黃經(jīng)南 楊石琳 周亞倫

0 引言

近年來(lái)，隨著1990年代住房改革以后集中建設(shè)的大批住宅小區(qū)開(kāi)始呈現(xiàn)出不同程度的老化，成為所謂的老舊小區(qū)[1]，以老舊小區(qū)改造為主的社區(qū)規(guī)劃在各地紛紛展開(kāi)[2]。一方面，這些老舊小區(qū)不僅影響城市風(fēng)貌，而且多數(shù)設(shè)施不齊全或破損，影響居民的生活質(zhì)量，亟需改造；另一方面，老舊社區(qū)居民多為低收入、老人等弱勢(shì)群體，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，如何保持老舊社區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定成為各級(jí)政府面臨的全新挑戰(zhàn)。因此，社區(qū)規(guī)劃，尤其是老舊社區(qū)改造（或更新）規(guī)劃，日益成為存量規(guī)劃時(shí)代城市地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡城市增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定的新工具[3]。

我國(guó)老舊小區(qū)的改造任務(wù)艱巨。首先，老舊小區(qū)規(guī)模巨大，截至2019年5月底的摸底調(diào)查，需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)有17萬(wàn)個(gè)，涉及居民上億人；其次，老舊社區(qū)改造資金壓力巨大，參照各地改造的平均成本，按環(huán)境整治、部分整治和全面整治3種改造方式綜合測(cè)算，全國(guó)老舊小區(qū)所需改造資金為3萬(wàn)億元—14萬(wàn)億元，平均每個(gè)老舊小區(qū)所需改造資金為1 700萬(wàn)元—8 000萬(wàn)元[4]。在我國(guó)各地財(cái)政日趨緊張的情況下，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不容易。造成老舊小區(qū)大量出現(xiàn)并且改造困難的根本原因在于，目前我國(guó)的居住小區(qū)缺乏一個(gè)常規(guī)的維修機(jī)制，導(dǎo)致很多老舊小區(qū)前期就缺乏日常維修，而目前更新周期將至又缺乏一次性改造經(jīng)費(fèi)，且后續(xù)維護(hù)更沒(méi)有資金和機(jī)制保障的局面。因此，探索適合我國(guó)老舊小區(qū)的改造維修機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

新加坡于20世紀(jì)60年代開(kāi)始興建公共組屋，并將其作為主要的住宅模式延續(xù)至今[5]。公共組屋的定期維修翻新機(jī)制，既包括日常維修，也包括定期翻新，在實(shí)現(xiàn)改善小區(qū)環(huán)境、增進(jìn)社區(qū)活力、促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)性發(fā)展等方面做出了很好的示范。本文通過(guò)對(duì)新加坡公共組屋定期維修翻新機(jī)制的全面分析，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，以期為我國(guó)的老舊社區(qū)更新提出相應(yīng)的建議。

1 我國(guó)老舊社區(qū)改造面臨的問(wèn)題

1.1 老舊社區(qū)缺乏維修機(jī)制

不同于通常的有專門(mén)維修基金的商品房小區(qū)，我國(guó)的老舊小區(qū)多數(shù)為由原來(lái)的單位大院、農(nóng)民還建房、以前的經(jīng)濟(jì)適用房等政府主導(dǎo)建設(shè)的小區(qū)演化而來(lái)[6]。許多老舊社區(qū)在建立伊始就缺乏物業(yè)服務(wù)，日常維護(hù)缺位，兼之沒(méi)有固定的翻新，因此導(dǎo)致社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共環(huán)境、建筑安全隱患等問(wèn)題日積月累，逐漸爆發(fā)。再加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中一些單位倒閉，很多社區(qū)失去主管單位，最終淪落為無(wú)物業(yè)管理、無(wú)主管部門(mén)、無(wú)人防物防的“三無(wú)小區(qū)”，使得這些老舊社區(qū)的維護(hù)難上加難。

