顏昌武 楊鄭媛

一、問題的提出

近年來，為更好地為基層干部松綁減負，激勵基層干部擔(dān)當作為，中央出臺了一系列旨在為基層減負的文件。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確將2019年作為“基層減負年”；翌年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》，強調(diào)要堅決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負，讓基層干部有更多時間和精力抓落實。

中央的減負號召在基層引起了強烈反響。不少地方按照中央要求，出臺了一系列切實管用的減負舉措，在一定程度上緩解了基層壓力。但總體而言，我們對減負工作所取得的成績“不能高估”，這些成績“離基層干部群眾的期盼還有距離”。[1]《人民日報》《農(nóng)民日報》《半月談》等主流媒體的跟蹤報道顯示：一些地方的無效會議仍然很多，調(diào)研接待任務(wù)仍然很重；一些地方不僅沒有徹底擺脫形式主義的老問題，反而出現(xiàn)了“改頭換面、隱形變異”的新動向、新形式；個別地方“越減越負”，甚至使減負工作本身淪為基層的一項新負擔(dān)。[2][3][4]

基層減負不僅是主流媒體的熱點話題，也吸引了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。近年來，不少學(xué)者聚焦基層減負議題，展開了形式多樣的調(diào)查研究，取得了較為豐富的研究成果。從研究問題來看，現(xiàn)有研究主要聚焦于“基層減負為什么難”這一問題上，并從權(quán)責(zé)失衡、清晰化治理、責(zé)任甩鍋、監(jiān)督下鄉(xiāng)等多角度展開了探討。[5][6][7][8]從研究內(nèi)容來看，大多數(shù)研究主要關(guān)注基層減負的成效，并依托實證調(diào)研，得出了減負成效不彰的結(jié)論。一項針對基層會議減負成效的實證研究表明：雖然中央三令五申，地方也層層出臺減負政策及規(guī)定，但基層干部的獲得感依然不強，“依然感到會議負擔(dān)較重”；[9]一項針對社區(qū)減負情況的調(diào)研也表明：雖然各項減負政策都在理論上預(yù)期了減負的成效，但在實踐中，社區(qū)權(quán)小責(zé)重、臺賬和數(shù)據(jù)呈報繁復(fù)、會議和考評占用時間多、上級交派的事務(wù)和臨時事務(wù)較多等問題仍然較為突出。[10]

從研究旨趣來看，既有研究總體上呈現(xiàn)一種對策型研究的特征，即以“問題-原因-對策”為基本框架，重在剖析原因，提出對策。[11][12]這類研究在一定程度上探討了基層負擔(dān)難減甚至越減越負的原因，但容易被實踐者所面臨的具體問題所牽引，陷入具體的對策性建議，難以形成系統(tǒng)的學(xué)術(shù)對話，亦難以形成累積性的知識基礎(chǔ)。作為研究者，我們的角色定位并不是對實踐者的行為指手畫腳，而是依托我們的專業(yè)知識，幫助實踐者更好地理解自身的工作，為實踐者打開受制于具體問題場景的思路，從而為發(fā)現(xiàn)新的解決思路和方案奠定理論基石。[13]

有鑒于此，本文嘗試引入“行政負擔(dān)”[14]“壓力型體制”[15]“主動加碼”[16]等概念，建構(gòu)一個更具一般性的關(guān)于基層減負難的解釋性框架，即“加壓式減負”。我們主要通過參與式觀察和深度訪談來了解“基層減負年”工作開展以來基層的減負狀況，先后于2019年4月中下旬、6月下旬、8月上旬和2020年5月下旬、8月中旬和10月下旬到珠三角A鎮(zhèn)進行了田野調(diào)查，查閱了大量真實可信的檔案資料，并對A鎮(zhèn)多名黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進行了深度訪談。按照學(xué)術(shù)倫理，文中所涉地點和人物均已作技術(shù)性處理。此外，我們還參考借鑒《半月談》《南方》等時政報紙雜志關(guān)于基層負擔(dān)的深度報道，對我們的實地訪談作了交叉印證式的資料補充。

