彭 勃 杜 力

2021年7月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》進一步明確了政黨回歸社會、黨委領導治理、黨建引領社會的政策目標?；鶎狱h組織已經成為破解基層治理難題的重要抓手。新時代政黨治理基層主要體現出政治的邏輯，它強調將政黨從繁雜的基層行政事務中解放出來，進一步體現出我國基層治理的制度優(yōu)勢，以加強黨的建設提升基層治理效能，以治理績效鞏固黨的執(zhí)政基礎。[1]以執(zhí)政黨基層組織為中心的基層治理模式有別于以政府為主導的行政化治理。在政府主導的行政化治理模式下，國家通過官僚制運用專斷性權力實現對基層社會的管控，其治理邏輯是效率邏輯，具有風險規(guī)避、事本主義和專業(yè)治理的核心特征。[2]在以執(zhí)政黨基層組織為中心的基層治理模式下，國家通過政黨組織運用基礎性權力推動基層治理有效運作，具有使命擔當、整合主義和回應社會的核心特質。它在本質上并非另起爐灶地簡單替代行政化治理，而是對其進行補充、校正和超越，以解決行政化治理的固有弊端。筆者在本文中將其概括為 “超行政治理”。

目前，無論是實務界的政策實踐，還是學術界的理論成果，都明確了執(zhí)政黨在基層社會中的治理優(yōu)勢，并傾向于將其總結為“中國之治”制度優(yōu)勢的具體表現。但是，他們往往只是解讀了基層黨建通過哪些具體的舉措，推動了多元治理主體參與基層社會治理，并未對這些舉措背后的經驗邏輯進行有效的解釋，并未從整體上闡釋基層黨建引領的整體功能和系統性價值。挖掘黨建引領基層社會治理背后的因果邏輯，不僅有助于揭示黨建撬動基層治理的因果機制，也有助于提煉中國本土化的治理理論。因此，本文將圍繞這些問題展開探討：基于中國基層治理場景的“超行政治理”的具體內涵是什么？其有效運轉的制度邏輯是什么？發(fā)揮治理功效的運行機制有哪些？

一、基層黨建的治理功能

進入新世紀以來，隨著黨建引領基層治理創(chuàng)新的地方實踐日益豐富，國內學術界逐漸認識到如何有效發(fā)揮執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢是將“制度優(yōu)勢轉化為治理效能”的關鍵。因此，有學者指出，應當基于中國的國家治理經驗，重視政黨在國家治理中的建設性作用，建立國家-政黨-社會的三維分析框架，總結中國場景的治理理論。[3]沿著這種極具理論抱負的學術理路，國內學術界圍繞基層治理中的政黨進行了有益的學術探索。這主要體現在以下兩個方面：

第一，政黨引領基層治理的邏輯起點。隨著國家力量的退場，基層政權的“懸浮化”使得國家難以有效地將原子化、碎片化的個體組織起來。為了克服懸浮化造成的治理困境，執(zhí)政黨加強基層黨建以政黨嵌入激發(fā)基層治理主體的活力，再造基層社會治理秩序[4]。因此，政黨嵌入基層治理場域，其目標是激發(fā)“活力”和再造“秩序”[5]。一方面，執(zhí)政黨通過向基層社會拓展組織網絡，為治理重心下移奠定了組織基礎[6]。另一方面，在組織嵌入的基礎上，執(zhí)政黨發(fā)揮其樞紐型組織的功能優(yōu)勢，以資源輸入和黨員下沉的方式，助推社會治理共同體建設，實現對基層社會的“授權賦能”。[7]可見，政黨引領基層治理的基本邏輯是以“政治”激活“共治”，通過強化政黨與社會的互動，重構社會聯結機制，促進社會團結。[8]但是，“活力”與“秩序”之間始終具有內在張力。轉型社會需要解決的首要問題是“秩序”而非“自由”，畢竟“人類可以有秩序而無自由，卻不能有自由而無秩序”[9]。所以，政黨引領基層治理的核心導向應當是治理權威的再造，在秩序建構的基礎上實現治理與服務的平衡。[10]

第二，政黨引領基層治理的行動策略。中國共產黨是“作為整體的政黨”，具有強大的整合能力，是基層治理場域中的治理主體和治理資源的整合平臺。[11]為了實現對治理要素的有效整合，執(zhí)政黨主要從組織嵌入、政治吸納和黨建引領三個方面展開行動。[12]

首先，組織嵌入并非組織擴張，而是通過開放式黨建構建“黨社雙向開放”的組織結構，以“組織化嵌入”破解社會的“結構性割裂”。[13]一方面，這種“組織化嵌入”實質是以強化基層黨組織建設為契機，運用政黨補位的方式推動社會整合，從而達到社會建構的目標。[14]另一方面，“組織化嵌入”將執(zhí)政黨作為一種“場結構”嵌入基層社會，為破解基層治理碎片化問題提供了必要的結構性要件。[15]這種“場結構”的整合功能主要體現為以創(chuàng)新基層黨建方式促進條塊整合，從而形成國家治理基層社會的合力。[16]其次，政治吸納是進行治理要素重組的重要方式。執(zhí)政黨通過政治吸納將多樣化的治理要素整合進特定的治理場域，推動聯建共治，激發(fā)基層社會活力。[17]一方面，執(zhí)政黨以政治議事協調機制作為結構性支撐，實現對各級政府的有效滲透。[18]另一方面，執(zhí)政黨通過黨建渠道實現對社會精英的政治吸納，賦予表現優(yōu)秀的社會組織領導人政治身份，增強其政治話語權。[19]最后，黨建引領是執(zhí)政黨領導基層治理的政治機制。它主要依托價值引領[20]和服務引領[21]強化執(zhí)政黨對基層社會的領導力和回應力。其中，價值引領通過政策宣講和政治宣傳等手段向基層社會傳遞特定的政治價值和文化觀念，強化基層社會的政黨認同和政治參與。[22]服務引領則以聚焦基層社會需求，培育社會組織，鍛造公共空間和構建政治溝通紐帶等方式，增強執(zhí)政黨的政治回應性。[23]