1.2 老舊社區(qū)改造缺乏經(jīng)費(fèi)保障

在目前我國(guó)老舊社區(qū)改造費(fèi)用基本由政府承擔(dān)。例如，在全國(guó)范圍內(nèi)，老舊社區(qū)的改造資金除少數(shù)為中央財(cái)政專項(xiàng)負(fù)擔(dān)外，多數(shù)由地方政府特別是區(qū)縣一級(jí)政府承擔(dān)，但地方政府的財(cái)力往往是有限的，無(wú)法滿足社區(qū)改造的巨大資金需求。具體來(lái)說(shuō)，社區(qū)改造一般是區(qū)縣的建設(shè)局（有的地方稱為建設(shè)委員會(huì)或住建局）具體負(fù)責(zé)，與老舊社區(qū)改造相關(guān)的是其常規(guī)的“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但這一項(xiàng)反映的是政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的整體支出，除了與社區(qū)改造直接相關(guān)的“城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理”“城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施”“城鄉(xiāng)社區(qū)住宅”這3項(xiàng)外，還包括“城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)”“城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生”“建設(shè)市場(chǎng)管理與監(jiān)督”等開(kāi)支。而其中的“城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)”與“建設(shè)市場(chǎng)管理與監(jiān)督”等往往占據(jù)支出的大部分，與老舊社區(qū)改造相關(guān)的3項(xiàng)反而比例不高。以武漢市經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的武昌區(qū)為例，每年城鄉(xiāng)社區(qū)基本支出不超過(guò)2 000萬(wàn)元，即使全部用于老舊小區(qū)改造，也僅能勉強(qiáng)滿足一個(gè)老舊社區(qū)的改造資金需求[7]。此外，各地在老舊社區(qū)改造中，扶持的力度不一致，也給老舊社區(qū)改造的實(shí)施帶來(lái)一定的困難。例如在老舊社區(qū)增設(shè)電梯的項(xiàng)目上，北京補(bǔ)助最高70萬(wàn)元/臺(tái)，四川、南京、杭州、廈門(mén)補(bǔ)助則只有20萬(wàn)元/臺(tái)，廣州、福州補(bǔ)助更少，僅有10萬(wàn)元/臺(tái)[8]。因此，在目前各地政府財(cái)政緊縮的大背景下，多數(shù)地方政府無(wú)力承擔(dān)眾多的老舊社區(qū)改造資金，導(dǎo)致社區(qū)改造規(guī)劃擱淺或改造不徹底，而社區(qū)的后續(xù)維護(hù)經(jīng)費(fèi)更是無(wú)從談起。

1.3 老舊社區(qū)產(chǎn)權(quán)多元，改造意見(jiàn)不統(tǒng)一

中國(guó)的老舊社區(qū)種類較多，特征不一，涉及的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也更為復(fù)雜，主要分為4種：傳統(tǒng)型社區(qū)、單位制型社區(qū)、商品型社區(qū)和邊緣型社區(qū)（城中村）[9]，其中單位制型社區(qū)又可分為政府直管公有住房、單位自管產(chǎn)和行政事業(yè)單位作為產(chǎn)權(quán)人的社區(qū)（見(jiàn)表1）。不同的老舊社區(qū)中產(chǎn)權(quán)歸屬不同，產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性和部分產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議是當(dāng)前老舊社區(qū)改造困難的主要原因之一。此外，老舊社區(qū)居民復(fù)雜，以老人和租戶居多，諸多小區(qū)60歲及以上人口占比達(dá)半數(shù)以上，租戶占比高達(dá)約1/3[10-11]。多數(shù)情況下，居民的訴求并不相同，對(duì)改造的態(tài)度不統(tǒng)一，也為社區(qū)改造帶來(lái)困難。

表1 不同老舊社區(qū)的特點(diǎn)和產(chǎn)權(quán)特征Tab.1 Characteristics and property right characteristics of different old communities

1.4 社區(qū)規(guī)劃缺乏法定地位

老舊社區(qū)規(guī)劃是以社區(qū)改造更新為主要形式的一種社區(qū)規(guī)劃類型，而在我國(guó)的城市規(guī)劃體系中，社區(qū)規(guī)劃并不屬于法定規(guī)劃，因此也并沒(méi)有定期編制的規(guī)定。這與我國(guó)對(duì)“社區(qū)”的理解有關(guān)。“社區(qū)”一詞最初源于社會(huì)學(xué)，我國(guó)的城市規(guī)劃長(zhǎng)期偏重物質(zhì)空間規(guī)劃，因此只有“住宅區(qū)”或“居住區(qū)”的概念，并沒(méi)有社區(qū)規(guī)劃的說(shuō)法。與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)發(fā)展較為成熟的是居住區(qū)規(guī)劃，作為修建性詳細(xì)規(guī)劃的一部分，在我國(guó)經(jīng)歷了多年的實(shí)踐。直到20世紀(jì)90年代末，隨著多學(xué)科交融、規(guī)劃師對(duì)人文的日益關(guān)注以及政府社會(huì)治理能力提升的需要，社區(qū)規(guī)劃才在我國(guó)逐漸起步，但至今并未納入法定規(guī)劃。因此，法定地位缺失、保障體系不健全、編制程序不完善，使得老舊社區(qū)規(guī)劃雖然很熱門(mén)，但實(shí)際地位得不到保障，這也是造成目前社區(qū)改造困難的深層次原因之一。

