林 煜

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京100810）

運用法制手段對農(nóng)業(yè)面源污染防治這一問題予以規(guī)制，既是對生態(tài)文明建設(shè)和全面依法治國的推動，也是對以習(xí)近平同志生態(tài)文明思想、法治思想的詮釋，應(yīng)從立法理念、法律責(zé)任和法律體系等方面對這一問題進行完善。

確立“綠色發(fā)展”的立法理念

立法理念是立法的內(nèi)在精神和最高原理，體現(xiàn)了立法者對立法之本質(zhì)、原則及規(guī)律的理性認識和價值取向。立法理念對于立法具有十分重要的指導(dǎo)作用，正確的立法理念是構(gòu)建和完善法律制度不可或缺的前提和基礎(chǔ)。

2021年1月1日正式施行的《中華人民共和國民法典》，第一編第一章第九條規(guī)定，“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。”這一規(guī)定確立了“綠色原則”在我國法律體系中的基本原則地位，其確立一方面，貫徹了我國憲法關(guān)于保護生態(tài)環(huán)境的根本要求；另一方面，貫徹了習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹了新發(fā)展理念，與我國需要處理好人與資源、生態(tài)的矛盾這樣的基本國情相適應(yīng)。綠色發(fā)展理念側(cè)重強調(diào)以效率、和諧、可持續(xù)為目標(biāo)的發(fā)展方式，其要義是要處理好人與自然和諧共生的問題?！熬G色發(fā)展”的內(nèi)涵包括可持續(xù)發(fā)展和人與自然和諧共生兩個方面。

——可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展理念的核心是規(guī)范兩個基本關(guān)系，即：“人與自然”的公平關(guān)系；“人與人”之間的公平關(guān)系。理論和實踐已經(jīng)證明，曾經(jīng)的人類中心主義已經(jīng)不能繼續(xù)指導(dǎo)人類的發(fā)展，唯有堅持可持續(xù)發(fā)展的思想并以此為指導(dǎo)思想，方能使環(huán)境得到真正的保護，人類得以長久的生存與發(fā)展。1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》可謂是人類社會歷史發(fā)展的一座里程碑，其所提出的全世界各國政府和人民應(yīng)當(dāng)共同保護和改善人類的生存環(huán)境，是首次針對環(huán)境問題提出的全球性合作理念。可持續(xù)發(fā)展的理念最早是于1980年的聯(lián)合國大會提出的，之后1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布了《我們共同的未來》這一研究報告，在其中對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進行了勾勒，標(biāo)志著這一新的發(fā)展理念正式誕生了；最終可持續(xù)發(fā)展的定義是通過1989年聯(lián)合國環(huán)境署理事會發(fā)布的《關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聲明》所確立的。

可持續(xù)發(fā)展也是一個包括了社會、經(jīng)濟、文化、科技、資源及生態(tài)環(huán)境等多個方面在內(nèi)的多元理論?？沙掷m(xù)發(fā)展落實應(yīng)從資源環(huán)境、經(jīng)濟和社會這三個方面著手。簡單來說就是，可持續(xù)發(fā)展以可持續(xù)利用現(xiàn)有和改善當(dāng)前生態(tài)環(huán)境為根本，以經(jīng)濟發(fā)展為先決條件，以謀求社會的全面發(fā)展為方向。如果一個社會能在其存在的各個時期都能協(xié)調(diào)資源環(huán)境和經(jīng)濟社會的關(guān)系，那么，社會就可以視為達到了可持續(xù)發(fā)展。

——人與自然和諧共生

黨的十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略?！熬G色發(fā)展”的內(nèi)涵應(yīng)該是建設(shè)能夠讓人類和自然和諧共生、互利雙贏的生態(tài)文明。它的建立要以人類樹立正確的自然觀為先決條件，以科技發(fā)展謀求技術(shù)手段，實現(xiàn)自然的開發(fā)和保護，達到社會、經(jīng)濟、環(huán)境和生態(tài)的同步發(fā)展，在謀求物質(zhì)文明進步的同時兼顧精神文明的建設(shè)，讓人和自然達到真正的互惠共生?？梢詳喽?，也已到來的21世紀(jì)必將是重建生態(tài)文明的世紀(jì)。

