任 勇 周 芮

改革開放以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)入了快速發(fā)展階段。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，在城市治理的諸多領(lǐng)域中，人民城市的研究顯得尤為重要，因?yàn)樗粌H是對(duì)以往中國(guó)城市治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提煉，而且鮮明地體現(xiàn)了改革開放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體特征。由此可以看出，人民城市正逐漸成為中國(guó)城市治理研究核心內(nèi)容之一，并賦予新時(shí)代中國(guó)城市治理新的指向。在這種背景下，深入研究城市治理形態(tài)就顯得非常重要，從總體上來(lái)看，堅(jiān)持以人民為中心建設(shè)人民城市正在讓城市治理復(fù)合形態(tài)變成現(xiàn)實(shí)，并在主體復(fù)合、服務(wù)復(fù)合、流程復(fù)合等方面得以體現(xiàn)，通過(guò)對(duì)人民城市建構(gòu)城市治理復(fù)合形態(tài)的論證，以期豐富新時(shí)代的城市治理研究。

一、問(wèn)題的提出

人民城市的概念最早是在2015年中央城市會(huì)議上提出的。正是在這次會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出了“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”的要求①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)研究室，2017 年，第 204 頁(yè)。。此后人民城市就逐步開始成為中國(guó)城市發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。從一般意義上來(lái)看，人民城市即堅(jiān)持以人民為中心的城市發(fā)展觀，堅(jiān)持人民至上，注重人民城市人民建，人民城市為人民，由人民共享發(fā)展成果。②在和平建設(shè)的邏輯下，人民是指社會(huì)主義國(guó)家的社會(huì)成員的集合體，既可以指集合體本身，也可以指集合體中的部分。參見(jiàn)林尚立：《建構(gòu)民主：中國(guó)的理論、戰(zhàn)略與議程》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012 年，第192 頁(yè)。此后，作為新時(shí)代城市發(fā)展與城市建設(shè)重要指向的人民城市這一理念得到了更為系統(tǒng)和全面的闡釋，尤其是2019 年習(xí)近平總書記在上海市考察時(shí)圍繞著“人民城市人民建、人民城市為人民”這一主題，對(duì)人民城市概念進(jìn)行了明確的表達(dá)，回答了中國(guó)需要建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市等重大理論命題。在這種背景下，學(xué)界逐步開始對(duì)人民城市展開關(guān)注并進(jìn)行深入研究。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)于人民城市的研究主要集中于其理論來(lái)源、價(jià)值內(nèi)涵、基本邏輯和治理路徑等內(nèi)容。在這些研究中，有學(xué)者從國(guó)家治理的視角對(duì)人民城市進(jìn)行探討①宋道雷：《城市力量：中國(guó)城市化的政治學(xué)考察》，上海：上海人民出版社，2016 年，第47 頁(yè)。。有學(xué)者對(duì)人民城市進(jìn)行理論溯源，認(rèn)為馬克思對(duì)資本主義大機(jī)器生產(chǎn)的批判、列寧關(guān)于城市與人民關(guān)系的論述及馬克思主義城市思想的中國(guó)化是其主要理論來(lái)源，并結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨人早期城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)進(jìn)行探討。②劉士林：《人民城市：理論淵源和當(dāng)代發(fā)展》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020 年第8 期。有學(xué)者從城市的人民性視角出發(fā)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)人民性的城市治理需要重新找回人的尺度，尋求基于人的多重屬性的制度設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)安排。③何艷玲：《人民城市之路》，北京：人民出版社，2022 年，第24—27 頁(yè)。也有學(xué)者從基層治理的視角提出在城市治理實(shí)踐進(jìn)路中也會(huì)出現(xiàn)人民性這一屬性在一定程度上價(jià)值偏離的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為人民城市的過(guò)度治理并對(duì)其進(jìn)行反思與糾偏。④何雪松等：《人民城市的價(jià)值關(guān)懷與治理的限度》，《南京社會(huì)科學(xué)》2021 年第1 期。除此之外，還有學(xué)者從實(shí)踐邏輯、制度設(shè)計(jì)、城市空間等方面進(jìn)行探討。

總體來(lái)看，現(xiàn)有理論文獻(xiàn)對(duì)人民城市已經(jīng)進(jìn)行了一些研究，這些研究往往集中于從單一維度來(lái)討論人民城市的相關(guān)問(wèn)題，如人民城市的歷史演進(jìn)、價(jià)值內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑等方面，主要圍繞人民城市的理論生成與在城市治理進(jìn)程中如何實(shí)現(xiàn)人民城市等問(wèn)題進(jìn)行論述，但是對(duì)于人民城市如何影響城市治理以及人民城市與城市治理之間的內(nèi)在關(guān)系等方面關(guān)注度不夠。其實(shí)，人民城市在推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)于現(xiàn)有城市治理結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生重要影響，并逐步以各種新的方式來(lái)影響和重塑城市治理形態(tài)，尤其是在數(shù)據(jù)、平臺(tái)及場(chǎng)景等技術(shù)要素與技術(shù)工具嵌入城市治理空間之后。因此，隨著人民城市全面進(jìn)入到中國(guó)城市治理過(guò)程中，就需要回答中國(guó)特色的城市治理是以何種治理形態(tài)展現(xiàn)出來(lái)這一議題，并從整體的維度來(lái)探討其對(duì)城市治理新形態(tài)的影響過(guò)程。對(duì)此，基于城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)，筆者提出需要探討人民城市與城市治理之間的復(fù)合形態(tài)關(guān)系。

