樂 蕓

上海在新城規(guī)劃建設方面的探索緣起于1940年代的《大上海都市計劃》，該計劃將“衛(wèi)星城”概念引入上海[1]。1950年代，《上海市1956—1967年近期規(guī)劃草圖》提出開辟衛(wèi)星城的規(guī)劃構想，《關于上海城市總體規(guī)劃的初步意見》進一步完善了衛(wèi)星城的發(fā)展規(guī)劃，將衛(wèi)星城作為接納市區(qū)工業(yè)和人口疏散的基地，青浦是當時規(guī)劃的17個衛(wèi)星城之一[2]。1986年獲批的《上海市城市總體規(guī)劃》提出構建“中心城—衛(wèi)星城—郊縣小城鎮(zhèn)—農村小集鎮(zhèn)”4級城鎮(zhèn)體系，規(guī)劃更加強調衛(wèi)星城的綜合發(fā)展，將衛(wèi)星城調減為7個，青浦在此輪規(guī)劃中被調整為“郊縣小城鎮(zhèn)”[3]。隨后在《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》中，上海首次使用“新城”的概念，提出構建“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—集鎮(zhèn)”4級城鎮(zhèn)體系，依托區(qū)（縣）政府所在城鎮(zhèn)或依托重大產業(yè)及城市重要基礎設施規(guī)劃建設11個新城，青浦新城正是其中之一。此后，上海市政府不斷完善新城發(fā)展構想，“十一五”時期提出建設9個新城，“十二五”時期聚焦7個新城，“十三五”時期新城個數(shù)減少到5個，青浦新城一直位列其中。

檢索相關文獻可以發(fā)現(xiàn)，關于上海新城總體發(fā)展的研究成果較為豐富，俞斯佳等[4]，陳群民等[5]，敬東等[6]，顧竹屹等[7]對上海新城的規(guī)劃建設進行了較為全面的回顧與剖析，鄭德高等[8]，張凡等[9]，葛春暉等[10]，郭嵐[11]等也從空間結構等不同視角對上海新城的發(fā)展提出建議。相比之下，對單一新城的研究成果較為匱乏。針對青浦新城，雍翎[12]對新城社區(qū)公共設施的運作機制與規(guī)劃對策進行探討，林華[13]對新城產城融合發(fā)展進行深入研究，葉明[14]23-25回顧了新城發(fā)展歷程，并總結新城發(fā)展特色，宋代軍等[15]分析了新城就業(yè)崗位與空間結構的分布關系，盧弘旻等[16]基于有效供給理論對新城空間優(yōu)化提出規(guī)劃建議。

上?！笆奈濉币?guī)劃提出加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉型”的空間新格局，為新城帶來新一輪發(fā)展機遇。經過20年的發(fā)展，青浦新城的規(guī)劃建設取得顯著成效，但也反映出上海新城建設中的一些問題?；谡咭暯窍到y(tǒng)總結青浦新城20年的發(fā)展經驗，有助于青浦新城的未來發(fā)展。

1 青浦新城規(guī)劃建設的政策演進

1.1 “十五”時期：區(qū)級政府全面推動居住區(qū)及相關配套設施建設

“十五”期間上海全市重點推進“一城九鎮(zhèn)”建設①“一城九鎮(zhèn)”指松江新城，臨港、安亭、浦江、高橋、楓涇、奉城、羅店、陳家鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)9個中心鎮(zhèn)。，并頒布《關于上海市促進城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》，全面推動試點城鎮(zhèn)建設。在此階段，市級層面對松江新城之外的其他新城并未予以更多關注，青浦新城的發(fā)展以區(qū)級政府為主導。

