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        北京市南水北調(diào)配套工程運(yùn)行維護(hù)產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

        2022-01-24 02:47:08申碧峰孫晉煒
        中國(guó)農(nóng)村水利水電 2022年1期
        關(guān)鍵詞:南水北調(diào)分值績(jī)效評(píng)價(jià)

        孫 靜,申碧峰,孫晉煒

        (北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,北京 100048)

        黨的十九大報(bào)告提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出,加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系,實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享。關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的研究工作陸續(xù)開(kāi)展,王明輝[1]、楊振華等[2]建立了農(nóng)田水利工程建設(shè)階段績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,王浩[3]等構(gòu)建了水利現(xiàn)代化戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,使用結(jié)構(gòu)方程的方法進(jìn)行實(shí)證分析;涂勇等[4]構(gòu)建了山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重;黃珍等[5]構(gòu)建了貫穿項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施和運(yùn)行管理等過(guò)程的高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看,重點(diǎn)針對(duì)水利工程建設(shè)階段績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開(kāi)展研究,針對(duì)工程運(yùn)行階段的專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)研究較少。

        南水北調(diào)中線一期工程由主體工程和各?。ㄊ校┡涮坠こ探M成,從各?。ㄊ校┕芾眢w制來(lái)看,配套工程運(yùn)行維護(hù)資金主要來(lái)源于?。ㄊ校┘?jí)財(cái)政,因此工程運(yùn)維支出績(jī)效評(píng)價(jià)是各?。ㄊ校┴?cái)政部門(mén)實(shí)施績(jī)效管理的主要抓手,不僅能夠進(jìn)一步強(qiáng)化支出責(zé)任,提高財(cái)政資金的使用效益,提高公共服務(wù)供給質(zhì)量,還能夠通過(guò)指標(biāo)評(píng)價(jià)倒逼管理單位提高運(yùn)維效率,進(jìn)一步促進(jìn)運(yùn)維工作的精細(xì)化與規(guī)范化。績(jī)效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效果兩方面,其中產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)是項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)的核心,其具有所占分值高、評(píng)價(jià)難度大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn),一直是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)難點(diǎn)[6,7]。本文以北京市南水北調(diào)配套工程為例,從規(guī)范性、高效性、安全性和經(jīng)濟(jì)性的要求出發(fā),探索構(gòu)建水利工程運(yùn)行維護(hù)階段產(chǎn)出質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,為城市水利供水工程尤其是南水北調(diào)沿線?。ㄊ校┡涮坠こ痰目?jī)效評(píng)價(jià)提供參考。

        1 工程概況與運(yùn)維要求

        1.1 工程概況

        南水北調(diào)工程是解決我國(guó)水土資源分配不均、優(yōu)化資源配置的戰(zhàn)略性工程,其中一期工程于2014年正式通水,累計(jì)調(diào)水量超過(guò)348 億m3,惠及人口6 900 萬(wàn)人,有效緩解了京津華北地區(qū)水資源短缺問(wèn)題,產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。除南水北調(diào)主體干線工程外,沿線各省(市)均建立了縱橫交錯(cuò)的配套工程,有力實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江水在本地的優(yōu)化配置。

        北京市南水北調(diào)配套工程包括南干渠工程、東干渠工程、團(tuán)城湖至第九水廠輸水工程、東水西調(diào)改造工程、通州支線工程、河西支線工程和大興支線(北京段)工程7項(xiàng)輸水工程,大寧調(diào)蓄水庫(kù)工程、團(tuán)城湖調(diào)節(jié)池工程、亦莊調(diào)節(jié)池工程和南水北調(diào)來(lái)水調(diào)入密云水庫(kù)調(diào)蓄工程4 項(xiàng)調(diào)蓄工程,2014年以來(lái)年供水量超過(guò)10 億m3,已經(jīng)成為北京市骨干基礎(chǔ)設(shè)施,其工程類(lèi)型涉及水庫(kù)、輸水隧洞、輸水PCCP、提水泵站、輸水鋼管、調(diào)蓄池等多種類(lèi)型,工程布局詳見(jiàn)圖1。近年來(lái),北京市水務(wù)局成立了大寧管理處、團(tuán)城湖管理處、南干渠管理處和東干渠管理處四個(gè)全額撥款事業(yè)單位,負(fù)責(zé)配套工程的運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù),工程運(yùn)維資金均來(lái)源于北京市級(jí)財(cái)政。