2 新加坡組屋定期維修翻新機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 組屋維修翻新的緣起

為更好地實(shí)現(xiàn)“居者有其屋計(jì)劃”，新加坡政府于1960年成立新加坡建屋發(fā)展局（Housing ＆ Development Board，以下簡(jiǎn)稱“HDB”），全面負(fù)責(zé)新加坡的公共住房規(guī)劃與建設(shè)[12]。這種公共住房在當(dāng)?shù)乇环Q為“組屋”，是由HDB統(tǒng)一建設(shè)、定價(jià)及運(yùn)營(yíng)管理，主要面向新加坡普通民眾的一種組合住宅形式[13]。目前，組屋在整個(gè)新加坡住房市場(chǎng)中占據(jù)80%左右的份額，可以說(shuō)是新加坡最普遍的住宅類型。

最初建設(shè)的組屋是為了解決住房緊缺問(wèn)題，因此多為小型住宅，面積較小，配套設(shè)施也不齊全[14]。后續(xù)的組屋建設(shè)雖然逐步完善，但也不可避免地逐漸呈現(xiàn)出老舊狀態(tài)。為了讓舊組屋持續(xù)保持房產(chǎn)價(jià)值和宜居性，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，HDB開(kāi)始實(shí)行組屋翻新計(jì)劃，并以此來(lái)推動(dòng)新加坡的舊區(qū)改造。

2.2 組織形式

新加坡組屋維修翻新包括日常維修和有計(jì)劃地翻新兩種類型，其組織形式為“政府主導(dǎo)，公眾參與，企業(yè)承包”。HDB不僅是組屋的規(guī)劃與建造者，也是組屋的管理者。為此，HDB特設(shè)41個(gè)公共住宅區(qū)辦事處來(lái)負(fù)責(zé)組屋的申請(qǐng)登記、租售、維修翻新等工作，作為組屋維修翻新的統(tǒng)籌者[15]。

組屋的日常維修養(yǎng)護(hù)由專業(yè)的物業(yè)管理公司承包。對(duì)于公共部分的維護(hù)，HDB會(huì)統(tǒng)一組織物業(yè)公司進(jìn)行管理，這是必須事項(xiàng)。對(duì)于室內(nèi)部分，雖然可以由屋主自由選擇，但HDB也會(huì)對(duì)具有專業(yè)資質(zhì)的承辦商進(jìn)行列表，以供屋主選擇。組屋翻新則是由HDB統(tǒng)籌，翻新與否也主要取決于組屋居民自身的意見(jiàn)。HDB在組屋翻新前，會(huì)組織所有具備投票資格的家庭參加公開(kāi)的投票表決，只有75%以上表決票通過(guò)，組屋的翻新工作才能開(kāi)展[16]。居民意見(jiàn)通過(guò)后，組屋的翻新工程將交由社會(huì)公司承包，負(fù)責(zé)組屋翻新工程的實(shí)施。翻新工作開(kāi)展之時(shí)，居民還將成立鄰里工作委員會(huì)，來(lái)監(jiān)督翻新工程的進(jìn)展以及收集和反饋居民意見(jiàn)，并在預(yù)算范圍內(nèi)盡可能滿足居民需求。

2.3 維護(hù)周期

新加坡組屋堅(jiān)持“五年一小修，十年一大修”的基本原則。小修是指外立面和室外裝修的更新，大修則是指面積增加或功能改善[17]，主要通過(guò)短周期的維修和必要的翻新來(lái)實(shí)現(xiàn)。