從既有研究的基本特征來看，國內學術界已經逐步超越“國家-社會”二分的理論框架，在基層治理研究中引入“政黨視角”，產生了如“政黨統合”[24]“開放式黨建”[25]“組織社會”[26]等本土化概念。盡管如此，既有關于政黨與基層治理的研究仍然存在如下不足：第一，主要以黨建邏輯分析基層黨組織，忽視政黨的“元治理”功能。這種基于黨建邏輯展開的學理分析，通常從加強基層黨建的重要性出發(fā)，對政黨引領基層治理的必要性及其優(yōu)勢作出理論解釋。但是，政黨治理基層的邏輯應當是多重制度邏輯的復合，既非遵循單一的黨建邏輯，也非一味強調治理邏輯，更非政府科層組織的行政邏輯，而是尋求管理、服務與治理的平衡。[27]第二，既有研究側重于宏觀層面的理論分析，對黨建引領下的基層治理創(chuàng)新往往采取整體性概括的方法，對具體的基層黨建實踐經驗缺乏細致、深入的分析。因而，此類研究常常理論性較強，而實證性不足。第三，在政黨與基層治理的實證研究中，既有研究在對不同地方的基層黨建創(chuàng)新實踐進行經驗分析的基礎上，總結有益的黨建創(chuàng)新舉措對發(fā)揮基層黨組織治理優(yōu)勢的重要意義，卻并未對這些黨建創(chuàng)新實踐為何能夠促進基層治理有效化作出必要的因果解釋。因此，本文將在理論分析與實證研究相結合的基礎上，力圖探究執(zhí)政黨如何突破基層行政化治理，實現基層治理的有效化。

二、行政邏輯主導下的基層治理困境

與社會管理不同，理想情況下基層社會治理是在國家權力與社會權力交互作用下，多元治理主體，如政府、企業(yè)、社會組織與公民等，共同合作治理社會的過程。[28]因此，理想型的基層社會治理形態(tài)應當是行政邏輯、市場邏輯和社會邏輯有效互動的結果。然而，當市場介入不充分，社會發(fā)育不健全時，國家力量與社會力量在基層治理場域便呈現強國家-弱社會狀態(tài)。在這種力量對比失衡的情況下，市場和社會的自主性和功能性難以得到有效發(fā)揮，只能依附于國家力量發(fā)揮一定的治理功能?；鶎由鐣卫硇螒B(tài)也隨之由多元互動邏輯演變?yōu)樾姓壿嬛鲗В罱K演化為行政化治理。[29]從現代中國的基層治理實踐來看，行政化治理一直存在，由其引發(fā)的基層治理困境也從未離去。

盡管行政化治理依靠科層組織的有效運轉能實現高效的專業(yè)化治理，但是科層制的組織特性與治理社會化之間的內在張力，也在基層治理場域形成諸多治理問題。

第一，基層治理被科層組織的橫向結構所切割，造成治理碎片化問題?？茖咏M織是一個高度專業(yè)化的體系。它通過精細化的職能分工，在促進治理技術化的同時，也以清晰的權責邊界在部門與部門之間建立起堅實的組織壁壘，最終導致結構功能的碎片化。[30]然而，隨著社會流動性的增強，基層治理場域中的公共事務日益復雜化和多樣化，碎片化的治理結構難以有效應對復雜化的基層治理，妨礙基層治理的有效運行。

第二，基層治理陷入科層組織的垂直化結構，造成向上依賴，治理活力衰減。它以“自上而下”和“上下分治”的方式實現權力運作。[31]在這種權力運作方式影響下，上級政府往往以高位推動和行政命令的方式將其治理任務通過條線轉移到基層政府。然而，基層政府由于人員編制限制和屬地管理責任等原因，在治理過程中往往處于人少事多、責大權小的尷尬境地。為此，基層政府工作人員的工作重心往往隨著上級政府及領導的注意力轉變而轉變，疲于應付上級任務，造成對本轄區(qū)居民需求的回應性不夠，導致治理與服務的割裂。

第三，基層治理被內向封閉型的科層體系所籠罩，造成治理過程中的“行政吸納”與“行政遮蔽”現象。一是基層政府對基層自治組織的“行政吸納”。隨著上級政府及其職能部門治理任務的下沉，基層政府承擔的治理任務急劇增加。為了緩解自身的治理壓力，基層政府通過組織下沉的方式，實現社區(qū)工作站和居委會的一體化。同時，通過項目制以治理資源輸入的方式將治理任務轉嫁給基層自治組織?？梢姡鶎诱越M織控制和資源依賴的方式推動了基層自治組織的科層化，實現行政吸納社會。[32]二是基層政府對居民訴求的“行政遮蔽”。這種行政遮蔽政治的方式，只是隱藏了基層治理過程中的利益矛盾，并沒能有效解決矛盾。

