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        防止資本無序擴張:平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)制的體系因應(yīng)

        2022-02-01 00:40:13劉乃梁
        現(xiàn)代法學(xué) 2022年6期
        關(guān)鍵詞:平臺經(jīng)濟金融科技

        摘 要:大型科技平臺企業(yè)深度涉足金融領(lǐng)域,誘發(fā)“防止資本無序擴張”的政策動議。資本賦能下的平臺企業(yè)擴張,既在市場維度衍生“贏家通吃”風(fēng)險,又在社會維度引發(fā)“大而不倒”隱憂。反壟斷規(guī)制能否有效處置資本亂象、防范擴張風(fēng)險以及發(fā)揮威懾功能,決定著新經(jīng)濟領(lǐng)域“包容審慎”監(jiān)管原則的市場競爭底線。通過實體監(jiān)管與行為規(guī)制、競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策、預(yù)防與制止壟斷行為等領(lǐng)域的制度融合,我國平臺經(jīng)濟反壟斷的資本理路愈發(fā)清晰。立足于資本的雙重屬性,反壟斷法的戰(zhàn)略地位提升有助于強化平臺資本優(yōu)勢主體的法律威懾,“守門人”制度亦可為平臺企業(yè)資本擴張設(shè)定社會責(zé)任邊界,但行政主導(dǎo)下的“互聯(lián)互通”與結(jié)構(gòu)性救濟仍應(yīng)在競爭法治框架內(nèi)審慎推進。

        關(guān)鍵詞:資本無序擴張;平臺經(jīng)濟;反壟斷規(guī)制;金融科技

        中圖分類號:DF414 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

        DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2022.06.11 開放科學(xué)(資源服務(wù))標(biāo)識碼(OSID):

        基金項目:國家社科基金青年項目“系統(tǒng)性風(fēng)險防范下金融科技反壟斷規(guī)制研究”(21CFX082);中央高?;究蒲袠I(yè)務(wù)費項目“全面推進依法治國的前沿問題研究”(2021CDSKXYFX009)

        作者簡介:

        劉乃梁(1988),男,天津東麗人,重慶大學(xué)法學(xué)院副教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士。

        引言

        平臺經(jīng)濟浪潮下,競逐上市的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在引發(fā)資本市場“狂歡”之時,也將行業(yè)發(fā)展的深層次問題暴露于社會輿論與市場法制的“藍(lán)天”之下。自2020年7月螞蟻集團公開披露上市計劃以來,“史上最大規(guī)模IPO”的光環(huán)成為超級平臺企業(yè)資本擴張的有力注腳。①然而,平臺經(jīng)濟反壟斷為金融科技頭部企業(yè)的資本盛宴按下了暫停鍵:從國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會專題會議提出“健全公平競爭審查機制,加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法”,到中共中央政治局會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”,互聯(lián)網(wǎng)科技版圖的金融擴張誘發(fā)了我國金融市場鮮有的反壟斷規(guī)制議題。金融監(jiān)管機構(gòu)相繼出臺的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》(中國人民銀行令〔2020〕第4號)以及《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》《非銀行支付機構(gòu)條例(征求意見稿)》等,均涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺資本無序擴張的反壟斷規(guī)制完善。隨著防范“贏家通吃”“大而不倒”等新型系統(tǒng)性風(fēng)險成為促進金融科技創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點,2021年11月,《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》更是將“強化市場監(jiān)管和反壟斷規(guī)制,防止資本無序擴張”置于經(jīng)濟建設(shè)“高質(zhì)量發(fā)展”目標(biāo)之下,“引導(dǎo)資本要素有序健康發(fā)展”更是當(dāng)前我國經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容之一。

        平臺經(jīng)濟領(lǐng)域“防止資本無序擴張”的政策關(guān)切表現(xiàn)出以下現(xiàn)實隱憂:第一,金融科技發(fā)展的系統(tǒng)性風(fēng)險防范。著眼于科技賦能的普惠愿景,我國金融監(jiān)管機構(gòu)提出“推動我國金融科技發(fā)展居于國際領(lǐng)先水平”的階段性目標(biāo),行業(yè)頭部企業(yè)的崛起亦有助于中國金融“彎道超車”。然而,市場端潛在的平臺壟斷優(yōu)勢沖擊著規(guī)制端金融宏觀審慎的路徑依賴,金融科技的制度變遷亟須走出“系統(tǒng)性風(fēng)險”迷障。第二,互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展模式的創(chuàng)新悖論?!盎ヂ?lián)網(wǎng)+”進程的推進在促進平臺企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的同時,也為資本端與數(shù)據(jù)端的市場優(yōu)勢累積提供了孵化場域,而融合領(lǐng)域短期內(nèi)的福利提升與模式變革并不能掩蓋市場競爭生態(tài)惡化、消費者權(quán)益受損等長期隱憂。當(dāng)平臺創(chuàng)新的“技術(shù)本位”讓位于“利益本位”時,“壟斷式創(chuàng)新”下的新經(jīng)濟模式也引致輿論的廣泛質(zhì)疑。第三,平臺反壟斷規(guī)制的法治化需求。如果說以“3Q大戰(zhàn)”“京東天貓二選一”為代表的平臺糾紛主要停留于壟斷行為的技術(shù)性認(rèn)定,那么共享經(jīng)濟、社區(qū)團購、線上出游等領(lǐng)域資本主導(dǎo)下的行業(yè)整合,更是對既有市場競爭規(guī)則的體系性拷問。焦點事件的反壟斷規(guī)制錯位不僅與包容審慎監(jiān)管原則相抵觸,而且久積的反壟斷“民意”也會影響平臺經(jīng)濟創(chuàng)新本質(zhì)的輿論認(rèn)知,故行之有效的反壟斷規(guī)制體系是應(yīng)對資本無序擴張的必要制度依托。

        “競爭促進了創(chuàng)新……而大量的創(chuàng)新是由顛覆性企業(yè)驅(qū)動的”,平臺企業(yè)的反壟斷規(guī)制不應(yīng)“片面強調(diào)從嚴(yán)監(jiān)管加重責(zé)罰,重點在于監(jiān)管轉(zhuǎn)型,實質(zhì)在于監(jiān)管創(chuàng)新”?!坝行┮蛩仉m然推動了競爭法的產(chǎn)生,同時也會限制該法的發(fā)展,使其無法充分發(fā)揮作用”,數(shù)字經(jīng)濟風(fēng)口下的平臺資本規(guī)制既涉及國內(nèi)市場秩序的穩(wěn)定考量,又涉及國際前沿技術(shù)競爭的統(tǒng)籌布局。面對多元價值目標(biāo)的沖擊,及時處置資本亂象、有效防范擴張風(fēng)險與提升體系性法律威懾力,是平臺反壟斷規(guī)制的應(yīng)有之義。從有序到無序,反壟斷規(guī)制在資本擴張中扮演何種角色;從無序到有序,金融與資本視角反壟斷規(guī)制如何調(diào)適,本文將嘗試作出解答。

        一、平臺經(jīng)濟“資本無序擴張”的問題表征

        “資本無序擴張”經(jīng)由政策話語認(rèn)可已引起多學(xué)科、多場域的關(guān)注:哲學(xué)領(lǐng)域關(guān)注數(shù)字資本原始積累的“資本權(quán)力導(dǎo)向”,政治經(jīng)濟學(xué)學(xué)者深入挖掘平臺經(jīng)濟擴張的資本邏輯,并重點對“平臺資本主義”浪潮展開批判,而法學(xué)界更多關(guān)注“無序”的適法性。核心問題的多學(xué)科揭示表現(xiàn)出資本無序擴張并非單一秩序下的個別化發(fā)展,而是存在多元場域下的系統(tǒng)性影響。“資本無序擴張”的語義范疇固然不應(yīng)存在行業(yè)局限,但密集監(jiān)管的實踐導(dǎo)向主要針對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)資本擴張對行業(yè)市場競爭、消費者福利與社會公共利益的系統(tǒng)性影響。

