雷墨

1月3日，拜登召集了一次農(nóng)業(yè)、肉禽行業(yè)的會(huì)議，主要談的是供應(yīng)鏈問(wèn)題。這是去年12月22日，白宮發(fā)布“更公平、更具競(jìng)爭(zhēng)力和韌性肉禽供應(yīng)鏈行動(dòng)計(jì)劃”的后續(xù)。眾所周知，從去年初夏開(kāi)始，拜登政府就被國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈紊亂弄得焦頭爛額。為此，他還在去年10月和12月發(fā)表了兩次全國(guó)講話。幾乎與此同時(shí)，供應(yīng)鏈問(wèn)題也成了某種全球現(xiàn)象，成為拉高多國(guó)通脹的重要原因之一。

但對(duì)于拜登政府來(lái)說(shuō)，供應(yīng)鏈不只是“問(wèn)題”，還是正在醞釀的戰(zhàn)略。早在2020年美國(guó)大選期間，作為總統(tǒng)候選人的拜登，就在競(jìng)選綱領(lǐng)中公布了重塑供應(yīng)鏈的計(jì)劃。入主白宮后，拜登在政策調(diào)整、推動(dòng)立法以及外交行為上，都把供應(yīng)鏈問(wèn)題提到了前所未有的高度。拜登曾把特朗普發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)稱為“災(zāi)難”，認(rèn)為強(qiáng)化供應(yīng)鏈才是美國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的關(guān)鍵。入主白宮后，拜登也一直在這個(gè)問(wèn)題上發(fā)力。

國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈出問(wèn)題，對(duì)拜登來(lái)說(shuō)是個(gè)大寫(xiě)的尷尬，但這并沒(méi)有改變其政策計(jì)劃。從政策思路來(lái)看，拜登希望達(dá)到的效果是一石二鳥(niǎo)，即一方面強(qiáng)化國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈，另一方面重塑全球供應(yīng)鏈。不過(guò)，作為“老外交”，拜登的政策重心“本能”地偏向美國(guó)之外。美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈緊張得到緩解只是時(shí)間問(wèn)題。更值得關(guān)注的是，拜登政府在全球供應(yīng)鏈問(wèn)題上如何作為。

溯 源

從源頭上看，不難發(fā)現(xiàn)供應(yīng)鏈（supply chain）是個(gè)商業(yè)或經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。比如，英文維基百科對(duì)它的定義是：供應(yīng)鏈?zhǔn)且粋€(gè)由組織、人員、活動(dòng)、信息和資源構(gòu)成的系統(tǒng)，所涉及的是把產(chǎn)品或服務(wù)提供給消費(fèi)者。“供應(yīng)鏈活動(dòng)涉及的是將自然資源、原材料和零部件轉(zhuǎn)化為終端產(chǎn)品并交付給終端客戶。”

在英文谷歌中檢索相關(guān)信息資料和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，絕大多數(shù)內(nèi)容都聚焦商業(yè)領(lǐng)域。學(xué)術(shù)領(lǐng)域把供應(yīng)鏈與政治（politics）聯(lián)系起來(lái)的研究，大多是分析地區(qū)熱點(diǎn)對(duì)相關(guān)行業(yè)或企業(yè)的影響。即便從權(quán)力（power）視角研究供應(yīng)鏈，主要研究對(duì)象也是行業(yè)領(lǐng)軍者尤其是大型跨國(guó)公司在供應(yīng)鏈的形成、變遷中的角色，即“企業(yè)權(quán)力”而非政治權(quán)力。

歷史地看，全球范圍內(nèi)、帶有現(xiàn)代意義的供應(yīng)鏈，其形成始于1980年代，而美國(guó)是主要推動(dòng)者之一。那時(shí)的新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮，以及其后冷戰(zhàn)的結(jié)束，造就了某些學(xué)者所說(shuō)的“超級(jí)全球化”。這樣的歷史背景下形成的供應(yīng)鏈，生成動(dòng)力主要來(lái)自商業(yè)，而非政治。

南風(fēng)窗傳媒智庫(kù)推出、2022年將再版的《重新認(rèn)識(shí)美國(guó)》一書(shū)，對(duì)那個(gè)時(shí)期的世界經(jīng)濟(jì)有這樣的判斷：在那個(gè)以自由貿(mào)易為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體系里，大企業(yè)尤其是跨國(guó)公司，通過(guò)全球供應(yīng)鏈活躍在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)，而國(guó)家之手受到規(guī)則、制度的約束。

供應(yīng)鏈在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里是個(gè)“商業(yè)概念”，與世界經(jīng)濟(jì)大勢(shì)不無(wú)關(guān)系。而如今經(jīng)濟(jì)全球化遇阻，以及地緣政治的回歸，正在使供應(yīng)鏈從“商業(yè)概念”朝著“政治概念”的方向轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，主要的推動(dòng)者也是美國(guó)。