新加坡政府規(guī)定，每5年要對(duì)房屋的外墻、樓梯、公共走廊、屋頂?shù)冗M(jìn)行一次清洗或粉刷，每10—14年要對(duì)屋頂隔熱層、防水層進(jìn)行一次更新[18]。但組屋的翻新則是與時(shí)俱進(jìn)的，由于組屋建造年代的不同，HDB對(duì)每一代組屋制定不同的翻新計(jì)劃。從1990年至今，HDB相繼推出主要翻新計(jì)劃（1989年）、中期翻新計(jì)劃（1993年）、選擇性整體重建計(jì)劃（1995年）、電梯翻新計(jì)劃（2001年）、特別翻新計(jì)劃（2002年）、鄰區(qū)更新計(jì)劃（2007年）和家居改善計(jì)劃（2007年）[16]，[19]30-32，以適應(yīng)不同時(shí)代組屋的翻新需求。理論上在99年屋契時(shí)間內(nèi)，所有的組屋均可享受兩次翻新機(jī)會(huì)。

2.4 維修翻新方式

組屋的日常維修包括公共部分和室內(nèi)部分。公共部分包括房屋外立面、屋頂、走廊、樓梯等的維護(hù)；室內(nèi)部分則是指對(duì)室內(nèi)設(shè)施的維護(hù)和養(yǎng)護(hù)，包括空調(diào)機(jī)、天花板、墻面、視窗、地板、門(mén)、水管、水槽和洗臉盆、電氣配件和接線等。

組屋翻新則是HDB統(tǒng)一對(duì)不同年代的組屋推出的有計(jì)劃翻新。新加坡政府針對(duì)不同時(shí)期的組屋推出不同的翻新計(jì)劃，但由于各翻新計(jì)劃的受益組屋不同，其翻新需求可能存在共性。因此，不同時(shí)期的翻新計(jì)劃之間，有的互為補(bǔ)充，有的內(nèi)容相互重疊。概括而言，可總結(jié)為3種方式的翻新，包括空間/設(shè)施的升級(jí)、空間的新增和組屋整體的重建，其中空間/設(shè)施升級(jí)的具體內(nèi)容也因空間層面而異（見(jiàn)表2）。

表2 新加坡組屋翻新方式Tab.2 Refurbishment of HDB flats in Singapore

2.5 資金來(lái)源

組屋日常維修維護(hù)由物業(yè)管理公司承包，其資金主要來(lái)源于業(yè)主或租戶。組屋的翻新則與日常維修不同，若家庭里有新加坡公民（Singapore Citizen，簡(jiǎn)稱SC），則HDB將提供補(bǔ)貼，獲益屋主只用承擔(dān)其中一小部分費(fèi)用。原則上，公共區(qū)域以及組屋單元基本設(shè)施的翻新費(fèi)用由HDB承擔(dān)，比如中期翻新計(jì)劃中樓棟和鄰里內(nèi)的公共區(qū)域的翻新，家居改善計(jì)劃中污水管的更換、剝落混凝土的維修等部分。少數(shù)翻新須由獲益屋主出資一部分，如家居翻新計(jì)劃中浴室、入戶大門(mén)等的翻新，需由獲益屋主支付5.0%—12.5%的費(fèi)用，電梯翻新計(jì)劃也需由獲益屋主支付少部分費(fèi)用[20]。一般而言，屋主第二次翻新所承擔(dān)的費(fèi)用比例比第一次要高（見(jiàn)表3）。若家庭所有成員都為新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，簡(jiǎn)稱SPR），則需由屋主承擔(dān)翻新的所有費(fèi)用。

表3 新加坡組屋翻新資金來(lái)源（單位：新幣）Tab.3 Sources of funding for HDB renovation in Singapore（unit:Singapore dollars）

HDB承擔(dān)的這部分費(fèi)用主要來(lái)源于HDB在售賣或出租組屋時(shí)，從獲益中留下的一筆費(fèi)用，即物業(yè)管理資金?？紤]到低收入家庭的支付能力，所有的翻新費(fèi)用先由HDB統(tǒng)一墊付，待翻新工程完成后，HDB再統(tǒng)一計(jì)算每戶居民需承擔(dān)的費(fèi)用，并支持按月付款或動(dòng)用公積金支付。若翻新方式為整體重建，則居民可以選擇獲得HDB的全額賠償或待組屋重建后遷回原址。HDB之所以能承擔(dān)下組屋翻新過(guò)程中的巨額費(fèi)用，除去售賣或租賃組屋獲得的收益外，還歸因于政府每年向其提供的低息貸款和資金補(bǔ)貼。