        (一)“贏家通吃”背景下的平臺資本擴張亂象

        在螞蟻集團上市被叫停的輿論紛爭中,“贏家通吃”幾近成為金融科技壟斷的代名詞,規(guī)模經(jīng)濟與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的雙向助推,成就了平臺企業(yè)優(yōu)勢地位的“市場間”傳導(dǎo)。平臺經(jīng)濟的“贏家通吃”既得益于壟斷優(yōu)勢,更表現(xiàn)出獨特的資本賦能。平臺經(jīng)濟是“適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟體系資本積累”的新組織形式,平臺企業(yè)則是“資本化進程下商業(yè)安排的特有展現(xiàn)形態(tài)”,平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展更是走過了“吸引資本、成為資本”的發(fā)展路徑。資本賦能下的行業(yè)“贏家”在推動互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟向平臺經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟的迭代發(fā)展中,也對市場競爭傳導(dǎo)負(fù)外部性。如要探究當(dāng)前“贏家通吃”亂象的原因,仍需回溯至平臺企業(yè)資本運作行為之合法性。

        在平臺企業(yè)的成長期,資本的非理性聚攏引發(fā)了商業(yè)模式的合法性爭議?;ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)依靠“免費模式”得以在雙邊市場聚攏優(yōu)勢資源,而這一早期市場競爭目標(biāo)的實現(xiàn)要歸功于風(fēng)口之下外部資本的“原始積累”?;ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)的“免費模式”并非商品經(jīng)濟社會首現(xiàn),卻在長尾理論護航下極易實現(xiàn)對消費者注意力的鎖定。在“免費模式”之外,以“補貼模式”為代表的互聯(lián)網(wǎng)“野蠻”擴張,更在短期福利與長期效率、業(yè)態(tài)創(chuàng)新與市場秩序的矛盾中暗含著資本無序擴張風(fēng)險?!熬W(wǎng)絡(luò)外部性和高額固定成本造成的有限競爭給贏家?guī)砹司薮蟮睦麧?,同時也使得他們愿意長期虧損以獲得未來的壟斷地位?!辟Y本裹挾下市場紅利的爆發(fā)式釋放,不僅吸引社會輿論關(guān)注,還因消費者福利提升而在一定程度上披上了合法性外衣。

        在平臺企業(yè)的擴張期,資本的非理性衍生引發(fā)市場創(chuàng)新的壟斷性質(zhì)疑。在互聯(lián)網(wǎng)細(xì)分市場競爭格局日趨明朗后,“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的政策激勵與平臺企業(yè)的規(guī)模追逐成為平臺資本擴張的有力背書?!皵?shù)字時代贏家通吃的競爭往往具有‘燒錢’的特征”,互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)借助資本的擴張性與股權(quán)的控制性,在存量與增量兩個市場維度實現(xiàn)市場優(yōu)勢傳導(dǎo),而資本擴張的無序問題也因此產(chǎn)生:在存量市場,優(yōu)勢平臺企業(yè)的“扼殺式并購”可以有效防范初創(chuàng)企業(yè)對市場優(yōu)勢地位的沖擊;在增量市場,借助“橫向持股”、“對角兼并”等非典型股權(quán)控制形式,超級平臺企業(yè)得以在“代理人模式”下實現(xiàn)商業(yè)版圖的擴張。從“創(chuàng)造性破壞”到“壟斷式創(chuàng)新”,大型平臺企業(yè)的資本化轉(zhuǎn)型亟須明確市場競爭規(guī)則。

        (二)“大而不倒”背景下的平臺資本系統(tǒng)風(fēng)險

        不同于資本擴張亂象背景下市場維度平臺反壟斷規(guī)制標(biāo)的的明確性,平臺資本擴張的系統(tǒng)性風(fēng)險在社會維度更趨不確定性。大型平臺企業(yè)涉足金融領(lǐng)域是追逐生態(tài)閉環(huán)、實現(xiàn)流量變現(xiàn)的必然之舉。金融服務(wù)既受益于平臺企業(yè)的“DNA”反饋循環(huán),更為這一生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展提供動力。即便當(dāng)前金融業(yè)務(wù)在科技平臺企業(yè)中的整體比重相對較小,但由于其商業(yè)模式具有特殊性而引發(fā)的迅速變化,可以使其很快具備系統(tǒng)重要性。以螞蟻集團為例,金融科技平臺借助數(shù)據(jù)、技術(shù)與用戶等前端市場優(yōu)勢實現(xiàn)了相比傳統(tǒng)金融媒介更大范圍的金融普惠,但其經(jīng)營模式仍未超出杠桿經(jīng)營的基本面,而輿論披露的百倍杠桿同樣成為“大而不倒”的有力注腳。社會秩序視角下資本擴張的無序性不僅表現(xiàn)為資本脫媒引起的杠桿風(fēng)險,更重要的在于社會輿論、監(jiān)管機構(gòu)對平臺企業(yè)競爭模式的社會化與系統(tǒng)化反思。

        從平臺企業(yè)的發(fā)展脈絡(luò)來看,資本擴張的目標(biāo)偏移會沖淡平臺創(chuàng)新的社會性根基。著眼于互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新成果與經(jīng)濟社會發(fā)展的深度融合,我國政府為“互聯(lián)網(wǎng)+”設(shè)定了“經(jīng)濟發(fā)展進一步提質(zhì)增效、社會服務(wù)進一步便捷普惠、基礎(chǔ)支撐進一步夯實提升、發(fā)展環(huán)境進一步開放包容”的發(fā)展目標(biāo)。在“鼓勵發(fā)展平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài),加快培育新的增長點”的指導(dǎo)意見下,平臺企業(yè)商業(yè)版圖的擴張應(yīng)當(dāng)建立在技術(shù)創(chuàng)新、社會普惠的既定軌道上,涉足金融領(lǐng)域的大型平臺企業(yè)更應(yīng)遵循“守正創(chuàng)新、安全可控、普惠民生、開放共贏”的基本原則。但是,當(dāng)資本底色逐漸掩蓋技術(shù)成色時,平臺擴張的創(chuàng)新屬性極易遭致輿情困境。早期互聯(lián)網(wǎng)資本逐鹿共享經(jīng)濟領(lǐng)域的“補貼大戰(zhàn)”引起了社會輿論的創(chuàng)新質(zhì)問,近期平臺資本布局民生、金融領(lǐng)域更是誘發(fā)社會輿論的系統(tǒng)性擔(dān)憂。在平臺企業(yè)規(guī)模效應(yīng)與經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展之間,如何識別風(fēng)險、維護市場競爭已成為輿論熱議的話題。

