文|交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 羅詩(shī)屹 崔敏 黃麗雅

自2008年成品油稅費(fèi)改革以來，我國(guó)普通公路養(yǎng)護(hù)主要采用“中央收取成品油消費(fèi)稅—轉(zhuǎn)移支付至地方—地方交通部門履行養(yǎng)護(hù)職責(zé)”的資金保障機(jī)制。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，截至2020年底，我國(guó)公路網(wǎng)總里程已達(dá)519.81萬公里。其中，普通公路養(yǎng)護(hù)里程達(dá)498.3萬公里，比2008年增長(zhǎng)了60.9%，而養(yǎng)護(hù)資金供給規(guī)模的增速卻遠(yuǎn)低于此，養(yǎng)護(hù)成本不斷攀升，資金缺口愈來愈大，公路服務(wù)質(zhì)量和路網(wǎng)安全受到嚴(yán)重影響。同時(shí)，隨著公眾對(duì)公共服務(wù)的要求和維權(quán)意識(shí)逐步提高，社會(huì)輿論對(duì)交通行業(yè)的壓力也愈加突出?，F(xiàn)有養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制已難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展形勢(shì)和需要，適逢我國(guó)財(cái)稅體制和事權(quán)改革，普通公路迎來了養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制重構(gòu)的大好機(jī)遇，盡快完善普通公路可持續(xù)發(fā)展資金保障機(jī)制和政策成為當(dāng)務(wù)之急。

普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障所面臨的問題

問題一：財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，各方籌措養(yǎng)護(hù)資金和發(fā)展養(yǎng)護(hù)事業(yè)的動(dòng)力不足

稅費(fèi)改革后，原先的地方費(fèi)轉(zhuǎn)為中央稅，由中央安排每年的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和資金撥付，按照“資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變”的原則由地方履行養(yǎng)護(hù)職責(zé)。即公路養(yǎng)護(hù)的財(cái)權(quán)上收至中央，公路養(yǎng)護(hù)的事權(quán)責(zé)任依然留在地方；公路系統(tǒng)資金納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理的同時(shí)，由交通部門承擔(dān)起管養(yǎng)的全部責(zé)任（如圖1所示）。

圖1 稅費(fèi)改革前后普通公路養(yǎng)護(hù)資金機(jī)制的變化情況

在實(shí)際操作中，中央財(cái)政將資金通過稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付的方式撥至地方，不承擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)的事權(quán)責(zé)任和支出責(zé)任，因此中央并沒有對(duì)各省間的分配機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化并保障足夠養(yǎng)護(hù)資金的動(dòng)力。同樣，各級(jí)地方財(cái)政除上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金外，也沒有積極性再投入更多的財(cái)政資金用于公路養(yǎng)護(hù)和行政運(yùn)行支出。大部分省區(qū)公路養(yǎng)護(hù)部門因?yàn)槿鄙儋Y金，將養(yǎng)護(hù)事權(quán)層層下放、“以建代養(yǎng)”的情況愈發(fā)突出，養(yǎng)護(hù)事權(quán)責(zé)任的履行質(zhì)量大打折扣。

從十余年間的發(fā)展趨勢(shì)來看，這種財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，并沒有促使中央與地方、交通與財(cái)政等各方形成合力推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展。

問題二：養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重不足，普通公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)

受制于現(xiàn)有財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題，大部分地方省份均采用“中央給多少錢就養(yǎng)多少路”的原則開展普通公路養(yǎng)護(hù)，而這部分資金供給相對(duì)于實(shí)際需求嚴(yán)重不足，全國(guó)普通公路養(yǎng)護(hù)不到位現(xiàn)象突出。為提升路況質(zhì)量、確保路網(wǎng)通行能力，各省均采用“大中修和新改建”等建設(shè)資金對(duì)路網(wǎng)不停地進(jìn)行翻修新建，造成了極大的資源浪費(fèi)。