三、 “超行政治理”的基礎、機制與目標

不少文獻都在研究如何消解行政化治理難題，提升基層治理效能。周雪光指出，中國國家治理的重要挑戰(zhàn)之一，是必須通過不斷打破封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)，以實現對行政化治理的糾偏。[33]在基層治理場域中，對行政化治理的糾偏并非依靠臨時性、任意性和非常規(guī)化的運動型治理機制來實現，而是以另一種常規(guī)化治理模式予以實現。[34]本文將基層黨建引領歸納為“超行政治理”，在理論上就屬于這一范疇?！俺姓卫怼笔菆?zhí)政黨領導下的常規(guī)化治理模式，通過發(fā)揮執(zhí)政黨的組織整合功能、意識形態(tài)功能和利益聚合功能，構建以空間為場域、以共治為導向，治理與服務相融合的多元主體協同治理格局。就其本質而言，它是一種跨越組織邊界，超越行政邏輯的基層治理模式。主要體現在以執(zhí)政黨的治理權威性促進基層治理有效性?？梢姡c行政化治理不同，“超行政治理”模式的組織基礎是政黨組織，而非行政組織。因此，“超行政治理”得以展開的制度邏輯也非專斷性權力和行政權威，而是基礎性權力和政黨權威。

(一)黨建引領“超行政治理”的權力基礎與權威主體

隨著基層自治制度的推行，以行政權力為代表的基層政權從鄉(xiāng)村社會和城市社區(qū)退場，基層社會的權力結構也隨之改變。從理論上講，政府主導的行政化治理再也無法直接依靠行政力量對基層社會實現絕對控制。就實踐而言，政府以行政吸納社會、行政遮蔽政治等方式延續(xù)行政邏輯主導基層治理，催生了“行政有效，治理無效”的基層治理困境。[35]

執(zhí)政黨自身的社會屬性注定其不能無視社會的反應，以專斷性權力落實國家意志。因為，政黨權威的塑造與維護源于社會的散布性支持。當執(zhí)政黨依賴于專斷性權力，只注重提高效率而忽視回應社會時，其治理效能和治理權威性便會隨之衰減。所以，執(zhí)政黨往往采取動員、說服、做思想工作等柔性方式，以基礎性權力將社會組織起來與政府進行協商對話，實現國家意志的滲透和有效的社會整合。在這個過程中，它既依靠“以黨領政”的政治結構，推動組織整合；也憑借價值理念的更新再造，推動意識形態(tài)話語的延續(xù)與創(chuàng)新；還通過密切聯系群眾，實現民意吸納和社會動員。[36]國家以政權還是政黨的方式組織社會，是形成行政化治理與“超行政治理”邏輯差異的結構和權力基礎。

具體而言，“超行政治理”制度邏輯是基礎性權力的運作與政黨權威塑造和維護。首先，以組織滲透構建基礎性權力的運作基礎。執(zhí)政黨通過組織下沉在城市社區(qū)和農村社會建立黨支部，實現政黨組織體系向基層社會延伸，從而保持政黨與社會的密切聯系。同時，執(zhí)政黨通過復合型權力結構將黨組織嵌入政府行政權力結構中，保持執(zhí)政黨對政府的有效領導。在這種“雙向嵌入”的組織形態(tài)下，執(zhí)政黨成為樞紐型組織，既整合并表達基層社會利益，也協調并動員國家資源。[37]其次，以政黨動員助推社會成長，促進政社合作共治。執(zhí)政黨以價值和情感作為動員的媒介，通過黨的學習教育活動激發(fā)黨員踐行初心使命，積極履職擔責的政治情感，促進基層黨組織的黨建合作。在執(zhí)政黨的動員下，黨員下沉基層鞏固了政黨與社會的關系，不同類型組織間的黨建合作也促進了政府與社會的聯結。因此，以動員而非命令的方式，不僅構建了扁平化的組織網絡，而且有利于增進政黨成員和群眾的政黨認同，塑造并維護執(zhí)政黨的權威和合法性。[38]最后，以話語轉換提升治理效能，提升社會和人民群眾對政治系統的特定性支持，并增強其對政黨的散布性支持。執(zhí)政黨通過話語轉換的方式，將基層治理活動轉換為服務供給活動，將群眾由治理的對象轉變?yōu)榉盏膶ο?，降低基層治理活動的強制性，提升人民群眾的參與感和獲得感。一方面，執(zhí)政黨采取資源整合的方式不斷改善和提高治理場域的公共服務質量，將促進社會治理與提升公共服務相統一，推動國家公共政策的有效執(zhí)行，提升基層治理效能，從而增強政治系統的特定性支持。另一方面，以執(zhí)政黨為核心的基層治理結構也因良好的治理效能，獲得了基層社會對執(zhí)政黨的政治認同和情感認同，進而為執(zhí)政黨提供了源源不斷的散布性支持，形塑并維護了政黨權威。

(二)黨建引領“超行政治理”的運作機制

從當前執(zhí)政黨領導基層治理的實踐來看，執(zhí)政黨主導下的“超行政治理”機制，表現為空間塑造、政治引領和社會動員三個方面，推動基層治理有效化。

1.空間塑造機制

空間塑造機制是一種整體性黨建方式。[39]它以特定空間場域作為黨建聯建共治的物理空間基礎，借助執(zhí)政黨的“雙向嵌入”結構重塑權力空間，致力于構建同一治理場域下的集體行動網絡。這種治理機制具有雙重目的，一是以空間治理破解基層黨建的“科層化漩渦”[40]，二是將黨建融入治理過程，實現政黨引領治理。與傳統的單位化黨建不同，空間化黨建突破了黨建活動組織壁壘。在傳統的單位化黨建模式下，黨建活動呈現碎片化和分割化特征。首先，黨建活動在國家政權組織體系內部形成了以組織邊界為基礎的層級化、部門化黨建。由于執(zhí)政黨的組織體系與國家政權組織體系高度重合，機關黨建往往依托黨政科層體制進行運作，從而形成了具有科層組織專業(yè)化、碎片化特征的組織封閉型黨建。其次，黨建活動在政府、市場與社會之間形成了以領域邊界為基礎的分割化黨建。在政府組織、國有企業(yè)、事業(yè)單位和社區(qū)中，黨建活動以單位和社區(qū)為基礎，借助單位組織和社區(qū)的權力和資源強化黨建引領。而在社會領域，由于缺乏權力依托和資源保障，“兩新”組織、樓宇組織和園區(qū)組織的黨建活動面臨“數量覆蓋”與“組織空轉”的困境。[41]這種領域封閉型黨建不僅造成了不同主體的治理功能分割，而且加劇了社會主體在基層治理場域的邊緣化程度。

