孫 靜，申碧峰，孫晉煒

（北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100048）

黨的十九大報(bào)告提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出，加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享。關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的研究工作陸續(xù)開(kāi)展，王明輝［1］、楊振華等［2］建立了農(nóng)田水利工程建設(shè)階段績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，王浩［3］等構(gòu)建了水利現(xiàn)代化戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使用結(jié)構(gòu)方程的方法進(jìn)行實(shí)證分析；涂勇等［4］構(gòu)建了山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重；黃珍等［5］構(gòu)建了貫穿項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施和運(yùn)行管理等過(guò)程的高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，重點(diǎn)針對(duì)水利工程建設(shè)階段績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開(kāi)展研究，針對(duì)工程運(yùn)行階段的專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)研究較少。

南水北調(diào)中線一期工程由主體工程和各?。ㄊ校┡涮坠こ探M成，從各?。ㄊ校┕芾眢w制來(lái)看，配套工程運(yùn)行維護(hù)資金主要來(lái)源于?。ㄊ校┘?jí)財(cái)政，因此工程運(yùn)維支出績(jī)效評(píng)價(jià)是各?。ㄊ校┴?cái)政部門(mén)實(shí)施績(jī)效管理的主要抓手，不僅能夠進(jìn)一步強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財(cái)政資金的使用效益，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，還能夠通過(guò)指標(biāo)評(píng)價(jià)倒逼管理單位提高運(yùn)維效率，進(jìn)一步促進(jìn)運(yùn)維工作的精細(xì)化與規(guī)范化。績(jī)效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效果兩方面，其中產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)是項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)的核心，其具有所占分值高、評(píng)價(jià)難度大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，一直是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)難點(diǎn)［6，7］。本文以北京市南水北調(diào)配套工程為例，從規(guī)范性、高效性、安全性和經(jīng)濟(jì)性的要求出發(fā)，探索構(gòu)建水利工程運(yùn)行維護(hù)階段產(chǎn)出質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為城市水利供水工程尤其是南水北調(diào)沿線?。ㄊ校┡涮坠こ痰目?jī)效評(píng)價(jià)提供參考。

1 工程概況與運(yùn)維要求

1.1 工程概況

南水北調(diào)工程是解決我國(guó)水土資源分配不均、優(yōu)化資源配置的戰(zhàn)略性工程，其中一期工程于2014年正式通水，累計(jì)調(diào)水量超過(guò)348 億m3，惠及人口6 900 萬(wàn)人，有效緩解了京津華北地區(qū)水資源短缺問(wèn)題，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。除南水北調(diào)主體干線工程外，沿線各省（市）均建立了縱橫交錯(cuò)的配套工程，有力實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江水在本地的優(yōu)化配置。

北京市南水北調(diào)配套工程包括南干渠工程、東干渠工程、團(tuán)城湖至第九水廠輸水工程、東水西調(diào)改造工程、通州支線工程、河西支線工程和大興支線（北京段）工程7項(xiàng)輸水工程，大寧調(diào)蓄水庫(kù)工程、團(tuán)城湖調(diào)節(jié)池工程、亦莊調(diào)節(jié)池工程和南水北調(diào)來(lái)水調(diào)入密云水庫(kù)調(diào)蓄工程4 項(xiàng)調(diào)蓄工程，2014年以來(lái)年供水量超過(guò)10 億m3，已經(jīng)成為北京市骨干基礎(chǔ)設(shè)施，其工程類(lèi)型涉及水庫(kù)、輸水隧洞、輸水PCCP、提水泵站、輸水鋼管、調(diào)蓄池等多種類(lèi)型，工程布局詳見(jiàn)圖1。近年來(lái)，北京市水務(wù)局成立了大寧管理處、團(tuán)城湖管理處、南干渠管理處和東干渠管理處四個(gè)全額撥款事業(yè)單位，負(fù)責(zé)配套工程的運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)，工程運(yùn)維資金均來(lái)源于北京市級(jí)財(cái)政。