2.6 取得的成就

從1990年新加坡政府推出翻新計(jì)劃以來(lái)，新加坡政府累計(jì)撥款33億新元，獲得翻新的組屋單位約24萬(wàn)個(gè)[21]。其中屋齡滿40年的約有7萬(wàn)個(gè)，而最老的組屋超過(guò)50年之久[22]。盡管年限已久，但大部分組屋并未呈現(xiàn)出破舊之跡。這全得益于新加坡組屋的定期維修翻新機(jī)制。在物質(zhì)層面，維修翻新提供了現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)，改善了組屋的物質(zhì)環(huán)境，打造了更多綠色空間和無(wú)障礙設(shè)施，以及開(kāi)辟藝術(shù)與歷史角落等，提高居民的生活質(zhì)量，保障居民住房的房產(chǎn)價(jià)值，使居民能切實(shí)享受城市發(fā)展帶來(lái)的成果。在社會(huì)層面，維修翻新?tīng)I(yíng)造了一個(gè)安全、穩(wěn)定、融洽的社區(qū)氛圍，使對(duì)社區(qū)滿意的住戶比例提升至87%[23]，并維系了原有的鄰里關(guān)系，留住年輕一代，還通過(guò)維修翻新過(guò)程中的公眾參與增強(qiáng)了居民的社區(qū)凝聚力和歸屬感。

3 新加坡組屋定期維修翻新機(jī)制給我國(guó)老舊社區(qū)改造帶來(lái)的啟示

可以看出，新加坡的組屋正是因?yàn)橛幸粋€(gè)常規(guī)的維修翻新機(jī)制，才能歷久不衰。由此，針對(duì)我國(guó)社區(qū)改造中面臨的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者試對(duì)我國(guó)老舊社區(qū)規(guī)劃提出以下建議。

3.1 成立全面負(fù)責(zé)社區(qū)改造和后續(xù)維護(hù)的專業(yè)部門(mén)

在我國(guó)，社區(qū)的改造更新大多依靠“××改造辦公室”這一臨時(shí)性政府部門(mén)開(kāi)展，其屬于臨時(shí)性組織，無(wú)法保障社區(qū)的后續(xù)更新問(wèn)題。一些城市近年開(kāi)始成立城市更新局來(lái)負(fù)責(zé)城市更新工作，但仍是少數(shù)。此外，社區(qū)改造涉及面廣、內(nèi)容多，需由相關(guān)部門(mén)共同協(xié)作完成，而現(xiàn)階段的部門(mén)協(xié)作也是社區(qū)治理面臨的一大難題。新加坡組屋的建設(shè)與維護(hù)主要依靠HDB這一專業(yè)部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌管理，且制定了一系列維護(hù)管理制度，保障組屋的持續(xù)更新有組織有計(jì)劃地進(jìn)行。我國(guó)可借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，考慮由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)牽頭，聯(lián)合環(huán)衛(wèi)、道路、衛(wèi)生、電力等有關(guān)部門(mén)建立專門(mén)的類似HDB的老舊社區(qū)改造更新管理部門(mén)，不僅能有效地實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)和協(xié)作，提高改造效率，而且作為管理者，能對(duì)老舊社區(qū)的改造與后續(xù)維護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。同時(shí)，針對(duì)不同規(guī)模、不同質(zhì)量、不同年代的老舊小區(qū)，可提出相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)和標(biāo)準(zhǔn)，將老舊社區(qū)的更新與改造流程規(guī)范化。

3.2 確定適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的維護(hù)周期

我國(guó)的老舊社區(qū)改造大多伴隨整體區(qū)域的再開(kāi)發(fā)，或是基于大型城市形象工程而開(kāi)展。在這種建設(shè)背景下，老舊社區(qū)的改造多是一次性的，并無(wú)后續(xù)維護(hù)的機(jī)制。新加坡的定期維修翻新機(jī)制既包括日常維護(hù)也包括定期翻新，其提出的“五年一小修，十年一大修”的翻新原則從政府管理的層面上解決了組屋持續(xù)更新的問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的中國(guó)，新加坡“小修”與“大修”的時(shí)間周期可能并不適用，但是它為我們提供一個(gè)思路：對(duì)于老舊社區(qū)的更新與維護(hù)應(yīng)當(dāng)是多次的、長(zhǎng)時(shí)間的。對(duì)于不同城市，可以由上述專門(mén)的類似HDB的老舊社區(qū)改造更新管理部門(mén)，根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快慢確定具體的更新周期。如城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的城市可以選擇“三年一小修，六年一大修”，城鎮(zhèn)化進(jìn)程一般的城市可以選擇與新加坡相同的頻率，城鎮(zhèn)化進(jìn)程慢的其他城市則可以選擇更低的頻率。