實(shí)際上，關(guān)于復(fù)合形態(tài)的研究首先產(chǎn)生于自然科學(xué)領(lǐng)域，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域曾經(jīng)也有學(xué)者通過(guò)綜合考察人民民主的歷史與現(xiàn)實(shí)、價(jià)值與制度，將人民民主的實(shí)踐形態(tài)定位為復(fù)合民主。⑤林尚立：《復(fù)合民主：人民民主促進(jìn)民生建設(shè)的杭州實(shí)踐》，北京：中央編譯出版社，2012 年，第49—51 頁(yè)。其實(shí)這一思路對(duì)于城市治理領(lǐng)域的研究也有較大啟發(fā)意義，人民城市人民建是新時(shí)代城市治理的行動(dòng)指南，人民城市為人民提供了新時(shí)代城市治理的基本價(jià)值取向，無(wú)論是城市治理的歷史與現(xiàn)實(shí)、價(jià)值與制度以及實(shí)踐形態(tài)，人民城市正在賦予中國(guó)城市治理復(fù)合形態(tài)。從一般意義上看，城市治理的復(fù)合形態(tài)即通過(guò)綜合考察城市治理的歷史與現(xiàn)實(shí)，特別是在新的實(shí)踐的影響下，不同城市治理模式有機(jī)結(jié)合并形成互動(dòng)關(guān)系，從而形成了新時(shí)代中國(guó)城市治理的新樣態(tài)。筆者之所以提出了城市治理復(fù)合形態(tài)的構(gòu)建，一方面是因?yàn)樾聲r(shí)代城市治理呈現(xiàn)出多重面向，而人民城市建設(shè)對(duì)于構(gòu)建城市治理復(fù)合形態(tài)提出了新的要求。另一方面，城市治理若以單一形態(tài)存續(xù)是無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市建設(shè)、治理和發(fā)展中出現(xiàn)的新實(shí)踐樣態(tài)的，在多種要素的影響下城市治理會(huì)呈現(xiàn)出不同的治理樣態(tài)，不同形態(tài)之間有機(jī)結(jié)合并形成互動(dòng)關(guān)系，體現(xiàn)了城市治理復(fù)合過(guò)程中的多樣性和豐富性。

從現(xiàn)代城市治理發(fā)展過(guò)程來(lái)看，最早的城市治理變革始于歐美國(guó)家。20 世紀(jì)20 年代伊始，城市治理研究從歐美社區(qū)層面出發(fā)，基于“經(jīng)濟(jì)不景氣社區(qū)中權(quán)力不平等”現(xiàn)象提出了“中等城鎮(zhèn)”命題，進(jìn)而產(chǎn)出了諸如精英論與多元論的爭(zhēng)論、成長(zhǎng)機(jī)器、政治實(shí)業(yè)家和城市政權(quán)理論等。⑥任勇：《城鎮(zhèn)化與城市治理變革：分權(quán)化和全球化的視角》，《蘭州學(xué)刊》2014 年第2 期。但是這些西方城市治理理論往往強(qiáng)調(diào)政治結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及行動(dòng)策略等方面①如同有學(xué)者將討論焦點(diǎn)放在社區(qū)政治權(quán)力運(yùn)使的行動(dòng)者身上，指出具有影響力的實(shí)際行使權(quán)力者；然后將重點(diǎn)放到行動(dòng)者之間由于互動(dòng)而形成的政策聯(lián)盟，最后將整個(gè)城市政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為城市的成長(zhǎng)是由這群權(quán)力行動(dòng)者結(jié)盟所界定與控制，這些線索構(gòu)成了目前政治學(xué)文獻(xiàn)中城市政治研究的基本譜系。參見(jiàn)[英]戴維·賈奇、[英]格里·斯托克、[美]哈羅德·沃爾曼：《城市政治學(xué)理論》，劉曄譯，上海：上海人民出版社，2009 年，第17—82 頁(yè)。，對(duì)于人民主體性很少或者不給予關(guān)注。而在這個(gè)方面，中國(guó)城市治理實(shí)踐正在全面回答建設(shè)人民城市這一重大理論命題，并對(duì)原有的西方主流城市治理理論提供中國(guó)式的補(bǔ)充與完善。在此過(guò)程中，本文圍繞人民城市結(jié)合中國(guó)城市治理復(fù)合形態(tài)，適當(dāng)運(yùn)用比較研究來(lái)發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市治理中的人民性及其應(yīng)用，其中“關(guān)鍵不在于事件是否具有內(nèi)在的唯一性，而在于能否從大量的事實(shí)中抽象出我們希望理解的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中關(guān)鍵性特點(diǎn)”②[美]加里·金、羅伯特·基歐漢、悉尼·維巴：《社會(huì)科學(xué)中的研究設(shè)計(jì)》，陳碩譯，上海：上海人民出版社、格致出版社，2014 年，第40 頁(yè)。。這不僅可以增進(jìn)學(xué)界對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)城市治理理論與實(shí)踐形態(tài)的理解，而且可以更加豐富人民城市為人民、人民城市人民建的深刻內(nèi)涵。因而本文首先從歷史維度闡述人民城市的發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)提煉人民城市的基本屬性，探討人民城市蘊(yùn)含的人民性、有限性與參與性對(duì)城市治理的形態(tài)提出了新的要求，強(qiáng)調(diào)中國(guó)城市治理未來(lái)的發(fā)展方向不能以一種單一形態(tài)存在，而是要在以人民為中心的城市發(fā)展觀的引領(lǐng)下建構(gòu)主體復(fù)合、服務(wù)復(fù)合、流程復(fù)合的城市治理復(fù)合形態(tài)，在此基礎(chǔ)上更好地推動(dòng)中國(guó)城市治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