《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》將青浦新城規(guī)劃定位為“青浦區(qū)政治、經濟、文化中心，具有工業(yè)、旅游、居住等綜合功能的中等規(guī)模城市”。全市層面對青浦新城發(fā)展的戰(zhàn)略意圖從一開始就是構建綜合性城市。但在此階段，青浦區(qū)對新城的定位則以生活功能為主，較為單一，區(qū)“十五”計劃更是將新城中心區(qū)直接定位為特色居住區(qū)②特色居住區(qū)是青浦區(qū)“十五”期間實施全區(qū)城市化戰(zhàn)略的抓手，是重點建設的“四區(qū)”之一。“四區(qū)”指綠色工業(yè)區(qū)、休閑旅游區(qū)、現(xiàn)代農業(yè)區(qū)和特色居住區(qū)。。在此背景下，以夏陽湖為核心的“新城區(qū)”開發(fā)快速推進，一大批居住區(qū)項目得以實施，中山醫(yī)院青浦分院、青浦區(qū)博物館新館、青浦游泳館、青浦汽車總站等配套設施建成使用。

本階段，新城在全區(qū)的核心引領地位尚未確立。全區(qū)“一軸多點”和“兩翼聯(lián)動”③“一軸多點”和“兩翼聯(lián)動”的城鎮(zhèn)發(fā)展布局，是指以滬青平公路一線為發(fā)展軸，推進徐涇等鎮(zhèn)城市化進程，華新等鎮(zhèn)為東翼，練塘等鎮(zhèn)為西翼，實現(xiàn)“兩翼聯(lián)動”?；拘纬梢粋€青浦新城區(qū)，3個中心鎮(zhèn)，8個一般集鎮(zhèn)的體系格局。的城鎮(zhèn)發(fā)展布局并沒有凸顯新城的重要性，城鎮(zhèn)發(fā)展重點較為分散。青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)屬于“一城九鎮(zhèn)”中的試點鎮(zhèn)，一定程度上分散了區(qū)級政府對于新城建設的政策聚焦。

1.2 “十一五”時期：區(qū)級政府推進新城居住功能進一步西擴

“十一五”時期，上海推進“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設，重點發(fā)展9個新城中的嘉定、松江和臨港新城。青浦新城未被列入本輪重點發(fā)展的新城，新城發(fā)展仍以區(qū)級政府為主導。

按照市級層面提高新城規(guī)模的要求，青浦區(qū)開展了新城西擴工作，將朱家角鎮(zhèn)的部分區(qū)塊納入新城范圍，2006年批復的青浦新城總體規(guī)劃將新城規(guī)劃人口從25萬人提高到50萬人。同時，青浦區(qū)在本階段提出加快“一城兩鎮(zhèn)”的建設構想（新城、朱家角鎮(zhèn)和徐涇鎮(zhèn)），突出新城的主體地位。但在本次政策調整中，盡管新城規(guī)模目標翻倍，但仍以居住生活功能為主，新城城市功能的綜合性依然較低。

1.3 “十二五”時期：市級政策帶動新城發(fā)展全面提質

“十二五”時期，上海進入“后世博”發(fā)展階段，城市建設重心進一步轉向郊區(qū)。青浦新城成為本階段全市7個重點新城之一，新城發(fā)展迎來重大提升。全市“十二五”規(guī)劃要求“加快青浦新城建設，提升產業(yè)和居住功能”，首次在5年規(guī)劃中直接提到了青浦新城。市級層面出臺《關于本市加快新城發(fā)展的若干意見》引領本輪新城建設，青浦新城在公共服務設施、交通設施、土地指標、建設資金等方面得到市級政府的直接政策支持，大型居住社區(qū)落地新城，連接新城與中心城的軌道交通建設提上日程，首個三級醫(yī)院創(chuàng)建成功，新城總體發(fā)展水平顯著提升。

這一時期，市級層面強調新城的產城融合發(fā)展，統(tǒng)籌工業(yè)園區(qū)、產業(yè)基地、大型居住區(qū)和新城建設，更對新城提出服務長三角的戰(zhàn)略要求。在此背景下，青浦區(qū)于2010年全面實施“一城兩翼”戰(zhàn)略布局④“一城兩翼”戰(zhàn)略布局指打造產城一體、水城融合、多元要素集聚均衡發(fā)展的現(xiàn)代化新城增長點，依托虹橋商務區(qū)發(fā)展商業(yè)商務和現(xiàn)代服務業(yè)的東翼增長點和利用天然湖泊資源發(fā)展湖區(qū)經濟的西翼增長點，形成相互促進、協(xié)同發(fā)展的“一城兩翼”戰(zhàn)略布局。，青浦新城的定位提升為“上海西部服務長三角區(qū)域的綜合性節(jié)點城市”，人口規(guī)模提高到70萬人，向北納入工業(yè)園區(qū)，向西延伸至淀山湖東岸，城市綜合發(fā)展的目標得以確立。