目前，中央成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付占每年全國(guó)普通公路養(yǎng)護(hù)支出（不含大中修）的比重達(dá)80%以上。養(yǎng)護(hù)支出分為基數(shù)稅收返還和增量資金轉(zhuǎn)移支付兩部分，基數(shù)返還部分的規(guī)模每年均為1531億元，除用于公路養(yǎng)護(hù)部分之外，還用于航道養(yǎng)護(hù)、公路運(yùn)輸管理等方面；增量資金從2013年的630億元增至2020年的693億元，增長(zhǎng)較為有限，且不全部用于公路養(yǎng)護(hù)。經(jīng)測(cè)算，“十四五”時(shí)期我國(guó)普通公路養(yǎng)護(hù)資金總需求將達(dá)到2.9萬億元左右，年均資金需求超過5900億元，而每年成品油消費(fèi)稅交通專項(xiàng)資金可用于公路養(yǎng)護(hù)的部分僅為1500億元至1800億元左右，缺口規(guī)模較大，預(yù)計(jì)全國(guó)將有51%的普通公路陷于“列養(yǎng)但無錢養(yǎng)，應(yīng)修但無錢修”的窘境。

問題三：養(yǎng)護(hù)資金分配失衡，國(guó)家路網(wǎng)公共服務(wù)體系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題

2008年，為確保稅費(fèi)改革順利推進(jìn)，成品油消費(fèi)稅的基數(shù)返還部分在各省間分配是按照2007年（基期年）各省“六費(fèi)”基數(shù)確定的。這種分配模式自2008年起至今已延續(xù)了12年，早已不能適應(yīng)各省養(yǎng)護(hù)需求的結(jié)構(gòu)變化。以我國(guó)中西部省份為例，早些年車流量較低，以養(yǎng)路費(fèi)為主的“六費(fèi)”基數(shù)很低、與東部省份差距較大；而隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，中西部路網(wǎng)里程、車流量都實(shí)現(xiàn)了飛躍，其普通公路養(yǎng)護(hù)資金需求遠(yuǎn)超東部，而此時(shí)仍采用13年前的各省車流量結(jié)構(gòu)作為養(yǎng)護(hù)資金的分配方式，顯然是不合理的。

增量資金部分的分配也同樣存在問題。雖然增量資金在分配名義上考慮了各省區(qū)“路網(wǎng)密度”“路況指數(shù)”等行業(yè)發(fā)展指標(biāo)，但一方面增量資金的全國(guó)總規(guī)模太少，不到700億元，各省通過分配最終得到的實(shí)際資金數(shù)額有限；另一方面，增量資金的算法指標(biāo)不夠全面細(xì)化，算法并不透明，難以真實(shí)反映各省交通的實(shí)際發(fā)展情況。

在這樣的分配機(jī)制下，各省可獲得的全國(guó)普通公路單位里程成品油轉(zhuǎn)移支付資金差異極大，背離了當(dāng)年稅費(fèi)改革的部分初衷。根據(jù)2018年至2020年的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，東部各省每年可獲得平均5.6萬元/公里的養(yǎng)護(hù)資金，中部省區(qū)可獲得3.8萬元/公里的養(yǎng)護(hù)資金，西部省區(qū)僅可獲得2.5萬元/公里的養(yǎng)護(hù)資金。舉一個(gè)更加直觀的例子，北京市普通公路里程約2.2萬公里，收到的成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為57億元，其中基數(shù)返還46.4億元、增量資金10.6億元；相對(duì)應(yīng)的，青海省承擔(dān)著7.8萬公里的普通公路養(yǎng)護(hù)任務(wù)，是北京的3.5倍，而青海省收到的成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付規(guī)模卻僅為10.8億元，其中基數(shù)返還4.8億元、增量資金6億元，所獲成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不足北京市的1/5。

問題四：行政與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)捆綁，致使“養(yǎng)人”支出擠占“養(yǎng)路”支出

稅費(fèi)改革前的公路養(yǎng)路費(fèi)在使用上需首先確保公路小修保養(yǎng)和大中修工程費(fèi)的需要，后保證養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)用和事業(yè)發(fā)展費(fèi)用的需要，且“養(yǎng)路費(fèi)用于養(yǎng)護(hù)工程方面的費(fèi)用比例每年不低于總支出的80%”，即養(yǎng)路費(fèi)主要用于“養(yǎng)路”而非“養(yǎng)人”。

稅費(fèi)改革后，“養(yǎng)人”經(jīng)費(fèi)（含日常保潔人員經(jīng)費(fèi)、行政管理及其他費(fèi)用）和“養(yǎng)路”經(jīng)費(fèi)（指小修保養(yǎng)費(fèi)）均以成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付資金作為資金來源渠道。在資金供給愈發(fā)難以覆蓋需求的情況下，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)在編制部門預(yù)算時(shí)，通常都會(huì)根據(jù)部門支出預(yù)算編制的“基本支出優(yōu)先保障”原則，將人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算置于日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算之前，且不編制赤字預(yù)算。隨著人員經(jīng)費(fèi)的逐漸增加，養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目支出費(fèi)用被日益擠占，有些地方“養(yǎng)人難養(yǎng)路”的矛盾愈加凸顯。