二、人民城市的發(fā)展階段及屬性特征

（一）發(fā)展階段

中國(guó)共產(chǎn)黨從建立到現(xiàn)在，始終堅(jiān)持人民至上，把人民放在最高位置，團(tuán)結(jié)與依靠人民，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。③黨的十九屆六中全明確將堅(jiān)持人民至上作為中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗(yàn)之一，提出了黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執(zhí)政興國(guó)的最大底氣所在，這些都為學(xué)界深入研究人民城市提供了重要理論指向。就城市治理而言，中華人民共和國(guó)成立之前，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)開始了對(duì)建設(shè)人民城市的探索，毛澤東曾經(jīng)明確中國(guó)城市的人民屬性，提出“城市已經(jīng)屬于人民，一切應(yīng)該以城市由人民自己負(fù)責(zé)管理的精神為出發(fā)點(diǎn)”④毛澤東：《毛澤東選集》（第4 卷），北京：人民出版社，1991 年，第1324 頁(yè)。。1949 年后，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了社會(huì)主義制度，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，明確了“人民是城市的主人”，人民開始當(dāng)家作主并成為國(guó)家建設(shè)與城市發(fā)展的主體性力量，于是人民就成為國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的最為基本的規(guī)定性指向。⑤新的社會(huì)主義政權(quán)建立開啟了人民在中國(guó)國(guó)家治理新的地位。與傳統(tǒng)社會(huì)不同的是，現(xiàn)代社會(huì)中，人成為一切共同體或者秩序體系的原點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，人的本質(zhì)屬性及其對(duì)自由發(fā)展的追求，決定著國(guó)家的組織與發(fā)展，決定著人、社會(huì)與自然關(guān)系所需要的基本秩序。參見(jiàn)林尚立：《公民教育與認(rèn)同序列重構(gòu)·序言》，北京：中央編譯出版社，2015 年，第1—3 頁(yè)。自此，人民與中國(guó)的城市建設(shè)就有機(jī)聯(lián)系在一起并逐步開展，人民城市的初步含義已經(jīng)開始形成直到這個(gè)概念的明確提出。在其發(fā)展過(guò)程中，可以將其劃分為三個(gè)不同發(fā)展階段。

1.中華人民共和國(guó)成立初期。由于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，這一時(shí)期城市發(fā)展與建設(shè)側(cè)重于對(duì)人民基本生活與權(quán)益的保障，以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)為當(dāng)時(shí)城市面臨的最大問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)的貧困和失業(yè)人口的聚集，“城市一經(jīng)由我們管理，就必須有計(jì)劃地逐步解決貧民的生活問(wèn)題”⑥毛澤東：《毛澤東選集》（第4 卷），第1324 頁(yè)。。在開始大規(guī)模城市建設(shè)過(guò)程中，黨與政府?dāng)M定救濟(jì)政策，保障在戰(zhàn)爭(zhēng)中被嚴(yán)重破壞的城市經(jīng)濟(jì)和大量城市失業(yè)人口的基本權(quán)益。同時(shí)，為加強(qiáng)新的國(guó)家政權(quán)建設(shè)，建立完整的基層國(guó)家政權(quán)體系，以恢復(fù)社會(huì)秩序、增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員能力與資源的調(diào)配能力，1954 年伴隨著《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》的頒布實(shí)施，在城市基層逐步建立了以單位制為主、街居制為輔的城市管理體系，單位制與街居制成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市治理的主要模式，新中國(guó)城市治理的制度體系逐步建立。

2.改革開放至黨的十九大召開以前。隨著黨工作重心的轉(zhuǎn)移，城市管理也由國(guó)家救濟(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了城市建設(shè)層面，“人民城市人民建”由此產(chǎn)生。但是由于改革開放初期經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市建設(shè)資金相對(duì)短缺，此時(shí)的“人民城市人民建”更強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)員和組織廣大人民群眾集中力量辦大事，拓寬資金籌集渠道，全體人民群眾共同參與城市建設(shè)。“城建資金完全靠國(guó)家包下來(lái)是不現(xiàn)實(shí)的，可行的辦法是千方百計(jì)地動(dòng)員群眾，實(shí)現(xiàn)人民城市人民建。城市建設(shè)是人民的事情，應(yīng)該大家來(lái)辦。國(guó)家?guī)ь^，大家來(lái)辦，這個(gè)方針是行得通的?！雹偃f(wàn)里：《萬(wàn)里文選》，北京：人民出版社，1995 年，第 558 頁(yè)。另一方面由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型與城市基層治理范式的轉(zhuǎn)變，在這一階段，城市治理也由單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹黧w，市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民共同參與的多元治理格局。城市發(fā)展與城市建設(shè)開始強(qiáng)調(diào)“以人為本”，開始納入了以人為中心的基本原則。

3.黨的十九大以來(lái)。城市發(fā)展從“以人為本”深化至“以人民為中心”。黨和政府堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，中國(guó)城市治理也開始進(jìn)入新階段。在這一時(shí)期，城市治理在黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，越來(lái)越重視由政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共建共治共享，并在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中得以充分體現(xiàn)，北京、上海、杭州等城市發(fā)布的推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系列文件就是其最好注腳。同時(shí)，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變也對(duì)城市治理也提出了新的要求，城市發(fā)展不再局限于單純地追求規(guī)模與速度，而在于對(duì)人民更加多向度、多樣化與高層次需求的滿足，這不僅有利于提升人民的獲得感、幸福感與安全感，也說(shuō)明以人民為中心的發(fā)展思想也逐步在中國(guó)城市治理當(dāng)中得以充分展現(xiàn)。

（二）屬性特征

隨著中國(guó)城市化步入新的歷史階段，人民城市的發(fā)展脈絡(luò)與屬性也呈現(xiàn)出多維轉(zhuǎn)變的變遷圖景。具體而言，在城市治理價(jià)值屬性上體現(xiàn)為“以人民為中心”的城市發(fā)展觀；在治理方式上強(qiáng)調(diào)治理的有效性，以解決城市發(fā)展與治理領(lǐng)域的問(wèn)題為導(dǎo)向；在參與過(guò)程方面表現(xiàn)為人民的全過(guò)程參與。可以說(shuō)，人民城市中的人民性、有效性、參與性正在成為新時(shí)代城市治理具體方向，可以分別稱其為根本屬性、特有屬性以及基本屬性。

