范晨璟 周玲玲 黃 安 高 原 李 晴

國土空間規(guī)劃的本質是空間要素的科學利用與合理配置，伴隨著主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃深度融合，國土空間規(guī)劃作為國家規(guī)劃體系的基礎環(huán)節(jié)，其戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調性、權威性不斷增強，應對資源約束的空間治理作用也將更為有效。2019年5月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出應當科學進行資源環(huán)境承載能力評價，并且充分考慮國土空間的資源約束作用，實行差異化的國土空間利用與開發(fā)[1]1。因此，有關不同資源要素的合理化空間配置工作已成為國土空間規(guī)劃的首要核心內容。

地球上大部分的水土生態(tài)資源都配置于村鎮(zhèn)地帶。這些資源環(huán)境對農民來說不僅僅是宜居的生活資料，更是重要的生產資料。精確、高效、合理地保護與開發(fā)資源環(huán)境，是鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的前提和基礎[1]1。日本、德國、美國、英國等國家有著許多合理利用鄉(xiāng)村資源環(huán)境與生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展特色農業(yè)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的實例，如日本開展的“一村一品”運動[2]、德國的“整合性鄉(xiāng)村更新策略”[3]，以及美國的基于可持續(xù)理念的鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設[4]等，根據(jù)當?shù)匕l(fā)展特色以及承載力現(xiàn)狀，通過整合優(yōu)質資源和開發(fā)本地傳統(tǒng)生產、生活資料，最大限度地利用區(qū)域的資本、資源，打造富有地方特色的品牌產品，從而提升村鎮(zhèn)的整體效益[5]?？梢姡诿遒Y源環(huán)境稟賦的基礎上提出針對性的村鎮(zhèn)規(guī)劃方法，有助于改善農村居民的生活環(huán)境，更有利于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下的國土空間規(guī)劃提供支撐。同時，如包括Ostrom[6]419-422提出的社會—生態(tài)系統(tǒng)框架（Social-Ecological System，SES）在內的一系列判斷人與自然關系的理論，指導政策制定者通過環(huán)境治理和制定規(guī)劃方案來調節(jié)人與自然的關系。這些理論的涌現(xiàn)為解決生態(tài)治理、資源環(huán)境問題提供了強有力的理論支持[7-9]。

不難看出，進入國土空間規(guī)劃時代以來，“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略順利實施的重要基礎是對村鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿εc約束的科學認識。然而，我國有60多萬個行政村，占絕大部分土地。受地理區(qū)位差異影響，村鎮(zhèn)地區(qū)建設條件復雜多樣，并且在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進程中不少村鎮(zhèn)出現(xiàn)“五化”（非農化、老弱化、空廢化、污損化、貧困化）現(xiàn)象，成為制約我國全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢的重大障礙[10]。盡管自然資源部頒布的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南》和《市級國土空間規(guī)劃編制指南》，明確了我國自然資源總量大而人均少、村鎮(zhèn)建設條件復雜多樣、區(qū)域差異大的問題，并提出空間規(guī)劃制定之初應從實際出發(fā)，正確評估與測算當?shù)氐乃临Y源生態(tài)現(xiàn)狀與空間格局的要求，但是，上述兩個指南缺乏對小尺度資源環(huán)境承載力評價的方法說明，也缺少通過規(guī)劃手段提升資源環(huán)境承載力的指導性意見。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，迫切需要針對小尺度的、可操作性強的規(guī)劃編制框架，統(tǒng)籌引領村鎮(zhèn)尺度的空間規(guī)劃。此外，目前國內關于承載力的研究呈現(xiàn)“重城市”的特點——對城鎮(zhèn)開發(fā)強度、主體功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)化等開發(fā)建設實踐的研究較多，缺少有關村鎮(zhèn)建設資源環(huán)境承載力的研究，僅有少量研究關注村鎮(zhèn)旅游資源潛力分析[11-12]、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃研究[13]、村鎮(zhèn)水環(huán)境承載力[14]、村鎮(zhèn)人口承載力[15]，以及村鎮(zhèn)資源環(huán)境供給與保障研究[16]等，缺少對于小尺度的、資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升對策的整體性框架研究。