二、概念預(yù)設(shè)：何謂“基層負擔(dān)”？

要展開深層次的理論探討，形成系統(tǒng)性的理論對話，就有必要設(shè)定我們的研究地盤，更好地筑牢我們的理論基石。在現(xiàn)有文獻中，“基層減負”更多的是一個“被使用”而不是“被分析”的詞，我們在談?wù)摗盎鶎訙p負”時，常常忽略了一些基礎(chǔ)性、前提性的問題，比如，什么是負擔(dān)？基層面臨哪些負擔(dān)？這些負擔(dān)從何而來？工作任務(wù)是不是工作負擔(dān)？或者說，在何種意義上，工作任務(wù)會成為一種負擔(dān)？減負是不是要減工作量？

為了更好地回答上述問題，有必要明確一些前提性概念和命題。第一，基層負擔(dān)的承擔(dān)者既可以是作為整體的基層政府，也可以是作為個體的基層人員。就個體而言，又可區(qū)分為基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者和普通工作人員。鑒于組織負擔(dān)會分解到組織成員身上，領(lǐng)導(dǎo)者的負擔(dān)也會下沉到下屬身上，三者之間具有較強的共振性，因而本文對這三者不加以細分，而是一般性地使用“基層負擔(dān)”這個表述，并側(cè)重于從基層工作人員個體的角度來加以考察。

第二，基層負擔(dān)是一種因崗位職責(zé)而產(chǎn)生的工作負擔(dān)。這種工作負擔(dān)，等同于工作任務(wù)或工作量，本無褒貶之分，作為分內(nèi)之事，意指基層人員在工作中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、履行的義務(wù)和承受的壓力。但在“減負”的語境下，基層負擔(dān)具有了鮮明的價值評判的色彩，化身為一個病理性的貶義詞，指向某種超額的工作任務(wù)和不堪重負的工作壓力。因而問題的關(guān)鍵，在于如何區(qū)分正常的工作任務(wù)與過度的工作負擔(dān)。

第三，基層負擔(dān)是否過度，可以從主客觀兩個尺度來衡量?？陀^尺度就是工作時間，它既有“量”的規(guī)定性，也有“質(zhì)”的規(guī)定性?！傲俊钡囊?guī)定性即時間長短，基層負擔(dān)最直觀地體現(xiàn)為基層人員工作時間的長短。一般來說，工作時間越長，基層負擔(dān)就越重。所謂“白+黑”“5+2”“7×24”等，都是從工作時長的角度對基層負擔(dān)展開的描述，“忙”“亂”“累”成為基層干部工作狀態(tài)的標簽。工作負擔(dān)的輕重并不完全和工作時間的長短直接相關(guān)，有時與工作時間的分配相關(guān)聯(lián)?！百|(zhì)”的規(guī)定性即工作時間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為基層人員是如何分配其工作時間的，通俗地說，基層人員的時間都用到哪兒去了？要言之，工作時間過長，或時間結(jié)構(gòu)不合理，都會增加基層負擔(dān)。

基層負擔(dān)的存在是一個客觀現(xiàn)象，但人們在測量基層負擔(dān)時又常常從主觀感知切入，這就是基層負擔(dān)的主觀尺度，即基層工作人員所感受到的精神壓力或思想負擔(dān)。[17]主觀感知具有動態(tài)性，只有當個體所感知到的工作負荷超越其自身預(yù)期可接受的程度時，才會構(gòu)成病理性的基層負擔(dān)范疇。主客觀兩個尺度相互交織、相互影響，工作時間過長，基層人員容易倦??；時間結(jié)構(gòu)不合理，其自我效能感就會降低。比如直接為基層民眾服務(wù)，工作時間再長，基層人員可能也不會覺得累，因為有成就感；相反，各種形式主義的開會、填表、應(yīng)付檢查，哪怕花費時間不長，也會令基層人員心生反感，備感厭倦。

綜上所述，所謂基層負擔(dān)，是指基層人員因缺乏必要的資源(包括權(quán)力、時間、技術(shù)和能力等)而無法順利完成其角色任務(wù)時所體驗到的一種壓力。其概念內(nèi)核有兩點：一是超載，二是匱乏。[18]所謂超載，是指工作任務(wù)過重、過難或過雜，超出了基層人員合理的工作時間，超出了必要的工作范圍，或超出了其所能承受的心理壓力。所謂匱乏，是指基層人員為完成工作任務(wù)所需的工作資源明顯不足。一旦工作任務(wù)超過完成工作所需的資源時，就會出現(xiàn)角色超載或負擔(dān)過重的問題。在此情形下，基層人員或無法按時保質(zhì)保量完成工作任務(wù)，或無法有效滿足組織或公眾的期望，或所付出的勞動只是一種無效勞動，我們就可判定這種勞動屬于減負的范疇。