與之相反，空間塑造機制以空間場域替代單位場景，通過黨建活動的開放化破解行政化治理引發(fā)的基層治理碎片化和封閉化困境。具體而言，空間化黨建主要依靠以黨建促協調和以黨建促合作兩條路徑，推動基層治理的共建共治共享。第一，以黨建活動促進條塊協調和層級聯動?？臻g化黨建通過部門間的黨建協同和跨層級的黨建聯建的方式，將黨建活動與基層治理活動相融合，并以黨建協商推動治理聯動，從而促進國家權力的整體性行動，避免基層治理碎片化。第二，以黨建活動推動政企、政社合作，實現國家與社會的協同治理?？臻g塑造機制通過建立黨建聯盟的方式，發(fā)揮執(zhí)政黨的政治吸納功能，將處于同一治理場域中的市場主體和社會力量納入協作共治的治理框架中。在這種整體性黨建框架下，執(zhí)政黨通過發(fā)揮政黨的樞紐型組織功能，既能以信息互通的方式打破行政化治理的權力壟斷，也能以資源共享的方式助推社會力量的成長，破除行政化治理的資源壟斷?？傊臻g塑造機制以執(zhí)政黨的建設為紐帶，不僅實現了多元主體的組織聯結，也推動了同一空間場域中的治理聯動；既建立了基層治理統一戰(zhàn)線，也有利于避免治理資源的浪費和治理權力的虛化。

2.政治引領機制

政治引領機制是執(zhí)政黨開動政黨機器，以常規(guī)化的政治學習和思想教育活動作為抓手，對黨員領導干部進行政治規(guī)訓的政治機制。這種常規(guī)化政治規(guī)訓形式，以改造人的思想和行為為作用機制，其目的是馴服權力，避免官僚主義、形式主義等科層弊病引起的權力異化。

執(zhí)政黨通過政治教化等手段實現政治引領，有著特殊的歷史邏輯和組織背景。首先，現代中國的國家建構是政黨領導人民締造國家的過程。[42]在現代中國的建構過程中，中國共產黨將自身對于共產主義、社會主義的追求融入民族解放的救亡圖存運動之中，以其強烈的使命感對社會進行改造，并將自身嵌入國家，形成了“革命教化政體”。[43]這種有別于西方現代民族國家建構的歷史過程，使得中國共產黨獲得了對國家進行政治教化的權力。其次，中國共產黨作為工人階級領導的使命型政黨，不僅具有改造社會的歷史使命感和責任感，而且擁有實現社會改造的政黨能力。[44]它以政黨引領治理的方式，通過強化黨員領導干部的思想政治教育，將黨建活動融入基層治理，實現治理社會向服務社會的話語轉變?？梢?，執(zhí)政黨在運用政治教化機制規(guī)訓權力的過程中，形成了一種使命-責任體制[45]，實現了基層治理行政邏輯向政治邏輯的轉換。

具體而言，政治引領機制主要通過黨員下沉和話語轉換兩條路徑運作。首先，執(zhí)政黨通過黨員下沉，將黨員嵌入基層社會。在此基礎上，配合空間化黨建機制，推動政府與社會的有效銜接和互動。在這個過程中，下沉社區(qū)的黨員領導干部便成為政治系統中的關鍵節(jié)點。這主要表現在兩個方面。一是下沉黨員通過黨建實踐活動訪貧問苦，了解群眾的真實訴求，拓寬了國家與社會之間的政治溝通渠道，有利于避免垂直化、層級化的行政科層網絡對群眾利益訴求的選擇性屏蔽。二是下沉黨員能運用其組織關系向基層社會輸入公共服務資源，提升基層社會的公共服務供給能力。其次，話語轉換是執(zhí)政黨進行政治教化的關鍵。在行政化治理模式下，基層治理的過程被視為一個如何動用國家專斷性權力提升公共管理效率的過程。因此，行政化治理十分注重治理效率和控制成本。這種以效率為導向的治理方式極易引發(fā)官僚主義、形式主義等科層弊病，使執(zhí)政黨日益脫離群眾，產生“代表性斷裂”的政治危機。[46]

為此，執(zhí)政黨通過將黨建融入治理，以黨建活動的政治性和儀式化，激發(fā)黨員領導干部的政治使命感和歷史責任感，從而實現基層治理邏輯的效率導向轉變?yōu)榉諏?。一方面，以黨的群眾路線教育實踐活動組織動員黨員下沉基層，讓黨員領導干部主動融入群眾的生活世界，通過與群眾直接互動的方式將其納入政治進程。另一方面，這種作為政治理念的群眾路線，不同于一般性政治參與的“公民權利”導向，而是落腳在對黨員領導干部的“政治教化”。[47]它通過深入生活、聯系群眾的方式強化黨員領導干部對初心使命的認識，將基層治理場域中的技術性官僚轉變?yōu)榘l(fā)現群眾、聯系群眾、服務群眾的政治家。因此，黨員下沉聯系群眾的過程，本質上也是將科層理性轉化為政黨集體理性的話語轉換過程。所以，政治教化機制不僅能彌合執(zhí)政黨的“代表性斷裂”，也能增強政黨回應性，創(chuàng)造政治合法性。總之，政治教化機制通過開動政黨機器對國家權力進行政治規(guī)訓，打破了治理權力的壟斷，避免了行政化治理引起的治理封閉化和等級化。