        圖1 南水北調(diào)北京市內(nèi)配套工程布局示意圖

        1.2 運(yùn)維內(nèi)容與要求

        根據(jù)與工程運(yùn)行維護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及規(guī)范規(guī)程的規(guī)定[8-12],結(jié)合城市水利供水工程具體情況,以及城市安全運(yùn)行對(duì)工程的要求,確定工程運(yùn)行維護(hù)主要包括調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行、安全保衛(wèi)、工程巡查、防汛與應(yīng)急搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)觀測(cè)和工程維護(hù)七大方面。與傳統(tǒng)水利工程相比,城市水利供水工程除日常調(diào)度管理、運(yùn)行維護(hù)外,還要注重安全生產(chǎn)與防汛應(yīng)急搶險(xiǎn),注重工程日常巡查,以及景觀綠化養(yǎng)護(hù)和水質(zhì)保護(hù)等。各項(xiàng)工作內(nèi)容具體要求包括:

        (1)調(diào)度管理:應(yīng)具備完善的調(diào)度制度;嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的調(diào)度指令;做好調(diào)度工作包括值班、指令細(xì)化與傳達(dá)等的相關(guān)記錄以及歸檔工作;組織調(diào)度工作人員的培訓(xùn)與考核;配合相關(guān)部門(mén)做好應(yīng)急突發(fā)事件的臨時(shí)調(diào)度工作。

        (2)生產(chǎn)運(yùn)行:建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度,完善安全生產(chǎn)條件;健全制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度,確保設(shè)備操作應(yīng)按規(guī)定的程序進(jìn)行;制定并實(shí)施生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案,建立健全事故隱患排查治理制度;對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn),確保持證上崗;對(duì)重大危險(xiǎn)源應(yīng)當(dāng)?shù)怯浗n,進(jìn)行定期檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控;為從業(yè)人員提供符合標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)防護(hù)用品,并監(jiān)督其佩戴使用。做好技術(shù)圖表、標(biāo)志標(biāo)牌的設(shè)置與管理工作;做好運(yùn)行生產(chǎn)的相關(guān)各項(xiàng)記錄并按時(shí)歸檔。

        (3)安全保衛(wèi):具備符合單位情況的內(nèi)部治安保衛(wèi)制度、措施和必要的治安防范設(shè)施;定期檢查治安保衛(wèi)情況,重要部位重點(diǎn)保護(hù),及時(shí)處理治安隱患和問(wèn)題;建立巡邏、檢查和治安隱患整改記錄;維護(hù)單位內(nèi)部的治安秩序,制止發(fā)生在本單位的違法行為;做好安全保衛(wèi)工作記錄與歸檔工作。

        (4)工程巡查:建立工程巡查制度,配備專(zhuān)門(mén)人員對(duì)工程進(jìn)行日常檢查、定期檢查和專(zhuān)項(xiàng)檢查;建立工程巡查問(wèn)題信息臺(tái)賬,針對(duì)巡查問(wèn)題提出處理和報(bào)告措施;做好工程巡查人員的培訓(xùn)與考核工作;按規(guī)定配備巡查裝備,尤其是有限空間作業(yè)裝備;做好工程巡查的各項(xiàng)記錄工作,并按時(shí)歸檔。

        (5)防汛與應(yīng)急搶險(xiǎn):具備工程防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)相關(guān)制度;配備搶險(xiǎn)救援人員和機(jī)械臺(tái)班;編制年度應(yīng)急演練規(guī)劃,定期進(jìn)行應(yīng)急演練;做好防汛與應(yīng)急搶險(xiǎn)人員的培訓(xùn)與考核工作;做好防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)工作的記錄與歸檔工作。

        (6)監(jiān)測(cè)觀測(cè):建立監(jiān)測(cè)(觀測(cè))工作責(zé)任制、實(shí)施方案等規(guī)章制度,根據(jù)安全監(jiān)測(cè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格按照實(shí)施方案開(kāi)展監(jiān)測(cè)觀測(cè),并做好監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常時(shí)的處理;做好監(jiān)測(cè)(觀測(cè))工作的記錄與歸檔工作。

        (7)工程維護(hù):建立工程維修養(yǎng)護(hù)制度,編制維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃,保證工程維修養(yǎng)護(hù)的規(guī)范性與可靠性;定期按規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)水工建筑物、設(shè)備設(shè)施等進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù),確保工程處于良好狀態(tài);對(duì)安全設(shè)備進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)、保養(yǎng),并定期檢測(cè);定期檢測(cè)水質(zhì),采取必要的水質(zhì)保護(hù)措施,保障管理范圍內(nèi)衛(wèi)生環(huán)境達(dá)標(biāo);健全檔案工作,做好工程維護(hù)相關(guān)工作記錄、合同、驗(yàn)收文件等的歸檔工作。