普通公路迎來重構(gòu)保障機(jī)制的戰(zhàn)略機(jī)遇期

機(jī)遇一：事權(quán)改革和稅制改革帶來大好時(shí)機(jī)

財(cái)稅體制改革為普通公路養(yǎng)護(hù)事權(quán)和財(cái)權(quán)的重新劃分提供了重要的政策環(huán)境。

在財(cái)政事權(quán)改革方面，2019年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》)，其中明確了普通國(guó)道劃分為中央財(cái)政事權(quán)部分和地方財(cái)政事權(quán)兩部分，由中央和地方分別承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；普通省道和農(nóng)村公路均為地方財(cái)政事權(quán)，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任。雖然事權(quán)改革方案并未細(xì)化中央及地應(yīng)各自承擔(dān)的具體職責(zé)內(nèi)容，但《方案》明確了中央應(yīng)在普通公路養(yǎng)護(hù)方面承擔(dān)一定職責(zé)，并提出“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位要根據(jù)《方案》細(xì)化實(shí)化改革任務(wù)和舉措”。

在稅制改革方面，涉及成品油消費(fèi)稅的改革也已進(jìn)入加速推進(jìn)階段。2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》已明確“穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革……培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入”“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源”。

2020年印發(fā)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確定了“健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力”“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”等重要任務(wù)。

2021年4月，財(cái)政部進(jìn)一步明確了“十四五”期的財(cái)稅體制改革路線圖，其中對(duì)于消費(fèi)稅的改革，將結(jié)合消費(fèi)稅立法統(tǒng)籌研究推進(jìn)，在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權(quán)的前提下，通過立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大省級(jí)稅收管理權(quán)限。2021年7月，財(cái)政部發(fā)布的《2022年政府收支分類科目》中，對(duì)于“成品油價(jià)格改革”科目進(jìn)行了部分調(diào)整，刪除了“成品油價(jià)格改革對(duì)交通運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼”（21404款）及其項(xiàng)級(jí)科目，原科目支出轉(zhuǎn)列“其他交通運(yùn)輸支出”（21499款）科目。由此可知，涉及公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域的事權(quán)和稅制改革均已明確了總體方向，并為公路養(yǎng)護(hù)的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分奠定了必要的基礎(chǔ)。

從財(cái)稅體制改革的總體時(shí)間表來看，本輪財(cái)稅體制改革于“十二五”末開始、“十三五”期改革深化，并預(yù)計(jì)于“十四五”期全面落地，目前已整體進(jìn)入中后期階段，因此，交通運(yùn)輸行業(yè)急需牢牢把握重構(gòu)普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制的戰(zhàn)略機(jī)遇期和關(guān)鍵窗口期，盡快提出更有利于行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的資金保障機(jī)制和政策。

機(jī)遇二：重構(gòu)普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制的條件已成熟

首先，政府對(duì)公路養(yǎng)護(hù)問題日益重視。交通運(yùn)輸部在《“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》已明確指出，加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理工作對(duì)保持公路基礎(chǔ)設(shè)施良好技術(shù)狀況，保障路網(wǎng)整體效能發(fā)揮，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾安全便捷出行等具有十分重要的意義，并提出公路養(yǎng)護(hù)管理應(yīng)搶抓改革機(jī)遇，深化體制機(jī)制改革，完善頂層架構(gòu)，破除管理體制不順、機(jī)制不活、權(quán)責(zé)不清、資金難保障等障礙，建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)匹配、運(yùn)行高效的養(yǎng)護(hù)管理體制機(jī)制。

其次，重構(gòu)普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制的技術(shù)能力已實(shí)現(xiàn)。近年來，我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域科技水平和技術(shù)方法均取得了一系列進(jìn)步，依托這些技術(shù)手段，公路管理部門能夠通過加強(qiáng)對(duì)公路技術(shù)狀況的檢測(cè)，形成以路況水平、服務(wù)水平、資金需求及投資效益評(píng)估等核心因素為依據(jù)的公路養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策機(jī)制。公路養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)治理能力現(xiàn)代化和管理精細(xì)化的核心，它能夠通過對(duì)大量實(shí)況數(shù)據(jù)的處理和計(jì)算，得出達(dá)到公路性能目標(biāo)和養(yǎng)護(hù)資金需求間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并指導(dǎo)相關(guān)部門作出養(yǎng)護(hù)決策，是重構(gòu)公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制的關(guān)鍵技術(shù)支撐。