三、案例呈現(xiàn)：“越減越負”的A鎮(zhèn)樣本

(一)案例背景

A鎮(zhèn)位于珠三角X市Y縣，截至2019年底，鎮(zhèn)域面積約90平方千米，下轄12個行政村和1個社區(qū)，戶籍人口約4.14萬人，常住人口約5.03萬人。A鎮(zhèn)現(xiàn)有7個綜合性辦公室、7個下屬事業(yè)單位，行政和事業(yè)編制在崗共54人，編外聘用40余人，同時不定期向下屬村居借調(diào)3—5名工作人員。在中央下發(fā)為基層減負的通知之前，A鎮(zhèn)工作人員一直承擔(dān)著高強度的工作任務(wù)。

為了切實為基層減負，著力解決文山會海反彈回潮、督查檢查考核過多過頻、過度留痕等問題，中央明確提出了一系列硬性指標，如：發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議要減少30%—50%。廣東省隨后出臺了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的若干具體措施》，提出了五個方面53條具體舉措。X市則結(jié)合本市實際，印發(fā)《解決形式主義突出問題為基層減負的若干舉措》，進一步細化減負規(guī)定，對會議規(guī)模、時長、文件頁數(shù)字數(shù)、篇幅比重都提出了明確的量化要求。X市還開展了為基層減負的情況調(diào)查，實時抽查了解各縣(市、區(qū))落實中央、省、市有關(guān)要求的情況，調(diào)查內(nèi)容涵蓋10個方面，包括規(guī)范性文件數(shù)量；重復(fù)發(fā)文狀況；發(fā)文字數(shù)；會議數(shù)量、時間、規(guī)模；開展督檢考情況；有無基層減負專項工作機制；“一票否決”“責(zé)任狀”和考核評比事項情況；有無縮短臃腫程序的好做法；有無一些值得推廣借鑒的好經(jīng)驗等。Y縣則嚴令全縣各鎮(zhèn)街、各部門落實中央、省、市文件精神，并采取了全面推廣使用“督查APP”等措施。

我們之所以不厭其煩地列舉從中央到Y(jié)縣的減負要求與舉措，主要是想表明：各級政府都對減負工作高度重視，嚴格要求，越往基層，減負措施越來越細，減負要求越來越嚴。但筆者在A鎮(zhèn)的田野調(diào)查中了解到，A鎮(zhèn)工作人員普遍表示“減負獲得感不強”，甚至出現(xiàn)了“越減越負”的狀況。

(二)“越減越負”的表現(xiàn)

對照前文所設(shè)定的基層負擔(dān)的范疇，我們將A鎮(zhèn)的減負效果概括為如下三點：

首先，工作壓力有增無減。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，A鎮(zhèn)干部對工作有太多的擔(dān)心：擔(dān)心被督查，擔(dān)心被問責(zé)，擔(dān)心被投訴，擔(dān)心被一票否決。這些擔(dān)心的源頭主要有三個方面：一是改頭換面的督查檢查。自啟動減負工作以來，A鎮(zhèn)名義上的督查、考核、考評、檢查等工作大幅度縮減，“至少減了一半”(訪談資料：20200516C3)。但是，以調(diào)研為名的督查檢查等大幅度地增加了，“說是調(diào)研，但你得準備好匯報材料”(訪談資料：20190418Z1)。這些調(diào)研結(jié)果和考評結(jié)果沒有實質(zhì)性差異，上級部門會以此作為評價鎮(zhèn)街工作的依據(jù)，“名為調(diào)研，實為考評”(訪談資料：20190418Z1)。二是各種名目的責(zé)任狀?！昂炟?zé)任狀就是立軍令狀，去年我們大概簽了30多份吧，今年要少很多?！?訪談資料：20200516C3)這些責(zé)任狀涵蓋信訪維穩(wěn)、脫貧攻堅、人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、食品安全監(jiān)管等多個方面，“個個都是中心任務(wù)，怎么能不簽責(zé)任狀？你不能什么都叫中心工作，我們的精力是有限的”(訪談資料：20190628Y5)。每隔一段時間就會有新的任務(wù)加進來，就要多簽一份責(zé)任狀。有時候，縣里為了規(guī)避省市減負要求，會采用《任務(wù)告知書》的方式下達責(zé)任狀。因此，A鎮(zhèn)承擔(dān)的工作雖然名義上有所減少，但實際承擔(dān)的責(zé)任一點都沒有減少。三是動輒得咎的問責(zé)。在嚴格的問責(zé)壓力下，基層政府對哪一項任務(wù)都不能馬虎，稍有閃失就會前功盡棄。雖然中央和省市三令五申少用、慎用“一票否決”，但在實際工作中，很多工作仍然是執(zhí)行“一票否決制”，哪怕這些工作不在“一票否決”清單上?！坝袝r候一條工作微信沒及時回復(fù)，就有可能被指責(zé)為‘失職瀆職’?！?訪談資料：20190418Z1)