3.3 建立“政府主導(dǎo)，非政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，居民監(jiān)督”的運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制

我國(guó)的老舊社區(qū)改造多采取自上而下的模式，多依賴于行政力量，缺乏足夠的市場(chǎng)參與和居民參與。新加坡組屋雖由HDB統(tǒng)籌組織物業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，但由于市場(chǎng)獲利可觀，居民意見(jiàn)得到充分尊重，組屋的維修翻新得到市場(chǎng)和居民的廣泛支持，逐漸發(fā)展成為一種自下而上的社會(huì)行為。在中國(guó)可以參照此模式，采用“政府主導(dǎo)，非政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，居民監(jiān)督”的形式，使不同社會(huì)主體和利益相關(guān)方都能參與到老舊社區(qū)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)中，并最大限度考慮各個(gè)群體的訴求，均衡各方利益。

前文提到建立類似于HDB的老舊社區(qū)改造更新管理部門(mén)充當(dāng)管理者的角色。首先，應(yīng)根據(jù)不同的城市現(xiàn)狀建立完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和管理制度，將翻新、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)流程標(biāo)準(zhǔn)化。其次，需制定一定的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)進(jìn)入老舊社區(qū)物業(yè)管理這一新興市場(chǎng)。如針對(duì)某些難以推行的更新項(xiàng)目，可以制定相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，類似于容積率補(bǔ)償，企業(yè)提供一定的翻新服務(wù)后可在其他方面享受一定的優(yōu)惠政策，以提高企業(yè)參與老舊社區(qū)更新的積極性。

在運(yùn)營(yíng)維護(hù)具體實(shí)施方面，實(shí)施主體應(yīng)包括兩個(gè)部分：一是實(shí)施改造工程或提供物業(yè)服務(wù)的公司；二是提供志愿服務(wù)的非營(yíng)利組織，如各種社區(qū)團(tuán)體和組織等。公司根據(jù)居民意愿和資金籌措情況，開(kāi)展相應(yīng)的社區(qū)改造工程或提供不同層次的物業(yè)服務(wù)。非營(yíng)利組織則可以和社區(qū)、街道一起舉辦社區(qū)活動(dòng)，幫助營(yíng)造社區(qū)文化，重塑社會(huì)凝聚力。

居民作為社區(qū)的主人，首先有權(quán)選擇是否進(jìn)行社區(qū)更新，然后選擇社區(qū)更新的方案與類型，并提出自身訴求；其次，在翻新過(guò)程和后續(xù)維護(hù)中，監(jiān)督企業(yè)是否按照承諾進(jìn)行相應(yīng)改造，或者后續(xù)是否完成定期的維護(hù)，向政府積極反饋，共同維護(hù)社區(qū)。從而使老舊社區(qū)維護(hù)翻新成為自下而上、由內(nèi)而外的居民行為，而不是純粹的政府行為。

3.4 確定適應(yīng)不同類型社區(qū)的維修翻新方式

我國(guó)許多老舊社區(qū)由于缺乏物業(yè)管理，日常維護(hù)不到位，也沒(méi)有定期的翻新，因而導(dǎo)致各種社區(qū)問(wèn)題逐漸累積乃至爆發(fā)。參考新加坡的維修翻新方式，我國(guó)社區(qū)的維修翻新也可采取日常維護(hù)和定時(shí)翻新兩種形式，并且對(duì)于不同類型的社區(qū)，可以采取不同的維修翻新方式。日常維護(hù)交由政府認(rèn)可的物業(yè)公司，由它提供基礎(chǔ)物業(yè)、中級(jí)物業(yè)、高級(jí)物業(yè)3種不同層級(jí)的物業(yè)服務(wù)，以適應(yīng)不同類型社區(qū)的需求。其中基礎(chǔ)物業(yè)包括外立面定期維護(hù)、垃圾清理、綠地和公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)；中級(jí)物業(yè)在基礎(chǔ)物業(yè)基礎(chǔ)上增加小區(qū)每日清潔、定期環(huán)境消殺、24小時(shí)應(yīng)急事件處理服務(wù)；高級(jí)物業(yè)在中級(jí)物業(yè)的基礎(chǔ)上增加樓棟每日清潔、給排水系統(tǒng)日常保養(yǎng)和汛期疏通、綠化造型及日常養(yǎng)護(hù)、區(qū)域公共秩序維護(hù)服務(wù)。定時(shí)翻新也可參考新加坡的方式，分為空間/設(shè)施升級(jí)、空間新增和整體重建3種形式，其翻新內(nèi)容可參考表2。但不同類型社區(qū)的側(cè)重點(diǎn)不同：傳統(tǒng)型社區(qū)應(yīng)注重保留建筑風(fēng)格和空間格局，完善公共服務(wù)設(shè)施；單位制型社區(qū)以完善公共服務(wù)設(shè)施和引進(jìn)物業(yè)為主；商品型社區(qū)以定期保養(yǎng)為主；邊緣型社區(qū)（城中村）以舊址重建為主?？紤]不同類型社區(qū)的人員構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等特點(diǎn)，不同社區(qū)維修翻新的具體方式可參考表4。