本文使用SES框架，提出針對村鎮(zhèn)尺度特點的資源環(huán)境承載力提升規(guī)劃工具箱框架。該框架由5個工具集和與其對應的23個規(guī)劃工具組成，使用該工具箱有助于用系統(tǒng)的規(guī)劃手段指導村鎮(zhèn)尺度的承載力提升，以解決在小尺度村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中所面臨的社會經濟和自然環(huán)境問題，以期為推進我國村鎮(zhèn)小尺度的國土空間規(guī)劃提供借鑒。

1 資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升工具箱框架

1.1 使用SES框架解讀小尺度空間承載力提升路徑

資源環(huán)境問題是一個復合的系統(tǒng)問題，在小尺度中，人類活動對其影響尤為明顯。使用不同的概念和語言來理解并影響自然資源會有諸多限制，需要在一個共同的框架下進行考量。SES框架可以將人類社會和生態(tài)系統(tǒng)交互過程中涉及的所有資源過程都囊括其中，形成一個多維耦合互動的有機體[17]65-72。SES框架包括資源系統(tǒng)（Resource Systems，RS）、資源單位（Resource Units，RU）、治理系統(tǒng)（Governance Systems，GS）、行動者（Actors，A）等4個核心系統(tǒng)，以及在社會系統(tǒng)（Social，S）和生態(tài)系統(tǒng)（Ecosystems，ECO）中建立特定區(qū)域的SES框架，以用于尋找不同路徑下社會—生態(tài)系統(tǒng)治理策略。在村鎮(zhèn)尺度中，可以借助該框架全面整合小尺度的資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升的要素[18]，明確村鎮(zhèn)建設與資源環(huán)境承載力之間的協(xié)調關系，揭示以人為核心的生產、生活承載力與以自然為核心的資源環(huán)境生態(tài)承載力之間的影響，也能夠明確表征人與自然協(xié)調程度提升的路徑[19]8848。

葉艷妹等使用SES框架解讀村鎮(zhèn)小尺度資源環(huán)境承載力提升的不同途徑（見圖1），并提出對應的規(guī)劃工具。SES框架包含的4個子系統(tǒng)——資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)和行動者，在村鎮(zhèn)小尺度資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升上可以對應為：承載資源系統(tǒng)、承載資源單位、承載治理規(guī)則、承載對象。其中，承載資源系統(tǒng)是指承載村鎮(zhèn)生產、生活、文娛活動的水、土等生態(tài)空間；承載資源單位指的是所處區(qū)域中的水、土生態(tài)資源共同體；承載對象是人類與自然資源的交互行動，包括現(xiàn)狀、規(guī)劃、未來的交互活動；承載治理規(guī)則是人類根據(jù)自身需求，對資源環(huán)境利用的狀態(tài)[19]8850-8855。此外，框架中還設定了政策治理模塊，用于對4個子系統(tǒng)的協(xié)調提升提出協(xié)調優(yōu)化策略。基于SES框架的資源環(huán)境承載力與村鎮(zhèn)建設的各子系統(tǒng)交互關系與作用機制如圖1所示。

1.2 村鎮(zhèn)尺度承載力規(guī)劃提升工具箱的設置原則、框架與應用范圍

使用1.1中的框架有助于建構資源環(huán)境承載能力提升的工具箱。對應SES的理論延伸，村鎮(zhèn)尺度承載力規(guī)劃提升工具箱可由工具箱—工具集—工具3級組成。在工具集中，包括：①各類空間的約束性評價（對應承載資源系統(tǒng)）工具集；②承載資源單位的提升（對應承載資源單位）工具集；③物質承載與人類治理協(xié)調水平（對應承載治理規(guī)則評價）工具集；④人類活動的預測與約束（對應承載對象的調整）工具集；⑤治理水平提升工具集等5個部分，5個工具集中又包含了23個具體的規(guī)劃工具（見圖2）?？傮w來看，每一個工具集及所屬的工具均對應著SES框架中的一部分（見圖1）。