1.4 “十三五”時期：區(qū)級政府按規(guī)劃有序推進新城建設

“十三五”時期，上海市提出“按照控制規(guī)模、把握節(jié)奏、提升品質的原則，分類推進新城建設”，將新城打造成“長三角城市群綜合性節(jié)點城市”，重點推進南匯新城建設。

青浦新城雖未獲得來自市級層面的直接政策支持，但隨著中國國際進口博覽會和長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)兩大國家戰(zhàn)略相繼落地，青浦的戰(zhàn)略地位顯著提升，青浦新城也站在全新的發(fā)展起點。在此階段，區(qū)級政府按照既有規(guī)劃有序推進新城建設，重點推動西片區(qū)開發(fā)和軌道交通站點地區(qū)建設，強化新興產業(yè)集聚和城市品質提升。

1.5 小結

青浦新城并不在滬寧、滬杭發(fā)展軸線上，其區(qū)位弱于松江新城和嘉定新城。在“十五”和“十一五”時期，青浦新城不屬于市級層面的重點新城，未能得到上級政府的直接政策投入，其發(fā)展由區(qū)級政府主導，以房地產開發(fā)和基本配套建設為主?！笆濉睍r期，上海市級層面的新城配套政策從試點轉向全面推廣，青浦新城被列入重點新城，其規(guī)劃建設得到更多來自市級層面的政策介入，大型居住社區(qū)的規(guī)劃建設是最為直接的政策影響，此外諸如三級醫(yī)院、連接中心城的軌道交通等高等級設施得以實施，新城的綜合性發(fā)展目標也在此階段得以確立（見表1）。

表1 歷年市級和區(qū)級層面對青浦新城的總體要求Tab.1 The overall requirements for Qingpu New Town at the municipal and district levels over the years

與松江、奉賢等新城的發(fā)展有所不同，青浦區(qū)的發(fā)展重點歷來較為分散，青浦新城的發(fā)展受到區(qū)內其他板塊的極大“競爭”。青浦區(qū)在成立淀山湖新城發(fā)展有限公司的同時，同步成立西虹橋商務開發(fā)有限公司和湖區(qū)建設開發(fā)有限公司，在“一城兩翼”戰(zhàn)略下，同步推進3大板塊（青浦新城、青西地區(qū)、青東地區(qū)）的發(fā)展。在新城發(fā)展缺乏強有力政策配套的背景下，虹橋綜合交通樞紐和國家會展中心帶給青東地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢顯然獲得了區(qū)級政府的高度關注，也得到市場的積極響應。因此“十二五”以來，青東地區(qū)事實上成為青浦新一輪發(fā)展的焦點，而青西地區(qū)被納入長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)啟動區(qū)，國家政策的直接干預讓其成為“十三五”時期青浦的發(fā)展重點。如此一來，有限的區(qū)級政府資源事實上很難聚焦于青浦新城的建設。

2 青浦新城現(xiàn)狀成效

青浦新城規(guī)劃總面積為91.9 km[17]2，新城范圍主體為夏陽街道、盈浦街道和香花橋街道，此外還包括趙巷鎮(zhèn)、重固鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)的部分土地。經過20年的開發(fā)建設，青浦新城城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的建成率已經超過80%，城鎮(zhèn)基本框架已經穩(wěn)定（見圖1）。但在人口集聚能力、產業(yè)發(fā)展能級、公共服務水平等方面，青浦新城的現(xiàn)狀成效仍不盡如人意，與新城的發(fā)展定位相比尚存在一定的距離，新城對于人口和產業(yè)的吸引力亟待提升。