        從平臺企業(yè)的擴張影響來看,資本擴張的公平缺失會聚攏平臺壟斷的系統(tǒng)性質(zhì)疑。平臺經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、大數(shù)據(jù)與算法的結(jié)合不僅導(dǎo)致高度集中的市場結(jié)構(gòu),而且產(chǎn)生強大的、可維持的壟斷勢力并具有多重經(jīng)濟社會危害。平臺領(lǐng)域較高的市場集中度產(chǎn)生了多維度的公平隱憂:從結(jié)構(gòu)看,平臺模式已成為中國微觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要特征,市場的高準(zhǔn)入門檻不利于初創(chuàng)企業(yè)的成長,社會整體分享互聯(lián)網(wǎng)紅利的空間因壟斷而受到壓縮;從行為看,資本助力條件下大型數(shù)字平臺通過“復(fù)制、收購與扼殺”的策略扼殺潛在競爭對手,市場壟斷地位的主動強化也對行業(yè)整體的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生掣肘;從效果看,平臺資本擴張帶來大數(shù)據(jù)殺熟、算法歧視等新型競爭問題,平臺企業(yè)進軍民生、金融領(lǐng)域引發(fā)的社會治理難題也將成為經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)性節(jié)點。平臺資本無序擴張的反壟斷規(guī)制已并非“一城一池”的規(guī)制攻堅,而應(yīng)是系統(tǒng)性風(fēng)險防范背景下規(guī)制資源整合的“體系作戰(zhàn)”。

        (三)“包容審慎”背景下的平臺資本威懾困局

        無論是資本助力創(chuàng)新抑或創(chuàng)新吸引資本,資本與創(chuàng)新總是相伴而行,法律規(guī)制的現(xiàn)實意義正是確保資本與創(chuàng)新的融合能夠保持在市場競爭秩序、消費者福利以及社會公共利益等經(jīng)濟社會發(fā)展的價值軌道之上?!鞍輰徤鳌笔切陆?jīng)濟發(fā)展維度下我國政府尋求創(chuàng)新與秩序兼顧而提出的監(jiān)管原則。“包容審慎”原則的確立既為商業(yè)模式創(chuàng)新留有充分的試錯余地,又為市場競爭秩序的政府干預(yù)限定了必要的權(quán)力邊界。但是,過分的包容與缺位的審慎終將導(dǎo)致市場風(fēng)險的多維生成,而這正是資本無序擴張語境下反壟斷威懾調(diào)整的關(guān)鍵理據(jù)。平臺經(jīng)濟在主體性質(zhì)、行為認(rèn)定與責(zé)任承擔(dān)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)沖擊著當(dāng)前反壟斷規(guī)制的有效性,而面對平臺資本無序擴張的體系性挑戰(zhàn),反壟斷威懾的困局表現(xiàn)在:

        一方面,資本擴張亂象的應(yīng)對不及時折損反壟斷規(guī)制權(quán)威。平臺企業(yè)市場優(yōu)勢地位的形成并非一日之功,資本擴張行為的無序性表現(xiàn)更非一時之事。在從“產(chǎn)品化”走向“市場化”的過程中,市場主體潛在壟斷行為的監(jiān)管失位抑或過度包容,造成市場短期內(nèi)的競爭亂象頻現(xiàn)與行業(yè)集中度提升。關(guān)鍵節(jié)點經(jīng)營者集中行為的常態(tài)化審查缺位,而反壟斷執(zhí)法機構(gòu)未能發(fā)揮應(yīng)有的事前規(guī)制功能,

        客觀上促成了相關(guān)市場集中度上升。面對VIE結(jié)構(gòu)、少數(shù)股權(quán)等平臺資本擴張的“代理人模式”,經(jīng)營者集中審查規(guī)則未能根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟社會的發(fā)展需求對申報標(biāo)準(zhǔn)、審查程序與救濟理念進行及時調(diào)整,“回應(yīng)型”法治路徑的偏離也使反壟斷法步入“徒法不足以自行”的困境。此外,面對平臺企業(yè)廣泛涉足金融領(lǐng)域產(chǎn)生的市場競爭問題,資本與金融領(lǐng)域反壟斷法的先天性適用局限更使其功能定位趨于模糊。

        另一方面,威懾效果與資本優(yōu)勢不匹配降低反壟斷規(guī)制預(yù)期。從制度變遷視角看,反壟斷威懾面臨調(diào)整變革的雙重壓力:在誘致性層面,罰款無疑是社會輿論對反壟斷威懾強弱的直接觀感。針對未依法進行經(jīng)營者集中申報的平臺企業(yè)處以50萬元行政處罰,雖然在性質(zhì)上屬頂格處罰,在效果上也會釋放出加強反壟斷規(guī)制的信號,但并不符合社會輿論對反壟斷威懾的理想預(yù)期。反壟斷威懾預(yù)期在助推針對全球科技巨頭反壟斷浪潮的同時,也會使資本無序擴張視域下反壟斷規(guī)制的功能定位面臨困境。在強制性層面,“防止資本無序擴張”與“強化反壟斷規(guī)制”的政策關(guān)聯(lián)更使社會輿論提升反壟斷威懾的預(yù)期。著眼于平臺企業(yè)“贏家通吃”的系統(tǒng)性風(fēng)險防范,平臺資本擴張的廣泛利益關(guān)涉會促成法律規(guī)制方案的多元選擇,“互聯(lián)網(wǎng)專條”因此成為《消費者權(quán)益保護法》《反不正當(dāng)競爭法》《電子商務(wù)法》等關(guān)聯(lián)法律實施中的普遍選擇。但是,非經(jīng)濟效率目標(biāo)的大量引入以及多元化規(guī)制方案的選擇,也導(dǎo)致了“法律適用上的沖突,進而引發(fā)規(guī)避反壟斷法的問題,降低了反壟斷法的威懾力”。

        二、平臺經(jīng)濟“強化反壟斷”的資本面向

        在反壟斷法的理論與實踐演進中,資本并非一個時常被提及的語詞,但在特別的行為場域、特殊的時間節(jié)點,資本會成為我們對反壟斷法進行體系性反思的關(guān)鍵維度。在平臺資本擴張的“創(chuàng)造性破壞”背景下,有效平衡創(chuàng)新發(fā)展與社會秩序、經(jīng)濟效率與社會公平等基本價值,既是界定資本無序擴張反壟斷規(guī)制功能的前提條件,又是評價當(dāng)前資本無序擴張反壟斷規(guī)制政策的核心標(biāo)尺。

        (一)行為與實體并行的規(guī)制調(diào)整

        自2020年11月以來,我國平臺經(jīng)濟反壟斷實踐在立法、執(zhí)法、司法與守法等多維度取得突破,國務(wù)院反壟斷委員會、國家市場監(jiān)督管理總局、最高人民法院、中國人民銀行等部門均在各自職責(zé)范圍內(nèi)推進平臺經(jīng)濟反壟斷的制度化與常態(tài)化。在“防止資本無序擴張”的多維度政策背景下,著眼于科技平臺涉足金融領(lǐng)域的壟斷傳導(dǎo)與金融風(fēng)險,我國平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)制調(diào)整的資本脈絡(luò)日漸清晰。針對平臺資本擴張亂象,當(dāng)前反壟斷規(guī)制調(diào)整的思路主要在于行為導(dǎo)向的監(jiān)管強化與主體導(dǎo)向的規(guī)則補足。

        從資本擴張的行為規(guī)制看,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)以經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查為靶心,完善資本擴張的事前規(guī)制。經(jīng)營者集中審查是反壟斷法規(guī)制主體擴張行為的重要通道,受制于資本配置端VIE架構(gòu)的主體性沖擊與資本衍生端非典型并購行為的競爭性挑戰(zhàn),平臺經(jīng)濟領(lǐng)域諸多經(jīng)營者集中行為未能及時受到有效的反壟斷審查,而由此引發(fā)的關(guān)聯(lián)市場集中度上升也成為不爭的事實。著眼于資本擴張的無序性,《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》(國反壟發(fā)〔2021〕1號,以下簡稱《平臺經(jīng)濟反壟斷指南》)從市場份額、控制力、相關(guān)市場集中度、市場準(zhǔn)入、技術(shù)進步、消費者影響等多個方面闡明了平臺經(jīng)濟領(lǐng)域