表4 不同類型社區(qū)的維修翻新方式Tab.4 Maintenance and renovation methods of different types of communities

3.5 建立“政府補(bǔ)助為主，社會(huì)投資和居民分?jǐn)倿檩o”的資金籌措方式

新加坡的翻新維修資金主要來(lái)自政府和居民的公積金，但我國(guó)的老舊社區(qū)人群復(fù)雜，許多外來(lái)務(wù)工人員或臨時(shí)住戶并無(wú)公積金，難以直接照搬新加坡的公積金補(bǔ)助機(jī)制，全額由政府承擔(dān)也不現(xiàn)實(shí)。因此，可考慮“政府補(bǔ)助為主，社會(huì)投資和居民分?jǐn)倿檩o”的資金籌措方式。

政府補(bǔ)助方面，在單位制型老舊社區(qū)可使用一定的公積金補(bǔ)助，傳統(tǒng)型老舊社區(qū)、商品型老舊社區(qū)、邊緣型老舊社區(qū)則在沒(méi)有充足的公積金可供使用的情況下，更多考慮使用政府財(cái)政收入進(jìn)行補(bǔ)貼。值得注意的是，從2019年7月1日，住建部開(kāi)始強(qiáng)調(diào)全國(guó)老舊社區(qū)改造，并安排中央補(bǔ)助資金，在一定程度上減輕了地方政府的壓力。但地方政府也應(yīng)該從每年的財(cái)政支出中設(shè)立專項(xiàng)資金用于老舊社區(qū)的改造。

社會(huì)投資主要分成兩個(gè)部分：金融投資和企業(yè)投資。老舊社區(qū)翻新方面的金融投資業(yè)務(wù)尚不成熟，在老舊社區(qū)翻新初期可能占比較少，隨著市場(chǎng)化和投資標(biāo)準(zhǔn)化的不斷推進(jìn)，該部分投資比例可逐漸增加。企業(yè)投資類型可細(xì)化為兩種：資金投資和提供物業(yè)服務(wù)。資金投資與金融投資方式類似，在初期比例較小，在老舊社區(qū)翻新維護(hù)市場(chǎng)逐漸成熟后可適當(dāng)增加比例。提供物業(yè)服務(wù)可以視為后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)中服務(wù)型企業(yè)的人力投資，這種投資主要是為社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)或?yàn)槔吓f社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)崗位，在解決老舊社區(qū)翻新的同時(shí)，也可以解決一定的社會(huì)就業(yè)問(wèn)題。

在居民分?jǐn)偡矫?，考慮不同群體的經(jīng)濟(jì)能力，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)低收入人群實(shí)行一定的優(yōu)惠政策。同時(shí)，參考新加坡經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分初次翻新社區(qū)和再次翻新社區(qū)。再次翻新的老舊社區(qū)中，已享受過(guò)政府補(bǔ)貼的居民應(yīng)分?jǐn)偢噘M(fèi)用，未享受過(guò)政府補(bǔ)貼的居民可適當(dāng)享受優(yōu)惠。對(duì)于短期住戶和長(zhǎng)期住戶也應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)，短期住戶在享受社區(qū)翻新帶來(lái)的社會(huì)福利的同時(shí)應(yīng)當(dāng)付出較低的翻新費(fèi)用和較高的物業(yè)費(fèi)用，避免未來(lái)離開(kāi)社區(qū)之后使社區(qū)的物業(yè)費(fèi)用產(chǎn)生缺口。

