董偉瑋

公共行政是國(guó)家治理最為直接和常規(guī)的方式，由于它在日常生活中代表著國(guó)家，因而對(duì)于民眾而言國(guó)家就是科層體系。①[美]查爾斯·葛德塞爾：《為官僚制正名：一場(chǎng)公共行政的辯論》，張怡譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007 年，第198 頁(yè)。更具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾日常生活中接觸到的往往是基層行政，它是指發(fā)生在行政組織基層的國(guó)家意志執(zhí)行活動(dòng)。②董偉瑋：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的基層行政基礎(chǔ)》，《理論探討》2020 年第2 期。由于基層行政處在國(guó)家與社會(huì)的交界面，因此它在反映國(guó)家治理的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的同時(shí)，又是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的表征和縮影。所以，基層行政處在國(guó)家治理和社會(huì)治理的銜接點(diǎn)上，各個(gè)行動(dòng)主體在這個(gè)場(chǎng)域中進(jìn)行互動(dòng)，這意味著若干個(gè)體面對(duì)面在場(chǎng)時(shí)彼此會(huì)產(chǎn)生交互影響。③[美]歐文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈現(xiàn)》，馮鋼譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008 年，第12 頁(yè)。在互動(dòng)中，國(guó)家具象化為基層行政組織甚至是組織成員，行政組織也不再是封閉和神秘的，基層行政人員和社會(huì)公眾也不再是抽象的群體標(biāo)簽。

一、基層行政互動(dòng)中的行動(dòng)與秩序之問(wèn)

對(duì)一般的社會(huì)成員而言，日常生活是最切身相關(guān)的現(xiàn)實(shí)。因此，對(duì)基層行政的描述和理解必須還原到日常生活中去，國(guó)家、組織和個(gè)人的行動(dòng)意義凝結(jié)在日常生活情境之中，并在其中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)意義的再生產(chǎn)。聚焦于情境的分析并未回避結(jié)構(gòu)性議題，它反而使得國(guó)家層面和組織層面的政策如何展現(xiàn)在此時(shí)此刻變得清晰可見(jiàn)。①E.Hj?rne,K.Juhila and C.V.Nijnatten,"Negotiating Dilemmas in the Practices of Street-Level Welfare Work",International Journal of Social Welfare,Vol.19,No.3,2010,pp.303-309.因此，面向日常生活本身，基層行政主要通過(guò)一線行政人員與公眾的互動(dòng),才得以展現(xiàn)出其國(guó)家與社會(huì)交界面的屬性。前者在理論上也被稱為街頭官僚（street-level bureaucrat），這是一個(gè)中性概念，體現(xiàn)出其工作界面的特征與行使職權(quán)的屬性，而并不強(qiáng)調(diào)其是否具有某種編制的法律身份和是否納入干部管理的政治身份；②蘇曦凌、黃婷：《國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)界面：行動(dòng)語(yǔ)境中的基層概念及其理解》，《行政論壇》2022 年第2 期。后者則被稱為當(dāng)事人（client），體現(xiàn)出其在互動(dòng)情境中的在場(chǎng)特性。一線行政人員與其他行動(dòng)者之間的聯(lián)系方式在互動(dòng)中得到觀察和理解，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、科層體系的運(yùn)行過(guò)程得以具體地顯現(xiàn)。

基層行政互動(dòng)是具體的，因而可以看到不同的行動(dòng)主體展現(xiàn)出各自的行動(dòng)邏輯，他們都是自主的行動(dòng)者，有著各自的需要與訴求。一線行政人員也不會(huì)是機(jī)械化的執(zhí)行者，互動(dòng)過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮的基層政策變通執(zhí)行問(wèn)題③景躍進(jìn)、張小勁、余遜達(dá)：《理解中國(guó)政治：關(guān)鍵詞的方法》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012 年，第182—188 頁(yè)。就是明證?；鶎有姓^(guò)程和結(jié)果同上級(jí)決策和計(jì)劃的期望常常存在落差，引起國(guó)家和社會(huì)公眾的多方不滿，這在表面上是國(guó)家治理的難題，在實(shí)質(zhì)上則反映了科層制組織的內(nèi)在特征，是組織成員的行動(dòng)策略和常規(guī)選擇。

對(duì)此，國(guó)內(nèi)外研究者從不同的角度開(kāi)展了廣泛研究，提出了很多著名的理論解釋，如自上而下的政策執(zhí)行偏差④[美]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》（第3 版），丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016 年，第78—79 頁(yè)。、委托代理理論⑤[澳]歐文·E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第4 版），張成福等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015 年，第10 頁(yè)。、公共選擇理論⑥[英]丹尼斯·C.繆勒：《公共選擇理論》（第3 版），韓旭、楊春學(xué)等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010 年，第396—398 頁(yè)。、行政發(fā)包制⑦周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014 年第6 期。、運(yùn)動(dòng)型治理⑧周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012 年第9 期。等。細(xì)思之下不難發(fā)現(xiàn)，上述解釋無(wú)論是從宏觀視角還是從微觀視角切入，其底色都是結(jié)構(gòu)功能主義的，都是在一種客觀主義的秩序框架中解釋組織行為，⑨G.Burrell and G.Morgan,Sociological Paradigms and Organizational Analysis,London: Heinemann,1979,p.26.政策所代表的上級(jí)權(quán)威和制度安排實(shí)際上體現(xiàn)為一種宏觀秩序訴求，給出的問(wèn)題解決方案都可以歸納為控制官僚。⑩韓志明：《街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008 年第1 期。這里面既存有對(duì)宏觀秩序的先天合理預(yù)設(shè)，如平等、公正、法治、權(quán)利、統(tǒng)一、效率等，同時(shí)又蘊(yùn)藏著官僚行為違背這一宏觀秩序應(yīng)加以負(fù)面評(píng)價(jià)的立場(chǎng)。