3.社會動員機制

社會動員機制是執(zhí)政黨利用其政治資源，充分調動社會力量參與國家治理的政治行動。這種動員遵循的并非“政黨-階級”的邏輯，而是依照“政黨-群眾”的邏輯對社會進行整合、動員和引領。[48]因此，中國共產黨在基層社會中的動員具有雙重目的：一是發(fā)揮政黨的政治吸納功能，促進國家與社會的互動；二是以黨建聯結社會，促進社會團結，培育社會力量。

與行政化治理下的社會控制機制相比，“超行政治理”的社會動員機制具有以下兩個基本特征。第一，從行為動機來看，社會動員機制的觸發(fā)基礎是價值理性和情感紐帶。它主要以黨的群眾觀點、群眾路線為價值引領，以黨員與群眾在公共交往中建立的社會關系網絡為情感紐帶。第二，從運作邏輯來看，社會動員機制主要依靠政黨權威整合并引領社會，體現的是權威塑造與維護的邏輯，行政化治理下的社會控制機制則以國家權威為基礎，通過專斷性權力直接干預社會，體現的是權力運作的邏輯。

具體而言，社會動員機制主要通過社會組織化和社會化黨建進行組織運作。首先，社會組織化以政黨嵌入社會的方式實現。執(zhí)政黨通過完善基層黨組織建設，在樓宇、物業(yè)、社會組織等新興社會空間內嵌入黨組織，織牢織密基層社會的黨建網格，并推動黨建網格與治理網格的有機結合，從而將社會有效地組織起來。其次，社會化黨建旨在通過基層黨建活動的公開化，增強黨員的社會性，以政黨聯結社會的方式促進社會團結。傳統的黨建活動重視政治性，而忽視了政黨的社會屬性。社會化黨建通過建立黨員志愿服務隊、組織社區(qū)公益活動等強互動性、強社會性和強服務性的活動方式，避免了黨建活動滑向“自娛自樂”的政治狂歡。最后，社會組織化和社會化黨建兩者之間密切聯系，相互配合，是社會動員機制發(fā)揮作用的關鍵。一方面，社會組織化既是社會化黨建的組織基礎，也是執(zhí)政黨進行社會動員的組織依托。它通過拓展執(zhí)政黨的組織網絡，強化政黨的社會聯系，為社會化黨建的社會效應和有效的政黨動員奠定基礎。另一方面，社會化黨建以黨建活動的開放性和社會性，促進黨群之間的公共交往，建立穩(wěn)定的社會關系網絡，為社會組織化和政黨動員提供情感紐帶。(“超行政治理”的基礎、機制及其目標，請參見圖1)

圖1 “超行政治理”的基礎、機制及其目標

四、“超行政治理”在A區(qū)社區(qū)改造項目中的形態(tài)細描

本文以上海市A區(qū)社區(qū)改造項目的實踐經驗作為案例，對“超行政治理”進行經驗解釋。A區(qū)是上海市中心城區(qū)，是上海市城市化和工業(yè)化最早的地區(qū)之一。由于中心城區(qū)發(fā)展空間受限，部分城市住宅區(qū)年久失修，A區(qū)存在多處老舊小區(qū)。為了落實黨中央建設人民城市的要求，A區(qū)區(qū)委區(qū)政府在全區(qū)范圍內分步實施社區(qū)改造項目，不斷改善人民群眾的住房條件，提升人民群眾的幸福感和獲得感。在此過程中，A區(qū)通過加強基層黨組織建設，以黨建優(yōu)化帶動治理升級，形成了以基礎性權力為基礎，以政黨權威再造與維護為旨向的“超行政治理”模式。

(一)黨建融入治理：社區(qū)改造項目中基礎性權力的運作過程

為推動社區(qū)改造項目的精準實施，A區(qū)采取了向執(zhí)政黨借力的行動策略。首先，在街道層面成立了以街道黨工委主要領導為主，街道各職能科室、駐區(qū)企業(yè)、基層自治組織共同參與的社區(qū)改造項目領導小組、聯合黨支部或黨建聯盟，實現執(zhí)政黨對治理一線的組織覆蓋。其次，在完成組織滲透的基礎上，以黨的工作領導小組、聯合黨支部或黨建聯盟為軸心，在社區(qū)改造項目覆蓋的空間范圍內開展聯合黨建行動。再次，在聯合黨建活動中，A區(qū)通過發(fā)動全街道黨員下沉社區(qū)，形成居民需求清單；通過發(fā)揮聯合型黨組織的樞紐功能實現基層治理場域內的資源整合，形成治理資源清單；通過基層黨員的“雙報到”制度，摸清社區(qū)黨員的空間分布情況，形成社區(qū)黨員清單。最后，將三張清單借助黨建活動進行融合，實現黨建與治理的有效銜接。

從A區(qū)社區(qū)改造項目的行動策略可以看到，A區(qū)在進行社區(qū)改造過程中秉承的是執(zhí)政黨的政治邏輯，而非科層制的行政邏輯。對于為何選擇以黨的領導為主，行政干預為輔的行動策略。A區(qū)一位街道黨工委書記這樣說道：