其次，加班加點仍是常態(tài)?；鶎庸ぷ骺芍^全年無休，每個季度，每個月份，乃至每個星期，都有相對固定的任務(wù)，差別只在于任務(wù)指標和工作重點有所不同。如一、二月忙于春節(jié)前后的安全穩(wěn)定，三、四月忙美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，六、七、八月忙防汛。時間緊，任務(wù)重，人手少，加班加點就成為基層工作人員的家常便飯?！把劬σ槐牐Φ较?。一堆事情堆在那兒，我每天都提前一個小時去辦公室，幾點下班說不準?！?訪談資料：20201025L2)基層一些事務(wù)具有緊急性，這就要求基層工作人員即使在節(jié)假日和周末也得隨時待命。“縣里也是有意思，一到周五就發(fā)通知，催這催那，周末就得加班干?！?訪談資料：20200522H1)“最怕剛下班到家，手機就響了，領(lǐng)導(dǎo)催要材料，真是‘領(lǐng)導(dǎo)一張嘴，干部跑斷腿’?！?訪談資料：20190418Z1)

最后，無效勞動時間越來越長。所謂無效時間，就是忙于形式主義的時間。這些時間，一是“忙”于留痕。留痕管理作為一種工作方法，可以確保工作證據(jù)的留存，但過度留痕，強調(diào)事事拍照、處處打卡，也為基層工作增添了負擔(dān)?！艾F(xiàn)在什么事都要拍照打卡，我這幾年拍的照片比過去十幾年都多?！?訪談資料：20201025L2)二是“陷”于造檔填表。比如，新冠疫情暴發(fā)以來，A鎮(zhèn)工作人員馬不停蹄地奮戰(zhàn)在防疫、抗疫一線，但更令他們疲憊的是“填表抗疫”，“文件滿天飛，一會兒要你填這個表，一會兒要你報那個材料，還都要求不過夜”(訪談資料：20200825Z2)。三是“?！庇趹?yīng)對無效的會議和檢查等。A鎮(zhèn)工作人員不得不參加一些無效率的或與本職工作無關(guān)的會議，不得不應(yīng)對各種形式的檢查、督查等。A鎮(zhèn)一名工作人員抱怨說：“不是在開會，就是在迎檢、陪同調(diào)研，哪有時間做實事？”(訪談資料：20190418Z1)

一言以蔽之，A鎮(zhèn)的減負工作表明：雖然中央和省市縣都在強調(diào)要為基層松綁減負，但個別地方的負擔(dān)卻“越減越負”。如何理解這種減負悖論呢？

四、加壓式減負：一個三維解釋框架

中央為基層減負的努力由來已久，但文山會海等亦不斷反彈回潮?，F(xiàn)有研究梳理了一些地方減負效果不彰的現(xiàn)狀，但對其背后原因的探討還有待深入。為基層減負，首先要明確負擔(dān)從何而來。本文不滿足于“減負成效有待提升”的現(xiàn)有結(jié)論，而是嘗試提出“加壓式減負”的解釋框架，以便我們能夠更好地理解“基層負擔(dān)為何難減”這一現(xiàn)實難題，同時對這種特定的行政現(xiàn)象加以概念化和理論化。所謂“加壓式減負”，是指各級政府在出臺減負措施的同時，基層政府的實質(zhì)性工作職責(zé)卻有增無減，當基層匱乏的人財物權(quán)等資源不足以支撐超載的工作職責(zé)和工作任務(wù)時，基層就會尋求形式主義的應(yīng)對方式，進一步加劇了基層負擔(dān)。這些有增無減的職責(zé)主要來自三個維度：一是由外而內(nèi)——政府體系的整體職能與日俱增；二是自上而下——政府體系外的種種壓力在縱向政府間層層傳導(dǎo)，最終壓實到基層政府；三是自下而上——基層政府不斷自我加壓，主動加碼。