需要明確的是，必須擺正人與自然、發(fā)展經(jīng)濟與保護自然環(huán)境的關(guān)系。人和自然是一個和諧的整體，藍天、大地、森林、草原、山川、河流，是生養(yǎng)我們的基地，人類生存和發(fā)展離不開自然界的支持。自然界為人類提供了必須的物質(zhì)基礎(chǔ)和生存空間。因此，我們應(yīng)和自然保持和諧統(tǒng)一，而不能對它任意掠奪。自然資源的再生能力是制約社會生產(chǎn)力的主要因素。所以關(guān)注生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)地開發(fā)環(huán)境和資源，更有助于社會和經(jīng)濟的發(fā)展，相當(dāng)于存了生產(chǎn)力的發(fā)展；反過來，社會和經(jīng)濟的發(fā)展也仰仗于良好的生態(tài)環(huán)境，所以必須杜絕盲目性、短期性、極端功利性的經(jīng)濟發(fā)展，從長遠角度出發(fā)大力開展生態(tài)文明建設(shè)，切實保證經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的同步進行。

明確政府各方法律責(zé)任——政府的法律責(zé)任

民以食為天，糧食安全的基礎(chǔ)是有一個良好的生產(chǎn)環(huán)境，清潔的水源、土壤和空氣都必不可少。一個負責(zé)任的政府應(yīng)將人民的衣食住行放在首位，作為政府工作的核心。因此，為了有效防治農(nóng)業(yè)面源污染、保證“食”的安全，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是“農(nóng)業(yè)污染的持續(xù)預(yù)防”，是一種“高效益的生產(chǎn)方式”，其既能預(yù)防農(nóng)業(yè)污染，又能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。其實質(zhì)是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程中，通過生產(chǎn)和使用對環(huán)境友好的“綠色”農(nóng)用化學(xué)品（化肥、農(nóng)藥、地膜等），改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，減少農(nóng)業(yè)污染的產(chǎn)生，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品和服務(wù)過程對環(huán)境和人類的風(fēng)險。

在農(nóng)業(yè)面源污染防治立法中應(yīng)當(dāng)明確政府的職責(zé)和義務(wù)，如：保證農(nóng)作物種子、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的清潔生產(chǎn)與供應(yīng)；制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥的使用規(guī)范，限制可能排入環(huán)境的污染物的數(shù)量；切實保障農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入；為農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)項目的開展提供補貼等資金扶持；采取必要的管制措施，督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用清潔的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)方式，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中嚴(yán)格按規(guī)范進行操作。同時，可借鑒《中華人民共和國水污染防治法》等單行法律的規(guī)定，將農(nóng)業(yè)面源保護目標(biāo)的完成情況納入地方人民政府政績考核指標(biāo)，要求政府必須依法行政，切實履行法律所賦予的義務(wù)。

——生產(chǎn)者的責(zé)任

通過在立法中明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任，將極大地有益于防治農(nóng)業(yè)面源污染、加強農(nóng)村環(huán)境保護、保護生態(tài)安全和人類身體健康的社會綜合治理。一方面，立法中應(yīng)規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者必須履行的強制性義務(wù)，包括不得使用對環(huán)境有害的高毒、高殘留投入品；不得生產(chǎn)加工對人畜有危害的農(nóng)產(chǎn)品；不得焚燒農(nóng)作物秸稈；以及必須及時對養(yǎng)殖場畜禽糞便進行無害化處理；生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境必須符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。

另一方面，在立法中要區(qū)別不同情況，對實施清潔生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，對采用先進工藝生產(chǎn)、銷售無毒、無害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的工商企業(yè)，要采取獎勵、補助或稅收優(yōu)惠等鼓勵支持措施；對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境不符合要求的，違規(guī)生產(chǎn)、銷售、使用對環(huán)境有害的農(nóng)資產(chǎn)品的，對生產(chǎn)過程不按有關(guān)技術(shù)規(guī)程操作的，生產(chǎn)、銷售對人畜有害農(nóng)產(chǎn)品的均要設(shè)置相應(yīng)的處罰規(guī)定，嚴(yán)把產(chǎn)前產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量關(guān)、產(chǎn)中生產(chǎn)過程關(guān)和產(chǎn)后市場準(zhǔn)入關(guān)。