圖1 青浦新城現(xiàn)狀空間格局示意圖Fig.1 Schematic diagram of the current spatial pattern of Qingpu New Town

2.1 人口規(guī)模持續(xù)增加，但集聚度不高

2000—2010年間上海郊區(qū)人口快速增長，2010年以后郊區(qū)人口增速放緩。過去20年間，青浦新城常住人口規(guī)模從2000年的18.9萬人增長到2010年的36.3萬人，到2019年達到45萬人⑤2000年人口規(guī)模按照第五次全國人口普查夏陽街道、盈浦街道和香花橋街道3街道數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010年人口規(guī)模按照第六次全國人口普查夏陽街道、盈浦街道和香花橋街道3街道數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019年數(shù)據(jù)來自青浦區(qū)人民政府《青浦新城“十四五”規(guī)劃建設行動方案》。，總量持續(xù)增加。但按照開發(fā)邊界范圍估算，新城2019年常住人口密度僅為0.66萬人/km2，與《上海市新城規(guī)劃建設導則》不低于1.2萬人/km2的要求相距甚遠，人口密度仍有待進一步提高。

從青浦全區(qū)層面分析，2000—2019年間，新城常住人口增加了26.1萬人，緊鄰中心城的徐涇、華新兩鎮(zhèn)增加了27.6萬人⑥2019年徐涇鎮(zhèn)和華新鎮(zhèn)數(shù)據(jù)來自《2020青浦統(tǒng)計年鑒》。。與近郊地區(qū)相比，新城在人口導入上并無優(yōu)勢，特別是對于中心城人口的吸引力更是明顯偏弱，近郊地區(qū)較高的公寓均價正是這一狀況的反映（見圖2）。

圖2 2019年青浦各板塊公寓均價情況Fig.2 Average price of apartments in Qingpu in 2019

2.2 新興產業(yè)蓬勃發(fā)展，但產業(yè)能級較低

2019年青浦新城GDP約413億元，占青浦區(qū)的35.4%[18]，經濟密度為7.52億元/km2。2018年三次產業(yè)結構約為0.2:56.5:43.3⑦產業(yè)結構按照新城范圍內3個街道（夏陽街道、盈浦街道、香花橋街道）進行估算，未包括趙巷鎮(zhèn)境內的新城一站大社區(qū)，以及重固和趙巷境內的產業(yè)區(qū)塊。。目前新城范圍內尚未形成集中成片的商務區(qū)，青浦工業(yè)園區(qū)是新城的主要就業(yè)片區(qū)。青浦工業(yè)園區(qū)已基本形成精密機械及裝備制造業(yè)、生物醫(yī)藥、新材料、電子信息等4大主導產業(yè)，以及印刷傳媒、快速消費品、民用航空、人工智能等4大新興產業(yè)?？疾靾@區(qū)經濟績效，2019年青浦工業(yè)園區(qū)單位工業(yè)用地產出為50.14億元/km2⑧資料來源：上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會《開發(fā)區(qū)簡報》第485期。，與嘉定、松江地區(qū)的開發(fā)區(qū)相比，差距較大（見圖3），與《上海市新城規(guī)劃建設導則》要求的100億元/km2目標相比，績效水平仍亟待提升。從園區(qū)集聚世界500強企業(yè)的水平來看，青浦工業(yè)園區(qū)對優(yōu)質企業(yè)的吸引力有待提升（見圖4）。

圖3 2019年嘉青松地區(qū)部分開發(fā)區(qū)單位工業(yè)用地產出情況Fig.3 Industrial land output of some development zones in Jiading-Qingpu-Songjiang area in 2019

圖4 2018年部分開發(fā)區(qū)世界500強企業(yè)入?yún)^(qū)投資企業(yè)數(shù)Fig.4 Number of Fortune Global 500 investing in some development zones in 2018