1.人民性。人民性是人民城市的根本屬性，即堅(jiān)持以人民為中心的城市治理價(jià)值內(nèi)涵，這代表城市治理過(guò)程中的基本立場(chǎng)與基本規(guī)定。這與西方城市治理強(qiáng)調(diào)以資本為中心是迥然不同的。②具體而言，西方城市增長(zhǎng)機(jī)器理論認(rèn)為主導(dǎo)城市發(fā)展的是致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種力量之間的聯(lián)盟，土地資源是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素，城市增長(zhǎng)就要對(duì)控制土地進(jìn)行開發(fā)，或者對(duì)已利用土地進(jìn)行再開發(fā)。處在城市發(fā)展核心地位的是“食利者”，他們經(jīng)常通過(guò)強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)（土地、建筑物）的使用或發(fā)展更高層次的使用價(jià)值來(lái)增加租金，使自身收益最大化，食利者不能僅靠自身力量達(dá)到目標(biāo)，他們必須與其他致力于促進(jìn)增長(zhǎng)的行動(dòng)者合作。參見(jiàn)[美]洛根、莫洛奇：《都市財(cái)富：空間的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，陳那波譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2016 年，第 40 頁(yè)。同時(shí)，西方城市治理理論中的新馬克思主義城市治理理論也指出資本主義積累邏輯必然會(huì)導(dǎo)致城市的不均衡發(fā)展進(jìn)而引發(fā)城市危機(jī)。參見(jiàn)[美]大衛(wèi)·哈維：《叛逆的城市：從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂、倪曉暉譯，北京：商務(wù)印書館，2014 年，第27 頁(yè)。以人民為中心的城市發(fā)展觀意味著人民至上的主體地位、人民建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制與人民共享的根本目標(biāo)：首先，城市屬于人民，強(qiáng)調(diào)人民在城市的主體性地位，將尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律與尊重人民歷史主體地位有機(jī)統(tǒng)一，這也是社會(huì)主義城市區(qū)別于資本主義城市的根本屬性之一。其次，城市建設(shè)依靠人民，新時(shí)代城市治理強(qiáng)調(diào)必須發(fā)揮人民的主動(dòng)性作用。人民通過(guò)實(shí)踐活動(dòng)參與城市建設(shè)與治理，體現(xiàn)了馬克思主義群眾史觀的新時(shí)代表達(dá)，城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市治理需要充分調(diào)動(dòng)人民的主體性、積極性與創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)城市共建共享共治。再次，城市發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享并將人的全面發(fā)展視為城市發(fā)展的終極目的，并在城市治理的語(yǔ)境中通過(guò)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)與機(jī)制創(chuàng)新來(lái)體現(xiàn)和落實(shí)。人民性反映了現(xiàn)代城市性的根本特征，是城市發(fā)展的必然要求，要求從人的視角理解城市變遷規(guī)律，旨在將城市治理的終極目標(biāo)回歸人本屬性，遵循促進(jìn)人的全面發(fā)展的原則。

2.有效性。有效性是人民城市的特有屬性，強(qiáng)調(diào)城市治理的有效性，以解決問(wèn)題和滿足人民需求為導(dǎo)向，致力于提高公共服務(wù)供給的效率與精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的適配是中國(guó)城市治理的特有內(nèi)涵之一。①最初有效性往往和合法性聯(lián)系在一起，有效性是指作用，而合法性是指確定價(jià)值。參見(jiàn)[美]李普塞特：《政治人》，北京：商務(wù)印書館，1993 年，第53 頁(yè)。而本文這里討論的有效性則明確是指城市治理真實(shí)滿足人民群眾對(duì)于美好生活的需求。對(duì)公共服務(wù)需求及時(shí)有效做出回應(yīng)是城市公共服務(wù)供給的核心內(nèi)容，而西方城市治理理論更加側(cè)重公共服務(wù)供給的角度②具體而言，如“傳統(tǒng)區(qū)域主義”“公共選擇理論學(xué)派”與“新區(qū)域主義”都是從城市治理結(jié)構(gòu)的視角分析城市公共事務(wù)的治理，特別是公共物品和公共服務(wù)的供給，尤其是新區(qū)域主義摒棄了傳統(tǒng)官僚制和市場(chǎng)機(jī)制，展現(xiàn)出“治理而非管理、跨部門而非單一部門、協(xié)作而非協(xié)調(diào)、過(guò)程而非結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)而非正式結(jié)構(gòu)”。，中國(guó)的人民城市更加重視公共服務(wù)的需求導(dǎo)向。人民群眾的公共服務(wù)需求近年來(lái)日益多元化、動(dòng)態(tài)性和分層化，為了積極回應(yīng)人民群眾的需求，在各地推進(jìn)的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，大數(shù)據(jù)、人工智能與區(qū)塊鏈等新技術(shù)要素的嵌入能夠變革與重塑公共服務(wù)供給模式，通過(guò)對(duì)人民多樣化、復(fù)雜性的公共服務(wù)需求的滿足與回應(yīng)，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量、效益和群眾滿意度，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往。具體而言，城市治理中對(duì)公共服務(wù)需求的滿足是一個(gè)全鏈條的閉環(huán)系統(tǒng)，從公共服務(wù)需求的感知與識(shí)別開始，再到公共服務(wù)的供給，最后到對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程的實(shí)時(shí)追蹤與反饋評(píng)估，通過(guò)反饋能夠更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的有效性，具體體現(xiàn)在人民需求感知、供需適配與需求反饋三個(gè)完整的環(huán)節(jié)。③制度好不好，政治形態(tài)是否合適，最終的評(píng)判者，不是制度或政治形態(tài)本身，也不是制度或政治形態(tài)沒(méi)有直接關(guān)系的外人，而是成長(zhǎng)于這個(gè)制度下，生活在這個(gè)政治形態(tài)中的人民。參見(jiàn)林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》（第2 版），天津：天津人民出版社，2017 年，第383 頁(yè)。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)收集和記錄所有個(gè)體的信息特征并描繪用戶畫像提高供給主體對(duì)人民需求的感知度，并對(duì)用戶需求與訴求進(jìn)行信息化抓取，精準(zhǔn)識(shí)別公民需求，實(shí)現(xiàn)供給與需求的精準(zhǔn)適配，公共服務(wù)供給主體通過(guò)構(gòu)建需求反饋平臺(tái)，確保公共服務(wù)需求信息的充分表達(dá)，如秒批、自動(dòng)化審批、無(wú)人審批等政務(wù)服務(wù)便民化過(guò)程正是在充分滿足人民新需求的前提下，利用人工智能技術(shù)集成與優(yōu)化審批流程的具體實(shí)踐，體現(xiàn)“人民至上”的國(guó)家治理所追求的價(jià)值理念。此外，需要明確的是，正是由于公共服務(wù)供給與需求是一個(gè)閉環(huán)運(yùn)作系統(tǒng)，因此二者并非存在時(shí)間序列上的先后關(guān)系，而是需要保持相互交織與相互配合的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系，只有這樣才能更好地保證公共服務(wù)供給的有效性，滿足不同層次不同類型的人民群眾的需要，從而始終服務(wù)民眾、造福人民。