小布什政府時(shí)期，供應(yīng)鏈問(wèn)題是個(gè)很邊緣的政策問(wèn)題。從公開(kāi)的資料來(lái)看，他執(zhí)政八年，美國(guó)政府沒(méi)有發(fā)布任何關(guān)于供應(yīng)鏈的官方文件。小布什及其政府高官為數(shù)不多的涉及供應(yīng)鏈的公開(kāi)講話，主要談及的是如何確保進(jìn)口安全（尤其是食品藥品等民生商品），以及防范恐怖主義活動(dòng)對(duì)供應(yīng)鏈的破壞性影響。

供應(yīng)鏈真正進(jìn)入政策領(lǐng)域，是在奧巴馬政府時(shí)期。2012年1月，奧巴馬政府發(fā)布了題為《全球供應(yīng)鏈安全國(guó)家戰(zhàn)略》的文件。這份由奧巴馬簽名的政府文件，正文內(nèi)容僅6頁(yè)，主要涉及如何保護(hù)與強(qiáng)化全球運(yùn)輸、郵寄、海運(yùn)網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)基建設(shè)施。2015年3月，奧巴馬政府以白宮與商務(wù)部的名義，發(fā)布了題為《供應(yīng)鏈創(chuàng)新：鞏固美國(guó)小型制造業(yè)》的文件（全文22頁(yè)），主要內(nèi)容是如何幫助中小企業(yè)適應(yīng)供應(yīng)鏈的變化，從而促進(jìn)就業(yè)。

如今經(jīng)濟(jì)全球化遇阻，以及地緣政治的回歸，正在使供應(yīng)鏈從“商業(yè)概念”朝著“政治概念”的方向轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，主要的推動(dòng)者也是美國(guó)。

特朗普政府時(shí)期的情況比較特殊，主觀上沒(méi)有關(guān)于供應(yīng)鏈的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，但客觀上卻將供應(yīng)鏈問(wèn)題上升到了戰(zhàn)略層面。疫情暴發(fā)前，特朗普政府的興趣是打貿(mào)易戰(zhàn)，雖然其主要意圖是平衡貿(mào)易赤字，但也有逼迫海外美國(guó)企業(yè)回流的考慮。這就觸及了全球供應(yīng)鏈調(diào)整問(wèn)題。疫情暴發(fā)后，醫(yī)療物資的短缺使供應(yīng)鏈安全成了異常扎眼的政策問(wèn)題。而此后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過(guò)程中的“缺芯危機(jī)”，使供應(yīng)鏈問(wèn)題更加凸顯。

特朗普?qǐng)?zhí)政的最后一年，美國(guó)的政治精英們對(duì)供應(yīng)鏈問(wèn)題已經(jīng)形成了共識(shí)：美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈出了問(wèn)題、全球供應(yīng)鏈對(duì)美國(guó)不利，而且這些都需要以戰(zhàn)略視角來(lái)應(yīng)對(duì)。

轉(zhuǎn) 變

早在2020年大選期間，拜登就開(kāi)始醞釀供應(yīng)鏈戰(zhàn)略。其競(jìng)選官網(wǎng)上，有篇題為《拜登計(jì)劃：建立美國(guó)供應(yīng)鏈、確保未來(lái)不面臨關(guān)鍵設(shè)備短缺》的文章。細(xì)讀該文內(nèi)容，能清晰感知美國(guó)在供應(yīng)鏈問(wèn)題上態(tài)度的明顯轉(zhuǎn)變。

比如，拜登把供應(yīng)鏈問(wèn)題定位為事關(guān)國(guó)家安全的戰(zhàn)略問(wèn)題。上述文章寫(xiě)道：“盡管醫(yī)療物資和設(shè)備供應(yīng)是我們最為緊急和迫切的需求，但美國(guó)供應(yīng)鏈危險(xiǎn)并不限于這些領(lǐng)域?！蔽恼绿岬?，美國(guó)應(yīng)該解決供應(yīng)鏈脆弱性的問(wèn)題，即在關(guān)鍵原材料、能源、科技等重要領(lǐng)域?qū)χ卸磉@樣的外國(guó)供應(yīng)者的“危險(xiǎn)依賴”。

不僅如此，該文還大致勾勒出后來(lái)拜登政府供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的基本輪廓。文中提到的“全政府模式”“綜合應(yīng)對(duì)”“聯(lián)合盟友”等，都成了拜登政府供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的核心要件。