2.3 職住平衡基礎較好，但產城融合發(fā)展有待優(yōu)化

2019年青浦新城常住人口45萬人，2018年末從業(yè)人員約20萬人⑨資料來源：第四次全國經濟普查。。根據(jù)張?zhí)烊坏萚19]的研究成果，青浦新城居民在新城內部就業(yè)的比例為65.8%，新城就業(yè)人員中有60.9%居住在新城內，新城居民在青浦區(qū)范圍內通勤的比例達到80%以上。

盡管從全域情況來看，新城職住平衡狀況較好，但新城內部產城融合發(fā)展仍待改善。一方面，新城范圍內現(xiàn)狀仍有多處廠中村、城邊村，村莊鄰近青浦工業(yè)園區(qū)且租金低廉，吸引了大量產業(yè)工人居??；另一方面，毗鄰新城的趙巷老鎮(zhèn)區(qū)、重固老鎮(zhèn)區(qū)等周邊鎮(zhèn)村也是新城就業(yè)人員的主要居住地。新城范圍內的住房供應與就業(yè)人群住房需求存在偏差，產業(yè)工人傾向于就近租住村居，企業(yè)中高級管理人員則更愿意居住在中心城，新城內的居住社區(qū)與青浦工業(yè)園區(qū)的融合程度仍然較低。

2.4 基本公共配套完善，但優(yōu)質公共服務資源匱乏

目前，青浦新城的基本公共服務配套較為齊備。博物館、圖書館、文體中心、醫(yī)院、青少年活動中心等各類區(qū)級設施品質較好，青浦新城21 km骨干河道沿線的環(huán)城水系公園已基本全線貫通，軌道交通17號線于2017年底正式運營，品質較好的商業(yè)設施也于近兩年在軌交站點周邊集聚，但高能級公共服務資源仍較為匱乏。青浦新城現(xiàn)狀市級公共服務設施僅有3處，包括三級乙等醫(yī)院——中山醫(yī)院青浦分院、崧澤遺址博物館和上海工商信息學校；新城范圍內沒有大學，也沒有類似于嘉定保利劇院的高等級文體設施，缺少規(guī)模較大的城市公園。優(yōu)質公共服務資源的匱乏影響了新城對中心城居民及外來高端人才的吸引力。

3 青浦新城規(guī)劃建設的若干問題研判

3.1 新城空間范圍缺乏穩(wěn)定性

20年間，青浦新城的空間范圍持續(xù)調整（見表2）。從“十五”到“十二五”期間，新城規(guī)劃范圍逐步擴大，人口規(guī)模從25萬人增加到70萬人。在《上海市青浦區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》中，新城規(guī)模調減為60萬人，朱家角地區(qū)被剝離出新城范圍。而在2021年頒布的《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》中，新城人口規(guī)模被提高到100萬人左右⑩《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》提出“五個新城各集聚100萬左右常住人口”。。目前，各方對于新城范圍的劃定仍存在分歧，青浦區(qū)政府希望將朱家角納入新城范圍?青浦區(qū)《2021年政府工作報告》中提出“推進總規(guī)優(yōu)化，爭取將朱家角區(qū)域納入新城范圍”。，增強新城實力，彰顯新城濱湖特色。

新城范圍的調整一定程度上反映出新城發(fā)展政策的精準性仍有待提高，對于諸如青浦新城需要承擔多少中心城疏解人口的問題需要統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.2 新城發(fā)展與政策性住房關聯(lián)性較弱

國際上的新城建設通常都與住房政策的施行緊密結合，新城建設的宗旨之一是為中低收入人群提供住房[20]5。上海新城政策的初衷是“疏解中心城人口”，但未能在一開始就與住房政策結合起來，新城的住房建設過多依賴市場行為，加大了新城成長為“反磁力中心”的難度。夏驥[21]指出，上海新城吸納中心城區(qū)人口的比例僅為10%左右。