然而結(jié)構(gòu)功能主義解釋的最大問(wèn)題就在于，宏觀秩序的合理性并非不證自明，其具體含義是模糊的；同時(shí)這個(gè)宏觀秩序內(nèi)部其實(shí)也存在矛盾，加之上級(jí)的政策來(lái)自各個(gè)系統(tǒng)，相互之間難免存在沖突，其背后的價(jià)值也難以完全融貫，如平等和公正?洋龍：《平等與公平、正義、公正之比較》，《文史哲》2004 年第4 期。、統(tǒng)一和效率?周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017 年，第12—14 頁(yè)。就都蘊(yùn)含著深刻的價(jià)值沖突。政策沖突和價(jià)值沖突雖然在戰(zhàn)略層面上解決不了，卻會(huì)轉(zhuǎn)移到基層行政，矛盾也隨之轉(zhuǎn)嫁給一線行政人員。基層行政本來(lái)就缺乏相應(yīng)的資源和能力處理這種矛盾，為了避免基層執(zhí)行偏廢其一，上級(jí)就需要不斷強(qiáng)調(diào)宏觀秩序的方方面面，這就成了行政實(shí)踐中的“面面俱到”，進(jìn)而演變?yōu)椤凹纫忠€要……也要……”的復(fù)雜要求，這進(jìn)一步使一線行政人員手足無(wú)措、疲于應(yīng)付。因此，對(duì)宏觀秩序的合理性預(yù)設(shè)是有漏洞的，而它是否值得追求在互動(dòng)情境中面臨著具體判斷。也就是說(shuō)，宏觀秩序要求在互動(dòng)情境中即便不至于完全失效，但在重要性排序上也會(huì)發(fā)生調(diào)整，畢竟“什么都要”總是困難的，對(duì)一線行政人員而言，解決眼前的問(wèn)題更具有實(shí)際意義。

與此相對(duì)，一些理論轉(zhuǎn)換視角反映基層行政的實(shí)際困難，分析基層行政自身所蘊(yùn)含的邏輯，最具代表性的就是街頭官僚理論，其他理論也包括集權(quán)的簡(jiǎn)約治理?黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008 年第2 期。、自主性擴(kuò)張?顏昌武：《剛性約束與自主性擴(kuò)張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個(gè)解釋性框架》，《中國(guó)行政管理》2019 年第4 期。，正視基層自主決策的意義，并在舉措上提出面向基層簡(jiǎn)政放權(quán)、克服形式主義官僚主義。這實(shí)際上采取了一種社會(huì)建構(gòu)主義立場(chǎng)，承認(rèn)存在著一種基層行政的情境秩序，一線行政人員作為理性行動(dòng)者會(huì)采取最有利于自己的策略行事，他們追求安全順利地完成手頭工作，同時(shí)盡量獲得贊許、規(guī)避問(wèn)責(zé)，因此他們謀求對(duì)情境的掌控。這個(gè)過(guò)程中形成的情境秩序有很大的迷惑性：它雖然也維持了某種穩(wěn)定，但無(wú)法完全以宏觀秩序?yàn)閷?dǎo)向，一線行政人員處置手頭工作的常規(guī)策略無(wú)論是按規(guī)定行事還是“打擦邊球”——包括“和稀泥”、威脅、支配、妥協(xié)等，都是在基層行政情境中的“正?！边x擇。“正?！痹诤暧^秩序的論域內(nèi)并不一定正當(dāng)，但在情境中卻伴隨著一線行政人員“正當(dāng)化”的努力。依靠這種行動(dòng)維系的情境秩序與宏觀秩序之間僅僅是貌合神離而已，但社會(huì)建構(gòu)主義在某種程度上承認(rèn)其合理性，認(rèn)為這是一線行政人員面臨現(xiàn)實(shí)困難的必然選擇。

結(jié)構(gòu)功能主義與社會(huì)建構(gòu)主義在審視基層行政問(wèn)題方面的區(qū)別雖然在具體理論中有不同體現(xiàn)，但本質(zhì)上還是圍繞著一線行政人員行動(dòng)與秩序之間的關(guān)系問(wèn)題。只不過(guò)，前者更看重國(guó)家和公眾預(yù)設(shè)的宏觀秩序，后者則承認(rèn)情境秩序?qū)σ痪€行政人員而言具有現(xiàn)實(shí)意義上的優(yōu)先性。良好的秩序意味著穩(wěn)定，穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于規(guī)范得以正常發(fā)揮作用，即便存在不穩(wěn)定的因素也可以控制在一定范圍之內(nèi)。①中國(guó)大百科全書(shū)出版社編輯部：《中國(guó)大百科全書(shū)（社會(huì)學(xué)卷）》，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1991 年，第353 頁(yè)。雖然宏觀秩序和情境秩序都可以觀察到某種穩(wěn)定，但相似的穩(wěn)定現(xiàn)象卻有著不同的本質(zhì)?；诳v貫國(guó)家、組織和一線行政人員以及橫連國(guó)家與社會(huì)的復(fù)合視角，基層行政充分反映了行動(dòng)者對(duì)秩序的理解及其在秩序?qū)崿F(xiàn)過(guò)程中的具體選擇，它本身面臨的困境和挑戰(zhàn)在行動(dòng)與秩序的關(guān)系中可以得到分析，優(yōu)化路徑則需要在處理好行動(dòng)與秩序關(guān)系的基礎(chǔ)上才能得以實(shí)現(xiàn)。在承認(rèn)行動(dòng)者自主的前提下，分析行動(dòng)者動(dòng)機(jī)的內(nèi)容和外化是在研究行動(dòng)問(wèn)題；而考察這些自主行動(dòng)者的相互聯(lián)系方式就是在回應(yīng)秩序問(wèn)題。②J.C.Alexander,Theoretical Logic in Sociology (Vol.1)：Positivism,Presuppositions,and Current Controversies,Berkeley,CA:University of California Press,1982,p.70.具體到基層行政中，一線行政人員行動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)理想的宏觀秩序發(fā)揮了什么作用？要回答這一問(wèn)題，必須從行動(dòng)和秩序的實(shí)然層面入手。

二、情境秩序與宏觀秩序的落差：基層行政的秩序困境

秉持結(jié)構(gòu)功能主義立場(chǎng)的研究成果從不同側(cè)面還原了一線行政人員實(shí)際行動(dòng)與宏觀秩序要求之間存在的差距，偏重于從宏觀意義上解析基層行政，將情境中個(gè)體超出政策要求和制度規(guī)定的策略都視為越軌行為。如此一來(lái)事情似乎簡(jiǎn)單了，即便按照社會(huì)建構(gòu)主義觀點(diǎn)所說(shuō)，基層行政存在一種情境秩序，那只要把情境秩序拉回到宏觀秩序的軌道上即可。但一線行政人員所處的情境是特殊的，探尋這個(gè)情境的特征，才能深刻理解基層行政同時(shí)蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)性、制度性和行動(dòng)性要素，也才知道情境秩序和宏觀秩序的落差是基層行政的困境，而不只是能夠簡(jiǎn)單求解的問(wèn)題。