        經(jīng)營者集中競爭影響的審查要點,并對VIE架構(gòu)企業(yè)反壟斷審查的主體適格性形成了肯定性結(jié)論。在《平臺經(jīng)濟反壟斷指南》醞釀出臺期間,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)分兩批次共對56起未依法申報、違法實施經(jīng)營者集中的案件進行立案調(diào)查,并對百度、阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭依法進行頂格處罰。平臺經(jīng)濟領(lǐng)域針對經(jīng)營者集中的系列案例表明,我國反壟斷執(zhí)法部門業(yè)已針對平臺資本的特征調(diào)整行為規(guī)制策略。

        從資本擴張的主體規(guī)制看,金融監(jiān)管機構(gòu)以實體監(jiān)管為核心,出臺大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)涉足金融領(lǐng)域的實體監(jiān)管措施。正如反壟斷法未能全面、有效預(yù)見平臺經(jīng)濟發(fā)展的沖擊一般,金融科技的創(chuàng)新發(fā)展也在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運營與企業(yè)退出等方面沖擊著傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系,平臺企業(yè)金融化引起的金融脫媒、杠桿疊加等現(xiàn)實問題,亟待實體監(jiān)管規(guī)則的明確。自2020年9月以來,我國金融監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)補足或試圖補足平臺企業(yè)金融化監(jiān)管短板:《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》(中國人民銀行令〔2020〕第4號)的落地實施為非金融企業(yè)控股金融機構(gòu)提供了監(jiān)管指引,而后中國人民銀行先后發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》《非銀行支付機構(gòu)條例(征求意見稿)》,擬重點健全關(guān)聯(lián)主體經(jīng)營行為的杠桿限制與行業(yè)風(fēng)險防范機制。在非金融企業(yè)涉足金融行業(yè)的實體性監(jiān)管規(guī)則制定中,控股股東濫用市場優(yōu)勢地位開展不正當(dāng)競爭、金融控股關(guān)聯(lián)公司違反競爭規(guī)則的交易行為以及非銀行支付機構(gòu)市場支配地位監(jiān)管等壟斷議題,受到監(jiān)管機構(gòu)的重視。此外,“金融監(jiān)管機構(gòu)提請反壟斷部門啟動反壟斷調(diào)查”“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)會同中國人民銀行依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進行處罰”等執(zhí)法協(xié)同機制,也成為“強化反壟斷和防止資本無序擴張”背景下的嶄新命題。厘清主體定位與完善監(jiān)管協(xié)同,逐步緩和平臺企業(yè)金融化沖擊下金融系統(tǒng)復(fù)雜性與監(jiān)管制度一致性的矛盾,以“監(jiān)管目標(biāo)一致性”為標(biāo)準(zhǔn)減少套利空間,是監(jiān)管層應(yīng)對平臺資本沖擊的應(yīng)然之舉。

        (二)發(fā)展與規(guī)范并重的政策回應(yīng)

        平臺壟斷與系統(tǒng)性風(fēng)險的歷史性際遇,為探討平臺資本無序擴張的反壟斷規(guī)制提供了現(xiàn)實場域。政策話語的凝練表現(xiàn)出現(xiàn)實問題處置之必要,也暗含著對既往市場秩序規(guī)制之反思。資本無序擴張的現(xiàn)實表征源于市場,而又高于市場,其不僅僅是市場秩序維度對經(jīng)濟主體實施

        壟斷行為的結(jié)構(gòu)性擔(dān)憂,更為重要的是社會秩序維度對公共利益的可持續(xù)性維護。當(dāng)前,資本無序擴張語境下的風(fēng)險防范措施主要圍繞兩方面展開:

        其一,依托競爭政策為資本擴張設(shè)置“紅綠燈”。借助于平臺商業(yè)模式與數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用,壟斷行為的形式和內(nèi)容均發(fā)生了重大變化,平臺壟斷問題的資本助推為“防止資本無序擴張”與反壟斷規(guī)制的目標(biāo)契合提供了契機。綜觀“資本無序擴張”的反壟斷規(guī)制實踐,平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭政策在縱橫比較中日趨展現(xiàn)“中國特色”。與既往新經(jīng)濟領(lǐng)域的市場競爭規(guī)制相比,當(dāng)前競爭政策在規(guī)制理念上仍然沿襲“包容審慎”原則:一方面,“平臺反壟斷并不是對平臺企業(yè)的打壓,更不是對平臺經(jīng)濟的否定”,而是為平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新潛能釋放提供競爭土壤;另一方面,依托競爭執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管在“防范資本無序擴張”目標(biāo)下的協(xié)同增進,平臺資本擴張的行為審慎得以在金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)隱私與消費者保護等規(guī)制資源統(tǒng)籌下聚焦競爭執(zhí)法水平提升。與歐美較為激進的結(jié)構(gòu)性調(diào)整提案相比,我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭政策調(diào)整立足于執(zhí)法效能提升,呈現(xiàn)出較為穩(wěn)健的回應(yīng)型特征?!镀脚_經(jīng)濟反壟斷指南》的發(fā)布為平臺壟斷問題處置提供了規(guī)則引導(dǎo),制度規(guī)則的完善提高了競爭政策的可預(yù)期性和透明度,而巨額罰單也為平臺資本無序擴張敲響了警鐘,依托平臺壟斷行為的性質(zhì)認(rèn)定,執(zhí)法實踐的精準(zhǔn)化與專業(yè)化得以提升。

        其二,依托產(chǎn)業(yè)政策為資本擴張劃定軌道。逐利導(dǎo)向的平臺資本無序擴張觸及了諸多傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的秩序底線,著眼于平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新優(yōu)勢,政府可以通過出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為平臺經(jīng)濟的資本擴張劃定路線、明確目標(biāo)。在當(dāng)前平臺資本爭相競逐的金融科技領(lǐng)域,針對“部分大型互聯(lián)網(wǎng)平臺公司向金融領(lǐng)域無序擴張造成競爭失衡”,金融監(jiān)管機構(gòu)明確了“數(shù)字驅(qū)動、智慧為民、綠色低碳、公平普惠”的發(fā)展原則,不斷提升金融科技創(chuàng)新行為監(jiān)管力度,重拾大型平臺企業(yè)涉足金融的普惠目標(biāo)。圍繞平臺資本擴張的系統(tǒng)性節(jié)點,政府進一步出臺了“推動資本要素服務(wù)實體經(jīng)濟”“促進技術(shù)要素向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化”“建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則”等有助于處置資本擴張無序性的宏觀舉措?;貧w平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新本源,國家發(fā)展和改革委員會等九部委于2022年1月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》(發(fā)改高技〔2021〕1872號),提出“健全完善規(guī)則制度、提升監(jiān)管能力和水平、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”等多項舉措。其中,“推動平臺企業(yè)間合作,構(gòu)建兼容開放的生態(tài)圈”,實現(xiàn)平臺互聯(lián)互通,是防范平臺資本無序擴張系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)鍵制度嘗試。綜上可見,平臺資本的產(chǎn)業(yè)政策遍及平臺企業(yè)的原生領(lǐng)域、衍生場域以及風(fēng)險節(jié)點,“發(fā)展與規(guī)范并重”在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中表現(xiàn)得尤為突出。