最為關(guān)鍵的是，把供應(yīng)鏈戰(zhàn)略與大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合起來(lái)，或者是以重塑全球供應(yīng)鏈來(lái)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。雖然計(jì)劃中不乏關(guān)于解決美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈問(wèn)題的內(nèi)容，但整體上意圖明顯“對(duì)外”，即重點(diǎn)放在海外供應(yīng)鏈上。

為何會(huì)出現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變？其中既有國(guó)際大環(huán)境，也有美國(guó)的小環(huán)境。而且，這兩種環(huán)境在很大程度上意味著這種轉(zhuǎn)變，具有相當(dāng)?shù)牟豢赡嫘浴?/p>

大背景是超級(jí)全球化時(shí)代結(jié)束，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)入調(diào)整期。在超級(jí)全球化時(shí)代，供應(yīng)鏈上的權(quán)力主角是跨國(guó)公司。但在進(jìn)入調(diào)整期后，政府尤其是世界主要大國(guó)的政府，正在從企業(yè)手中收回部分權(quán)力，而且是以服務(wù)于國(guó)家外交或戰(zhàn)略為導(dǎo)向。

在這一點(diǎn)上，美國(guó)表現(xiàn)得尤為明顯。2020年2月國(guó)會(huì)通過(guò)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，同年5月國(guó)會(huì)通過(guò)的《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法》，以及2021年4月參議院外委會(huì)通過(guò)的《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》，客觀上都會(huì)助長(zhǎng)聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張。而這種擴(kuò)張，是以企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)被“侵蝕”為代價(jià)的。

另一個(gè)原因是政治思潮的變化，導(dǎo)致對(duì)供應(yīng)鏈的認(rèn)知出現(xiàn)變化。全球化的黃金時(shí)代，供應(yīng)鏈的形成、演變遵循的是“效率”邏輯，即如何讓企業(yè)獲得更多利潤(rùn)。在如今民粹主義、民族主義升溫的國(guó)際政治氛圍中，“公平”成了政府決策更加重要的考慮因素。而新冠危機(jī)引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，又讓“安全”成了無(wú)法回避的問(wèn)題。這些都已經(jīng)反映到對(duì)供應(yīng)鏈認(rèn)知的變化中。

2021年6月，拜登政府公布供應(yīng)鏈戰(zhàn)略后，美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任薩梅拉·法齊利說(shuō)：“數(shù)十年來(lái)，把勞工視為需要管理的成本，而非需要投資的資產(chǎn)，削弱了美國(guó)的供應(yīng)鏈，侵蝕了工資以及服務(wù)于工人的工會(huì)使命?！边@事實(shí)上在告訴美國(guó)的企業(yè)，別再“效率優(yōu)先”。而這背后，反映的是政治思潮的變化。

還有一點(diǎn)原因“很美國(guó)”：美國(guó)深諳“聯(lián)結(jié)即權(quán)力”的邏輯，企圖通過(guò)重塑供應(yīng)鏈削弱對(duì)手、強(qiáng)化自身權(quán)力。美國(guó)歷史學(xué)者尼古拉斯·蘭伯特，在一本關(guān)于英國(guó)金融實(shí)力與一戰(zhàn)的書(shū)中指出，英國(guó)是“聯(lián)結(jié)即權(quán)力”的先知先覺(jué)，英國(guó)的決策者非常清楚該國(guó)的金融網(wǎng)絡(luò)對(duì)于贏得一戰(zhàn)的作用。

美國(guó)學(xué)者丹尼爾·德雷納在《相互依賴武器化的使用與濫用》中，把美國(guó)稱為將相互依賴武器化的開(kāi)山鼻祖，最為直接的例證就是美國(guó)利用別國(guó)對(duì)其經(jīng)濟(jì)上的依賴，通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁達(dá)到外交目的。

目前的情況，正在發(fā)生不利于美國(guó)的變化。根據(jù)相關(guān)研究，2001年，與美國(guó)的貿(mào)易額高于與中國(guó)貿(mào)易額的國(guó)家占比是80%，2018年，這一比例將為30%。美國(guó)感受到了危機(jī)，企圖通過(guò)重塑供應(yīng)鏈，在重要和關(guān)鍵領(lǐng)域施加影響，改變美國(guó)在“聯(lián)結(jié)即權(quán)力”邏輯中的不利地位。

當(dāng)選后喊著“美國(guó)回來(lái)了”的拜登，是要帶領(lǐng)美國(guó)與世界“重新聯(lián)結(jié)”的。當(dāng)然，這種聯(lián)結(jié)絕不是回到過(guò)去，而是有選擇地聯(lián)結(jié)，即重塑全球供應(yīng)鏈。需要指出的是，將供應(yīng)鏈視為戰(zhàn)略的思維，肯定比拜登的任期要長(zhǎng)，即便拜登之后白宮的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