——農(nóng)戶的責(zé)任

在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶為了提高農(nóng)作物產(chǎn)量而大量使用高毒性、高殘留農(nóng)藥，由于缺乏環(huán)保意識和基礎(chǔ)設(shè)施等原因，肆意堆放垃圾、畜禽糞便等，這些生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染致使土壤退化、水體受損、空氣渾濁……這些嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染已然不僅影響到農(nóng)民自身的生產(chǎn)生活，也影響到自然環(huán)境，甚至經(jīng)濟發(fā)展。公民環(huán)保意識的提高是面源污染防治取得成功的重要因素，因此，在農(nóng)業(yè)面源污染防治立法的過程中應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)戶的責(zé)任，一方面通過宣傳、引導(dǎo)等措施讓農(nóng)戶深刻認識防治農(nóng)村面源污染關(guān)系到我們生活的質(zhì)量乃至我們子孫后代和全人類的發(fā)展，在生產(chǎn)過程中要求農(nóng)戶選擇相對清潔、符合標(biāo)準(zhǔn)的化肥農(nóng)藥，嚴(yán)格依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)選擇農(nóng)膜等生產(chǎn)資料；另一方面，在環(huán)境保護中應(yīng)當(dāng)完善公眾參與機制，賦予農(nóng)戶反映問題的渠道，使其在作為責(zé)任者的同時也是監(jiān)督者。

健全農(nóng)業(yè)面源污染防治法律體系——現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定

針對農(nóng)業(yè)面源污染的特殊性以及新變化，應(yīng)及時制定具有針對性的應(yīng)對農(nóng)業(yè)面源污染專門立法，以規(guī)范農(nóng)業(yè)面源污染防治的基本方針、原則、法律責(zé)任等。目前我國尚未出臺專門針對農(nóng)業(yè)面源污染的立法，相關(guān)條文散見于不同法律法規(guī)中，并且多是原則性規(guī)定（詳見表1、表2），然而上述法律條款都是原則性、概括性的規(guī)定，缺乏可操作性，在實踐中無法貫徹執(zhí)行，相關(guān)法律規(guī)定分散而不系統(tǒng)。行政性法規(guī)居多，符合市場經(jīng)濟原則的民事法律手段太少，對于農(nóng)業(yè)面源污染而言其法律效果并不盡如人意。除此之外，有一些部門規(guī)章對肥料、秸稈、畜禽養(yǎng)殖等進行了規(guī)定，但對于農(nóng)業(yè)面源污 染而言其法律層次不足以有效治理。

表1 關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)行法律

表2 關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染的行政法規(guī)

——加快立法進程

鑒于以上分析，應(yīng)加快立法進程，針對農(nóng)業(yè)面源污染制定專門法律，大力推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，制定農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范這些生產(chǎn)資料在生產(chǎn)中的使用以及符合生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)技術(shù)的運用。對于涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特有領(lǐng)域如畜禽養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的問題，應(yīng)加快制定并出臺相關(guān)法律法規(guī)，為防治農(nóng)村面源污染提供法律依據(jù)。鑒此，有效防治農(nóng)業(yè)面源污染，真正實現(xiàn)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，關(guān)鍵在于進一步強化防治農(nóng)業(yè)面源污染的相關(guān)立法，使法制在防治農(nóng)村面源污染上真正發(fā)揮作用。

結(jié) 語

如今生態(tài)問題應(yīng)該面向小到個人，大到國家的各個層面，明確生態(tài)環(huán)境有關(guān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的劃分，妥善處理公共資源的使用劃分、過往經(jīng)濟發(fā)展的歷史遺留問題。達成這些目標(biāo)的首要任務(wù)就是要制定系統(tǒng)規(guī)范的相關(guān)法律法規(guī)和管理條例。農(nóng)業(yè)面源污染的治理不僅僅是技術(shù)問題，更是社會發(fā)展問題，在生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)的當(dāng)下，通過明確“綠色發(fā)展”立法理念、厘清政府、生產(chǎn)者以及農(nóng)戶的責(zé)任、完善農(nóng)業(yè)面源污染相關(guān)的法律法規(guī)，在立法上真正貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實各方責(zé)任，將抽象的責(zé)任具體到法律規(guī)定中，以此法制手段應(yīng)對農(nóng)業(yè)面源污染。