圖1 基于SES框架的資源環(huán)境承載力與村鎮(zhèn)建設的作用機制Fig.1 The functional mechanism of resource environmental carrying capacity and village construction based on SES framework

圖2 基于SES框架的村鎮(zhèn)資源環(huán)境承載力的規(guī)劃提升工具箱框架圖Fig.2 Diagram of planning promotion toolbox for resource environmental carrying capacity in villages and towns based on SES framework

2 基于村鎮(zhèn)資源環(huán)境承載力規(guī)劃提升工具箱的應用方法

2.1 工具集一：各類空間的約束評價工具集

工具集一是各類空間的約束評價工具集，所對應的是SES框架中的資源系統(tǒng)（RS），是村鎮(zhèn)中資源環(huán)境承載力形成的空間基礎。此工具集的作用是在規(guī)劃初期對村鎮(zhèn)各類用地資源進行約束評價，尤其是對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設過程中的水體范圍調整，以及對林地、農業(yè)空間、生態(tài)空間進行評估；同時以村鎮(zhèn)發(fā)展為目標，對約束村鎮(zhèn)發(fā)展的因素進行評價。具體而言該工具集包括：水體范圍調整、水環(huán)境容量約束評價工具；自然林地開發(fā)約束評價工具；農業(yè)空間邊界約束評價工具；生態(tài)空間邊界約束評價工具；生產、生活空間邊界約束評價工具等5個工具。各類工具的使用方法及所用場景的具體介紹如表1所示。

表1 各類空間的約束評價工具集Tab.1 Constraint evaluation tool set for various spaces

2.2 工具集二：承載資源單位的提升工具集

工具集二是承載資源單位的提升工具集，所對應的是SES框架中的資源單位（RU）。資源單位表征資源系統(tǒng)環(huán)境的本底狀況，制定該工具集的目的是在對山水林田湖草本底調查的基礎上，對區(qū)域中的水資源、土地資源、生態(tài)資源等進行修復與優(yōu)化提質。此工具集主要包括：水資源承載力問題診斷與提升（流域政策）工具、土地資源承載力問題診斷與提升（區(qū)域政策）工具、生態(tài)資源承載力問題診斷與提升（區(qū)域政策）工具等3個工具。工具集中各類工具的介紹如表2所示。

加拿大西部大學幾位數(shù)學教授，曼尼托巴大學羅伯特·科瑞根，溫尼伯格大學安娜·斯托克和里賈納大學弗曼多·茲可曼，于2011年建立了網絡機構 “強化加西數(shù)學教育倡議”，呼吁提高數(shù)學教師專業(yè)資格要求，改變數(shù)學課程標準；并要求數(shù)學家和科技界人士參與數(shù)學課程標準的制定.[1]

表2 承載資源單位的提升工具集Tab.2 Tool set to improve original value of carrying capacity

2.3 工具集三：物質承載與人類治理協(xié)調水平工具集

工具集三是物質承載與人類治理協(xié)調水平工具集，所對應的是SES框架中的治理系統(tǒng)（GS），是現(xiàn)狀的人與環(huán)境之間的規(guī)則狀態(tài)，規(guī)劃時應在資源環(huán)境承載力體系下，充分考慮當?shù)氐奈镔|承載與人類治理協(xié)調水平。此工具集的適用條件是在規(guī)劃初期對當?shù)厣鐣洕鷹l件與發(fā)展條件充分認識，同時對各村鎮(zhèn)的物質承載與人類治理協(xié)調水平進行分析，尋求社會經濟發(fā)展與產業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的平衡狀態(tài)。該工具集包括：人均GDP調整工具、人口數(shù)量調整工具、農業(yè)產量預估與種植類型優(yōu)化工具、各類污染物排放量調整目標的規(guī)定工具等4個工具。各類工具的介紹與應用如表3所示。