青浦新城的發(fā)展與政策性住房的關聯(lián)性較弱。新城發(fā)展初期，上海市政策性住房建設與新城建設脫節(jié)，青浦將近郊的徐涇鎮(zhèn)、趙巷鎮(zhèn)作為吸引中心城區(qū)人口的重點地區(qū)，而將青浦新城的住房發(fā)展目標定為“主要滿足青浦本地居民及到青浦發(fā)展的新上海人的消費需求”。進入“十二五”，市級層面開始統(tǒng)籌大型居住區(qū)與新城建設，青浦全區(qū)規(guī)劃布局5個政策性住房社區(qū)（見圖5），其中僅有新城一站和新城四站位于新城范圍內。新城一站大社區(qū)的建設目前已進入收尾階段，而新城四站范圍目前僅實施了用于本地農民安置的五浦匯動遷基地和部分商品住房項目，保障性住房項目尚未實施。

圖5 青浦區(qū)政策性住房社區(qū)分布圖Fig.5 Distribution map of policy housing communities in Qingpu District

新城四站大社區(qū)的規(guī)劃建設體現(xiàn)了市區(qū)利益的博弈。區(qū)級政府認為大型居住社區(qū)在占用導入?yún)^(qū)土地資源與經濟發(fā)展空間的同時，還要持續(xù)消耗導入?yún)^(qū)大量的財力和資源，市級層面對人口導入?yún)^(qū)的財政投入相對于建設管理的實際需求而言仍存在明顯缺口[22]。故而，區(qū)級政府更愿意將寶貴的土地用于商品住房開發(fā)，對于保障性住房落地新城缺乏積極性，政策性住房與新城發(fā)展的協(xié)同機制仍待完善。

3.3 軌道交通建設滯后于新城建設

大容量公共交通是促進新城發(fā)展的重要保障。在青浦新城的發(fā)展中，大容量公共交通建設遠遠落后于土地開發(fā)，無法充分發(fā)揮交通引導新城開發(fā)的作用。一方面，軌道交通17號線于2017年底正式運營，新城開發(fā)接近20年后才有軌道交通，嚴重影響了新城對中心城居民的吸引力。另一方面，軌道交通17號線在2015年全面開工時，除淀山湖大道站之外的3個站點的周邊土地已基本出讓（見圖6），影響了政府因交通區(qū)位改善帶來的土地增值收益。

圖6 2015年青浦新城土地使用現(xiàn)狀圖（軌道交通17號線全面開工時）Fig.6 Land use status map of Qingpu New Town in 2015 (when construction of Shanghai Metro Line 17 is fully started)

青浦新城的最初規(guī)劃希望通過“快速”“大容量”軌道交通支撐城市發(fā)展，但規(guī)劃藍圖未能實現(xiàn)。《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》規(guī)劃市域快速鐵R2線連接青浦新城與中心城，《上海市青浦新城總體規(guī)劃（2005—2020年）》規(guī)劃青浦低速磁懸浮。而目前軌道交通17號線共設13座車站，采用“站站?！蹦Ｊ竭\營，從青浦新城搭乘17號線和2號線到人民廣場需1 h。連接新城與中心城的快速交通仍不夠“快”，缺少2—3站進入中心城的大站車，軌道交通的結構性支撐作用較為有限。

此外，青浦新城內部的交通組織仍有待加強，快速交通、中速交通之間的銜接較為薄弱，降低了軌道交通的服務效能（見圖7），與之銜接的中運量公交系統(tǒng)目前還在規(guī)劃中。

圖7 現(xiàn)狀軌交站點出發(fā)10—30 min公交等時線覆蓋示意圖Fig.7 Schematic diagram of bus isochronous coverage in 10-30 minutes around current rail transit stations

3.4 新城建設機制尚不完備

近20年，上海市政府雖頒布了《關于上海市促進城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》《關于本市加快新城發(fā)展的若干意見》，但始終未制定聚焦新城發(fā)展的有針對性的“一攬子”政策，與國外通過立法推動新城發(fā)展的做法相比，上海的政策力度明顯偏弱。

與英國新城由中央政府負責初期開發(fā)、發(fā)展成熟后再交給地方政府的做法不同，上海新城建設一開始就由地方政府運作，市級層面“自上而下”的主導力量明顯偏弱。青浦新城的發(fā)展更多反映了區(qū)級政府的發(fā)展意圖，滿足本地城鎮(zhèn)化發(fā)展訴求，而難以承擔起“反磁力中心”的角色要求。