        (三)制止與預(yù)防并舉的威懾強化

        在應(yīng)對科技巨頭壟斷風(fēng)險的規(guī)制實踐中,強化反壟斷威懾是各國調(diào)整規(guī)制政策的主要方向。平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為的復(fù)雜性與隱蔽性、壟斷影響的系統(tǒng)性與持續(xù)性,決定著應(yīng)有更為多元化、整體性與針對性的法律威懾措施。不同于既往反壟斷法實施的“單邊效應(yīng)”,聚焦平臺資本無序擴張的反壟斷規(guī)制影響著我國反壟斷威懾的體系化變遷。具體表現(xiàn)在:

        首先,統(tǒng)籌法律實施資源,釋放威懾信號,厘定威懾目標(biāo)。法律威懾的強化建立在行為規(guī)制提升基礎(chǔ)之上,除針對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域未依法進行經(jīng)營者集中申報的行為進行“批量式”處罰外,立法、執(zhí)法與司法領(lǐng)域的聯(lián)動實施也向外界釋放了強化威懾的信號。在立法領(lǐng)域,新近修訂的《反壟斷法》從擴大審查范圍、建立審查期限“停鐘”制度等方面細(xì)化了經(jīng)營者集中審查制度,并提出“加強民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營者集中的審查”。在司法領(lǐng)域,“妥善處理互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域壟斷糾紛,完善平臺經(jīng)濟反壟斷裁判規(guī)則”,是繼《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》(法釋〔2012〕5號)發(fā)布以來,最高人民法院在反壟斷法實施領(lǐng)域的新近動態(tài)。在執(zhí)法領(lǐng)域,國家市場監(jiān)督管理總局、中國人民銀行與中國銀行保險監(jiān)督管理委員會等關(guān)聯(lián)監(jiān)管部門均將“強化反壟斷防止資本無序擴張”作為年度工作重點。在“防止資本無序擴張”的威懾目標(biāo)下,法律實施資源的統(tǒng)籌與協(xié)同不僅有助于焦點問題的協(xié)同處置,更在客觀上有助于推進競爭政策基礎(chǔ)地位的實現(xiàn)。

        其次,調(diào)整法律實施思路,改進威懾手段,豐富威懾內(nèi)涵。反壟斷規(guī)制并非以追逐巨額罰單為目標(biāo),法律威懾的實現(xiàn)仍存在“制止”與“預(yù)防”的二元體系進路。在“預(yù)防和制止壟斷行為”的立法目標(biāo)下,以反壟斷指南、企業(yè)合規(guī)指引、經(jīng)營者承諾為代表的反壟斷法預(yù)防式實施開始受到監(jiān)管部門的重視。自2020年7月以來,國家市場監(jiān)督管理總局分三批發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)《依法合規(guī)經(jīng)營承諾書》,內(nèi)容多涉及“嚴(yán)格履行經(jīng)營者集中申報義務(wù)”“嚴(yán)格履行平臺職責(zé)”等防范資本無序擴張的議題。在地方實踐中,北京、重慶、內(nèi)蒙古等地也從平臺資本擴張的實際情況出發(fā),針對性出臺專門領(lǐng)域的反壟斷合規(guī)指南,以期實現(xiàn)壟斷行為之預(yù)防。有別于以市場效率為重點,重視事后、事中的傳統(tǒng)治理思路,平臺經(jīng)濟反壟斷實踐析出的“威懾式治理”更加重視事前約束,豐富了我國反壟斷威懾的制度蘊含。

        最后,完善法律實施規(guī)則,回應(yīng)威懾預(yù)期,提升威懾效果?!胺赏刂阅軐崿F(xiàn)就在于人們的行為選擇不得不在有法律后果的法律規(guī)則之下進行”,提高違法成本是強化法律威懾的常用手段,亦是平臺壟斷爭議中的輿論共識。當(dāng)前以銷售額為主的反壟斷罰款制度存在處罰基準(zhǔn)較低、責(zé)任主體單一的現(xiàn)實問題,新《反壟斷法》大幅提升罰款基準(zhǔn),并擬對實施拒絕、阻礙反壟斷調(diào)查行為的單位與個人增加罰款,“反壟斷罰款制度的整體主義理念得以進一步實現(xiàn)”。值得關(guān)注的是,諸多尚處醞釀階段的反壟斷威懾主張得以在資本無序擴張的反壟斷規(guī)制統(tǒng)籌中加速推進。針對我國《反壟斷法》對壟斷行為的威懾不足,要求增加反壟斷刑事處罰、探索反壟斷公益訴訟等建議,散見于社會輿論與學(xué)界討論之中,而平臺反壟斷規(guī)制勢興,又為前述討論的入法化與制度化提供了有利條件。在民事責(zé)任與行政責(zé)任的既有體系基礎(chǔ)之上,新《反壟斷法》新增刑事責(zé)任條款,為壟斷問題處置的“民刑協(xié)同”提供通道,而“探索平臺反壟斷公益訴訟、借助檢察建議督促平臺履責(zé)”,也成為檢察機關(guān)防范資本無序擴張的題中之義。

        三、防止資本無序擴張的平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)制優(yōu)化

        作為一種基本的生產(chǎn)要素,市場經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開資本的高效配置,但資本擴張亂象的產(chǎn)生正是平臺企業(yè)“重自然屬性、輕社會屬性”的客觀表現(xiàn)?!胺乐官Y本無序擴張”的提出正是立足于維護社會公共利益的基本目標(biāo),著眼于平臺資本的風(fēng)險異化,為平臺企業(yè)的資本擴張嵌入社會價值。平臺經(jīng)濟“DNA”反饋循環(huán)的制度紅利與新經(jīng)濟發(fā)展初期潛在的監(jiān)管套利,使得平臺經(jīng)濟的效率追逐得以最大化滿足,但“隱藏在互聯(lián)網(wǎng)紅利差異背后的正是個體、群體、地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網(wǎng)資本以及對其運用的差異”,社會發(fā)展的實質(zhì)公平與整體公平仍應(yīng)得到重視。平臺資本擴張的反壟斷規(guī)制應(yīng)在效率與公平、創(chuàng)新與秩序、企業(yè)利益與社會福利等目標(biāo)沖突中尋求平衡,避免因無序擴張引發(fā)社會性危機。

        (一)以系統(tǒng)性為導(dǎo)向,提升風(fēng)險常態(tài)處置能力

        新經(jīng)濟規(guī)制實踐面臨著為系統(tǒng)性風(fēng)險搭設(shè)“防火墻”與為規(guī)模效應(yīng)提供“緩沖區(qū)”的雙重任務(wù),“現(xiàn)代反壟斷法也應(yīng)在實施中考慮其他社會政策目標(biāo),以應(yīng)對時代的價值多元挑戰(zhàn)”。平臺壟斷在理念、規(guī)則、機制、方法等諸多維度對當(dāng)下治理模式提出挑戰(zhàn),反壟斷規(guī)制實踐中也出現(xiàn)了規(guī)制預(yù)期較高、規(guī)制功能定位不清晰等問題,“平臺反壟斷仍應(yīng)確??陀^、中立和理性,防止非理性和情緒化”。作為一項政府治理的命題,資本無序擴張的反壟斷規(guī)制應(yīng)在競爭法治框架內(nèi)尋求治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提升。