(一)由外而內(nèi)：政府職能日增

基層不堪重負，首先是整個政府體系職能日益增加的產(chǎn)物。政府職能是公共行政學(xué)中一個經(jīng)久不衰的話題，現(xiàn)代行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜(Woodrow Wilson)就指出，行政學(xué)研究的目標首先就是要了解政府能夠適當?shù)睾统晒Φ刈鍪裁?。[19]政府職能是動態(tài)變化而非一成不變的，參照伊斯頓(David Easton)的說法，政府作為一個開放系統(tǒng)，其職能受到外在環(huán)境的影響。[20]從世界范圍來看，早期的政府職能主要受斯密(Adam Smith)等古典自由主義的影響，定位于保障國家安全、維護社會治安和提供公共服務(wù)等“守夜人”角色。[21]第二次世界大戰(zhàn)前夕，受世界性經(jīng)濟危機的影響，以凱恩斯(John Keynes)干涉主義為代表的政府強干預(yù)理論強勢崛起，為大政府的興起提供了理論支撐。[22]上個世紀70年代以來，隨著經(jīng)濟危機的再次爆發(fā)，自由主義卷土重來，新公共管理大行其道，“有限政府”遂成為政府角色的不二選擇。總體來看，政府職能呈現(xiàn)不斷擴張之勢，具體表現(xiàn)為公眾對政府的期待與要求越來越高，政府廣泛而深刻地影響著每一個個體的生活，此即所謂“行政國家”形態(tài)。行政國家的興起，既是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史必然。[23]

隨著貝克(Ulrich Beck)所說的“風(fēng)險社會”的到來，[24]政府職能的擴張更是勢不可擋。近代以來世界范圍內(nèi)的歷史發(fā)展表明：當人類面臨嚴重的經(jīng)濟社會危機時，把大政府帶回來的呼聲就會不絕于耳。政府力量的強化成為歷次危機時期的必然選項，新冠疫情也不例外。疫情使人們意識到：單純依靠市場力量來應(yīng)對危機無疑是脆弱的，人們除了依靠強大的政府之外別無他法?！靶鹿谝咔樽屨俅巫兊弥匾粌H僅是再次強大，而且是再次變得至關(guān)重要(那些不可一世的企業(yè)已經(jīng)放下身段，祈求政府的幫助)。真正能夠發(fā)揮巨大作用的是，你的國家能否提供良好的醫(yī)療服務(wù)，是否擁有強大的政府機構(gòu)和有效的財政體系。政府能否做到善治，直接決定人的生死?！盵25]

中國國情的特殊性，使得我國政府職能在社會生活中的作用更加顯著。在黨政國家體制下，政府始終堅持以人民為中心，著力打造人民滿意的服務(wù)型政府，具有強烈的使命驅(qū)動和責(zé)任擔(dān)當。[26]“有困難找政府”這一俗語，就形象而生動地表達了中國政府的職能。它既具有深厚的大眾心理基礎(chǔ)，是人民對政府信任的一種樸素表達；也具有內(nèi)在的自我設(shè)定作用，是政府對人民負責(zé)的一種莊嚴承諾。A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)如是說：“‘12345，有事找政府’這句話，老百姓掛在嘴邊，我們得放在心上?！?訪談資料：20200516C3)從我們多次田野調(diào)查的情況來看，近年來政府事務(wù)日趨繁雜，普法宣傳、掃黑除惡、脫貧攻堅、廁所革命、垃圾分類、鄉(xiāng)村振興、家庭醫(yī)生服務(wù)、人居環(huán)境整治等，納入基層職責(zé)和考核范圍的事項穩(wěn)步增加。每隔一段時間，還會有新的事項納入基層政府日程中?！耙咔榫褪敲?，防控就是責(zé)任”，新冠疫情意味著政府將承擔(dān)更多的風(fēng)險治理職能。這一點在A鎮(zhèn)的調(diào)研中也得到了證實，從編織嚴密的防控網(wǎng)做好精準防控，到為轄區(qū)居民提供充足的生活保障；從核酸篩查到疫苗接種動員釋疑，再到助推復(fù)工復(fù)產(chǎn)，A鎮(zhèn)全體工作人員“不敢說舍生忘死，起碼做到了不舍晝夜”(訪談資料：20200516C3)。