再者，公路養(yǎng)護(hù)對(duì)于行業(yè)發(fā)展和拉動(dòng)投資的重要性日益凸顯。我國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)正由大規(guī)模建設(shè)階段向提升服務(wù)水平階段過渡，養(yǎng)護(hù)對(duì)于行業(yè)發(fā)展的重要性逐步提升。同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入下行周期，在出口拉動(dòng)下滑、消費(fèi)增長(zhǎng)不明顯的形勢(shì)下，投資依然是支撐經(jīng)濟(jì)軟著陸的關(guān)鍵。預(yù)計(jì)體量龐大的養(yǎng)護(hù)投資將逐步代替建設(shè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新支點(diǎn)。因此，在當(dāng)前階段更應(yīng)盡快解決遺留問題、加強(qiáng)普通公路養(yǎng)護(hù)投入保障，從而更有力地支撐行業(yè)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展。

重構(gòu)普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制的政策建議

建議一：對(duì)普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制進(jìn)行整體重構(gòu)

建議在現(xiàn)有資金保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化事權(quán)劃分、推進(jìn)稅制改革、強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)、增強(qiáng)行業(yè)履職能力，構(gòu)建“一部分成品油消費(fèi)稅收至中央——用于履行中央制定的普惠性公路養(yǎng)護(hù)目標(biāo)；另一部分成品油消費(fèi)稅收至地方——結(jié)合各省自身實(shí)際，進(jìn)一步提高公路養(yǎng)護(hù)水平；由地方多部門共同承擔(dān)相應(yīng)養(yǎng)護(hù)發(fā)展責(zé)任”的普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障新機(jī)制（如圖2所示）。

圖2 重構(gòu)后的普通公路養(yǎng)護(hù)資金機(jī)制

建議二：細(xì)化事權(quán)劃分，構(gòu)建激勵(lì)相容的央地權(quán)責(zé)關(guān)系

建議采用目標(biāo)導(dǎo)向的方式細(xì)化普通公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域中央和地方的事權(quán)責(zé)任，重點(diǎn)明確中央在普通公路養(yǎng)護(hù)方面的責(zé)任。

對(duì)于普通國(guó)道，中央需保障其最基本的狀態(tài)和普惠性服務(wù)水平，并按照完成普惠性目標(biāo)的養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)普通國(guó)道的日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程給予資金支持；地方在普惠性目標(biāo)之上制定各省區(qū)的具體養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，并按照完成地方養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程中央支出以外的其余支出，承擔(dān)起行政管理和養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)用的支出。

具體養(yǎng)護(hù)工作由地方開展，可采用央地簽署委托協(xié)議的方式明確央地權(quán)責(zé)劃分、普惠性目標(biāo)等內(nèi)容。在確保地方履行地方財(cái)政事權(quán)職責(zé)方面，中央可通過規(guī)范地方養(yǎng)護(hù)資金的使用方向、采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，鼓勵(lì)地方在普惠性目標(biāo)基礎(chǔ)上，繼續(xù)提高本地公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

對(duì)于普通省道和農(nóng)村公路，地方需承擔(dān)普惠性支出責(zé)任保障，并統(tǒng)籌考慮地方能力范圍和地方具體養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)普通省道和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)投入，提高公路養(yǎng)護(hù)水平。原則上由地方承擔(dān)全部支出責(zé)任，包括日常養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)護(hù)工程、運(yùn)行管理、養(yǎng)護(hù)檢查、行政管理和養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)用支出；中央則根據(jù)特定時(shí)期及特定發(fā)展目標(biāo)，對(duì)履行普惠性支出責(zé)任保障確實(shí)存在缺口的地方，給予資金支持。

按照上述“目標(biāo)導(dǎo)向”的思路劃分事權(quán)，雖然在全國(guó)公路定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、央地普通公路養(yǎng)護(hù)預(yù)算編制流程構(gòu)建等方面存在一些挑戰(zhàn)，但可有效避免簡(jiǎn)單按照養(yǎng)護(hù)環(huán)節(jié)或路段劃分養(yǎng)護(hù)事權(quán)在執(zhí)行過程中造成的各類央地博弈和逆向選擇問題，有利于構(gòu)建清晰明確、激勵(lì)相容的央地事權(quán)關(guān)系。