主題是削弱中國(guó)優(yōu)勢(shì)

2021年2月24日，拜登簽署行政令，正式啟動(dòng)供應(yīng)鏈評(píng)估。同年6月8日，拜登政府發(fā)布了名為《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國(guó)制造業(yè)和促進(jìn)廣泛增長(zhǎng)》的評(píng)估報(bào)告。自此，拜登政府完整的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略“躍然紙上”。

需要指出的是，將供應(yīng)鏈視為戰(zhàn)略的思維，肯定比拜登的任期要長(zhǎng)，即便拜登之后白宮的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

該報(bào)告公布之后，輿論和學(xué)術(shù)界的解讀很多，但幾乎都突出了兩點(diǎn)：這是一項(xiàng)宏大的政治工程；瞄準(zhǔn)與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。

這份報(bào)告長(zhǎng)達(dá)250頁(yè)，與奧巴馬政府時(shí)期兩份關(guān)于供應(yīng)鏈的報(bào)告（分別僅為6頁(yè)和22頁(yè)）形成了鮮明對(duì)比。

從涉及領(lǐng)域和政策布局來(lái)看，與小布什政府時(shí)期讓食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)、關(guān)注“進(jìn)口安全”，以及奧巴馬政府時(shí)期由商務(wù)部牽頭、寄望“促進(jìn)就業(yè)”不同，拜登政府的供應(yīng)鏈報(bào)告主要參與方有商務(wù)部、能源部、國(guó)防部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部（事實(shí)上，國(guó)家安全委員會(huì)、貿(mào)易代表辦公室等幾乎所有其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，都有不同程度的參與），聚焦半導(dǎo)體、高能電池、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源和制藥業(yè)，開(kāi)出的“藥方”幾乎是對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)理與對(duì)外關(guān)系的重構(gòu)。

此外，雖然那份報(bào)告從標(biāo)題上看，像是美國(guó)想“自我強(qiáng)身”，但字里行間都透露著與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。報(bào)告提及中國(guó)（包括腳注）多達(dá)458次，而提及國(guó)家次數(shù)位居第二的日本，只被提及85次。通讀全文不難發(fā)現(xiàn)，拜登政府的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略在圍繞一個(gè)主題轉(zhuǎn)，即如何強(qiáng)化美國(guó)的優(yōu)勢(shì)并削弱中國(guó)的優(yōu)勢(shì)。

目前看來(lái)，拜登的供應(yīng)鏈戰(zhàn)略在布局和實(shí)施上有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先是內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。入主白宮以來(lái)，拜登的經(jīng)濟(jì)政策很多都帶有“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)”特點(diǎn)，這也符合其“服務(wù)于中產(chǎn)階級(jí)的外交”之理念。在這一點(diǎn)上，供應(yīng)鏈戰(zhàn)略體現(xiàn)得尤為明顯。用美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)學(xué)者香農(nóng)·奧尼爾的話說(shuō)，“美國(guó)的供應(yīng)鏈就是外交政策”。

在她看來(lái)，拜登政府對(duì)于供應(yīng)鏈的評(píng)估與重塑，有著“一箭雙雕”的作用：一方面，可以讓美國(guó)的供應(yīng)鏈更安全、更具韌性；另一方面，能夠激活與盟友之間的合作與協(xié)調(diào)。奧尼爾分析稱，美國(guó)不能單槍匹馬逆轉(zhuǎn)全球化，也不會(huì)追求朝鮮式的自給自足，但可以戰(zhàn)略性地聯(lián)結(jié)全球供應(yīng)鏈，重組和分散生產(chǎn)。

從2021年4月16日在白宮接待首位于拜登上臺(tái)后來(lái)訪的外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人（時(shí)任日本首相菅義偉），到2021年10月底最后一輪外訪（出席G20峰會(huì)期間召集“供應(yīng)鏈峰會(huì)”），拜登本人及其政府高官，外交議程幾乎都沒(méi)有繞開(kāi)供應(yīng)鏈問(wèn)題。

另一點(diǎn)是定向脫鉤。雖然美國(guó)貿(mào)易代表戴琪明確否認(rèn)“中美脫鉤”，甚至還提“再掛鉤”，但她的指向是貿(mào)易，而非供應(yīng)鏈，尤其是涉及具有戰(zhàn)略意義的供應(yīng)鏈。無(wú)論是拜登作為總統(tǒng)候選人時(shí)提出的關(guān)于供應(yīng)鏈的“拜登計(jì)劃”，還是就任總統(tǒng)后推出的供應(yīng)鏈評(píng)估報(bào)告，都在渲染美國(guó)的“脆弱性”，而脆弱之源就是在供應(yīng)鏈上對(duì)中國(guó)的依賴。