對于老百姓來說，政府是強勢的，它代表著國家，具有行政強制力。在舊區(qū)改造過程中，政府的干預往往帶有強制性，或多或少會將政府自身的意志，甚至是個別領導干部的意志帶入其中，甚至有可能凌駕于居民意愿之上，形成對居民真實需求的屏蔽。這也是很多地方在舊區(qū)改造、拆遷等民心工程中容易發(fā)生強拆、上訪的原因。但是，我們黨就不一樣了，它的宗旨就是為人民服務。它要求我們對人民實行民主、對敵人進行專政。因此，在舊區(qū)改造過程中，政黨不可能采用行政強制的方法去開展工作，只能采用說服、動員等民主方式。通過政黨的有效參與，在一定程度上能夠避免利益矛盾擴大化，也能拉近黨和群眾的距離。(訪談編號：CHJ20200807)

由此可見，A區(qū)社區(qū)改造項目的運作過程呈現出一種有別于行政化治理的基礎性權力運作邏輯。第一，以組織嵌入整合碎片化的治理結構。通過在基層治理場域建立聯合型黨組織，將多元治理主體納入集體行動框架之中。一方面，通過政治高配形成整合條塊部門的政治向心力，打破部門和層級間的組織壁壘；另一方面，通過發(fā)揮聯合型黨組織的組織功能，形成推動跨領域合作的政治整合力。第二，以黨建聯建發(fā)揮不同主體的治理優(yōu)勢，推動合作共治。在組織嵌入的基礎上，依托聯合型黨組織開展多元主體共同參與的黨建行動，協調各方的優(yōu)勢資源，發(fā)揮不同主體的比較優(yōu)勢，致力于實現共同的治理目標。第三，在黨建活動中開動政治教化機制，實現治理話語向黨建話語的轉換。A區(qū)將黨的群眾路線教育實踐活動與社區(qū)改造項目結合起來，以老舊小區(qū)為教育實踐活動的空間，通過黨員下沉、訪貧問苦等深入基層的方式，對黨員領導干部進行“不忘初心、牢記使命”教育，將社區(qū)改造的治理過程轉變?yōu)辄h建學習教育過程?？傊珹區(qū)在組織嵌入的基礎上，通過空間化黨建啟動政治教化機制，借道黨建的方式運作基礎性權力，實現了基層治理行政邏輯向政治邏輯的轉換。

(二)組織整合：黨建聯席會強化行動協同

社區(qū)改造項目是一個復雜的系統工程，涉及房管、城管、財政、規(guī)劃等多個職能部門和多個老舊居民小區(qū)。為了做好社區(qū)改造這個民心工程，減少項目實施過程中的利益博弈和社會沖突，A區(qū)嘗試以黨建聯席會的方式實現空間治理過程中的條塊協同和政社合作。首先，這種方式發(fā)揮了政黨網絡“全覆蓋”的組織優(yōu)勢，將不同部門、不同層級、不同領域的治理主體聯結起來，從而打破組織壁壘和領域區(qū)隔，實現跨組織、跨領域的行動協同。其次，黨建聯席會符合各個治理主體的黨建工作需要，具有一定的正向激勵作用。它將黨建工作融入基層治理過程中，以基層治理創(chuàng)新的形式實現對黨建工作的升級和包裝，形成“亮點”工程，有利于黨建共同體成員共享“亮點”的紅利。最后，與一般的行政協調機制相比，黨建聯席會具有政治引領的功能，以政治功能的發(fā)揮協調治理行動，具有更強的協調引領能力和規(guī)范引導能力。它既能發(fā)揮政黨的政治勢能推動條塊合作，也能以黨內政治協商的方式實現多元主體的行動協調。A區(qū)一位街道黨建辦工作人員對此談道：

現在，黨建聯席會是推動地區(qū)工作協調和治理合作的重要抓手。因為，從中央到地方的領導都非常重視黨建工作，尤其是十八大以來，更加強調基層黨組織建設。如果上級黨組織在巡視過程中發(fā)現某個基層黨組織存在組織渙散，領導不重視黨建工作等問題，會對相應的領導干部進行政治問責。所以，黨建是區(qū)里各職能部門、街道、社區(qū)和駐區(qū)單位的黨政領導都重視的共同議題。我們就是考慮到大家的這個現實需要，從減少大家工作負擔的實際出發(fā)，嘗試運用黨建聯席會制度將涉及舊區(qū)改造的部門、社區(qū)和轄區(qū)駐區(qū)單位吸納進來，大家一起商量怎么把黨建和舊區(qū)改造結合起來。這樣做的好處就是運用黨建實現了治理與服務的融合，通過執(zhí)政黨促進多元主體的跨組織協同，為舊區(qū)改造撬動更多治理資源。更為重要的是，與政府內部的行政協調機制相比，黨建聯席會協調動員和組織整合的范圍更廣，其政治性也對黨政領導的“選擇性退出”形成了約束。(訪談編號：LS20200804)

從A區(qū)黨建聯席會制度的實踐來看，執(zhí)政黨通過組織網絡實現治理主體的有效聯結，以黨內政治協商的方式，實現組織整合和行動協同。第一，執(zhí)政黨運用黨建聯席會制度，發(fā)揮政黨網絡的“縱向到底，橫向到邊”的組織優(yōu)勢，以更加開放的黨建聯建共治方式，實現治理主體的跨部門、跨層級和跨領域合作。第二，多元主體的黨建工作需要是觸發(fā)空間化黨建機制的內在動力。加強黨組織建設是多元主體面臨的共同政治任務，多元主體通過黨建聯席會這個資源交換平臺和溝通渠道，能夠借助其他治理主體的組織和資源優(yōu)勢，為自身的黨建工作注入活力，增添“亮點”，強化了不同組織之間的合作意愿。第三，與行政協調機制相比，黨建聯席會以其政治引領功能，對多元主體的理性行為形成了有效約束。在具有黨建功能的議事協調過程中，治理主體必須以主動擔當、積極作為的態(tài)度體現其“先進性”，這在一定程度上能夠避免基于個人利益、部門利益和單位利益采取“討價還價”行為，弱化了治理主體的議價能力。