（一）一線行政人員所處的“壓力—自主—應(yīng)付”情境

基層行政面臨著很多難題，一線行政人員作為理性行動(dòng)者，他們的工作在訴求多樣、資源不足、目標(biāo)模糊和規(guī)則不確定等不利境況下面臨著巨大壓力，這種壓力具有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和制度基礎(chǔ)，但凝結(jié)到具體情境中時(shí)，其復(fù)雜性、稀缺性和即時(shí)性更為突出，表現(xiàn)出一定的風(fēng)險(xiǎn)性。③L.Gabriela and P.Roberto,"Street-level Bureaucracy Research and Social Inequality",In Peter Hupe edS.Research Handbook on Street-level Bureaucracy,Northampton,MA: Edward Elgar Publishing,2019,p.89.規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是一種正常的心理傾向，這其中可以運(yùn)用多種策略和工具。與常規(guī)認(rèn)知中“自上而下”的政策實(shí)施過(guò)程正好相反，一線行政人員往往傾向于脫離上級(jí)的直接監(jiān)管，而慣于在日常工作中運(yùn)用自由裁量權(quán)（包括積極使用和一線棄權(quán)）以使總體目標(biāo)和正式規(guī)則能在具體情境中得到解釋。這種解釋基于一線行政人員對(duì)情境的判斷，而非完全依據(jù)制度規(guī)定和上級(jí)指示，所要達(dá)到的效果是維持情境秩序，因?yàn)檫@才意味著一線行政人員的日常生活得到了維系，他們以處理不確定性的應(yīng)付策略為基本行動(dòng)模式。④董偉瑋：《建立一種街頭官僚的政治理論：主題演進(jìn)、概念愿景與理論整合》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018 年第6 期。無(wú)論資源和能力如何，一線行政人員還是傾向于加強(qiáng)對(duì)情境的掌控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)工作流程的全面控制。這種“壓力—自主—應(yīng)付”情境具有結(jié)構(gòu)性和制度性兩種要素加以支撐。

結(jié)構(gòu)意味著制約行動(dòng)的外在條件總和，它與自主性相對(duì)。從本質(zhì)上講，結(jié)構(gòu)不是一種實(shí)在，盡管一直有試圖將其實(shí)體化的理論主張，但它更多地表現(xiàn)為一種對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行模式化理解的傾向。因此結(jié)構(gòu)往往在表征一種結(jié)構(gòu)化的過(guò)程，它意味著將社會(huì)系統(tǒng)的時(shí)間和空間“束集”在一起。①[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)理論的核心問(wèn)題：社會(huì)分析中的行動(dòng)、結(jié)構(gòu)與矛盾》，郭忠華等譯，上海：上海譯文出版社，2015 年，第71 頁(yè)。而互動(dòng)使結(jié)構(gòu)變得具體，凝結(jié)在基層行政互動(dòng)情境中的結(jié)構(gòu)性要素融合了互動(dòng)參與者對(duì)政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的理解和判斷。政治結(jié)構(gòu)決定了基層行政互動(dòng)回應(yīng)性的基本導(dǎo)向，國(guó)家性質(zhì)和政體價(jià)值對(duì)行政體系的基本要求是基層行政的旗號(hào)，無(wú)論在基層行政互動(dòng)中的落實(shí)程度如何，一線行政人員在公開(kāi)場(chǎng)合傾向于宣稱接受政體價(jià)值。社會(huì)結(jié)構(gòu)影響了一線行政人員對(duì)社會(huì)中客觀存在的層次和群體之別的認(rèn)識(shí)，確定了各自參與基層行政互動(dòng)的初始地位，當(dāng)事人會(huì)因其社會(huì)角色被一線行政人員劃分為三六九等、歸入不同類別。

制度性要素在固化與合理化結(jié)構(gòu)性要素的意義上支撐一線行政人員在情境中的策略選擇。制度是規(guī)范社會(huì)互動(dòng)的規(guī)范體系，而在常人方法學(xué)（ethnomethodology）看來(lái)，制度的規(guī)范作用在于它能使行動(dòng)在特定場(chǎng)景中得到解釋。②J.Heritage,Garfinkel and Ethnomethodology,Oxford：Polity Press,1984,p.210.特別是在基層行政中，制度是在組織層面上為人所感知的規(guī)則體系，它以倡導(dǎo)、許可或禁止的方式規(guī)范或調(diào)節(jié)一線行政人員行動(dòng)，即便與宏觀秩序聯(lián)系密切，但只有與情境相關(guān)并影響互動(dòng)過(guò)程的規(guī)則才會(huì)被一線行政人員援引，這是制度在基層行政互動(dòng)情境中發(fā)揮作用的方式。制度作為解釋資源是其作為規(guī)范體系的直觀表現(xiàn)和實(shí)踐結(jié)果。一線行政人員的選擇性解釋又影響著互動(dòng)情境中的結(jié)構(gòu)性要素：當(dāng)基層行政互動(dòng)發(fā)生時(shí)，一線行政人員既在結(jié)構(gòu)上成為國(guó)家和組織的具體代表，又在制度上因熟知組織規(guī)范而具有知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)，因而他們雖然面對(duì)結(jié)構(gòu)壓力和制度規(guī)范，但又獲得了自主空間，并能在具體互動(dòng)中生成相應(yīng)的應(yīng)付策略與行動(dòng)。

（二）一線行政人員的行動(dòng)邏輯及其內(nèi)蘊(yùn)的秩序落差

國(guó)家、地方、社區(qū)和公民都希望一線行政人員能成為自己的代理人。③S.Maynard-Moody and M.Musheno,"State Agent or Citizen Agent: Two Narratives of Discretion",Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.2,No.2,2000,pp.329-358.一線行政人員的行動(dòng)目的與國(guó)家、公眾和組織的目的之間可能存在沖突，這除了他們作為理性人會(huì)考慮自身利益的原因之外，還因?yàn)檫@些目的之間以及目的體系內(nèi)部也存在矛盾。由于面臨科層體系的權(quán)力指揮和績(jī)效評(píng)估，一線行政人員會(huì)依據(jù)命令指向和評(píng)估指標(biāo)分配注意力，轉(zhuǎn)移工作焦點(diǎn)。他們的策略選擇實(shí)際上既迎合國(guó)家和組織，又應(yīng)對(duì)當(dāng)事人和社會(huì)公眾，基層行政的情境秩序是按照一線行政人員的“劇本”設(shè)計(jì)的，其直接目的不是為了完成組織目標(biāo)或服務(wù)當(dāng)事人，而是讓當(dāng)事人服從一線行政人員工作程序以順利完成手頭工作。④M.Lipsky,Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service,NY: Russell Sage Foundation,2010,p.83.情境秩序表面得到了維持，然而是以有利于一線行政人員的形式得以維持的。由于基層行政互動(dòng)情境是結(jié)構(gòu)、制度和他人行動(dòng)疊加生成的公共場(chǎng)景，所以一線行政人員行動(dòng)的具體決策超出了情境限制，會(huì)通過(guò)特定機(jī)制產(chǎn)生宏觀影響。