建議三：推進(jìn)稅制改革，保障各級(jí)政府履行養(yǎng)護(hù)支出責(zé)任

建議進(jìn)一步推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域的稅制改革，使各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。重點(diǎn)是增加地方政府在公路養(yǎng)護(hù)方面的財(cái)力，使之與稅制改革“健全地方稅收體系、形成財(cái)力協(xié)調(diào)的中央和地方財(cái)政關(guān)系”方向保持一致。

按照目前消費(fèi)稅改革的思路，建議將成品油消費(fèi)稅由中央稅改為中央地方共享稅，由中央和地方分別征收和使用。中央政府在生產(chǎn)、進(jìn)口環(huán)節(jié)對(duì)于所有種類的應(yīng)稅成品油征收一定額度的消費(fèi)稅，納入中央財(cái)政收入，并用于中央事權(quán)責(zé)任的公路養(yǎng)護(hù)；地方政府在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)對(duì)車用汽柴油征收一定額度的消費(fèi)稅，納入地方財(cái)政收入，用于履行地方的普通公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任。

建議四：強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，形成合力推進(jìn)養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展

建議加強(qiáng)交通運(yùn)輸部門與財(cái)政部門間的政策溝通，協(xié)商明確在普通公路養(yǎng)護(hù)目標(biāo)制定、預(yù)算編制、資金撥付等方面的方法和機(jī)制，減少不同部門間由于機(jī)制和程序不暢造成的“內(nèi)耗”。

建立并明確財(cái)政撥款規(guī)模與普通公路養(yǎng)護(hù)水平之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。建議交通部門按照相應(yīng)定額標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算提出達(dá)到不同養(yǎng)護(hù)目標(biāo)所需的資金需求，并負(fù)責(zé)執(zhí)行具體養(yǎng)護(hù)工作；財(cái)政部門結(jié)合對(duì)財(cái)政承受能力的考量，與交通部門共同選擇需要達(dá)到的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和撥付資金規(guī)模（報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)），并監(jiān)督資金使用。

可將行政經(jīng)費(fèi)和公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用切分，地方交通部門回歸專業(yè)管養(yǎng)職能，承擔(dān)技術(shù)性、專業(yè)性的“養(yǎng)路”任務(wù)；地方財(cái)政部門承擔(dān)起公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的行政管理經(jīng)費(fèi)和編制內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)，將行政經(jīng)費(fèi)和公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)分不同渠道下達(dá)。

建議先選擇部分地區(qū)開展3年左右的“影子預(yù)算”試點(diǎn)，在試點(diǎn)期內(nèi)每年按照央地權(quán)責(zé)劃分的思路，模擬測(cè)算出該地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)當(dāng)由中央和地方分別承擔(dān)的支出規(guī)模，并進(jìn)行模擬預(yù)算編制流程，與現(xiàn)有分配程序同步進(jìn)行。試點(diǎn)期滿后，條件成熟地區(qū)可開始實(shí)行新的分配方式。

建議五：加強(qiáng)履職能力，將更多資源向公路養(yǎng)護(hù)傾斜

從公路行業(yè)自身來講，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)普通公路養(yǎng)護(hù)的重視程度，強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)護(hù)的全方位投入以符合行業(yè)現(xiàn)階段的發(fā)展需求及拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的需要。

建議加強(qiáng)行業(yè)在養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域的履職能力建設(shè)，將更多的行業(yè)行政資源，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、規(guī)劃編制等，向養(yǎng)護(hù)傾斜；建議在“十四五”時(shí)期開辟車購(gòu)稅對(duì)普通公路養(yǎng)護(hù)的資金支持渠道，使車購(gòu)稅資金能由僅支持交通行業(yè)的“資本性支出”向支持“經(jīng)常性支出”傾斜；建議結(jié)合國(guó)家對(duì)“新基建”大力投入的契機(jī)，全面評(píng)估公路養(yǎng)護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的重要作用，將擁有巨大存量市場(chǎng)的公路養(yǎng)護(hù)納入“新基建”行列。

冰凍三尺非一日之寒，當(dāng)前普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障出現(xiàn)的問題既有主觀原因，也有客觀因素。然而，沒有資金保障的公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)將是無源之水、無本之木，由此不難看出，把握改革戰(zhàn)略機(jī)遇期，重構(gòu)普通公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制顯然已迫在眉睫。在此，希望交通部門與財(cái)政部門密切溝通，盡快推進(jìn)該項(xiàng)工作于“十四五”時(shí)期完成并全面落地。