3.參與性。參與性是人民城市的基本屬性，與西方城市治理不同④城市政體理論與城市機(jī)制理論都將注意力從“垂直的權(quán)力”轉(zhuǎn)移到社會(huì)生產(chǎn)的表達(dá)方式上，注重橫向的廣泛的參與者聯(lián)盟，認(rèn)為“當(dāng)代城市中大眾控制的操作方法大致是政府與市場(chǎng)勞動(dòng)分工的結(jié)果”，“當(dāng)代城市政治包括更廣泛的參與者，政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織分別掌握不同的資源，任何一方都無(wú)法獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，多元主體之間的“聯(lián)盟”就成了一種必然選擇。但是，西方城市治理理論對(duì)參與者聯(lián)盟特別是私人參與者的強(qiáng)調(diào)主要是基于生產(chǎn)資料的所有權(quán)控制在私人部門手中以致于政府、企業(yè)、社團(tuán)都無(wú)法獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)這一前提。參見(jiàn)：Stephen L.Elkin,City and regime in the American republic,Chicago: University of Chicago Press,2015,p.102.，中國(guó)城市治理更多強(qiáng)調(diào)人民參與的廣泛性與持續(xù)性，重視將群眾路線⑤王紹光教授曾經(jīng)對(duì)西方意義上的公眾參與和中國(guó)群眾路線差異進(jìn)行了形象的比喻，他認(rèn)為公眾參與是指公眾有權(quán)推開那扇門，參與屋內(nèi)的游戲，但矜持的決策者卻不會(huì)走出戶外。群眾路線則要求決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，尤其是到底層民眾中去，而不是坐等群眾前來(lái)參與。參見(jiàn)王紹光：《政治學(xué)本土化，時(shí)也，勢(shì)也!》，《政治學(xué)研究》2021 年第 1 期。貫穿到城市治理全過(guò)程，為了群眾，依靠群眾，保障人民群眾在城市治理過(guò)程中享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在這方面，全過(guò)程人民民主就是一個(gè)生動(dòng)的理論表達(dá)。由于全過(guò)程人民民主在構(gòu)成要素上內(nèi)含民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等全過(guò)程的復(fù)合民主形式，“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐”，“我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”⑥中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的民主》，北京：人民出版社，2021 年，第 29 頁(yè)。。因此一方面要求在城市治理進(jìn)路中將全過(guò)程人民民主嵌入到人民城市建設(shè)的各環(huán)節(jié)，注重參與環(huán)節(jié)的全過(guò)程性，協(xié)調(diào)與吸收城市治理各類主體參與到公共政策制定和公共服務(wù)供給的全過(guò)程之中，發(fā)揮全過(guò)程人民民主主體合力，以增強(qiáng)城市治理政策的有效性，培養(yǎng)現(xiàn)代城市歸屬感和公民意識(shí)。另一方面也要注重參與實(shí)踐的有效性，真正體現(xiàn)到包括城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市治理各個(gè)層面，激發(fā)出人民群眾的參與熱情，凝聚起參與城市治理的群眾力量。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就需要通過(guò)完整的制度程序來(lái)保證人民有序參與城市治理實(shí)踐中，“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”①[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海人民出版社，2008 年，第 10 頁(yè)。，在涉及人民有序參與城市治理范圍的界定、參與程序的設(shè)計(jì)、參與意見(jiàn)的提交等方面都需要制定明確及可操作的路徑方法來(lái)加以保證，實(shí)現(xiàn)真實(shí)而具體的人民當(dāng)家作主。

綜上所述，既然新時(shí)代以人民城市為目標(biāo)的城市治理要充分體現(xiàn)人民性、有效性與參與性的三種屬性，那么就城市治理構(gòu)建的復(fù)合形態(tài)而言，就需要將三者納入其中。一方面，人民城市作為新時(shí)代城市治理理念的全新設(shè)計(jì)，其包含的內(nèi)容一定是復(fù)雜且具體的，在理論邏輯上強(qiáng)調(diào)以人民為中心，在實(shí)踐邏輯上要求公共服務(wù)供給與需求的適配與動(dòng)態(tài)互動(dòng)，在外部條件上注重參與環(huán)節(jié)的全過(guò)程與參與實(shí)踐的有效性的復(fù)合邏輯，而這些都標(biāo)志著原有城市治理的單一形態(tài)或者單一維度無(wú)法支撐起人民城市的豐富內(nèi)涵，無(wú)法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次多類型的需求，無(wú)法體現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的人民城市的工作要求。另一方面，隨著第四次工業(yè)革命的到來(lái)，越來(lái)越多的新興技術(shù)要素在城市治理中得以應(yīng)用，那么代表著城市治理過(guò)程中更好地驅(qū)動(dòng)人民城市實(shí)現(xiàn)的新型技術(shù)工具，在其嵌入城市治理的過(guò)程中，既要看到其對(duì)人民城市治理在公共服務(wù)供給方式、公共部門流程再造、政務(wù)服務(wù)場(chǎng)景應(yīng)用等方面的助益，也應(yīng)注意其有限性，城市治理中技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)要有效避免同樣也需要通過(guò)城市治理復(fù)合形態(tài)的構(gòu)建來(lái)進(jìn)行紓解。