第一，結(jié)構(gòu)賦予的身份是一線行政人員行動(dòng)的初始條件，一線行政人員在互動(dòng)過(guò)程中采取一系列策略鞏固優(yōu)勢(shì)。在階級(jí)社會(huì)中，掌權(quán)者相比于社會(huì)公眾在整體上更具結(jié)構(gòu)性的身份優(yōu)勢(shì)。具體到基層行政互動(dòng)中，這有利于一線行政人員對(duì)互動(dòng)的初步掌控。這種結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)來(lái)源于社會(huì)資源的差異化配置，在這個(gè)意義上，一線行政人員行動(dòng)傾向于固化既有結(jié)構(gòu)。

第二，一線行政人員行動(dòng)受到制度制約，制度同時(shí)也為一線行政人員行動(dòng)提供了解釋資源。一線行政人員行動(dòng)受到制度制約的直接表現(xiàn)就在于對(duì)行動(dòng)進(jìn)行合理化要依賴制度。一線行政人員在基層行政互動(dòng)中面向當(dāng)事人會(huì)宣示法律和政策等制度性規(guī)定來(lái)合理化自己的行動(dòng)，但這種制度化傾向包含著明顯的實(shí)用態(tài)度，制度在互動(dòng)情境中不一定規(guī)范了一線行政人員行動(dòng)，而是成了一線行政人員所援引的行動(dòng)解釋。在這個(gè)意義上，制度只是一線行政人員維護(hù)情境秩序的工具，他們對(duì)制度本身并不必然持有一種敬畏和堅(jiān)守的態(tài)度。

第三，基于結(jié)構(gòu)性和制度性要素對(duì)情境的塑造，對(duì)一線行政人員而言最合理的行動(dòng)選擇，就是自覺(jué)維護(hù)情境秩序同時(shí)謀求對(duì)其進(jìn)行主導(dǎo)。但由于一線行政人員行動(dòng)在客觀上可能有悖于正式制度，因此情境秩序與更廣泛的宏觀秩序之間的關(guān)系并不是線性的。一線行政人員所掌控的情境秩序要鞏固原有的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，最終保證一線行政人員在情境中對(duì)當(dāng)事人的控制和支配。行動(dòng)與秩序之間的關(guān)系似乎同時(shí)游走在積極和消極的兩個(gè)方向上，但一線行政人員優(yōu)先考慮情境秩序，并對(duì)當(dāng)前情境秩序的前景不提供任何規(guī)范性承諾，也就是說(shuō)它是否合于宏觀秩序的要求并不在自覺(jué)考慮的范圍之內(nèi)。

互動(dòng)層面的情境秩序乃是宏觀秩序的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。公眾對(duì)宏觀秩序的體認(rèn)、描述和評(píng)價(jià)源自日常生活中體驗(yàn)到的情境秩序的積累。公眾在基層行政中體驗(yàn)到的情境秩序會(huì)轉(zhuǎn)化為他們對(duì)宏觀秩序的評(píng)價(jià)，而這個(gè)由一線行政人員所主導(dǎo)的情境秩序雖然看起來(lái)井井有條，卻充滿了對(duì)宏觀秩序的忽視和懸置：國(guó)家會(huì)要求一線行政人員重視自己工作的政治意義，但上級(jí)越要求落實(shí)政策、制度和政體價(jià)值，一線行政人員就越會(huì)把形式上的穩(wěn)定看得更重，因?yàn)榍榫持刃蚴侵庇^的、公開(kāi)的，宏觀秩序是抽象的、潛在的，國(guó)家越從實(shí)質(zhì)上控制一線行政人員實(shí)現(xiàn)宏觀秩序，一線行政人員就越在形式上加緊控制情境秩序。形式上越來(lái)越有秩序的基層行政互動(dòng)，卻在實(shí)質(zhì)上與國(guó)家治理的初衷漸行漸遠(yuǎn)，互動(dòng)秩序與情境秩序出現(xiàn)了反向共變，這就成了難以化解的困境。

三、通過(guò)控制一線行政人員以突破秩序困境的失效

在維護(hù)情境秩序的過(guò)程中，無(wú)論一線行政人員是否自覺(jué)，他們的行動(dòng)都影響了宏觀秩序，可能政策目標(biāo)因此難以完全實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人也會(huì)因此對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生負(fù)面評(píng)價(jià)。對(duì)此，國(guó)家和組織不會(huì)坐視不理，社會(huì)公眾也不會(huì)漠不關(guān)心。然而，外部的要求卻始終難以保障一線行政人員行動(dòng)完全以宏觀秩序?yàn)閷?dǎo)向，當(dāng)這種宏觀秩序要求成為維持情境秩序的束縛時(shí)，自主行動(dòng)就會(huì)被認(rèn)為具有消極意義。一線行政人員行動(dòng)的消極方面源于基層行政所具有的內(nèi)在矛盾：當(dāng)事人需求和基層行政供給之間的矛盾、基層行政回應(yīng)性和一般行政標(biāo)準(zhǔn)化之間的矛盾、工具理性行動(dòng)目的導(dǎo)向和價(jià)值理性行動(dòng)規(guī)范導(dǎo)向之間的矛盾，總結(jié)起來(lái)就是一線行政人員自主和控制一線行政人員之間的矛盾。

