韋玉金

（南京江島環(huán)境科技研究院有限公司，江蘇 南京 210000）

新時(shí)期，我國(guó)已經(jīng)走出了以生態(tài)文明為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、城市文明等同步發(fā)展的新路子。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為中國(guó)主要的現(xiàn)代環(huán)境管理制度，從20世紀(jì)70年代至今，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了極其重要的作用。從當(dāng)前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)已經(jīng)建立了內(nèi)容完整，且具有理性程序特征的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系。在對(duì)該體系的應(yīng)用過(guò)程中，也逐漸實(shí)現(xiàn)了實(shí)用性、科學(xué)性、開(kāi)放性等目標(biāo)。隨著我國(guó)各行業(yè)、諸領(lǐng)域進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作將進(jìn)一步為我國(guó)經(jīng)濟(jì)集約型增長(zhǎng)模式保駕護(hù)航，促進(jìn)我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。下面先對(duì)氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)說(shuō)明。

1 氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的經(jīng)驗(yàn)

在前期工業(yè)化的發(fā)展過(guò)程中，人類(lèi)對(duì)自然資源進(jìn)行了粗放式開(kāi)發(fā)，既導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，也在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了一系列的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問(wèn)題。其中，以全球氣候變化為主要特征，已經(jīng)對(duì)人類(lèi)的生存與發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

為了克服的氣候變化產(chǎn)生的負(fù)面影響，國(guó)際上部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)結(jié)合《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與歐盟提出的《關(guān)于某些規(guī)劃和計(jì)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)》（2001/42/EC），制定了以氣候因子為對(duì)象的環(huán)境要素影響評(píng)價(jià)工作。

從部分發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，首先在氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的實(shí)踐中，納入了對(duì)溫室氣體的評(píng)價(jià)，并且實(shí)施了戰(zhàn)略主導(dǎo)型的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案。按照先后順序，在國(guó)際上的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，對(duì)于影響氣候變化的溫室氣體評(píng)價(jià)的國(guó)家，主要包括加拿大、英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等。從目標(biāo)定位方面看，這些國(guó)家及共同體（主要指歐盟），預(yù)期通過(guò)研發(fā)設(shè)計(jì)相關(guān)指南與導(dǎo)則，進(jìn)一步為全球的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供理論層面的指導(dǎo)及技術(shù)層面的支持。在當(dāng)前的情況下，國(guó)際金融組織如世界銀行，以及非洲、美國(guó)、歐洲、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等，也紛紛加入了該戰(zhàn)略，為其提供一定的貸款支持。國(guó)際上環(huán)境影響評(píng)價(jià)中融入的氣候變化的基本步驟見(jiàn)圖1。

圖1 氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系步驟

從借鑒經(jīng)驗(yàn)角度看，以上國(guó)家在氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的實(shí)踐中，一是明確了溫室氣體排放在氣候變化中的主體地位。二是通過(guò)法律法規(guī)支撐路徑，創(chuàng)建了一套相對(duì)完善的制度體系，形成了法治基礎(chǔ)上對(duì)溫室氣體開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。同時(shí)，突出了按照“自上而下”原則開(kāi)展政策到行動(dòng)的實(shí)踐模式。三是在設(shè)計(jì)、持續(xù)修訂相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則與指南過(guò)程中，形成了專(zhuān)業(yè)度高、針對(duì)性較強(qiáng)的技術(shù)牽引。四是在政府、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾方面，推動(dòng)了社會(huì)化的全面參與、共同實(shí)踐[1]。

2 氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)

與國(guó)際上的部分發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》基礎(chǔ)上，已經(jīng)于2007年頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，而且，在進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)政府以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為先導(dǎo)，提出了“碳達(dá)峰”（2030年前）與“碳中和”（2060年前）目標(biāo)，并且于本土市場(chǎng)開(kāi)啟了地方性探索與實(shí)踐。自該目標(biāo)提出后不久，通過(guò)黨內(nèi)學(xué)習(xí)機(jī)制，于各次會(huì)議與集體學(xué)習(xí)過(guò)程中，提出了“降碳戰(zhàn)略主導(dǎo)”“減污降碳協(xié)同增效”，以及“全面綠色轉(zhuǎn)型”的明確執(zhí)行路徑。由此成功推動(dòng)了我國(guó)對(duì)氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的全面研討與全方位實(shí)踐。