三、城市治理復(fù)合形態(tài)構(gòu)建的路徑

如前所述，人民城市的提出賦予中國(guó)城市治理的三重屬性，因此，中國(guó)城市治理就需要根據(jù)這三重屬性來(lái)建構(gòu)其治理形態(tài)，面對(duì)快速發(fā)展的城市，單一的治理形態(tài)顯然已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需要，構(gòu)建面向未來(lái)基于人民城市的城市治理復(fù)合形態(tài)成為大勢(shì)所趨，要實(shí)現(xiàn)這種治理復(fù)合形態(tài)，其路徑必須清晰明了。首先，以人民為中心的城市治理模式要求城市治理主體由單一走向多元化，多元主體在城市治理體系中的分布與排列呈現(xiàn)主體復(fù)合形態(tài)，這是城市治理復(fù)合形態(tài)形成的基礎(chǔ)性條件；其次，在數(shù)字治理時(shí)代下產(chǎn)生了諸如數(shù)據(jù)、場(chǎng)景、平臺(tái)等新的技術(shù)要素，技術(shù)賦能不僅可以推動(dòng)城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，更加便捷地滿足人民群眾的服務(wù)需求，更為重要的是對(duì)公共服務(wù)供需狀態(tài)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)驅(qū)動(dòng)流程優(yōu)化與場(chǎng)景應(yīng)用提出了新的要求，對(duì)這些要求的實(shí)現(xiàn)與完善也是人民城市的人民性、有效性與參與性等三重屬性的具體體現(xiàn)。因此，建設(shè)人民城市要實(shí)現(xiàn)城市治理的復(fù)合形態(tài)的建構(gòu)，就需要從主體復(fù)合、服務(wù)復(fù)合、流程復(fù)合等方面入手。

（一）實(shí)現(xiàn)主體復(fù)合

關(guān)于城市治理主體這一問(wèn)題，在20 世紀(jì)60 年代，美國(guó)學(xué)界就曾經(jīng)出現(xiàn)精英主義②弗洛伊德·亨特是第一個(gè)運(yùn)用精英主義理論分析城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的政治學(xué)家，他提出工商精英對(duì)城市政策具有支配性影響力，城市由精英掌握和控制，認(rèn)為地方代議制民主實(shí)際上只是占支配地位的經(jīng)濟(jì)利益的幌子而已。這一論斷引發(fā)了精英主義與多元主義的理論之爭(zhēng)。與多元主義③羅伯特·達(dá)爾對(duì)紐黑文市進(jìn)行實(shí)證研究，提出城市權(quán)力是分割和分散的，并得出多元主義的理論觀點(diǎn)。而多元主義認(rèn)為，城市社會(huì)可以理解為數(shù)百個(gè)小的特殊利益集團(tuán)的結(jié)合體，這些團(tuán)體有著不完全的人員重疊、廣泛分散的權(quán)力基礎(chǔ)以及大量對(duì)重要決策施加影響的手段。之爭(zhēng)，此后又逐步呈現(xiàn)出“不重權(quán)力歸屬，重視合作治理”的理論轉(zhuǎn)向。其實(shí)，無(wú)論是何種理論流派，其本質(zhì)上還是建立以多元精英主義為基礎(chǔ)的理論假設(shè)，即使到后來(lái)轉(zhuǎn)向了合作治理，但更多的還是關(guān)注多元主體的合作能力而非合作關(guān)系。從這個(gè)層面來(lái)講，西方往往容易忽視在城市治理中具有重要地位的日常大眾，容易忽視如何將民眾的需求轉(zhuǎn)化為具體的公共政策。而對(duì)于中國(guó)城市治理而言，其復(fù)合性主要體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)合作協(xié)商的組織運(yùn)行方式，具體則表現(xiàn)為在黨建引領(lǐng)下以服務(wù)民眾為目標(biāo)的多元主體建構(gòu)互動(dòng)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)①中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》中明確提出要確保社區(qū)黨組織要為群眾服務(wù)，采取向社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、民辦社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)等方式，豐富社區(qū)服務(wù)供給，提升專業(yè)化服務(wù)水平。建立居民群眾滿意、駐區(qū)單位滿意的服務(wù)評(píng)價(jià)制度等。參見(jiàn)中共中央辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/08/content_5389836.htm，2019 年5 月8 日。，人民群眾參與的渠道越來(lái)越通暢，在政府、社會(huì)、民眾等不同主體責(zé)任分擔(dān)基礎(chǔ)上形成復(fù)合結(jié)構(gòu)。值得注意的是在城市治理主體復(fù)合結(jié)構(gòu)形成的過(guò)程中，隨著各種新興技術(shù)應(yīng)用到城市治理的運(yùn)行過(guò)程中，多元主體在城市治理結(jié)構(gòu)體系中的分布排列情況已然發(fā)生變化，已經(jīng)不同于以往西方理論所描述的自上而下的以治理權(quán)力為核心的科層化結(jié)構(gòu)。于是，人民在城市治理中的地位和作用日漸凸顯，城市治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種通過(guò)將社會(huì)公眾訴求轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資源進(jìn)行采集、分析與應(yīng)用，并以數(shù)據(jù)為中心，以解決復(fù)雜的公共事務(wù)為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)相較于原有科層組織結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)是相對(duì)平等的，因而包括人民群眾在內(nèi)的不同主體可以在表達(dá)自身訴求與明晰其他主體的治理需求之間尋求平衡，在人民有序參與城市治理實(shí)踐與權(quán)益有效保障之間尋求平衡，這不僅可以解決城市管理和公共服務(wù)難題，而且能夠?qū)崿F(xiàn)治理主體之間的緊密聯(lián)系與有效合作，鼓勵(lì)更多理性有序的人民參與，真正落實(shí)人民城市人民建，從而體現(xiàn)人民城市條件下的城市治理的新型主體復(fù)合形態(tài)。同時(shí)，以解決城市治理難題為導(dǎo)向的新一代信息技術(shù)的不斷發(fā)展將會(huì)深刻影響各個(gè)主體之間的行為方式，以此來(lái)強(qiáng)化城市治理中以人民為中心的主體地位，“治理主體結(jié)合迭代和累積的學(xué)習(xí)過(guò)程，促進(jìn)從規(guī)劃和控制到試驗(yàn)和實(shí)施策略的轉(zhuǎn)變”②薛瀾等：《走向敏捷治理：新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式探究》，《中國(guó)行政管理》2019 年第8 期。。也就是說(shuō)，在城市治理中人民主體的強(qiáng)化，要求不斷調(diào)適其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系，將人民性、有效性與參與性貫穿始終，平衡好人民需求與城市管理的關(guān)系，平衡好人民便利與技術(shù)應(yīng)用的關(guān)系、平衡好人民滿意與治理效果的關(guān)系，平衡好人民參與和理性精神的關(guān)系，通過(guò)多元主體之間建構(gòu)溝通合作與共享機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)城市治理多目標(biāo)之間的平衡。