（一）控制路徑：規(guī)范一線行政人員行動(dòng)以符合宏觀秩序要求

面對(duì)秩序困境，控制路徑是繞不過(guò)去的解決方案，“管理體制的規(guī)則是控制”①[美]拉爾夫·赫梅爾：《官僚經(jīng)驗(yàn)：后現(xiàn)代主義的挑戰(zhàn)》，韓紅譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013 年，第52 頁(yè)。，這是現(xiàn)代管理體制的最常規(guī)選擇。但控制一線行政人員還面臨他們希望擺脫控制的挑戰(zhàn)。②[美]理查德·博克斯：《公共行政中的社會(huì)批判理論》，戴黍譯，北京：中央編譯出版社，2015 年，第115 頁(yè)。普羅塔斯（Jeffrey Prottas）在街頭官僚理論創(chuàng)立初期就曾指出：“街頭官僚是獨(dú)立的，因?yàn)樗麄冇袡?quán)力并且能夠阻撓原本就有缺陷的組織界定他們責(zé)任和觀察他們行為的企圖，而這些正是有效控制的先決條件。最終，可供組織利用的促使他們服從的正式工具只能發(fā)揮有限的力量和效用?！雹跩.M.Prottas,People-Processing: The Street-Level Bureaucrat in Public Service Bureaucracies,MA: Lexington Books,1979,p.162.控制一線行政人員并沒(méi)有消除資源配置不均這個(gè)問(wèn)題根源，反而使一線行政人員在日常工作中感覺(jué)到壓力和束縛，進(jìn)而產(chǎn)生動(dòng)機(jī)將控制進(jìn)行轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)換。對(duì)一線行政人員而言，控制當(dāng)事人是轉(zhuǎn)嫁或規(guī)避控制的最直接選擇。

控制路徑的極端要求是取消自由裁量空間，消滅自主行動(dòng)，使一線行政人員成為完美執(zhí)行者。我們可以通過(guò)反證法設(shè)想一個(gè)理想場(chǎng)景，來(lái)檢驗(yàn)控制路徑是否真正有效。在理論上，計(jì)算機(jī)決策可以做到嚴(yán)格且精準(zhǔn)地實(shí)施法律和政策，程序也可以完全標(biāo)準(zhǔn)化。但由于自然語(yǔ)言與機(jī)器語(yǔ)言的不同，其中還是會(huì)出現(xiàn)紕漏，這就需要解釋。這時(shí)候，原本的一線行政人員角色可能由技術(shù)專家甚至計(jì)算機(jī)程序、手機(jī)應(yīng)用、人工智能來(lái)充當(dāng)，這時(shí)的常用解釋就變成電腦故障、手機(jī)卡頓、系統(tǒng)崩潰、網(wǎng)絡(luò)不好、缺少權(quán)限等。作為“人”的一線行政人員雖然受到了控制，但經(jīng)由“物化（reification）”產(chǎn)生的程序卻自有一套技術(shù)運(yùn)作邏輯，它擁有各種技術(shù)理由擺脫或轉(zhuǎn)移控制。因此，計(jì)算機(jī)決策取代一線行政人員行動(dòng)看似打造了完美執(zhí)行者，但它使基層行政無(wú)須再對(duì)行動(dòng)做出任何超越于技術(shù)之外的解釋，原本基于法律和政策的制度性解釋統(tǒng)統(tǒng)沒(méi)有必要，因?yàn)橹贫纫呀?jīng)被化約為計(jì)算機(jī)程序，基于技術(shù)的解釋從后臺(tái)走向前臺(tái)。在喪失行動(dòng)自主性的前提下，物化的“一線行政人員”當(dāng)然也就失去了責(zé)任，無(wú)須再對(duì)宏觀秩序負(fù)責(zé)。悖論就此出現(xiàn)：基層行政需要完美執(zhí)行者是為了宏觀秩序的順利實(shí)現(xiàn)，而完美執(zhí)行者本身無(wú)須對(duì)宏觀秩序負(fù)責(zé)，因?yàn)楹暧^秩序未能實(shí)現(xiàn)絕不可能歸咎于完美執(zhí)行者。因此，控制路徑消滅不了自由裁量權(quán)，被取代的只是作為“人”的一線行政人員，自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)移到技術(shù)領(lǐng)域，宏觀秩序并不能隨著技術(shù)對(duì)基層行政的支配而一勞永逸地得以實(shí)現(xiàn)，遑論隨之被消滅的還有基層行政互動(dòng)中的人情和溫度。因此，基層行政以完美執(zhí)行者為基礎(chǔ)在理論上是不切實(shí)際的。

（二）控制路徑失效的客觀表現(xiàn)：一線行政人員日常生活的功能性悖反

參與基層行政互動(dòng)是一線行政人員的日常工作，也是其日常生活的基本內(nèi)容?！爸灰粘Ｉ畹某Ｒ?guī)不被打斷而能夠持續(xù)存在，它們就被理解為沒(méi)有問(wèn)題的?！雹貾.Berger and T.Luckmann,The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge,New York: Double and Company,1969,p.24.如此一來(lái)，一線行政人員對(duì)日常生活就缺乏批判的動(dòng)力和反思的條件。基于馬克思主義的哲學(xué)視角，日常生活本是一種自在的對(duì)象化，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)再生產(chǎn)的個(gè)體再生產(chǎn)要素集合，概言之就是“個(gè)人”的再生產(chǎn)。然而日常生活需要“革命”，通過(guò)揚(yáng)棄自在化和異化以實(shí)現(xiàn)類的人道化，這種自為的對(duì)象化是維系日常生活的規(guī)范和規(guī)則的起源。②[匈]阿格妮絲·赫勒：《日常生活》，衣俊卿譯，哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2010 年，第3、53、61 頁(yè)。因此，對(duì)掌握公共權(quán)力的人來(lái)說(shuō)，對(duì)日常生活進(jìn)行“超越”是其日常生活自身所蘊(yùn)含的要求，否則就不會(huì)在超越自在化和異化的意義上產(chǎn)生公共性。這說(shuō)明，真正的“革命”或“超越”是內(nèi)在的，外在于日常生活的力量強(qiáng)加給日常生活的功能并不一定能實(shí)現(xiàn)。