3.6 明確共有產(chǎn)權(quán)以保證翻修機(jī)制的運(yùn)行

我國(guó)老舊社區(qū)產(chǎn)權(quán)多元，并且由于年代久遠(yuǎn)，對(duì)于一些共有產(chǎn)權(quán)常常存在爭(zhēng)議。因此，居民因侵占公共空間而造成社區(qū)矛盾的情況十分常見(jiàn)。一旦社區(qū)改造涉及這些爭(zhēng)議部分，便難以推進(jìn)。新加坡經(jīng)驗(yàn)中很重要的一環(huán)是社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)確權(quán)，即組屋公共空間由組屋居民共有，但其基礎(chǔ)設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，因此其維護(hù)由政府出資并征求居民意見(jiàn)。居民對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)的意識(shí)也較強(qiáng)，并有法律保障，不存在侵占公共空間的現(xiàn)象。因此，為了解決空間分配問(wèn)題，保證翻修機(jī)制的運(yùn)行，首先要明確社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)。

社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)作為一種經(jīng)濟(jì)制度，其具體形態(tài)是在社區(qū)治理過(guò)程中建構(gòu)的[24]。此時(shí)，空間分配問(wèn)題其實(shí)可以等同于社區(qū)治理問(wèn)題，解決該問(wèn)題的3個(gè)主體為政府、社區(qū)和居民。政府職能主要是提供所需的社會(huì)資源和制定翻修政策，如資金和建設(shè)所需的人力、空間等。首先緩解老舊社區(qū)資源不足的情況，然后針對(duì)不同產(chǎn)權(quán)所有類型的老舊社區(qū)分別制定政策：對(duì)于產(chǎn)權(quán)明晰的社區(qū)，可直接實(shí)行前文所提的翻修機(jī)制；對(duì)于產(chǎn)權(quán)混亂不明確的社區(qū)，政府根據(jù)實(shí)際情況制定產(chǎn)權(quán)界定政策，以協(xié)調(diào)、購(gòu)買(mǎi)等方式將共有產(chǎn)權(quán)收歸社區(qū)所有，并針對(duì)非法侵占公用財(cái)產(chǎn)的行為制定處罰政策，如提高違法人員付出的翻修費(fèi)用、限制違法人員選擇翻修方式、強(qiáng)制進(jìn)行社區(qū)服務(wù)等。社區(qū)職能則主要是引入標(biāo)準(zhǔn)化的物業(yè)服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)管理，實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)空間的合理配置，并與居民建立受認(rèn)同的法律合同的契約關(guān)系，落實(shí)政策限制居民對(duì)公共空間的侵占，對(duì)翻修機(jī)制進(jìn)行宣傳，勸導(dǎo)居民接受翻修方案。居民則需要積極與社區(qū)溝通交流，及時(shí)提出自我訴求，并增強(qiáng)自我的法律意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，主動(dòng)減少對(duì)社區(qū)公共空間的侵占。通過(guò)有序合理的社會(huì)治理，使居民形成社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)意識(shí)，明晰公共空間產(chǎn)權(quán)歸屬，達(dá)到界定公共空間和私密空間的目的。

4 結(jié)語(yǔ)

老舊社區(qū)改造是當(dāng)前城市更新的重要內(nèi)容。造成我國(guó)老舊社區(qū)大量出現(xiàn)并且改造困難的重要原因，是缺乏一個(gè)常規(guī)的維修機(jī)制。新加坡公共組屋作為世界上成功的公共住宅案例，在翻新機(jī)制、維護(hù)周期、實(shí)施主體、資金來(lái)源等多方面對(duì)我國(guó)的老舊社區(qū)改造都具有借鑒和指導(dǎo)意義。本文充分考慮我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)狀和發(fā)展前景，在明確兩國(guó)差異性的前提下，對(duì)新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有選擇性的借鑒，包括成立專門(mén)的部門(mén)、確定適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的維護(hù)周期、建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制、確定適應(yīng)不同類型老舊社區(qū)的維修翻新方式、多渠道的資金籌措、明晰共有產(chǎn)權(quán)等6方面。建立完善的老舊社區(qū)定期維修翻新機(jī)制，不僅能提高社區(qū)生活質(zhì)量，重新賦予老舊社區(qū)生命力，提高老舊社區(qū)在現(xiàn)代化生活中的競(jìng)爭(zhēng)力，讓社區(qū)居民真正感受到城市發(fā)展帶來(lái)的成果，而且能促進(jìn)社區(qū)和諧和可持續(xù)性發(fā)展。