（二）實(shí)現(xiàn)服務(wù)復(fù)合

“人民群眾對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，相應(yīng)地也對(duì)政府公共服務(wù)供給的內(nèi)容、類型及途徑提出了更高要求?！雹廴斡拢骸斗?wù)型政府建設(shè)在改革開放中深入推進(jìn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018 年9 月9 日。作為一個(gè)人口高度聚集、產(chǎn)業(yè)集中和服務(wù)需求旺盛的現(xiàn)代空間聚合體，現(xiàn)代城市隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)分層結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，不同的社會(huì)群體對(duì)城市公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出不同狀態(tài)，這就使得城市治理在面對(duì)不同民眾主體的同時(shí)產(chǎn)生不同類型的需求，因此如何通過(guò)精準(zhǔn)對(duì)接不同類型民眾的公共服務(wù)需求成為擺在當(dāng)前城市治理中的重要議題。在這種情形下，抓住人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推動(dòng)適應(yīng)人民群眾需要的服務(wù)復(fù)合，就成為建設(shè)人民城市、推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。一方面，在注重普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性的基礎(chǔ)上，圍繞城市發(fā)展中的民生短板化解民生難題，推進(jìn)城市基本公共服務(wù)的均等化。另一方面，需要注重運(yùn)用新興技術(shù)手段給予城市治理的服務(wù)復(fù)合進(jìn)行準(zhǔn)確賦能。大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)的充分運(yùn)用可以幫助實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)供給方式的變革，使人民群眾能夠擁有更便捷表達(dá)公共服務(wù)需求的渠道、更豐富參與公共服務(wù)治理的權(quán)利、更多樣監(jiān)督公共服務(wù)供給的方式，并進(jìn)而可以滿足民眾多元化與復(fù)雜性的公共服務(wù)需求。具體而言，新興城市治理技術(shù)可以針對(duì)不同服務(wù)需求的類型及特征，分類型“畫出”以群眾需求為主要內(nèi)容的“用戶畫像”，結(jié)合算法以及數(shù)字孿生技術(shù)應(yīng)用分析群眾的行為偏好，識(shí)別不同類型的公共服務(wù)需求。鼓勵(lì)民眾參與政務(wù)服務(wù)的全過(guò)程，讓民眾和市場(chǎng)主體來(lái)參與對(duì)政務(wù)服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)，從而有助于精準(zhǔn)提供更加優(yōu)質(zhì)高效便捷的城市政務(wù)服務(wù)，降低社會(huì)運(yùn)行成本，促進(jìn)城市公共服務(wù)供給與需求的相互匹配，“積極回應(yīng)人民群眾日益多樣和個(gè)性化的需求，努力為人民群眾提供便捷高效、公平可及的公共服務(wù)，讓人民群眾擁有更多、更直接、更實(shí)在的獲得感、幸福感、安全感”①任勇：《治理理論在中國(guó)政治學(xué)研究中的應(yīng)用與拓展》，《東南學(xué)術(shù)》2020 年第3 期。。同時(shí)，服務(wù)的供給與需求得以精準(zhǔn)賦能更好地保證發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，以適應(yīng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中迅速變化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。總之，這種城市治理中服務(wù)復(fù)合既要關(guān)注民眾需求，又要關(guān)注民眾參與；既要重視技術(shù)驅(qū)動(dòng)，又要重視治理有效；既要強(qiáng)調(diào)數(shù)字轉(zhuǎn)型，又要強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn)，在遵循公平公開的基礎(chǔ)上提高人民群眾對(duì)城市治理的滿意度。

（三）實(shí)現(xiàn)流程復(fù)合

從現(xiàn)代城市治理發(fā)展過(guò)程來(lái)看，政府提供各種類型的服務(wù)就需要通過(guò)具體的流程來(lái)實(shí)現(xiàn)，流程的順暢便捷高效直接關(guān)系到人民群眾的切身體驗(yàn)。為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是具體的體現(xiàn)之一。而檢驗(yàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的成效，就需要通過(guò)政府政務(wù)服務(wù)的流程來(lái)體現(xiàn)。具體而言，城市治理中以數(shù)字化平臺(tái)為依托，“政府和企業(yè)的智能信息披露可以提高生產(chǎn)力和質(zhì)量，降低監(jiān)管負(fù)擔(dān)，市場(chǎng)能更好地為公民和消費(fèi)者服務(wù)”②[英]戴維·哈爾彭：《助推：小行動(dòng)如何推動(dòng)大變革》，北京：中信出版社，2018 年，第176 頁(yè)。。也就是說(shuō)打通政府內(nèi)部信息壁壘，以“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑腿”，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的“一件事一次辦”“網(wǎng)上辦”“掌上辦”，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部流程重構(gòu)，厘清部門間關(guān)系來(lái)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)模式效能提升，為人民群眾帶來(lái)更好更便捷的政務(wù)服務(wù)流程體驗(yàn)，上海的“一網(wǎng)通辦”就是典型的案例。在實(shí)現(xiàn)流程復(fù)合的過(guò)程中，技術(shù)場(chǎng)景以現(xiàn)代信息與通信技術(shù)之間的相互組合關(guān)系為工具催生出很多應(yīng)用場(chǎng)景并注重拓展豐富的治理場(chǎng)景，以此形成技術(shù)場(chǎng)景與治理場(chǎng)景的多層疊加，加速了流程復(fù)合形態(tài)的進(jìn)一步迭代。一方面，從技術(shù)場(chǎng)景的角度出發(fā)，對(duì)數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用與場(chǎng)景的動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)正在逐漸改變著傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)并逐漸創(chuàng)造出更多的治理創(chuàng)新。技術(shù)場(chǎng)景具有典型的去中心化、非結(jié)構(gòu)化與信息裂變的典型特征，通過(guò)打造數(shù)字化平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)信息渠道的共享，充分挖掘并收集人民群眾合理化的訴求，鼓勵(lì)民眾參與城市治理決策過(guò)程，使其可以突破由于原有城市治理層級(jí)限制帶來(lái)的參與距離進(jìn)而進(jìn)入政策議程，讓民眾訴求能夠影響城市政策議程形成新的表達(dá)場(chǎng)景。另一方面，技術(shù)場(chǎng)景的嵌入容易觸發(fā)城市治理中人民參與的風(fēng)險(xiǎn)，“數(shù)字鴻溝”等技術(shù)本身難題可能會(huì)使人民參與城市治理的行為被操縱，陷入被技術(shù)規(guī)訓(xùn)的尷尬局面，因而城市治理場(chǎng)景注重突出民眾的參與感和行動(dòng)者的體驗(yàn)感，賦予人民在參與城市治理中更多的人文關(guān)懷，“減少和消弭各種制度和認(rèn)同區(qū)隔而可能帶來(lái)的碎片化信任，避免認(rèn)同污名化和妖魔化現(xiàn)象出現(xiàn)”③任勇：《重視社會(huì)公共安全體系構(gòu)建中的認(rèn)同要素》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014 年第8 期。，尤其是諸如老年人等弱勢(shì)群體而言更是如此。這就要求在流程復(fù)合過(guò)程中要特別注重場(chǎng)景要素，圍繞提升服務(wù)感受度和人民急難需求，并圍繞技術(shù)場(chǎng)景與城市治理場(chǎng)景的互動(dòng)，動(dòng)態(tài)地促進(jìn)流程復(fù)合，化解城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能形成的信任區(qū)隔，在實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中提升城市政府治理能力和水平，更好地服務(wù)人民群眾，實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民城市的目標(biāo)。