        從治理體系現(xiàn)代化來看,應(yīng)重視提升反壟斷法的戰(zhàn)略地位,統(tǒng)籌反壟斷規(guī)制資源,細(xì)化企業(yè)資本化、金融化的協(xié)同規(guī)制路徑。平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的資本無序擴張既非單一的市場競爭問題,更非單向的資本監(jiān)管問題,多元要素融合下的廣泛涵攝與系統(tǒng)風(fēng)險使得協(xié)同規(guī)制成為必然選擇。平臺經(jīng)濟反壟斷威懾體系的現(xiàn)代化提升應(yīng)著眼于:第一,夯實資本擴張事前合規(guī)與事后規(guī)制的協(xié)同。“獲取合規(guī)承諾是反壟斷救濟體系的核心”,資本無序擴張的反壟斷規(guī)制應(yīng)在健全事前事中事后全鏈條監(jiān)管的基礎(chǔ)上,尤其重視事前合規(guī)制度的完善。從靜態(tài)體系來看,反壟斷合規(guī)應(yīng)重視平臺企業(yè)的自律與自治,通過引入“告知承諾”、發(fā)布合規(guī)報告、參與合規(guī)計劃等方式,實現(xiàn)平臺經(jīng)濟市場競爭的社會共治,促進競爭文化培育。從動態(tài)發(fā)展來看,反壟斷合規(guī)應(yīng)針對平臺資本擴張領(lǐng)域的特殊性出臺針對性的行為指引,并鼓勵地方根據(jù)實際情況探索區(qū)域性合規(guī)機制。第二,深化重點領(lǐng)域競爭執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同。在追逐規(guī)模經(jīng)濟的背景下,企業(yè)資本的流程化運作涉及原生市場、衍生市場以及金融市場等多方行業(yè)監(jiān)管主體,“各管一段”的治理思維難以有效應(yīng)對資本無序擴張的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險?!昂献餍栽囼灴梢园l(fā)揮信息收集機制的作用”,在當(dāng)前平臺反壟斷威懾調(diào)整業(yè)已為反壟斷規(guī)制與金融監(jiān)管提供協(xié)同通道的前提下,基礎(chǔ)設(shè)施維度的行業(yè)競爭數(shù)據(jù)共享、監(jiān)管共治維度的部門聯(lián)席會議機制以及規(guī)制方法維度的監(jiān)管手段創(chuàng)新,是強化協(xié)同威懾、提升治理體系現(xiàn)代化的必然之舉。第三,拓展壟斷處置公共實施與私人執(zhí)行的協(xié)同。2021年11月,國家反壟斷局的掛牌意味著我國對未來反壟斷規(guī)制獨立性、權(quán)威性與專業(yè)性的制度預(yù)期,而平臺經(jīng)濟領(lǐng)域強化司法裁判與拓展公益訴訟的實踐,更是為平臺壟斷問題的私人執(zhí)行提供了切實可行的程序通道。由此,應(yīng)當(dāng)重視反壟斷訴訟在“反壟斷法律正在進行數(shù)字化的調(diào)整和完善之際,在反壟斷法基本理念下進行競爭效果與法律論證的個案分析”,以及“解決平臺壟斷問題”的兜底功能。

        從治理能力現(xiàn)代化角度看,應(yīng)理性認(rèn)知平臺資本擴張規(guī)律,在法律規(guī)則與威懾效果的完善中提升執(zhí)法能力。資本無序擴張并非平臺經(jīng)濟的特殊產(chǎn)物,但是平臺經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、參與文化與雙邊市場特征,恰恰為資本擴張?zhí)峁┝藣湫碌臏卮?。以“免費模式”“補貼模式”為代表的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)拓展在加劇資本與技術(shù)創(chuàng)新融合的同時,也促成流量、數(shù)據(jù)等新型壟斷租金節(jié)點的生成,流量劫持、算法歧視、數(shù)據(jù)殺熟等社會問題的出現(xiàn)為經(jīng)濟創(chuàng)新蒙上了陰影?!安①弻?dǎo)致對競爭價值的限制,經(jīng)營者希望以效率價值來正當(dāng)化對競爭的限制”,資本自然屬性的極致演繹會促成平臺壟斷權(quán)力的客觀生成,對市場公平競爭的漠視也必將觸發(fā)商業(yè)模式創(chuàng)新的反噬。反壟斷規(guī)制能力的現(xiàn)代化提升應(yīng)著眼于資本擴張風(fēng)險生成的系統(tǒng)性節(jié)點:

        從行為表現(xiàn)來看,應(yīng)增強經(jīng)營者集中審查的主動性與靈活性。《平臺經(jīng)濟反壟斷指南》在審查標(biāo)準(zhǔn)、審查流程以及救濟措施中嵌入數(shù)據(jù)控制、雙邊平臺、創(chuàng)新動機等新經(jīng)濟元素,為平臺經(jīng)濟領(lǐng)域非典型股權(quán)控制行為的反壟斷審查提供了宏觀指引。執(zhí)法能力的提升還需要聚焦個案實施中的論證分析,加大對“未經(jīng)申報經(jīng)營者集中”的懲處力度,并根據(jù)制度運行經(jīng)驗適時更新《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》。

        從衍生領(lǐng)域來看,應(yīng)健全平臺企業(yè)金融化的反壟斷監(jiān)管策略?!敖鹑诳萍加型蔀榻鹑诒O(jiān)管與競爭機構(gòu)實質(zhì)化合作的關(guān)鍵場域”,平臺企業(yè)涉足金融領(lǐng)域,在為大規(guī)模市場運作提供競爭動力的同時,也會引發(fā)市場集中度上升、協(xié)調(diào)行為誘導(dǎo)、消費者福利減損等系統(tǒng)性問題。在現(xiàn)有協(xié)同規(guī)制通道的基礎(chǔ)上,金融科技反壟斷規(guī)制應(yīng)注重主體與行為的監(jiān)管塑造:在主體維度,應(yīng)盡快明確金融控股公司的主體法律地位,防止金融控股公司的野蠻生長成為資本無序擴張的組織形式外衣;在行為維度,應(yīng)遵循平臺資本擴張的“DNA”反饋循環(huán)機制,以數(shù)據(jù)行為規(guī)制為導(dǎo)向,在風(fēng)險防范視域下健全金融數(shù)據(jù)基本治理規(guī)則、數(shù)據(jù)壟斷市場規(guī)制規(guī)則以及系統(tǒng)性風(fēng)險協(xié)同監(jiān)管規(guī)則。

        (二)以公共性為依托,強化平臺企業(yè)主體責(zé)任

        罔顧資本擴張的客觀規(guī)律與無度干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營,均非規(guī)制的應(yīng)有之義,資本無序擴張亂象之遏止,應(yīng)著眼于資本自然屬性的社會校正,即平衡資本的自然屬性與社會屬性。當(dāng)前規(guī)制實踐沿襲“主體—行為”的傳統(tǒng)范式,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)以經(jīng)營者集中為導(dǎo)向回溯平臺企業(yè)資本無序擴張的存量問題,金融監(jiān)管機構(gòu)則以實體監(jiān)管為導(dǎo)向應(yīng)對平臺企業(yè)涉足金融領(lǐng)域的增量問題。協(xié)同規(guī)制下資本無序擴張亂象治理效果顯著,平臺資本的擴張面臨諸多規(guī)則圍墻,但是平臺資本自然屬性與社會屬性的平衡點仍不清晰,平臺資本擴張的反壟斷規(guī)制仍應(yīng)在“盈利性與社會責(zé)任、專屬性與公共性、創(chuàng)新與安全等方面實現(xiàn)動態(tài)平衡”,更符合平臺資本擴張?zhí)卣鞯谋O(jiān)管手段呼之欲出。