(三)價值整合：群眾路線教育促進治理共識

空間化黨建機制，主要是一種以組織動員為目標的整合機制，其核心功能是為老舊小區(qū)提供豐富的治理資源，將駐區(qū)單位吸納為基層治理的重要組織資源。在A區(qū)的社區(qū)改造項目實施過程中，除了這種以組織整合為旨向的治理機制外，還存在一種以“激活個人”為目標的價值整合機制。這主要體現為A區(qū)在涉及社區(qū)改造項目的治理場域中，積極開展黨的群眾路線教育實踐活動，將治理場域轉變?yōu)檎谓袒瘓鲇?，以黨員下沉社區(qū)，開展走訪調研的方式替代傳統的參觀式學習和封閉式學習，讓黨員領導干部深入人民群眾的生活，接受政治教育，從而實現治理過程與政治教育過程的有效銜接。A區(qū)一位下沉社區(qū)的黨員對此談道：

我們街道在涉及舊區(qū)改造的社區(qū)和居民小區(qū)積極開展黨的群眾路線教育實踐活動，發(fā)動全街道黨員干部下沉社區(qū)，通過實地走訪、慰問、溝通等方式，走進老舊小區(qū)人民群眾的生活中，看真問題，聽真聲音，切實為群眾解決急難愁盼問題。盡管這種方式是為了了解民意，減少舊區(qū)改造過程中的矛盾沖突，但是，與一般的調查民意方式不同，群眾路線教育的方式無論在議題選擇、話風、符號等方面都帶有明顯的政治性。它是我們黨初心使命的生動體現。因此，在這個具有政治學習和思想教育特征的黨建活動中，那些在日常工作當中能夠成為“擋箭牌”的“理由”“借口”都不太好拿出來講。因為你是黨員，你要體現你的“先進性”和“責任擔當”。(訪談編號：LS20200804)

不難看出，A區(qū)為了將社區(qū)改造項目打造為民心工程，減少空間改造過程中的利益矛盾，在治理場域內積極開展黨的群眾路線教育實踐活動，這種政治教化機制通過黨員下沉社區(qū)實現黨員干部群體的價值整合，將行政科層組織中的“理性人”轉變?yōu)榫哂姓h集體理性的“政治人”，從而將基層治理的效率邏輯轉換為服務邏輯。一方面，黨員下沉既是一個進行組織學習和接受政治教育的過程，也是一個話語轉換的過程。執(zhí)政黨通過在群眾路線教育實踐活動中強化“初心使命”“先進性”“聯系群眾”等政治話語和符號，實現對黨員干部的價值整合，形成“服務就是治理，服務為了治理”的政治共識，實現政黨的政治話語替代政府的行政話語。另一方面，在這個以政治教育為先導的空間治理過程中，服務邏輯和群眾話語已經成為黨員干部的價值共識。因此，他們?yōu)榱梭w現自身的“先進性”和“使命意識”，往往采取更加主動的積極治理姿態(tài)，以“超前治理”和“優(yōu)質服務”提升群眾的獲得感和滿意度，從而實現治理效能的提升。

(四)社會整合：政黨的社會化助推社會建構

在黨建融入治理的過程中，A區(qū)采取社會化黨建的行動策略，以黨建活動激發(fā)基層社會活力，促進社區(qū)團結。首先，完善執(zhí)政黨的基層組織網絡。A區(qū)在社區(qū)改造過程中，對社區(qū)流動黨員、在職黨員和退休黨員進行了摸底。在此基礎上，拓展執(zhí)政黨的基層黨組織網絡，對樓宇空間、物業(yè)、業(yè)委會以及社區(qū)社會組織的黨組織體系進行完善，加強執(zhí)政黨與基層社會的組織聯系，鞏固黨的領導權威。其次，優(yōu)化政黨符號的空間布局，促進基層治理的政黨在場化。A區(qū)通過利用樓道、立體墻面、社區(qū)宣傳欄、數字媒體等方式，將社區(qū)黨建網格的空間分布、黨員聯戶清單和黨建活動安排等信息傳遞給居民。同時，推動黨員亮身份、黨員家庭掛牌、黨組織亮承諾，以具體化、符號化的信息表達，促進政黨與社會的符號互動，實現政黨在場化。再次，增強黨建活動的開放性和社會性。A區(qū)在社區(qū)改造過程中融入黨建活動，并運用多樣化的黨建活動形式，克服封閉式政治學習引起的黨群關系割裂。例如，A區(qū)的黨建活動除了傳統意義上的政治學習、政策宣講之外，還開展社區(qū)微心愿認領、志愿服務活動、公益捐贈等社會性、參與感較強的活動，增進黨群聯系，厚植政黨權威的治理資本。最后，以黨員聯戶，促進社區(qū)團結。A區(qū)充分利用社區(qū)的黨員資源，以就近原則實施黨員聯戶制度，通過黨員聯結同一生活空間的居民群體，促進社區(qū)團結。

從A區(qū)社會化黨建的行動策略不難看出，A區(qū)進行社區(qū)改造的過程，就是政黨權威與基層社會的互動過程。它旨在通過政黨引領，推動社會成長，增強治理過程的開放性和治理權力的扁平化。對此，A區(qū)一位社區(qū)黨支部書記說道：