為推進新城建設，青浦區(qū)成立了青浦新城區(qū)建設發(fā)展（集團）有限公司，后改組成立淀山湖新城發(fā)展有限公司，但其管轄范圍并不包括青浦工業(yè)園區(qū)。新城公司負責新城開發(fā)建設運作，包括土地一級開發(fā)、資金籌措、市政設施和安置基地的建設、公益項目代建等[14]25，但城市管理工作由所屬街道、鎮(zhèn)負責。針對新城之外的地區(qū)，青浦區(qū)也成立了相應的開發(fā)公司。因此，新城的開發(fā)建設和管理機制與非新城地區(qū)并無差異。在此背景下，區(qū)級政府資源的投放往往聚焦于“熱點”地區(qū)，在全區(qū)形成較為分散的發(fā)展格局，比如現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展重點一直在徐涇、趙巷地區(qū)，近年來北斗導航基地、市西軟件園、華為等標志性產業(yè)項目也都選址于新城之外。

此外，由于缺乏市級政府的直接政策干預，區(qū)級政府難以爭取到高能級的配套項目。比如青浦新城一直預留有高等院校、三甲醫(yī)院的建設空間，但項目遲遲未能落地。

4 青浦新城規(guī)劃建設的政策建議

本輪“新城發(fā)力”戰(zhàn)略更加強調市級層面各部門之間的政策協(xié)同，推動新城建設與市級政策的全面銜接?；凇?+6+5”框架?“1+6+5”總體政策框架中：“1”即《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》，“6”即由上海市級相關部門制定的《“十四五”加快推進新城高質量發(fā)展的支持政策》《“十四五”新城交通發(fā)展專項方案》《“十四五”新城產業(yè)發(fā)展專項方案》《“十四五”新城公共服務專項方案》《“十四五”新城環(huán)境品質和新基建專項方案》和《上海市新城規(guī)劃建設導則》，“5”即由各新城所在區(qū)政府、管委會牽頭制定的五個新城《“十四五”規(guī)劃建設行動方案》。，支持新城發(fā)展的“一攬子”政策框架已經形成。上海新城建設的最初意圖在于強調新城的“反磁力”作用，而當前政策的意圖則更加強調新城自身能級的提升，承擔帶動地區(qū)發(fā)展、輻射長三角的使命。面向新一輪發(fā)展，青浦區(qū)頒布了《青浦新城“十四五”規(guī)劃建設行動方案》，成立青浦新城規(guī)劃建設領導小組。

基于青浦新城的發(fā)展經驗和新一輪新城發(fā)展的要求，對青浦新城未來發(fā)展的政策設計提出以下建議。

4.1 構建新城與周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展格局

過去20年青浦區(qū)的發(fā)展重點較為分散，新城政策不夠聚焦；未來新城政策則不宜“過度聚焦”。青東和青西地區(qū)已吸納了大量政府資源，“十四五”時期亟需政府的持續(xù)支持，從而邁向更高質量的發(fā)展階段。“新城發(fā)力”政策實施后，勢必會將更多的資源引入新城，難免“顧此失彼”。對青浦新城而言，應尋求與青東和青西地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的機制，并在開發(fā)時序上相互協(xié)調。

從現(xiàn)實發(fā)展基礎來看，青浦新城要想成為“上海服務輻射長三角的戰(zhàn)略支撐點”，也必須依托周邊地區(qū)共同實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標?！靶鲁前l(fā)力”的關鍵在于“產業(yè)發(fā)力”，而青浦新城發(fā)力的難點也恰恰在于產業(yè)。當前，青浦重要的功能性平臺基本都分布在青東和青西地區(qū)，加強區(qū)域聯(lián)動有助于青浦工業(yè)園區(qū)的轉型升級，青浦新城必須依托周邊的會展服務、北斗導航、電子信息、現(xiàn)代物流等優(yōu)勢產業(yè)在區(qū)域專業(yè)服務領域尋求突破。此外，在商辦用地的供應中，應格外注重開發(fā)時序的統(tǒng)籌安排，避免新城與青東地區(qū)同質競爭。