        2 產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

        績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,主要由評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)分值和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)三部分組成。其中評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具,指標(biāo)分值主要體現(xiàn)各指標(biāo)對(duì)于工程運(yùn)維的相對(duì)重要性,評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度的方法與尺度。

        2.1 構(gòu)建原則

        構(gòu)建一套科學(xué)的產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,是有效開(kāi)展績(jī)效管理與評(píng)估的核心,指標(biāo)體系應(yīng)客觀、全面地反映南水北調(diào)工程運(yùn)維各種情況,具體指標(biāo)應(yīng)易于計(jì)算和對(duì)比分析,并能夠反應(yīng)運(yùn)維工作的關(guān)鍵方面。因此,指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則[7]:

        (1)相關(guān)性原則???jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與績(jī)效目標(biāo)有直接聯(lián)系,能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

        (2)重要性原則。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性、最能反映評(píng)價(jià)要求的核心指標(biāo)。

        (3)可比性原則。對(duì)同類(lèi)評(píng)價(jià)對(duì)象要設(shè)定共性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),以便于評(píng)價(jià)結(jié)果可以互相比較。

        (4)經(jīng)濟(jì)性原則???jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡(jiǎn)便易行。數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性。

        2.2 產(chǎn)出質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

        2.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

        評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取,首先要對(duì)接北京市財(cái)政相關(guān)規(guī)定[6]-[7]和現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范等對(duì)水利工程運(yùn)維工作的具體要求,在充分考慮北京市南水北調(diào)工程的功能定位以及工程實(shí)際運(yùn)維需求的基礎(chǔ)上,確定質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)初選集;然后通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、會(huì)議討論等方式征求北京市水務(wù)局、北京市財(cái)政局、工程設(shè)計(jì)單位、工程運(yùn)行管理單位有關(guān)專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn),最終篩選確定產(chǎn)出質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

        篩選出的南水北調(diào)運(yùn)維產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層三個(gè)層級(jí),目標(biāo)層指標(biāo)對(duì)應(yīng)調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行、安全保衛(wèi)、工程巡查、防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)(觀測(cè))和工程維護(hù)7 個(gè)準(zhǔn)則層,指標(biāo)層包括調(diào)度指令有效傳達(dá)率等13項(xiàng)具體指標(biāo),詳見(jiàn)表1。各項(xiàng)指標(biāo)的具體計(jì)算方法詳見(jiàn)表2。

        表1 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

        表2 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)解釋

        2.2.2 指標(biāo)分值

        指標(biāo)賦值的方法有德?tīng)柗品ǎ―elphi法)、層次分析法、主成分分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法、結(jié)構(gòu)方程模型、熵值法等[13]??紤]德?tīng)柗品ň哂斜阌讵?dú)立思考和判斷、實(shí)現(xiàn)集思廣益、有利于探索性解決問(wèn)題等特點(diǎn),目前已經(jīng)廣泛被應(yīng)用于各行業(yè)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系中,故本文采用德?tīng)柗品ù_定準(zhǔn)則層指標(biāo)的權(quán)重和分值。

        打分專(zhuān)家主要選取在水利工程設(shè)計(jì)(包括水工、機(jī)電、金結(jié)等專(zhuān)業(yè))、經(jīng)濟(jì)、工程運(yùn)行管理、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域具有多年從業(yè)經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家進(jìn)行打分。考慮工程類(lèi)型不同,其運(yùn)維側(cè)重點(diǎn)不同,調(diào)查表格的設(shè)計(jì)分為三類(lèi)分別打分:第一類(lèi)是調(diào)節(jié)池、調(diào)蓄水庫(kù)和輸水明渠,第二類(lèi)是隧洞和PCCP 工程,第三類(lèi)是泵站工程。考慮選取的專(zhuān)家對(duì)工程運(yùn)行管理維護(hù)具有一定的了解度,表格設(shè)計(jì)采用“全量比較法”來(lái)設(shè)計(jì)打分表[14],用0、1、3、5、7、9分別代表指標(biāo)“沒(méi)有意義”、“很不重要”、“不重要”、“一般重要”、“重要”和“很重要”。將收集上來(lái)的專(zhuān)家打分表,通過(guò)數(shù)學(xué)方法分析各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重,并計(jì)算準(zhǔn)則層指標(biāo)分值,總分值按100分計(jì),準(zhǔn)則層各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算公式為:

        式中:Cj是指準(zhǔn)則層第j 個(gè)指標(biāo)的分值;Imj是指第m 個(gè)專(zhuān)家給定的第j個(gè)指標(biāo)的重要性分值;∑Imj是指第m個(gè)專(zhuān)家給定的同組指標(biāo)分值之和;n是指同組指標(biāo)的數(shù)量。

        經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析,三類(lèi)不同工程類(lèi)型對(duì)應(yīng)的指標(biāo)評(píng)價(jià)指標(biāo)準(zhǔn)則層分值如表3所示。從結(jié)果可以看出,專(zhuān)家們普遍認(rèn)為,調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行和工程維護(hù)三項(xiàng)指標(biāo)比較重要。

        表3 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)分值

        2.2.3 評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

        北京市南水北調(diào)工程運(yùn)維項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,主要遵循“重點(diǎn)突出”的原則:一是指標(biāo)的重要性越高,對(duì)分?jǐn)?shù)的影響越大;指標(biāo)重要性越低,對(duì)分?jǐn)?shù)的影響越小。二是對(duì)結(jié)果有重大影響的事項(xiàng),實(shí)行“一票否決”。三是對(duì)數(shù)量指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)等實(shí)行“門(mén)檻式”計(jì)分方式,對(duì)于各項(xiàng)具體達(dá)標(biāo)率,其門(mén)檻設(shè)為85%。四是指標(biāo)實(shí)際值越接近標(biāo)準(zhǔn)值,得分越高;指標(biāo)實(shí)際值偏離標(biāo)準(zhǔn)值越遠(yuǎn),得分越低。各項(xiàng)指標(biāo)具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)表4。

        表4 城市水利供水工程運(yùn)維績(jī)效質(zhì)量指標(biāo)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

        評(píng)價(jià)期內(nèi),本項(xiàng)目由于管理原因造成的水質(zhì)安全事故、工程安全事故,或受到違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律處罰等情況的,總體評(píng)價(jià)結(jié)論一律降至不合格;因不可抗力以及上游事故等外部原因?qū)е碌目?jī)效低下,評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)予以考慮,不作為評(píng)價(jià)扣分項(xiàng)。

        項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施百分制和4 檔,優(yōu)秀[90(含)~100分]、良好[75(含)~90分]、一般[60(含)~75分]、較差[60(不含)分以下]。

        3 結(jié) 論

        (1)將北京市南水北調(diào)配套水利工程運(yùn)行管理與維修養(yǎng)護(hù)歸納為調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行、安全保衛(wèi)、工程巡查、防汛及應(yīng)急搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)觀測(cè)和工程維護(hù)七部分,并提出了各項(xiàng)工作的具體要求,為開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)。

        (2)以北京市南水北調(diào)配套工程為例,提取了運(yùn)維各方面核心指標(biāo),構(gòu)建了城市水利供水工程運(yùn)行維護(hù)產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,包括準(zhǔn)則層指標(biāo)7項(xiàng)、指標(biāo)層指標(biāo)13項(xiàng)。

        (3)從工程運(yùn)維角度將工程歸為三類(lèi),并采用德?tīng)柗品ù_定了不同工程類(lèi)型的指標(biāo)值,通過(guò)打分結(jié)果可以看出,調(diào)度管理、生產(chǎn)運(yùn)行和工程運(yùn)維是運(yùn)維工作的重點(diǎn)。提出了“一票否決”、“門(mén)檻式”等評(píng)判方法,確定了具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

        (4)構(gòu)建的運(yùn)維項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,可用于工程運(yùn)行管理單位的年度預(yù)評(píng),以及績(jī)效追蹤小組和財(cái)政部門(mén)對(duì)工程管理單位的績(jī)效評(píng)價(jià);同時(shí)提出的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法也是制定數(shù)量指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)和效益指標(biāo)的參考。評(píng)價(jià)結(jié)果可作為管理單位查缺補(bǔ)漏的依據(jù),構(gòu)建的指標(biāo)體系可為南水北調(diào)沿線省市配套工程績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考。

        (5)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展,是建立在相對(duì)完善的工程運(yùn)維管理制度體系之上,管理單位應(yīng)盡快建立工程維護(hù)、調(diào)度運(yùn)行、安全生產(chǎn)等相關(guān)制度與操作規(guī)范,相關(guān)運(yùn)行管理數(shù)據(jù)是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)。 □

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