從地方性的探索角度看，我國(guó)北京市、廣東省、武漢市、鎮(zhèn)江市、晉城市等，在碳排放評(píng)價(jià)制度相關(guān)文件制定與主要做法方面，已經(jīng)于2013年、2014年積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，在早期實(shí)踐了氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的工作。以北京市為例，在工作依據(jù)方面，按照《北京市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查工作指南》（2013年2月），實(shí)施了“將碳排放評(píng)價(jià)工作融入節(jié)能評(píng)估工作中，在項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估的同時(shí)，評(píng)估碳排放相關(guān)指標(biāo)，對(duì)排放水平?jīng)]有達(dá)到先進(jìn)值的項(xiàng)目提出優(yōu)化建設(shè)”等主要做法。

自“雙碳”目標(biāo)提出之后，2020年11月，我國(guó)重慶市在借鑒其他省、市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于在環(huán)評(píng)中規(guī)范開(kāi)展碳排放影響評(píng)價(jià)的通知》（渝環(huán)辦[2020]281號(hào)），由此拉開(kāi)了省級(jí)溫室氣體排放納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的序幕。隨后又相繼出臺(tái)了相關(guān)技術(shù)指南，為我國(guó)后續(xù)明確氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，提供了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前階段，除了地方性的探索之外，以生態(tài)環(huán)境部門(mén)為主導(dǎo)，已經(jīng)在頂層設(shè)計(jì)上通過(guò)發(fā)布“兩個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)”，與“一個(gè)通知”，正式推動(dòng)了全國(guó)性、全面性、全方位的氣體變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系工作[2]。

3 氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的可行性

3.1 從目標(biāo)定位分析

新時(shí)期，我國(guó)總體上是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)家向現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家、粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向集約化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。并且，在分層實(shí)踐中，已經(jīng)走出了生態(tài)文明主導(dǎo)，其他文明共同發(fā)展的新路子。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前階段全面推進(jìn)氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系工作，在總目標(biāo)、分層目標(biāo)上，趨于一致。進(jìn)一步講，我國(guó)政府在頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)基于人性研究提出了“構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體”、基于對(duì)民族性的深刻揭示提出了實(shí)踐“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)。而對(duì)國(guó)內(nèi)與國(guó)際上的終極目標(biāo)之實(shí)踐，離不開(kāi)對(duì)氣候變化問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)。同時(shí)，解決該問(wèn)題也是改善人類(lèi)生存、保障民族發(fā)展、完成國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以及從根本上改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的有效手段。所以，整體上看，“雙碳目標(biāo)”的精準(zhǔn)定位，既與宏觀上的多個(gè)目標(biāo)聯(lián)系，也與氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的操作手段相一致。

3.2 從法律保障分析

進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)推動(dòng)了全面的法治化建設(shè)，旨在建設(shè)法治化基礎(chǔ)上的市場(chǎng)機(jī)制。由于良好的環(huán)境是保障這一機(jī)制良好運(yùn)行的前提，因此在法律上，先后出臺(tái)了與環(huán)境工作相關(guān)的諸多法律，并且對(duì)原來(lái)的法律法規(guī)進(jìn)行了修訂與完善。目前來(lái)看，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已經(jīng)能夠?yàn)槠涮峁┍匾姆杀Ｕ?。而在溫室氣體、碳排放等納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系方面，除了生態(tài)環(huán)境部門(mén)提供的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)則與指南之外，地方性的工作依據(jù)中，也相繼出臺(tái)了內(nèi)容完善的氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)范與條例。

3.3 從實(shí)踐技術(shù)分析

在碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施至今（2011年開(kāi)始），各地已經(jīng)在政策法規(guī)體系方面設(shè)置了內(nèi)容完整的管理制度與交易監(jiān)督機(jī)制，其中包括了對(duì)碳排放與溫室氣體的監(jiān)測(cè)——報(bào)告——核查（MRV）——配額分配——履約管理——交易監(jiān)督——核算方法研究等。從實(shí)踐技術(shù)發(fā)展的角度看，我國(guó)已經(jīng)通過(guò)提煉前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、吸收國(guó)際上部分發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，以及地方性探索中的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了從“0”到“1”的技術(shù)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)。為我國(guó)在氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系提供了一定的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.4 從協(xié)同治理分析