在老舊小區(qū)改造過程中，為了便于居民反饋問題，提高社區(qū)化解鄰里矛盾、利益糾紛和社會治理風險的能力，我們采取“兩網融合”的辦法，將黨建網格與治理網格相結合。如果一個治理網格內的黨員數量達到成立黨支部的要求，我們就成立黨支部，達不到就成立黨小組?？傊?，要讓黨組織覆蓋到社區(qū)每個治理網格。然后，推行黨員聯戶制度，根據黨員的住所將其編入相應的治理網格。這樣做的好處是，黨建空間不僅與治理空間重合了，還與居民的生活空間重合了，便于黨員聯系群眾和開展工作。除此之外，我們的黨建活動也是緊緊圍繞老舊小區(qū)改造、居民的公共服務需求進行針對性設計，讓黨建工作有的放矢。(訪談編號：LY20200807)

可見，A區(qū)的社會化黨建的主要邏輯是增強政黨的社會性，以政黨社會化助推社會建構。第一，政黨向基層社會的組織拓展為黨員回歸社會提供了組織通道。隨著總體性社會的解體，工作空間和生活空間的分化，使得個體在生活空間的關系網絡日益消減，社區(qū)層面的社會聯結出現松動。A區(qū)通過“兩網融合”，以黨員回歸社會，回到生活空間的方式，密切政黨與群眾的事務性聯系，促進了執(zhí)政黨與社會的有效互動。第二，發(fā)揮黨員的紐帶作用，推動社區(qū)利益整合。在社區(qū)改造過程中，居民利益的碎片化和需求的多樣化，使得政府在進行舊區(qū)改造時往往面臨著防范社會風險的壓力。A區(qū)以黨員為動員居民參與協商議事活動的節(jié)點，運用黨員的社會關系協調居民利益糾紛，形成社區(qū)共識。總之，A區(qū)通過拓展組織空間和黨員聯結社會的方式，促進了基層社會空間的再生產，助推現代熟人社區(qū)的構建。[49]

五、理論小結與展望

從現代中國的國家建構進程來看，執(zhí)政黨先進的階級性和革命性，使其成為“從社會中產生，并日益超然于國家和社會”的政治組織。執(zhí)政黨在領導治國理政的過程中，有著與政府主導的行政化治理全然不同的政治邏輯。國內學術界長期沿用西方的國家-社會二元理論框架下對中國基層治理的圖景進行理論解釋。在這種理論分析中，政黨要么被納入國家的范疇，要么被視為社會的部分，完全忽視了政黨組織的自主性和特殊性。因此，引入政黨視角，既是豐富基層治理研究對象，拓展其研究邊界的現實需要，也是尊重中國基層治理經驗，建構中國理論話語體系的必然要求。

本文基于上海市A區(qū)的社區(qū)改造實踐，提煉出“超行政治理”的學術概念，以期解釋“中國之治”和黨建引領的基層治理邏輯。本文探討的初步結論和將要研究的問題包括：

首先，黨建引領所實現的“超行政治理”，并非是對行政化治理的簡單替代，而是對其有益的補充、校正和超越。在中國的基層治理中，行政化治理引起的治理體系分化、封閉化和等級化困境，一直困擾著基層社會?！俺姓卫怼币云涫姑鼡?、整合主義和回應社會的核心特質，彌補條塊之間、層級之間和國家-社會之間的組織縫隙，形成了跨越組織邊界的合作治理框架。

其次，黨建引領的“超行政治理”，有著與行政化治理截然不同的制度邏輯。從合法性建構來看，人民群眾的支持是執(zhí)政黨政治合法性和治理權威性的重要來源。因此，執(zhí)政黨與人民群眾之間是“動員-支持”的關系，而非“命令-服從”的關系。這種權威關系使得執(zhí)政黨難以動用強制手段進行社會治理，只能采取做工作、說服、講感情等方式動員群眾。所以，“超行政治理”主要依靠政黨權威運作基礎性權力，引領社會參與基層治理，其運作的制度邏輯是政治整合和社會建構，以強化政治性彌補政府體系的組織縫隙，以政黨社會化彌合黨群、干群關系的斷裂，構建多元共治的治理格局。這種治理模式比行政化治理具有減少行政強制、貼近人民群眾和回歸社會的優(yōu)勢。[50]

再次，“超行政治理”在基層治理過程中的基本運作樣態(tài)，是以黨建推動治理與服務的有效融合。在這個融合與互構的過程中，執(zhí)政黨運用黨建的政治性和儀式感將治理活動轉換為政治教育活動，將效率邏輯轉化為服務邏輯，將行政話語轉變?yōu)檎卧捳Z，從而提升政黨治理基層的效能，實現政黨權威再造。

最后，“超行政治理”的三種運作機制之間相互促進，共同作用于政黨權威的再生產?？臻g塑造機制以黨建促進組織整合，形成基層治理的共治平臺，為跨越組織邊界的整體性治理提供組織基礎。政治引領機制以黨員下沉和黨的群眾路線教育實踐活動，加強對黨員領導干部進行“不忘初心、牢記使命”的教育，以政黨機器規(guī)訓行政權力的方式，實現價值整合。社會動員機制通過黨建聯結社會，實現政黨組織社會、引領社會，動員居民有序參與基層治理。三大機制相互配合，共同提升了居民的政治參與感、治理效能感和獲得感，促進了執(zhí)政黨合法性和權威性的再生產。(“超行政治理”的流程與目標，請參見圖2)

圖2 “超行政治理”的流程與目標

本文所呈現的是，黨建引領的“超行政治理”如何突破官僚制在基層治理中的困境。至于“超行政治理”的功能是否具有可持續(xù)性，“超行政治理”能否抵御“再科層化”的危險，“超行政治理”的實踐范圍能否向更高層級拓展等問題，仍有待在未來的觀察和研究中繼續(xù)探索。