4.2 加大軌道交通與新城建設協(xié)同力度

一方面，應盡可能增加青浦新城與中心城的快速公共交通聯(lián)系通道。青浦新城距離人民廣場約40 km。以英國雷丁鎮(zhèn)（Reading）為參照對象，雷丁距離倫敦中心地區(qū)65 km，兩地間的火車運行最快只需23 min，且班次十分密集。只有讓“大容量”公共交通“足夠快”，才能發(fā)揮好軌道交通的結構性支撐作用，提升青浦新城的吸引力。

另一方面，應切實做到軌道交通引導城市更新發(fā)展。過去，青浦新城錯過了交通與土地協(xié)同開發(fā)的最佳時機。當前，“新城發(fā)力”政策勢必會加快新城“更新”發(fā)展進程，應盡快明確滬蘇嘉城際線、嘉青松金線等線路的設計方案，與新城土地使用方案的優(yōu)化、戰(zhàn)略留白區(qū)的釋放緊密結合。

4.3 強化新城與臨近鎮(zhèn)村住房融合發(fā)展

本輪上海新城住房政策從過去強調承接中心城疏解人口的大型居住社區(qū)建設，轉向集聚人才的租賃住房建設?根據(jù)《上海市新城規(guī)劃建設導則》，本輪新城住房建設的重點在于提供多樣化、高品質、可負擔的住宅，特別是人才公寓、單身公寓和租賃住房，并實現(xiàn)軌道交通站點600 m范圍內的新建住宅以租賃房為主。。

從青浦新城的情況來看，規(guī)劃新增居住用地極為有限。未來不僅要結合城市更新工作在新城內增加租賃住房供應，還應統(tǒng)籌利用好周邊鎮(zhèn)區(qū)和村莊的住房資源。一方面，可以在緊鄰青浦工業(yè)園區(qū)的趙巷老鎮(zhèn)區(qū)和重固老鎮(zhèn)區(qū)籌措租賃住房；另一方面，也可以借鑒張江經驗，利用規(guī)劃遠期保留或者近期保留的村莊建設高品質鄉(xiāng)村人才公寓，從而豐富新城的住房供應。

4.4 統(tǒng)籌新城與郊野地區(qū)品質同步提升

具有區(qū)域影響力的綜合性城市必須有高水平配套建設，城市綜合品質的提升與特色營造非常重要。在市區(qū)兩級政府的全力推動下，新城的配套水平毫無疑問會得到極大的提升?！靶鲁前l(fā)力”政策出臺后，青浦新城已經確定引入三甲醫(yī)院和長三角演藝中心，未來也將進一步集聚高等教育、中央公園等建設項目。

考察國際上發(fā)展較為成功的大都市郊區(qū)城鎮(zhèn)，除去其城區(qū)內部的高水平建設，城區(qū)外圍優(yōu)越的郊野環(huán)境也是支撐其發(fā)展的重要因素。青浦新城在此方面享有得天獨厚的條件，東有“上海古文化走廊”——匯聚多處國家級古文化遺址，西有江南古鎮(zhèn)集聚地和天然湖泊資源，新城周邊享有廣袤的郊野資源。青浦新城應與周邊郊野地區(qū)形成聯(lián)動格局，在郊野地區(qū)培育文化、運動、休閑空間，共同營造青浦獨一無二的“郊區(qū)”新城魅力。

5 結語

實際上，上海的新城建設分兩個層次，規(guī)模較大的是“新城”，規(guī)模較小的是“新市鎮(zhèn)”[20]6。對青浦而言，青東地區(qū)的新市鎮(zhèn)不是“新城”而勝似“新城”，在吸引中心城人口和產業(yè)方面發(fā)揮了重要的作用，在新一輪發(fā)展的政策設計中應處理好新城與周邊地區(qū)的協(xié)同關系，并充分利用周邊資源助力新城發(fā)展，探索一條“組合式新城”的發(fā)展路徑。