圖1 南水北調(diào)北京市內(nèi)配套工程布局示意圖

1.2 運(yùn)維內(nèi)容與要求

根據(jù)與工程運(yùn)行維護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及規(guī)范規(guī)程的規(guī)定［8-12］，結(jié)合城市水利供水工程具體情況，以及城市安全運(yùn)行對(duì)工程的要求，確定工程運(yùn)行維護(hù)主要包括調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行、安全保衛(wèi)、工程巡查、防汛與應(yīng)急搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)觀測(cè)和工程維護(hù)七大方面。與傳統(tǒng)水利工程相比，城市水利供水工程除日常調(diào)度管理、運(yùn)行維護(hù)外，還要注重安全生產(chǎn)與防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)，注重工程日常巡查，以及景觀綠化養(yǎng)護(hù)和水質(zhì)保護(hù)等。各項(xiàng)工作內(nèi)容具體要求包括：

（1）調(diào)度管理：應(yīng)具備完善的調(diào)度制度；嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的調(diào)度指令；做好調(diào)度工作包括值班、指令細(xì)化與傳達(dá)等的相關(guān)記錄以及歸檔工作；組織調(diào)度工作人員的培訓(xùn)與考核；配合相關(guān)部門(mén)做好應(yīng)急突發(fā)事件的臨時(shí)調(diào)度工作。

（2）生產(chǎn)運(yùn)行：建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度，完善安全生產(chǎn)條件；健全制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度，確保設(shè)備操作應(yīng)按規(guī)定的程序進(jìn)行；制定并實(shí)施生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，建立健全事故隱患排查治理制度；對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)，確保持證上崗；對(duì)重大危險(xiǎn)源應(yīng)當(dāng)?shù)怯浗n，進(jìn)行定期檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控；為從業(yè)人員提供符合標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)防護(hù)用品，并監(jiān)督其佩戴使用。做好技術(shù)圖表、標(biāo)志標(biāo)牌的設(shè)置與管理工作；做好運(yùn)行生產(chǎn)的相關(guān)各項(xiàng)記錄并按時(shí)歸檔。

（3）安全保衛(wèi)：具備符合單位情況的內(nèi)部治安保衛(wèi)制度、措施和必要的治安防范設(shè)施；定期檢查治安保衛(wèi)情況，重要部位重點(diǎn)保護(hù)，及時(shí)處理治安隱患和問(wèn)題；建立巡邏、檢查和治安隱患整改記錄；維護(hù)單位內(nèi)部的治安秩序，制止發(fā)生在本單位的違法行為；做好安全保衛(wèi)工作記錄與歸檔工作。

（4）工程巡查：建立工程巡查制度，配備專(zhuān)門(mén)人員對(duì)工程進(jìn)行日常檢查、定期檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查；建立工程巡查問(wèn)題信息臺(tái)賬，針對(duì)巡查問(wèn)題提出處理和報(bào)告措施；做好工程巡查人員的培訓(xùn)與考核工作；按規(guī)定配備巡查裝備，尤其是有限空間作業(yè)裝備；做好工程巡查的各項(xiàng)記錄工作，并按時(shí)歸檔。

（5）防汛與應(yīng)急搶險(xiǎn)：具備工程防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)相關(guān)制度；配備搶險(xiǎn)救援人員和機(jī)械臺(tái)班；編制年度應(yīng)急演練規(guī)劃，定期進(jìn)行應(yīng)急演練；做好防汛與應(yīng)急搶險(xiǎn)人員的培訓(xùn)與考核工作；做好防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)工作的記錄與歸檔工作。

（6）監(jiān)測(cè)觀測(cè)：建立監(jiān)測(cè)（觀測(cè)）工作責(zé)任制、實(shí)施方案等規(guī)章制度，根據(jù)安全監(jiān)測(cè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照實(shí)施方案開(kāi)展監(jiān)測(cè)觀測(cè)，并做好監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常時(shí)的處理；做好監(jiān)測(cè)（觀測(cè)）工作的記錄與歸檔工作。

（7）工程維護(hù)：建立工程維修養(yǎng)護(hù)制度，編制維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，保證工程維修養(yǎng)護(hù)的規(guī)范性與可靠性；定期按規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)水工建筑物、設(shè)備設(shè)施等進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，確保工程處于良好狀態(tài)；對(duì)安全設(shè)備進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)、保養(yǎng)，并定期檢測(cè)；定期檢測(cè)水質(zhì)，采取必要的水質(zhì)保護(hù)措施，保障管理范圍內(nèi)衛(wèi)生環(huán)境達(dá)標(biāo)；健全檔案工作，做好工程維護(hù)相關(guān)工作記錄、合同、驗(yàn)收文件等的歸檔工作。