(二)自上而下：縱向政府間的壓力傳導(dǎo)

如果說政府系統(tǒng)外的社會環(huán)境的變化與公眾需求的增加，使得政府體系承載的職能大大地增加了，那么，在政府系統(tǒng)內(nèi)部，由于“上下對口、左右對齊”的職責(zé)同構(gòu)體系[27]和“一級抓一級，層層抓落實”的壓力型體制[28]，使得很多職能的執(zhí)行重擔(dān)最終壓實到基層。職責(zé)同構(gòu)與壓力型體制構(gòu)成了基層職能的制度環(huán)境，而屬地管理的濫用、責(zé)任狀的滿天飛和監(jiān)督下鄉(xiāng)的泛化，則是加劇基層負擔(dān)的直接原因。

一是屬地管理的濫用。屬地管理作為超大規(guī)模國家治理的一種制度安排，旨在將地理空間建構(gòu)為責(zé)任空間，以實現(xiàn)守土有責(zé)的制度目標。但當越來越多的任務(wù)以“屬地管理”之名下達基層時，屬地管理演變?yōu)橐环N責(zé)任落實與追究機制，并逐漸成為上級職能部門甩鍋推責(zé)的工具，基層政府由此陷入一種負擔(dān)越來越重的境地。究其原因，屬地管理只帶來了責(zé)任的屬地，權(quán)力和資源并未相應(yīng)地屬地。[29]為防止職能部門濫用屬地管理，Y縣明確了鎮(zhèn)街職能清單，推行事務(wù)下沉準入機制，但A鎮(zhèn)依然持續(xù)接到職能部門的下沉事務(wù)。

二是責(zé)任狀滿天飛。在職責(zé)同構(gòu)體制下，縱向政府間權(quán)責(zé)邊界不清，每一級地方政府的事權(quán)幾乎都是上級政府事權(quán)的延伸或細化。在職責(zé)不清的情況下，上級習(xí)慣于將任務(wù)下達給下級，容易造成自上而下“甩包袱”，最終使基層不堪重負。責(zé)任狀就是這樣的“甩鍋”利器，它本是目標管理責(zé)任制的書面載體，是上下級政府工作流轉(zhuǎn)的依據(jù)和憑證，但在實踐中，責(zé)任狀變成了上級職能部門的免責(zé)單，“層層壓實責(zé)任”變成“層層推卸責(zé)任”，基層則成為“責(zé)任不可再分”的責(zé)任“兜底者”。[30]

三是監(jiān)督下鄉(xiāng)泛化。所謂監(jiān)督下鄉(xiāng)，是上級政府對基層的各種監(jiān)督、檢查、考核、督查等的統(tǒng)稱，對基層來說，監(jiān)督下鄉(xiāng)就意味著各種形式的“迎檢”。[31][32]每次迎檢，基層都要做足準備，主要領(lǐng)導(dǎo)都會高度重視，靠前指揮。在監(jiān)督下鄉(xiāng)泛化的大潮下，基層政府面臨著巨大的迎檢和問責(zé)壓力，A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)戲稱，“過去是‘上面千條線，下面一根針’，‘千針穿一線’，讓你忙亂不堪；現(xiàn)在是‘上面千把錘，下面一顆釘’，‘千錘錘一釘’，讓你痛苦不堪”(訪談資料：20200516C3)。

壓力傳導(dǎo)的結(jié)果，一是使得基層身心俱疲。往往同一個問題，基層必須面臨省、市、縣不同層級、不同部門分批分次檢查的情形，為應(yīng)對不同檢查，基層不得不準備多個版本的迎檢材料。“同一份材料，要在不同的部門平臺上傳，內(nèi)容大同小異，但每個部門的格式要求都不一樣，光格式調(diào)整就要花不少時間。”(訪談資料：20190418Z1)二是使得基層的工作漸漸脫實向虛，他們習(xí)慣于用形式主義的方式來應(yīng)對上級，浪費了人力物力財力不說，還使得基層沒有時間和精力做實事，削弱了基層工作人員的效能感。

