制作為非國家政權(quán)機(jī)關(guān)的政協(xié)內(nèi)部的組織運(yùn)作，是故，政協(xié)全體會議通過《政協(xié)組織法》主要是基于其作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)。但其中因有上述第7條的規(guī)定，表明通過《政協(xié)組織法》的政協(xié)全體會議也具有制憲會議的性質(zhì)，從而使《政協(xié)組織法》也具有雙重性質(zhì)，即建國憲章和政協(xié)章程。

根據(jù)《政協(xié)組織法》第7條第2項(xiàng)規(guī)定，政協(xié)全體會議制定和修改共同綱領(lǐng)，并在全國人大召開前執(zhí)行全國人大的制定或修改中央人民政府組織法的權(quán)力。由此可清晰看出政協(xié)全體會議最先通過《政協(xié)組織法》的原因。在當(dāng)時會議組織者看來，應(yīng)先通過《政協(xié)組織法》，然后政協(xié)全體會議依據(jù)《政協(xié)組織法》制定其他兩個文件?！墩f(xié)組織法》第7條規(guī)定賦予政協(xié)全體會議制定《共同綱領(lǐng)》的權(quán)力是需要商榷的，即使把《共同綱領(lǐng)》作為政協(xié)章程，政協(xié)全體會議制定此章程，也不需要《政協(xié)組織法》的授權(quán)。如果把《共同綱領(lǐng)》作為憲章，制定《共同綱領(lǐng)》就是行使制憲權(quán)的結(jié)果，顯然也不需要《政協(xié)組織法》的授權(quán)。

關(guān)于為何《政協(xié)組織法》先于《共同綱領(lǐng)》通過的問題，有學(xué)者認(rèn)為《政協(xié)組織法》并非以《共同綱領(lǐng)》作為前提或母法，相反《共同綱領(lǐng)》有賴于《政協(xié)組織法》的先行通過，因?yàn)楹笳咚⒌闹袊嗣裾螀f(xié)商會議是通過《共同綱領(lǐng)》的前提。因此，只有先建立中國人民政治協(xié)商會議，才能通過《共同綱領(lǐng)》[19]116。這種觀點(diǎn)是需要商榷的，《共同綱領(lǐng)》有賴于《政協(xié)組織法》的先行通過只是當(dāng)時會議組織者的想法，《政協(xié)組織法》第7條第2項(xiàng)的規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了這種想法。其實(shí)，政協(xié)全體會議可以直接制定《共同綱領(lǐng)》，不需任何依據(jù)。此外，政協(xié)全體會議無論是作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，還是制憲會議，其召開都不需要依據(jù)《政協(xié)組織法》。

1954年第二屆全國政協(xié)第一次會議通過《中國人民政治協(xié)商會議章程》(以下簡稱《政協(xié)章程》)，章伯鈞在此次會議上作了《中國人民政治協(xié)商會議章程(草案)》的說明。他說：“我們認(rèn)為‘中國人民政治協(xié)商會議組織法’應(yīng)當(dāng)改為‘中國人民政治協(xié)商會議章程’，因?yàn)橹袊嗣裾螀f(xié)商會議是以各民主黨派、各人民團(tuán)體為基礎(chǔ)所組建的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，它的規(guī)章名為‘章程’是比較合適的，這可以同國家機(jī)關(guān)的組織法和條例有所區(qū)別，可以避免同國家權(quán)力機(jī)關(guān)所通過的具有強(qiáng)制性的法律效力的‘法’和‘條例’相混淆；也正如黨派和人民團(tuán)體的組織章程一樣，其中基本包括總綱和組織條文兩部分，而它的名稱則稱為‘黨章’或‘會章’或‘章程’，如同中國共產(chǎn)黨的黨章就是一個顯著的例子。”[44]《政協(xié)章程》的主要內(nèi)容與《政協(xié)組織法》相同，是在《政協(xié)組織法》的最前面加了個“總綱”，當(dāng)然《政協(xié)組織法》中第7條的規(guī)定刪去了。現(xiàn)在回過頭來看，《政協(xié)章程》的頒布并不會自動導(dǎo)致《政協(xié)組織法》失效，因?yàn)槠渲械?條的規(guī)定是憲法規(guī)范，作為非國家法律、更不是憲法的《政協(xié)章程》的頒布不能觸動《政協(xié)組織法》的效力。因此，在《政協(xié)章程》頒布后，1954年全國人大一屆一次會議就應(yīng)及時以決定的形式廢止《政協(xié)組織法》。

(二)其次通過《政府組織法》的原因

依據(jù)《政協(xié)組織法》第7條第2項(xiàng)的規(guī)定，通過《共同綱領(lǐng)》是政協(xié)全體會議自身的權(quán)力，而依據(jù)《政協(xié)組織法》第7條第3項(xiàng)的規(guī)定，政協(xié)全體會議執(zhí)行全國人大的職權(quán)通過《政府組織法》。按以上規(guī)定，《共同綱領(lǐng)》應(yīng)先于《政府組織法》獲得通過，但它們實(shí)際上通過的先后次序卻是相反。這是為什么？

筆者在此先對《政協(xié)組織法》第7條授權(quán)政協(xié)全體會議執(zhí)行全國人大的職權(quán)制定《政府組織法》的規(guī)定提出自己的看法?！墩M織法》首次對國體加以規(guī)定⑩，也首次規(guī)定政體，還首次規(guī)定中央人民政府委員會組織人民革命軍事委員會、政務(wù)院等國家憲制機(jī)關(guān)。以上事實(shí)表明，《政府組織法》應(yīng)是新中國成立初不成文憲法的組成部分，與作為普通法律的《中央人民政府委員會的組織條例》性質(zhì)不同。是故，《政府組織法》不宜由政協(xié)全體會議依據(jù)《政協(xié)組織法》執(zhí)行全國人大職權(quán)制定。