對(duì)公眾而言，一線行政人員毫無(wú)疑問(wèn)是代表國(guó)家的行動(dòng)者；對(duì)國(guó)家而言，一線行政人員也在傳遞社情民意方面被寄予厚望，他們?cè)谝欢ǔ潭壬峡梢源砉姷穆曇?。但需要注意的是，一線行政人員還代表著自己，而這在日常生活中更具優(yōu)先性。從現(xiàn)象上看，一線行政人員的自覺(jué)行動(dòng)自發(fā)地聚合為國(guó)家行動(dòng)；然而從本質(zhì)上看，本是自發(fā)聚合產(chǎn)生的國(guó)家行動(dòng)在公眾看來(lái)卻是自覺(jué)的，而真正意義上的國(guó)家自覺(jué)行動(dòng)又無(wú)法徹底消除一線行政人員行動(dòng)的自發(fā)性。一線行政人員自覺(jué)行動(dòng)充當(dāng)了國(guó)家自發(fā)行動(dòng)，同時(shí)消解了國(guó)家自覺(jué)行動(dòng)，這是超越自在對(duì)象化走向自為對(duì)象化失敗，是通過(guò)控制使日常生活實(shí)現(xiàn)宏觀的治理功能和社會(huì)功能的失敗。

國(guó)家和公眾都希望一線行政人員行動(dòng)發(fā)揮理想的治理功能和社會(huì)功能，希望對(duì)日常生活進(jìn)行滲透并促使一線行政人員產(chǎn)生超越其日常工作的動(dòng)機(jī)，使日常工作與治理目標(biāo)和社會(huì)愿景緊密契合。悖反之處就在于，在日常與超越之間，由于一線行政人員在情境中的自主行動(dòng)，國(guó)家意志的貫徹在表面上強(qiáng)大有力，卻始終面臨著巨大的無(wú)力風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榘殡S著基層行政的組織化程度提升，官僚化趨勢(shì)也會(huì)蔓延。組織化是日常生活功能化的基本實(shí)現(xiàn)途徑，它將日常生活整合到客觀的社會(huì)生產(chǎn)和主觀的社會(huì)期望之中，一線行政人員的日常工作也不例外。官僚化是日常生活功能化的外在表現(xiàn)，是日常生活中一線行政人員抗拒組織控制的自主行動(dòng)。與其說(shuō)官僚化是組織化的必然結(jié)果，倒不如說(shuō)它是一線行政人員的主動(dòng)選擇。因此，日常生活中的一線行政人員行動(dòng)很難按照一種統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)圖景進(jìn)行運(yùn)作，控制會(huì)隨著應(yīng)付策略的累積而不斷內(nèi)卷。

（三）控制路徑失效的主觀原因：基層行政個(gè)體行動(dòng)的目的性局限

在基層行政的互動(dòng)中，一線行政人員行動(dòng)的直接目的是不受威脅地順利完成手頭工作，當(dāng)然這一直接目的背后可能有不同的深層目的的支撐。然而無(wú)論深層目的的具體內(nèi)容如何，一線行政人員行動(dòng)都帶有結(jié)果論色彩，更有日常生活層面的實(shí)用性意蘊(yùn)，目的導(dǎo)向①韋伯所劃分的四種行動(dòng)作為理想類型擁有巨大的學(xué)術(shù)價(jià)值，但舒茨的行動(dòng)定義表明不可能“無(wú)目的地行動(dòng)”，因此基于目的的理性行動(dòng)是日常生活中最頻繁和最強(qiáng)大的事實(shí)。參見(jiàn)J.C.Alexander,Theoretical Logic in Sociology (Vol.3)：The Classical Attempt at Synthesis,Max Weber,Berkeley,CA: University of California Press,1983,pp.25-30,pp.55-57.是一線行政人員行動(dòng)的基本特征。

目的導(dǎo)向并不意味著先驗(yàn)的消極性，它賦予一線行政人員行動(dòng)的積極意義就在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體目的同時(shí)還承載了基層行政的治理功能和社會(huì)功能。正是在目的導(dǎo)向之下，一線行政人員行動(dòng)客觀上成了國(guó)家治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的終端環(huán)節(jié)。這種積極作用可以在化解一統(tǒng)體制和有效治理矛盾的意義上恰當(dāng)定位高層與基層的理想互補(bǔ)關(guān)系：高層決策可以無(wú)差別地平等對(duì)待所有人，而基層行政則可以考慮在差異基礎(chǔ)上公平對(duì)待個(gè)別人。在這個(gè)意義上，基層行政是國(guó)家治理處理差異性需求的基本途徑。作為一種正常的心理傾向，人們希望被平等對(duì)待，但更希望別人能格外善待自己。一線行政人員行動(dòng)在維護(hù)情境秩序的同時(shí)，又在兼顧當(dāng)事人特殊性的意義上保障宏觀秩序的韌性。

然而，由于一線行政人員在情境秩序和宏觀秩序中優(yōu)先選擇前者，這就更多暴露出一線行政人員行動(dòng)的消極方面。一線行政人員缺乏更加善待當(dāng)事人的合法合理動(dòng)機(jī)，制度賦予的空間也很狹小?；鶎有姓?dòng)作為當(dāng)事人體驗(yàn)宏觀秩序的經(jīng)驗(yàn)來(lái)源，它限定了宏觀秩序的體驗(yàn)上限，最好的情況也就是政策和制度能夠原樣貫徹，甚至公眾會(huì)認(rèn)為達(dá)不到也可以接受，“第二等的公平”也算滿意。②吳思：《潛規(guī)則：中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011 年，第31 頁(yè)。當(dāng)事人所能體驗(yàn)到的秩序即便在理想情況下也是經(jīng)過(guò)篩選的，一線行政人員在日常工作中將具體的當(dāng)事人異化為情境的附屬物，而當(dāng)事人本應(yīng)該同一線行政人員一樣都是情境的主體，在差異基礎(chǔ)上公平對(duì)待每個(gè)人的美好期望就此落空，公眾渴望這種差異化對(duì)待，最終卻會(huì)察覺(jué)，能得到無(wú)差別對(duì)待就已經(jīng)是“滿意解”了。

四、超越基層行政秩序困境的可行路徑

秩序困境的存在和控制路徑的無(wú)效，說(shuō)明改善一線行政人員行動(dòng)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。情境秩序?qū)嶋H上是基層行政與宏觀秩序之間的媒介，國(guó)家、組織和公眾對(duì)宏觀秩序的期望無(wú)法繞過(guò)情境秩序。解決問(wèn)題的思路需要從控制個(gè)體行動(dòng)轉(zhuǎn)向?qū)鶎有姓刃蚶Ь车恼w超越。