2 產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要由評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)分值和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)三部分組成。其中評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，指標(biāo)分值主要體現(xiàn)各指標(biāo)對(duì)于工程運(yùn)維的相對(duì)重要性，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度的方法與尺度。

2.1 構(gòu)建原則

構(gòu)建一套科學(xué)的產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是有效開(kāi)展績(jī)效管理與評(píng)估的核心，指標(biāo)體系應(yīng)客觀、全面地反映南水北調(diào)工程運(yùn)維各種情況，具體指標(biāo)應(yīng)易于計(jì)算和對(duì)比分析，并能夠反應(yīng)運(yùn)維工作的關(guān)鍵方面。因此，指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則［7］：

（1）相關(guān)性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與績(jī)效目標(biāo)有直接聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

（2）重要性原則。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性、最能反映評(píng)價(jià)要求的核心指標(biāo)。

（3）可比性原則。對(duì)同類(lèi)評(píng)價(jià)對(duì)象要設(shè)定共性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以便于評(píng)價(jià)結(jié)果可以互相比較。

（4）經(jīng)濟(jì)性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡(jiǎn)便易行。數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性。

2.2 產(chǎn)出質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

2.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，首先要對(duì)接北京市財(cái)政相關(guān)規(guī)定［6］-［7］和現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范等對(duì)水利工程運(yùn)維工作的具體要求，在充分考慮北京市南水北調(diào)工程的功能定位以及工程實(shí)際運(yùn)維需求的基礎(chǔ)上，確定質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)初選集；然后通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、會(huì)議討論等方式征求北京市水務(wù)局、北京市財(cái)政局、工程設(shè)計(jì)單位、工程運(yùn)行管理單位有關(guān)專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，最終篩選確定產(chǎn)出質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

篩選出的南水北調(diào)運(yùn)維產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層三個(gè)層級(jí)，目標(biāo)層指標(biāo)對(duì)應(yīng)調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行、安全保衛(wèi)、工程巡查、防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)（觀測(cè)）和工程維護(hù)7 個(gè)準(zhǔn)則層，指標(biāo)層包括調(diào)度指令有效傳達(dá)率等13項(xiàng)具體指標(biāo)，詳見(jiàn)表1。各項(xiàng)指標(biāo)的具體計(jì)算方法詳見(jiàn)表2。

表1 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)解釋

2.2.2 指標(biāo)分值

指標(biāo)賦值的方法有德?tīng)柗品ǎ―elphi法）、層次分析法、主成分分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法、結(jié)構(gòu)方程模型、熵值法等［13］?？紤]德?tīng)柗品ň哂斜阌讵?dú)立思考和判斷、實(shí)現(xiàn)集思廣益、有利于探索性解決問(wèn)題等特點(diǎn)，目前已經(jīng)廣泛被應(yīng)用于各行業(yè)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系中，故本文采用德?tīng)柗品ù_定準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重和分值。

打分專(zhuān)家主要選取在水利工程設(shè)計(jì)（包括水工、機(jī)電、金結(jié)等專(zhuān)業(yè)）、經(jīng)濟(jì)、工程運(yùn)行管理、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域具有多年從業(yè)經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家進(jìn)行打分。考慮工程類(lèi)型不同，其運(yùn)維側(cè)重點(diǎn)不同，調(diào)查表格的設(shè)計(jì)分為三類(lèi)分別打分：第一類(lèi)是調(diào)節(jié)池、調(diào)蓄水庫(kù)和輸水明渠，第二類(lèi)是隧洞和PCCP 工程，第三類(lèi)是泵站工程。考慮選取的專(zhuān)家對(duì)工程運(yùn)行管理維護(hù)具有一定的了解度，表格設(shè)計(jì)采用“全量比較法”來(lái)設(shè)計(jì)打分表［14］，用0、1、3、5、7、9分別代表指標(biāo)“沒(méi)有意義”、“很不重要”、“不重要”、“一般重要”、“重要”和“很重要”。將收集上來(lái)的專(zhuān)家打分表，通過(guò)數(shù)學(xué)方法分析各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，并計(jì)算準(zhǔn)則層指標(biāo)分值，總分值按100分計(jì)，準(zhǔn)則層各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算公式為：