關(guān)于《政府組織法》也先于《共同綱領(lǐng)》通過的原因，有學(xué)者認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》有賴于《政府組織法》的先行通過，因?yàn)椤墩M織法》所建立的中央人民政府委員會是通過《共同綱領(lǐng)》的前提。只有先建立中央人民政府委員會，才能在《共同綱領(lǐng)》中為其設(shè)立義務(wù)[19]117。這種觀點(diǎn)是需要商榷的，如果按此學(xué)者的邏輯，1954年全國人大在通過憲法之前，應(yīng)先通過《國務(wù)院組織法》等關(guān)于國家憲制機(jī)關(guān)的組織法。中央人民政府委員會作為新中國的憲制機(jī)關(guān)，為其設(shè)立義務(wù)也不用先把其建立起來，實(shí)際情形也是先通過有關(guān)憲制性法律后，在1949年9月30日才選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會。關(guān)于《政府組織法》也先于《共同綱領(lǐng)》得以通過的原因，從當(dāng)時會議議程來看，三份文件草案起草者在9月22日政協(xié)全體會議上的報告順序就是《政協(xié)組織法》草案、《政府組織法》草案和《共同綱領(lǐng)》草案。政協(xié)全體會議在9月27日只通過兩部組織法，沒有通過《共同綱領(lǐng)》。就目前所見史料，政協(xié)全體會議在9月27日沒有通過《共同綱領(lǐng)》，很可能是因?yàn)闀h組織者對《共同綱領(lǐng)》的通過非常審慎。各參加單位和綱領(lǐng)草案整理委員會在9月28日還分別舉行會議，對《共同綱領(lǐng)》草案作最后一次討論，經(jīng)討論，除了規(guī)整印稿中的不正規(guī)字體和增加一處標(biāo)點(diǎn)外，一致通過保存原文，并送交政協(xié)全體會議主席團(tuán)[45]。即使《共同綱領(lǐng)》也在9月27日通過，從三份文件草案在大會上報告順序來看，它也是在兩部組織法之后。會議組織者把審議《共同綱領(lǐng)》草案安排在最后，若結(jié)合歷史和有關(guān)文件來分析也是正常。如前所述，中共中央政治局在1949年1月作出決議就規(guī)定，“1949年必須召開新政協(xié)，宣告新中國成立，組成中央政府，并通過共同綱領(lǐng)”，這說明那時中共高層并不認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》是建國的憲章。此外，《政協(xié)組織法》第7條規(guī)定，政協(xié)全體會議制定“由參加中國人民政協(xié)的各民主黨派及人民團(tuán)體共同遵守的新民主主義的綱領(lǐng)”，可見《政協(xié)組織法》的起草者認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》不是全民都得遵守的憲章。當(dāng)然，如前所述，毛澤東、劉少奇等在政協(xié)全體會議的講話中還是強(qiáng)調(diào)《共同綱領(lǐng)》是“全國人民的大憲章”或“根本大法”。他們只是把《共同綱領(lǐng)》作為新中國成立后“全國人民的大憲章”或“根本大法”，并沒有把它作為成立新中國必需的憲制文件。

結(jié) 語

政協(xié)全體會議是一個組織，具有兩種性質(zhì)，并發(fā)揮三重功能。當(dāng)然，政協(xié)全體會議具有的制憲會議性質(zhì)與其作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)密不可分，中國人民政治協(xié)商會議作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，因參加主體廣泛而代表全國人民，才具有制定憲法的資格。政協(xié)全體會議的三重功能的發(fā)揮也多是結(jié)合在一起，如通過《共同綱領(lǐng)》等三份文件就是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織功能和制憲會議功能的結(jié)合；通過《選舉規(guī)定》就是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織功能和執(zhí)行最高國家政權(quán)機(jī)關(guān)功能的結(jié)合。

注 釋：

①其實(shí)該會議命名為第一屆全體會議可能欠妥，因?yàn)橐粚脮h通常包括數(shù)次會議，該會議實(shí)為政協(xié)一屆一次全體會議，這樣的會議歷史上只召開過一次。

②根據(jù)“五一口號”，召開新政協(xié)的目的是召開人民代表大會、組建聯(lián)合政府，但中共和有的民主黨派認(rèn)為聯(lián)合政府可由新政協(xié)產(chǎn)生，故1949年1月之后就不再提召開人民代表大會。

③《共同綱領(lǐng)》第12條規(guī)定，國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會。

④2018年修訂的憲法第57條規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

⑤《政協(xié)組織法》第7條規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議全體會議的職權(quán)如下：一、制定或修改中國人民政治協(xié)商會議組織法；二、制定或修改由參加中國人民政協(xié)的各民主黨派及人民團(tuán)體共同遵守的新民主主義的綱領(lǐng)即中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)；三、在普選的全國人民代表大會召開以前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)：甲、制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法；乙、選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)；丙、就有關(guān)全國人民民主革命事業(yè)或國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向中華人民共和國中央人民政府委員會提出決議案。四、在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案；五、選舉中國人民政協(xié)全國委員會。

⑥《政協(xié)組織法》第7條第3項(xiàng)、《政府組織法》第3條和《共同綱領(lǐng)》第13條都規(guī)定，在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)。

⑦《選舉法》第1條規(guī)定，根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)第12條，中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會由各民族人民用普選方法產(chǎn)生之。

⑧該規(guī)定在以后各部憲法沒有再出現(xiàn)。

⑨1954年憲法序言。

⑩《政府組織法》第1條規(guī)定，中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，團(tuán)結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政的國家。