（一）樹(shù)立兼容基層行政功能差異的治理理念

基層行政是一種國(guó)家治理過(guò)程，也是一線行政人員的日常工作過(guò)程。如果只強(qiáng)調(diào)前者而忽略后者，那么秩序困境就永遠(yuǎn)不可能突破；相反，如果片面強(qiáng)調(diào)后者而忽略前者，那么國(guó)家治理的價(jià)值屬性與合法性基礎(chǔ)就會(huì)被消解，科層制的反功能（dysfunction）就會(huì)更多地暴露出來(lái)。治理理念需要實(shí)現(xiàn)平衡，就必須兼顧基層行政的功能差異，在國(guó)家治理和一線行政人員的共同事業(yè)層面重新定位基層行政。

公共行政本身當(dāng)然是一項(xiàng)值得付出和奉獻(xiàn)的事業(yè)，它需要公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、奉獻(xiàn)精神、專業(yè)知識(shí)，對(duì)基層行政而言更需要溝通的親和力、隨機(jī)應(yīng)變能力和良好的身心素質(zhì)，一線行政人員被認(rèn)為理應(yīng)具有上述特質(zhì)，成為一名合格的基層公共服務(wù)工作者。公共行政對(duì)社會(huì)而言是國(guó)家治理的工具和方式，但不能否認(rèn)它對(duì)個(gè)人而言也是一項(xiàng)日常工作。馬克思主義所揭示的人首先必須吃喝住穿的歷史唯物主義道理與人們直接經(jīng)驗(yàn)相符，這正是日常生活優(yōu)先性的理論和實(shí)踐依據(jù)。因此，當(dāng)一線行政人員被要求應(yīng)該發(fā)揮國(guó)家治理的工具性作用、將公共行政當(dāng)作高尚事業(yè)之時(shí)，必須牢記他們不可能成為理性官僚制所構(gòu)想的非人格化存在，也不是人形的計(jì)算機(jī)，國(guó)家治理實(shí)踐不是給國(guó)家機(jī)器配上一個(gè)流水線工人那么簡(jiǎn)單，并不存在完美的執(zhí)行者。對(duì)一線行政人員而言首要的和最真實(shí)的現(xiàn)實(shí)是日常生活現(xiàn)實(shí)，是他們的日常工作，對(duì)一線行政人員的管理只有把工作轉(zhuǎn)化為事業(yè)，國(guó)家治理的意圖才能更加合理有效地涉入日常生活。

所以，欲使一線行政人員轉(zhuǎn)變理念，把自己的工作作為與國(guó)家和社會(huì)緊密相關(guān)的高尚事業(yè)，必須首先從國(guó)家和社會(huì)的層面轉(zhuǎn)變治理理念，需要使一線行政人員、上級(jí)政策制定者和社會(huì)公眾真正理解基層行政功能的發(fā)揮是建立在一線行政人員的日常工作基礎(chǔ)之上的，如果不能很好地理解一線行政人員為什么要掌控情境秩序，就會(huì)使情境秩序與宏觀秩序之間的落差越來(lái)越大。政策不會(huì)自動(dòng)執(zhí)行，因而政策有沒(méi)有可執(zhí)行性實(shí)際上是政策質(zhì)量的重要指標(biāo)，那么上級(jí)政策制定者在決策時(shí)考慮下級(jí)的執(zhí)行特點(diǎn)也是決策過(guò)程的一部分。上級(jí)政策制定者在決策時(shí)應(yīng)該把自己置身于基層行政情境中，反思自己會(huì)采取何種行動(dòng)策略；雖然不能放松對(duì)一線行政人員的要求，但提出“既要……又要……還要……也要……”時(shí)也應(yīng)該考慮他們需要上級(jí)政策制定者做什么。否則，在機(jī)關(guān)工作多年卻不知道基層行政如何運(yùn)作，這種決策產(chǎn)生的政策質(zhì)量是存疑的?；鶎有问街髁x往往出自對(duì)上級(jí)官僚主義的應(yīng)付，要讓一線行政人員從思想上把公共行政當(dāng)作事業(yè)而不僅僅是工作，那就要給予他們相應(yīng)的空間，徹底整治文山會(huì)海和痕跡管理等繁文縟節(jié)，規(guī)范來(lái)自不同系統(tǒng)、持有不同口徑的考核檢查；激勵(lì)體系也應(yīng)該以正面激勵(lì)為導(dǎo)向，崇尚實(shí)干和擔(dān)當(dāng)而不是抓住細(xì)小過(guò)失不放。個(gè)人、組織、國(guó)家和社會(huì)多方需求在基層行政情境中得以兼容，情境秩序與宏觀秩序才可能得到兼顧。

（二）構(gòu)建面向基層行政授權(quán)賦能的組織體系

僅僅減負(fù)還不夠，基層行政更需要授權(quán)賦能，而這背后其實(shí)是資源的重新分配。在制度設(shè)計(jì)上，基層行政在授權(quán)和賦能方面受到很大制約，但正如一統(tǒng)體制和有效治理之間的永恒矛盾那樣：上級(jí)可以把權(quán)能收得很緊，然而治理無(wú)效的結(jié)果又難以承受；如果把權(quán)能下放，監(jiān)督成本過(guò)高，政策目標(biāo)的達(dá)成又比較困難。這種情況下，無(wú)論采取行政發(fā)包還是其他策略，看似是在“統(tǒng)”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了下放，盡量確保了政策實(shí)施不走樣，然而這種方式給了基層行政自主權(quán)的同時(shí)，也對(duì)違背宏觀秩序的行為加以背書(shū)。行政發(fā)包是一種以宏觀秩序?yàn)閷?dǎo)向的結(jié)果論行為模式，這期間基層行政一些越軌手段因其最終有利于結(jié)果實(shí)現(xiàn)而被正當(dāng)化，特別是在組織體系內(nèi)部得到了上級(jí)的首肯或默許。在此意義上，常見(jiàn)的行政發(fā)包制雖然在授權(quán)賦能，但并非真正面向基層行政，還是著眼于上級(jí)政策實(shí)施。同理，機(jī)關(guān)干部下沉或者所謂扁平化管理，也是著眼于上級(jí)政策實(shí)施，即便它可以制度化，但其可持續(xù)性卻存疑，因?yàn)檫@既打破了上級(jí)和基層的原有工作安排，又在某種程度上以運(yùn)動(dòng)式治理取代了常規(guī)治理，造成了行政資源向基層聚集的假象。權(quán)力主體還是上級(jí)，能力也是暫時(shí)補(bǔ)充基層隨時(shí)可以回收，等勢(shì)頭一過(guò)，基層還是權(quán)能不足。下沉更像是一種權(quán)宜之計(jì)，這只是一種基于上級(jí)意志的暫時(shí)轉(zhuǎn)移。