表3 物質承載與人類治理協(xié)調水平工具集Tab.3 Tool set to coordinate material carrying capacity and human governance

2.4 工具集四：人類活動的預測與約束工具集

工具集四是人類活動的預測與約束工具集，它所對應的是SES框架中的行動者（A）。行動者是資源開采者或利用者，是區(qū)域發(fā)展的主體，也是資源環(huán)境的主要承載對象。這個工具集的作用是對人類的活動做預測并進行約束，主要包括：村鎮(zhèn)體系重建（撤村、合并、村鎮(zhèn)類型劃定等）、村鎮(zhèn)建設空間劃定、公用公共設施配置優(yōu)化工具；主導產業(yè)定位調整、生產空間布局優(yōu)化、邊界劃定工具；低效土地整理提升工具；“三生”空間形態(tài)優(yōu)化工具；村鎮(zhèn)建設環(huán)境綜合影響評價工具；留白區(qū)、富余空間轉換工具；水土生態(tài)（山、水、湖、林、田、草）系統(tǒng)修復時序安排工具；環(huán)境健康影響評估工具等。通過這些工具可以判斷每一個規(guī)劃項目造成的空間變更是否在當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力之內，從而制定村鎮(zhèn)尺度相關的行為規(guī)則以防范資源承載力惡化。各類工具的介紹如表4所示。

表4 人類活動的預測與約束工具集Tab.4 Tool set for prediction and constraint of human activities

2.5 工具集五：治理水平提升工具集

工具集五是治理水平提升工具集（見表5）。其重點是對上述活動的綜合領導統(tǒng)籌，包括多規(guī)合一工具、不突破資源環(huán)境底線的規(guī)劃師協(xié)商制度與公眾參與制度工具，以及土地發(fā)展權理論的應用（發(fā)展備用地評價）工具。通過對每一個建設項目做好規(guī)劃協(xié)調，促進多元主體共建資源友好型村鎮(zhèn)。

表5 治理水平提升工具集Tab.5 Tool set for governance improvement

3 結語

目前，村鎮(zhèn)資源承載力的理論與實踐研究都較為缺乏。一方面“鄉(xiāng)村病”、鄉(xiāng)村環(huán)境退化等問題成為制約我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展的障礙，平衡村鎮(zhèn)建設與資源環(huán)境的關系成為村鎮(zhèn)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)；另一方面，國家空間規(guī)劃體系尚未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃內容，有關村鎮(zhèn)尺度的資源環(huán)境測度研究較為缺失，在此背景下有關村鎮(zhèn)尺度規(guī)劃的研究迫在眉睫。本文基于社會—生態(tài)系統(tǒng)框架，針對村鎮(zhèn)尺度的特點，提出包含5個工具集與23個工具的承載力規(guī)劃提升工具箱框架，為我國小尺度資源環(huán)境承載力相關研究提出規(guī)劃框架指引。使用該工具箱有助于用系統(tǒng)的規(guī)劃手段促進村鎮(zhèn)尺度的承載力提升，也有助于解決村鎮(zhèn)中的“五化”、資源過度開發(fā)、土地利用低效、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)治理滯后和村鎮(zhèn)發(fā)展權益保護欠缺等問題。

本文框架旨在針對小尺度的村鎮(zhèn)規(guī)劃提供分析框架，針對我國不同地區(qū)的村鎮(zhèn)規(guī)劃實踐，應在開展全境的承載力短板分區(qū)工作的基礎上，根據(jù)需要進行工具使用的調整，以適應不同地區(qū)的不同問題。未來的研究將密切關注小尺度國土空間規(guī)劃政策新動向，進一步拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃中的相關工具并形成相應的指南，希望本文能為應對村鎮(zhèn)建設中面臨的資源環(huán)境挑戰(zhàn)提供一個新的視角。