        “平臺權(quán)力的擴張過程就是公權(quán)私有化的過程”張燕、張祥建:《平臺權(quán)力的結(jié)構(gòu)、擴張機制與異化效應(yīng)》,載《社會科學(xué)家》2022年第2期,第105頁。,平臺企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)與權(quán)力生成使其“在事實上履行著重要的公共職能,賦予平臺企業(yè)與其私權(quán)力相匹配的公共責(zé)任,可以實現(xiàn)法律責(zé)任與社會責(zé)任的有機統(tǒng)一”。遵循“濫用公共性”的底層邏輯,數(shù)字經(jīng)濟時代反壟斷法的公共性嵌入既表現(xiàn)為壟斷行為認(rèn)定中的非經(jīng)濟效率目標(biāo)嵌入,更表現(xiàn)為以“守門人”制度為代表的前置性監(jiān)管。誠然,“守門人”制度表現(xiàn)出較強的結(jié)構(gòu)主義與本身違法特征,在目標(biāo)定位協(xié)調(diào)性、事前規(guī)制精準(zhǔn)性與義務(wù)適當(dāng)性等維度面臨爭議,但是“守門人”制度為厘清平臺資本自然屬性與社會屬性的平衡點提供了有效依據(jù)。一方面,“守門人”制度立足于事前介入的規(guī)制思路,尊重平臺資本自然擴張的既成事實,在存量問題與增量問題之間明確反壟斷規(guī)制介入平臺經(jīng)濟發(fā)展的時機。反壟斷規(guī)制因規(guī)則延展性缺失未能對平臺資本擴張行為給予有效的回應(yīng),而針對平臺經(jīng)濟特征的規(guī)則調(diào)試仍要面臨規(guī)則體系性與執(zhí)法均衡性的考量,避免從不監(jiān)管、寬松監(jiān)管的極端走向過度監(jiān)管、過嚴(yán)監(jiān)管的另一個極端?!笆亻T人”制度另辟蹊徑,以“政府管制”彌補“競爭政策”之不足,即在現(xiàn)有反壟斷規(guī)制之外尋求社會公共價值前提下大型平臺企業(yè)的社會義務(wù)擔(dān)當(dāng),遵循數(shù)字平臺發(fā)展的“公用事業(yè)”特征,也避免步入“選擇性執(zhí)法”的窘境。另一方面,“守門人”制度從市場規(guī)模、用戶影響與未來發(fā)展出發(fā)施加特殊義務(wù),厘清了資本擴張背景下關(guān)鍵性平臺主體的社會屬性內(nèi)涵。受制于現(xiàn)有規(guī)則認(rèn)定“平臺力量”的局限性,反壟斷學(xué)界嘗試在相關(guān)市場界定、市場支配地位認(rèn)定、競爭損害分析中嵌入公平、創(chuàng)新等社會價值考量,以回應(yīng)數(shù)據(jù)、算法等新經(jīng)濟要素帶來的沖擊。雖然規(guī)制技術(shù)的討論充實了平臺資本擴張本質(zhì)的解讀,但終因反壟斷規(guī)制實踐與訴訟活動的高成本而難以形成立竿見影的效果。從聚焦“平臺力量”到“守門人”行為后果的重心轉(zhuǎn)移并非僅僅停留于形式,還需要將“守門人”定位的功能監(jiān)管融入以“平臺”為中心的完全結(jié)構(gòu)化路徑之中。在主體定量與行為定性的融合之下,“守門人”制度更直接地為平臺資本擴張限定社會義務(wù),而超級平臺企業(yè)社會義務(wù)與社會責(zé)任的明晰,有利于為平臺資本無序擴張厘清社會屬性邊界。

        2021年10月,國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南(征求意見稿)》與《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南(征求意見稿)》,對超級平臺企業(yè)引領(lǐng)市場公平競爭、促進市場互聯(lián)互通以及防范行業(yè)風(fēng)險提出諸多特殊要求。立足于現(xiàn)有制度設(shè)計,我國平臺經(jīng)濟“守門人”制度的完善向度表現(xiàn)為:其一,強化主體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)化。在“守門人”制度得到監(jiān)管層青睞的同時,圍繞平臺“守門人”的認(rèn)定形成了多種思路?!镀脚_經(jīng)濟反壟斷指南》從商業(yè)邏輯出發(fā),對平臺、平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等概念予以明確;《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南(征求意見稿)》擬綜合考慮“用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類以及限制能力”等因素,實現(xiàn)三級平臺劃分;《個人信息保護法》考量平臺服務(wù)類型、用戶數(shù)量、業(yè)務(wù)類型等因素,厘定了特殊個人信息處理義務(wù)。需要指出的是,《個人信息保護法》的相關(guān)規(guī)定“局限于個人信息保護范疇,對于解決守門人數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象幾乎無法發(fā)揮任何實質(zhì)性作用”,平臺反壟斷視域下的“守門人”認(rèn)定仍應(yīng)在遵循《反壟斷法》關(guān)于“市場支配地位”的認(rèn)定邏輯下,綜合考慮平臺的控制能力與市場競爭效果。其二,提升規(guī)范條款的精細(xì)化水平。歐盟《數(shù)字市場法》圍繞數(shù)據(jù)使用、價格設(shè)置、數(shù)據(jù)共享、糾紛解決等方面對“守門人”的義務(wù)提出要求,相比而言,我國平臺主體責(zé)任的條款多為倡導(dǎo)性、原則性設(shè)計,未來制度實踐中仍應(yīng)通過行政指導(dǎo)、個案說理等方式強化可操作性,進而提升平臺主體公共責(zé)任的可預(yù)測性。其三,完善規(guī)則適用的體系

        。當(dāng)前,平臺企業(yè)公共責(zé)任的實現(xiàn)多為競爭執(zhí)法機構(gòu)的單向推動,統(tǒng)籌行業(yè)監(jiān)管、消費者保護與勞動者保護等職能部門的規(guī)制資源,以及提升公共義務(wù)條款的可訴性,是未來實質(zhì)性推進“守門人”制度落地的關(guān)鍵內(nèi)容。

        (三)以比例原則為依據(jù),審慎配置平臺規(guī)制權(quán)力

        “當(dāng)私人的自我約束被集體性管制取代時,管制給整個系統(tǒng)帶來的成本常常得不到評估。”當(dāng)前,平臺經(jīng)濟政策環(huán)境具有很大的不確定性,在利用社會屬性校正資本自然屬性的過程中,仍應(yīng)劃定平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的權(quán)力介入邊界,明確反壟斷規(guī)制的功能限定。從責(zé)任承擔(dān)看,平臺企業(yè)社會義務(wù)的賦予不應(yīng)過多由反壟斷規(guī)制主導(dǎo)?!氨Wo競爭而非競爭者”是反壟斷法的經(jīng)典論斷,當(dāng)下多元化的社會目標(biāo)預(yù)設(shè)也會成為反壟斷法不能承受之重。平臺資本擴張風(fēng)險之防范應(yīng)當(dāng)區(qū)分市場主體培育與競爭行為規(guī)制:在應(yīng)對扼殺式并購、自我優(yōu)待等掣肘行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實難題時,反壟斷法立足于壟斷行為規(guī)制,維護平臺經(jīng)濟領(lǐng)域市場競爭秩序,即便能夠在規(guī)制效果上間接提升市場內(nèi)中小經(jīng)營者的競爭空間,有助于行業(yè)整體創(chuàng)新,但實質(zhì)意義的市場創(chuàng)新主體培育仍有賴于產(chǎn)業(yè)政策的整體輻射。從政策引導(dǎo)來看,產(chǎn)業(yè)政策的推行也應(yīng)尊重資本發(fā)展的規(guī)律,為市場主體的自主經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)留有必要的競爭空間,避免因過度引導(dǎo)投資,助長目標(biāo)市場投資者的非理性行為,進而引發(fā)資本無序擴張。