式中：Cj是指準(zhǔn)則層第j 個(gè)指標(biāo)的分值；Imj是指第m 個(gè)專(zhuān)家給定的第j個(gè)指標(biāo)的重要性分值；∑Imj是指第m個(gè)專(zhuān)家給定的同組指標(biāo)分值之和；n是指同組指標(biāo)的數(shù)量。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，三類(lèi)不同工程類(lèi)型對(duì)應(yīng)的指標(biāo)評(píng)價(jià)指標(biāo)準(zhǔn)則層分值如表3所示。從結(jié)果可以看出，專(zhuān)家們普遍認(rèn)為，調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行和工程維護(hù)三項(xiàng)指標(biāo)比較重要。

表3 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)分值

2.2.3 評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

北京市南水北調(diào)工程運(yùn)維項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，主要遵循“重點(diǎn)突出”的原則：一是指標(biāo)的重要性越高，對(duì)分?jǐn)?shù)的影響越大；指標(biāo)重要性越低，對(duì)分?jǐn)?shù)的影響越小。二是對(duì)結(jié)果有重大影響的事項(xiàng)，實(shí)行“一票否決”。三是對(duì)數(shù)量指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)等實(shí)行“門(mén)檻式”計(jì)分方式，對(duì)于各項(xiàng)具體達(dá)標(biāo)率，其門(mén)檻設(shè)為85%。四是指標(biāo)實(shí)際值越接近標(biāo)準(zhǔn)值，得分越高；指標(biāo)實(shí)際值偏離標(biāo)準(zhǔn)值越遠(yuǎn)，得分越低。各項(xiàng)指標(biāo)具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)表4。

表4 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量指標(biāo)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)價(jià)期內(nèi)，本項(xiàng)目由于管理原因造成的水質(zhì)安全事故、工程安全事故，或受到違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律處罰等情況的，總體評(píng)價(jià)結(jié)論一律降至不合格；因不可抗力以及上游事故等外部原因?qū)е碌目?jī)效低下，評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)予以考慮，不作為評(píng)價(jià)扣分項(xiàng)。

項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施百分制和4 檔，優(yōu)秀［90（含）～100分］、良好［75（含）～90分］、一般［60（含）～75分］、較差［60（不含）分以下］。

3 結(jié) 論

（1）將北京市南水北調(diào)配套水利工程運(yùn)行管理與維修養(yǎng)護(hù)歸納為調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行、安全保衛(wèi)、工程巡查、防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)觀測(cè)和工程維護(hù)七部分，并提出了各項(xiàng)工作的具體要求，為開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)。

（2）以北京市南水北調(diào)配套工程為例，提取了運(yùn)維各方面核心指標(biāo)，構(gòu)建了城市水利供水工程運(yùn)行維護(hù)產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括準(zhǔn)則層指標(biāo)7項(xiàng)、指標(biāo)層指標(biāo)13項(xiàng)。

（3）從工程運(yùn)維角度將工程歸為三類(lèi)，并采用德?tīng)柗品ù_定了不同工程類(lèi)型的指標(biāo)值，通過(guò)打分結(jié)果可以看出，調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行和工程運(yùn)維是運(yùn)維工作的重點(diǎn)。提出了“一票否決”、“門(mén)檻式”等評(píng)判方法，確定了具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

（4）構(gòu)建的運(yùn)維項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可用于工程運(yùn)行管理單位的年度預(yù)評(píng)，以及績(jī)效追蹤小組和財(cái)政部門(mén)對(duì)工程管理單位的績(jī)效評(píng)價(jià)；同時(shí)提出的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法也是制定數(shù)量指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)和效益指標(biāo)的參考。評(píng)價(jià)結(jié)果可作為管理單位查缺補(bǔ)漏的依據(jù)，構(gòu)建的指標(biāo)體系可為南水北調(diào)沿線省市配套工程績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考。

（5）績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，是建立在相對(duì)完善的工程運(yùn)維管理制度體系之上，管理單位應(yīng)盡快建立工程維護(hù)、調(diào)度運(yùn)行、安全生產(chǎn)等相關(guān)制度與操作規(guī)范，相關(guān)運(yùn)行管理數(shù)據(jù)是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)。 □