總之，堅(jiān)持以人民為中心，建設(shè)人民城市，需要更加注重發(fā)揮人民群眾主體性地位，這就使得中國(guó)城市治理呈現(xiàn)出新的多重屬性，也就要求城市治理過(guò)程需要建構(gòu)主體復(fù)合、服務(wù)復(fù)合、流程復(fù)合的城市治理復(fù)合形態(tài)。主體復(fù)合將人民作為主體，注重人民在城市治理層次中的主體性地位，強(qiáng)調(diào)以人民為中心的多元主體復(fù)合形態(tài)，也是服務(wù)復(fù)合與流程復(fù)合形態(tài)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，同時(shí)，服務(wù)復(fù)合與流程復(fù)合之間的互構(gòu)也可以更加強(qiáng)化人民群眾的主體地位。一方面，服務(wù)復(fù)合與流程復(fù)合形態(tài)都將人民作為對(duì)象，以人民城市的理念為支撐，強(qiáng)調(diào)人民的中心地位，兩者之間的相互關(guān)系都將作用于主體復(fù)合形態(tài)。另一方面，服務(wù)復(fù)合與流程復(fù)合是主體復(fù)合形態(tài)的具體表現(xiàn)形式與衡量方式，只有實(shí)現(xiàn)以人民為中心，城市治理主體復(fù)合形態(tài)才更容易實(shí)現(xiàn)，從而更好地實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化。需要特別注意的是，在新技術(shù)因素影響下的服務(wù)復(fù)合和流程復(fù)合可能會(huì)對(duì)城市治理主體復(fù)合形態(tài)產(chǎn)生一定的沖擊，如在“無(wú)人審批”政務(wù)服務(wù)模式，行為責(zé)任人位于機(jī)器之后，自動(dòng)化決策情形下行為主體“虛化”很容易引發(fā)責(zé)任性問(wèn)題，因而誘發(fā)一定的公共倫理困境，不利于人民在參與城市治理實(shí)踐中權(quán)益的有效保障，而這些需要民眾有效參與來(lái)進(jìn)行保障。有鑒于此，在新技術(shù)的沖擊與影響下，以人民為中心的城市治理復(fù)合形態(tài)能夠在一定程度上緩解數(shù)字技術(shù)可能帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)，并將其負(fù)面效應(yīng)降低到最低程度。

四、結(jié) 語(yǔ)

“同人民風(fēng)雨同舟、血脈相通、生死與共，是我們黨戰(zhàn)勝一切困難和風(fēng)險(xiǎn)的根本保證。離開了人民，我們就會(huì)一事無(wú)成。”①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第520 頁(yè)。毫無(wú)疑問(wèn)，堅(jiān)持人民至上、建設(shè)人民城市是以人民為中心在城市發(fā)展與治理方面的體現(xiàn)，是新時(shí)代城市治理的重要方向與人民對(duì)美好生活追求的重要推動(dòng)力量。作為一種理論，更是一種實(shí)踐，人民城市經(jīng)歷中國(guó)共產(chǎn)黨人在實(shí)踐中的探索而逐步完善，形成了人民性、有效性與參與性的城市治理基本屬性。在治理層面，人民城市的三重屬性規(guī)定了城市治理多重復(fù)合形態(tài)的構(gòu)建，即主體復(fù)合、服務(wù)復(fù)合、流程復(fù)合邏輯關(guān)系，這三重復(fù)合形態(tài)之間在主體復(fù)合的基礎(chǔ)上呈現(xiàn)互構(gòu)關(guān)系，同時(shí)新技術(shù)要素在嵌入城市治理的過(guò)程中也會(huì)影響人民城市的實(shí)現(xiàn)與城市治理復(fù)合形態(tài)的塑造，一方面技術(shù)能夠推動(dòng)人民城市治理復(fù)合形態(tài)的形成，另一方面人民城市治理的復(fù)合形態(tài)將會(huì)更加深化與拓展，多重復(fù)合形態(tài)之間的關(guān)系將會(huì)更加緊密，并緩解城市治理面臨的數(shù)字化治理風(fēng)險(xiǎn)，而這些應(yīng)是未來(lái)學(xué)界需要進(jìn)一步關(guān)注的內(nèi)容。