        回顧反壟斷法的發(fā)展歷史,結(jié)構(gòu)性救濟措施的啟用通常伴隨著經(jīng)濟理論更新。反壟斷規(guī)制既不應(yīng)完全受制于經(jīng)濟學(xué)理論的變遷,更不應(yīng)喪失法治根基。雖然法律修訂應(yīng)當(dāng)與時俱進,但要避免把國際上尚未被普遍接受的條款急于納入反壟斷法。當(dāng)前,雖然國內(nèi)諸多經(jīng)濟學(xué)研究對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域寡頭壟斷下的競爭效應(yīng)持樂觀態(tài)度,但平臺資本無序擴張潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險更是不爭的事實。與國外立法結(jié)構(gòu)性救濟的強制性不同,我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性救濟多表現(xiàn)為行政主導(dǎo)下的互聯(lián)互通,即通過競爭規(guī)制與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合,以平臺開放、數(shù)據(jù)共享、API接口互通為依托,實現(xiàn)平臺企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的相互開放?!爸圃煲粋€網(wǎng)絡(luò)的基本要素的企業(yè)更希望自己是該要素的獨家來源,而不愿意公開那些使競爭者能夠復(fù)制該要素的信息?!逼脚_惡意不兼容、自我優(yōu)待、“二選一”等行為表現(xiàn)出平臺企業(yè)憑借先發(fā)市場優(yōu)勢下的“核心設(shè)施”效應(yīng)提高市場準(zhǔn)入壁壘,強化市場間的壟斷效應(yīng)傳導(dǎo)。“互聯(lián)互通”正是以降低中小企業(yè)運營成本、促進數(shù)字經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等社會公共目標(biāo)來校正平臺企業(yè)的壟斷逐利。社會性需求推動了平臺反壟斷態(tài)度的轉(zhuǎn)變,但對于非經(jīng)濟效率目標(biāo)的追逐,仍應(yīng)設(shè)置必要的法治邊界。

        “互聯(lián)互通”涉及競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)實施,而“比例原則以適當(dāng)性、必要性與均衡性解決權(quán)力行使的合理性問題”。在功能設(shè)定方面,“互聯(lián)互通”是平臺反壟斷規(guī)制力求達(dá)到的規(guī)制效果,而非其必要的救濟措施。對于平臺封禁行為的違法性認(rèn)定,還需要建立在實體行為認(rèn)定與司法程序抗辯的基礎(chǔ)上,“并盡可能減少不合理和非必要的限制”。在制度保障方面,推進“互聯(lián)互通”的難點不僅僅在于技術(shù)上的兼容不足,更重要的是數(shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)流通機制不完備情形下的利益分配不明。產(chǎn)業(yè)政策的推行仍應(yīng)尊重數(shù)據(jù)要素的非競爭性特征,不應(yīng)單純以數(shù)據(jù)共享模糊數(shù)據(jù)權(quán)屬,進而消弭政策推行的合理性依據(jù)。在風(fēng)險控制方面,“互聯(lián)互通”的政策推行面臨較大不確定性,也會引發(fā)市場結(jié)構(gòu)進一步固化、“搭便車”、產(chǎn)品同質(zhì)化等打擊市場創(chuàng)新積極性、減損消費者福利的問題。立足于事前介入的“互聯(lián)互通”政策仍應(yīng)以“互操作性”為核心,堅持最小化利用與無歧視利用原則,完善標(biāo)準(zhǔn)化、個案化與持續(xù)化的審查機制。

        結(jié)語

        企業(yè)資本化、金融化是追逐規(guī)模效應(yīng)背景下實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)向虛擬經(jīng)濟的必然路徑,平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的資本擴張表現(xiàn)出不同于既往企業(yè)跨市場擴張的系統(tǒng)性風(fēng)險,“防止資本無序擴張”的提出,對我國平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)制提出了更高的要求。自21世紀(jì)初互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合以來,反壟斷法在輿論喧囂與學(xué)界爭議中未能對新經(jīng)濟發(fā)展,尤其是新經(jīng)濟市場競爭秩序維護起到持續(xù)性、常態(tài)化的威懾作用

        。市場優(yōu)勢地位的形成為資本賦能下的“雙輪壟斷”奠定了基礎(chǔ),超級平臺企業(yè)涉足金融領(lǐng)域潛在的“贏家通吃”與“大而不倒”風(fēng)險,需要在資本、數(shù)據(jù)、平臺、金融等多場域下探索規(guī)制協(xié)同與創(chuàng)新。雖然針對歐美科技巨頭的反壟斷浪潮能夠提供諸多可借鑒的制度發(fā)展經(jīng)驗,但我國平臺經(jīng)濟反壟斷仍應(yīng)立足于國內(nèi)平臺資本的特有屬性,遵循金融市場秩序與安全至上的監(jiān)管原則,深入挖掘反壟斷法實施的“中國特色”。反壟斷執(zhí)法與金融監(jiān)管領(lǐng)域的法律規(guī)則調(diào)整,應(yīng)明晰防范資本無序擴張風(fēng)險的制度理路,而司法、守法等維度的話語宣示與制度創(chuàng)新更應(yīng)成為平臺經(jīng)濟治理現(xiàn)代化的實踐依托。放眼未來,我國反壟斷規(guī)制應(yīng)乘“防止資本無序擴張”之東風(fēng),厘清經(jīng)濟創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險防范中反壟斷規(guī)制的功能定位,細(xì)化壟斷行為認(rèn)定的規(guī)則體系,深耕預(yù)防式實施的制度改進,有效應(yīng)對平臺壟斷、金融科技壟斷的現(xiàn)實沖擊。

        Preventing Disorderly Expansion of Capital:The Systematic

        Response to Antitrust Regulation of Platform Economy

        LIU Nai-liang

        (Law School of Chongqing University, Chongqing 400045, China)

        Abstract:The deep involvement of large technology platform enterprises in the financial sector triggers the policy initiative of “preventing disorderly expansion of capital”. The expansion of platform enterprises empowered by capital not only generates the risk of “winner-takes-all” from the market dimension, but also raises concerns about “too big to fail” from the social dimension. Whether antitrust regulation can effectively deal with capital disorder, prevent expansion risk and play a deterrent role determines the bottom line of market competition of “inclusiveness and prudence” supervision principle in new economy. Through the institutional integration of entity supervision and behavior regulation, competition policy and industrial policy, prevention and suppression of monopolistic behavior and other fields, the idea of antitrust capital regulation of platform economy in China is becoming increasingly clear. Based on the dual nature of capital, the promotion of the strategic position of antitrust law helps to strengthen the legal deterrence of the dominant subject of platform capital, and the “gatekeeper” mechanism can also set the boundary of social responsibility for capital expansion of platform enterprises. However, the “interconnection” and structural remedies under the guidance of administration should be prudently carried forward within the framework of the rule of competition.

        Key Words: disorderly expansion of capital; platform economy; antitrust regulation; Fintech

        本文責(zé)任編輯:邵 海

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