(三)自下而上：基層不斷自我加壓

我們在A鎮(zhèn)調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)一個值得關(guān)注的現(xiàn)象：基層干部總是抱怨上級政府給的壓力太大、任務(wù)太重、時間太緊，但一旦上級下達任務(wù)后，A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往會選擇自我加壓，主動加碼。其具體表現(xiàn)，一是在上級給定的最低工作標準的基礎(chǔ)上增加工作任務(wù)，“上面要求搞普法活動，沒具體說搞幾場，隔壁鎮(zhèn)說要開3場，那我們就按5場來吧”(訪談資料：20201025L2)；二是主動提升工作要求，“市里要材料，要求下周三下班前送達，字數(shù)不得少于500字；到了縣里，就成了下周二要送達，不少于800字；我們鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要求下周一就得交，不少于1000字”(訪談資料：20190418Z1)。

面對上級下達的任務(wù)，基層為何要自我加壓、主動加碼呢？首先是資源競爭的需要?；鶎诱鎸嵉闹卫韴D景，是一缺經(jīng)費，二缺人手，三缺權(quán)力，四缺時間。特別是在稅費改革與“鄉(xiāng)財縣管”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政汲取能力大大削弱，要爭取更多資源，就得更多地向上級傳遞績效信息。上級政府在分配資源時，往往并不遵照“一碗水端平”的普惠原則，而是采用競爭性方式來開展工作，導(dǎo)致“強馬多吃草”的現(xiàn)象時有發(fā)生。[33]如周雪光所言，中國官僚體制中的官員缺乏清晰穩(wěn)定的規(guī)章制度為其提供預(yù)期和保護，行為評判較為缺乏客觀標準，上級的主觀判斷就顯得十分重要。[34]因而，基層的自我加壓不完全是基層“一廂情愿”的事情，也得到了上級的默許、認可甚至鼓勵。對基層來說，自我加壓既能顯示其對上級政策的擁護程度，也能使其績效高于兄弟單位，有利于其爭取到更多資源。而對上級來說，基層主動加壓，不僅是對其工作的支持，也有利于形成一種你追我趕的競爭態(tài)勢。[35][36]

其次是晉升激勵的需要。張軍、周黎安等曾提出“為增長而競爭”“晉升錦標賽”等概念，以解釋經(jīng)濟發(fā)展與官員晉升之間的關(guān)聯(lián)。[37][38]基層間的競爭，不僅為獲取資源提供了途徑，也為晉升績效的展示提供了舞臺。不過，當前一些地方的考核指標已經(jīng)由過去單一的GDP指標變成“三公一建”(公共服務(wù)、公共管理、公共安全和黨的建設(shè))。與“唯GDP”相比，“三公一建”的考核指標更具彈性，這就為基層自我加壓留下了空間。雖然大多數(shù)基層干部的晉升空間有限，但對于那些相對年輕的鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)來說，他們才是基層的“火車頭”，他們想追求進步，就能帶動整個鎮(zhèn)街一起動起來。為此，一些鎮(zhèn)街的主要領(lǐng)導(dǎo)絞盡腦汁地“造盆景”“堆新詞”，不斷推出“示范點”“樣板村”，“為晉升而創(chuàng)新，上面也心知肚明，涉及體制機制創(chuàng)新的沒多少，由此晉升的也少之又少，但由此帶來的額外負擔(dān)倒是不少”(訪談資料：20190418Z1)。

最后是積極避責(zé)的需要。在全球性風(fēng)險社會，避責(zé)邏輯逐漸成為地方官員的主導(dǎo)性思維。[39]在一種“總體性體制”下，行政層級越低，風(fēng)險越大，呈現(xiàn)出明顯的“權(quán)力向上集中，風(fēng)險向下轉(zhuǎn)移”的特征，因而，越往基層，官員的風(fēng)險壓力就越大，其規(guī)避風(fēng)險的心理也就越強。[40]在實踐中，我們一直倡導(dǎo)建立健全激勵關(guān)懷機制和容錯免責(zé)機制，鼓勵基層放手工作、大膽創(chuàng)新，但一旦出事，基層就免不了要被問責(zé)。處于行政體系末端的基層政府，為了保護好自己而主動加壓，也不失為一種積極避責(zé)的方法。“‘加碼’至少說明了你想做事，態(tài)度是好的。做不做得到，做不做得好，那是個能力問題。能力差可以理解，態(tài)度差就沒法解釋?！?訪談資料：20200516C3)