真正面向基層行政授權(quán)賦能是以授權(quán)為基礎(chǔ)的賦能，而不是臨時(shí)從上面調(diào)派人力或調(diào)撥資源，不以授權(quán)為基礎(chǔ)的賦能不可持續(xù)，最終仍存在自覺(jué)維護(hù)情境秩序的同時(shí)又自發(fā)破壞宏觀秩序的可能。所以，要從行政組織上下級(jí)之間的權(quán)力體系和權(quán)限設(shè)置出發(fā)，明確將相應(yīng)權(quán)力以法律和政策等形式制度化固定到基層。既然“上面千條線、下面一根針”，那就要在減少“線”的羈絆的同時(shí)把解決實(shí)際問(wèn)題的“針”真正做大做強(qiáng)。基層簡(jiǎn)約治理的歷史傳統(tǒng)實(shí)際上主要存在于行政領(lǐng)域，現(xiàn)代基層治理的實(shí)踐又使得多元共治以及政府與社會(huì)合作的愿景成為一種潮流。但這一古一今的經(jīng)驗(yàn)和愿景都忽視了公共行政在當(dāng)代的基礎(chǔ)性，為避免國(guó)家治理碎片化的局面和治理效能偏離公共價(jià)值，基層行政作為現(xiàn)代理性科層體系的基礎(chǔ)性作用只能加強(qiáng)、不能削弱。

面向基層行政授權(quán)賦能，應(yīng)以建設(shè)真正有權(quán)的基層行政為目的，而不是事事等批示、時(shí)時(shí)少資源，能夠在制度框架內(nèi)明確基層行政的權(quán)限，在縱向治理體系中除了關(guān)注央地關(guān)系之外，還要改變基層的不完全行政現(xiàn)狀，這樣才能使基層行政從缺乏晉升渠道、編制資源、財(cái)政資源的結(jié)構(gòu)性劣勢(shì)中解脫出來(lái)，而不只是淪為官員晉升的“經(jīng)驗(yàn)副本”、編制資源的“貧瘠礦床”、財(cái)政資源的“過(guò)路財(cái)神”。

（三）優(yōu)化實(shí)現(xiàn)基層行政責(zé)任均衡的問(wèn)責(zé)機(jī)制

權(quán)責(zé)匹配是現(xiàn)代政治文明的基本邏輯。為基層行政授權(quán)賦能，問(wèn)責(zé)也要跟上，然而目前基層行政的情況是權(quán)力不足也仍然有來(lái)自方方面面的問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)越多，避責(zé)的需求也越強(qiáng)烈，這會(huì)導(dǎo)致一線行政人員即便有權(quán)也不愿行使，出現(xiàn)所謂的一線棄權(quán)——畢竟如果出現(xiàn)過(guò)失想適用容錯(cuò)的規(guī)定是非常嚴(yán)格的。

一線行政人員需要問(wèn)責(zé)，但在現(xiàn)代行政責(zé)任體系中，只強(qiáng)調(diào)了下對(duì)上負(fù)責(zé)而忽視了上對(duì)下負(fù)責(zé)。這種上對(duì)下負(fù)責(zé)不是僅僅在下級(jí)出問(wèn)題后承擔(dān)連帶的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，而是對(duì)下級(jí)的工作和生活承擔(dān)某種職責(zé)和義務(wù)。一線行政人員行動(dòng)理應(yīng)受到制約、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，在各種理所應(yīng)當(dāng)?shù)谋澈?，上?jí)是否有轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的心理也值得警惕——畢竟大家都是理性人，在行動(dòng)邏輯方面的差異并沒(méi)有職級(jí)之間的區(qū)別那么大。

這并非是降低對(duì)一線行政人員的要求，而是面向日常生活現(xiàn)實(shí)的務(wù)實(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，基層行政要求一線行政人員負(fù)有更多和更大的責(zé)任，但公共行政既然具有公共性，那么它就并不僅僅指向一線行政人員，還指向上級(jí)、組織和國(guó)家，甚至是社會(huì)公眾。行政責(zé)任的均衡就在于，基層行政從應(yīng)然上應(yīng)該讓情境秩序和宏觀秩序銜接一致，那么上級(jí)、組織和國(guó)家以及社會(huì)公眾何嘗不對(duì)情境秩序負(fù)有責(zé)任。在科層體系內(nèi)部，自下而上的負(fù)責(zé)當(dāng)然是基礎(chǔ)性的，但自上而下的責(zé)任也是領(lǐng)導(dǎo)力的體現(xiàn)和保證。要求一線行政人員擔(dān)當(dāng)作為，更應(yīng)要求以上率下，由上級(jí)承擔(dān)起更大更全面的責(zé)任，由國(guó)家對(duì)宏觀秩序的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。基層行政出了問(wèn)題，在問(wèn)責(zé)一線行政人員的同時(shí)，更要問(wèn)責(zé)上級(jí)的實(shí)際決策者。即便將改善一線行政人員行動(dòng)視為改進(jìn)基層行政的關(guān)鍵方面，上級(jí)、組織和國(guó)家在這其中也責(zé)無(wú)旁貸。超越秩序落差不是因?yàn)橐痪€行政人員擁有“原罪”，這是整個(gè)科層體系以及受其影響的政治力量和社會(huì)成員都要參與的共同事業(yè)。

綜上所述，基層行政的情境秩序?qū)嶋H上因互動(dòng)而具有相對(duì)獨(dú)立性，因此它與宏觀秩序之間的關(guān)系并不是線性的。在這個(gè)意義上，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求既體現(xiàn)出對(duì)穩(wěn)定即是秩序這一方式的總體繼承，更彰顯出對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)改造的意愿。本文以社會(huì)建構(gòu)主義解釋為本，吸收結(jié)構(gòu)功能主義的合理方面，嘗試從基層行政互動(dòng)和一線行政人員行動(dòng)的角度回應(yīng)這一問(wèn)題，對(duì)治理主體行動(dòng)表現(xiàn)出何種秩序、應(yīng)該表現(xiàn)出何種秩序以及怎樣促使他們表現(xiàn)出這種秩序的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了分析。這既是對(duì)國(guó)家縱向治理體系的一個(gè)自下而上的研究，更有一種從宏觀視野拓展街頭官僚理論的思考。無(wú)論是理論還是實(shí)踐，只有上下貫通，才能上下同欲，進(jìn)而在國(guó)家治理中實(shí)現(xiàn)上下齊心。