五、結(jié)論與討論

針對基層減負“越減越負”的悖論，本文提出了“加壓式減負”的解釋框架。這一框架既是對已有研究的理論延伸，也是對經(jīng)驗觀察的概括。本文的基本結(jié)論是：基層減負難，難在做形式主義減法的同時不斷地做實質(zhì)性職責(zé)擴張的加法，加壓環(huán)境的剛性存在使基層處于一種任務(wù)超載而資源匱乏的境地，進而造成基層形式主義應(yīng)對方式的蔓延。形式主義的應(yīng)對不足以解決實際問題，反而使基層疲憊不堪，也很難讓上級和群眾真正滿意。上級就會進一步收緊“緊箍咒”，加大督查檢查等的頻次和力度，基層則會相應(yīng)地祭出形式主義的新花招，由此陷入“惡性循環(huán)”。

本文在理論上有助于深化對基層負擔(dān)內(nèi)涵的認識，也有助于從深層結(jié)構(gòu)性因素探討基層負擔(dān)難減易增的困境，從而為化解“基層減負難”這一實踐難題提供恰當?shù)睦碚摻忉尯驼呓ㄗh。一是如何恰當把握基層減負的實質(zhì)性內(nèi)涵。基層負擔(dān)是一個涵蓋量和質(zhì)的差異、客觀和主觀維度的多層次概念。僅僅從量上認識基層負擔(dān)是不夠的，還需要從結(jié)構(gòu)上的負擔(dān)不均勻分配、工作內(nèi)容乏味帶來的工作倦怠等角度準確把握基層負擔(dān)的多重來源。二是如何梳理基層減負難的結(jié)構(gòu)性因素?；鶎迂摀?dān)剛性化、基層減負懸浮化，主要歸因于政府與市場和社會、政府間權(quán)責(zé)不清、激勵約束機制有待健全等。全能主義的慣性主導(dǎo)，兜底性的政府職能、治理重心下移的同時辦事資源不能同步匹配，基層的邀功避責(zé)心理，共同強化了既有負擔(dān)格局。三是如何探索負擔(dān)壓力的主觀維度。負擔(dān)既有客觀維度又有主觀維度，結(jié)構(gòu)性力量的后果部分取決于負擔(dān)承受者的韌性和負擔(dān)消化吸收能力。從主觀維度看，基層的管理能力、主觀認知可以通過改變抗壓能力和韌性、從工作中發(fā)現(xiàn)樂趣來化解壓力過大后果。但是，目前對工作設(shè)計和配套管理制度環(huán)境的探討還有待充實。

本文的政策含義在于：一是如何瞄準負擔(dān)來源以開展靶向減負，通過回應(yīng)由外而內(nèi)、自上而下、自下而上的壓力來源實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減負。既要減少負擔(dān)總量，也要優(yōu)化負擔(dān)分布，防止閑忙不均；既要減少表面文章，也要抓好實質(zhì)性工作；既要消解負擔(dān)來源，也要充實基層資源；既要注重基層工作的充實性，也要減少主觀倦怠感。二是如何恰當界定政府與社會、政府與市場的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮市場和社會的專業(yè)優(yōu)勢和能動作用，著力打造有限、有為且有效的政府。三是如何落實權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)責(zé)權(quán)匹配和事權(quán)財權(quán)轉(zhuǎn)移同步，堵住“甩責(zé)”漏洞。四是如何優(yōu)化基層干部激勵約束機制，減少上級對于發(fā)展和穩(wěn)定的擔(dān)心、基層對于政績與問責(zé)的焦慮，進而避免基層因過度競爭和積極避責(zé)產(chǎn)生的增負行為。

本文的不足在于：作為案例研究，文章主要分析了國內(nèi)中等發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負擔(dān)問題。由于中國超大規(guī)模國家治理的復(fù)雜性，不同區(qū)域、不同層級、不同部門的工作負擔(dān)程度和類型各有差異，加強對不同類型行政組織工作負擔(dān)和成因的研究，需要予以進一步關(guān)注。

(吳遠星同學(xué)為本文的實地調(diào)研與資料整理做了大量具體工作，對本文的初稿寫作貢獻良多；程建新博士也對本文的寫作給予了大力支持。在此一并致謝！)