在“十四五”規(guī)劃建議中，我國(guó)已經(jīng)明確指出了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作深化改革意見(jiàn)，而且強(qiáng)調(diào)了“減污降碳協(xié)同治理”目標(biāo)。氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系作為一個(gè)有效的實(shí)踐途徑與手段，實(shí)質(zhì)上是在該項(xiàng)目標(biāo)實(shí)施與完成過(guò)程中，將起到理性程序的作用。簡(jiǎn)單講，在落實(shí)減污降碳協(xié)同治理目標(biāo)時(shí)，從國(guó)家到地方，從政府部門(mén)到社會(huì)企業(yè)，從管理者到參與者，均需要圍繞環(huán)境報(bào)告書(shū)，通過(guò)審批、監(jiān)督、研討、提供意見(jiàn)等多元化的方式，促進(jìn)對(duì)碳排放量、溫室氣體的全方位評(píng)價(jià)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在源頭上對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理。由此可見(jiàn)，協(xié)同治理既是氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系后發(fā)揮作用的推動(dòng)力，也是擴(kuò)增減污降碳效用的方法。

4 氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系存在的問(wèn)題

4.1 法治基礎(chǔ)不健全

從實(shí)踐需求與問(wèn)題角度看，《環(huán)境保護(hù)法》從試行到多次修訂，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了40多年。但是在新時(shí)期要在環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系中融入氣候變化，則需要充分考慮到法律法規(guī)方面的銜接問(wèn)題。例如，對(duì)于溫室氣體因子的強(qiáng)制評(píng)價(jià)要求并未寫(xiě)入明確的法律條文中，僅僅是在地方性探索與生態(tài)環(huán)境部門(mén)中形成了一些明確的規(guī)范條例與指導(dǎo)意見(jiàn)。所以，從當(dāng)前實(shí)際情況看，法治基礎(chǔ)不健全的情況仍然存在，而且，對(duì)于“環(huán)境”概念的精準(zhǔn)化界定、二氧化碳等相關(guān)溫室氣體的全面評(píng)價(jià)，也需要一定的法律法規(guī)為其保駕護(hù)航，從而使其獲得強(qiáng)制落實(shí)[3]。

4.2 指標(biāo)體系不完善

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系中融入氣候變化后，要求配套的設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。當(dāng)此類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)未設(shè)置時(shí)，融入氣候變化會(huì)導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的不完整。當(dāng)此類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不精細(xì)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的客觀性受損。從目前的實(shí)踐技術(shù)看，基礎(chǔ)性的監(jiān)測(cè)體系已經(jīng)建成，但是，在碳排放、溫室氣體等相關(guān)因子的精細(xì)指標(biāo)設(shè)置，以及與氣候變化環(huán)境影響評(píng)價(jià)相一致的獨(dú)立性評(píng)價(jià)子體系尚不健全。因此，在粗線條統(tǒng)計(jì)條件下，碳排放總量、主要碳源評(píng)價(jià)中的指標(biāo)精準(zhǔn)性并不能獲得保障，由此也會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的利用不足。

4.3 人才素質(zhì)不全面

雖然在新一輪的實(shí)踐中，各地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)人才隊(duì)伍的更新，完成了新舊人才更新?lián)Q代工作，可是，在氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系后，在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的編制與審批方面，將出現(xiàn)諸多專(zhuān)業(yè)化程度高、難度相對(duì)較大的業(yè)務(wù)。其中涉及法律、項(xiàng)目、污染、總量等各個(gè)層面的知識(shí)。而且在信息化管理向數(shù)據(jù)化管理轉(zhuǎn)型升級(jí)后，原有的計(jì)算機(jī)操作技能與軟件應(yīng)用技能，并不能滿(mǎn)足數(shù)據(jù)分析要求。所以，對(duì)于綜合素質(zhì)不全的人才，需要做進(jìn)一步培訓(xùn)。

5 氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的對(duì)策

5.1 結(jié)合法治化改革經(jīng)驗(yàn)，健全相關(guān)法律法規(guī)

建議以我國(guó)在新時(shí)代的法治化改革經(jīng)驗(yàn)為準(zhǔn)，在立法層面對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行一些完善。例如，增加與氣候變化環(huán)境影響評(píng)價(jià)因子相關(guān)的具體描述，包括碳排放、溫室氣體等。再如，在各項(xiàng)條件中，應(yīng)該根據(jù)協(xié)同治理的需求，對(duì)各條例中相關(guān)的同類(lèi)內(nèi)容、差別性?xún)?nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)而在“求同存異”的原則下，做好關(guān)聯(lián)性規(guī)定，化解不同條例中的沖突與矛盾內(nèi)容，增加有利于互補(bǔ)、協(xié)同治理的內(nèi)容。尤其是該方面的評(píng)價(jià)牽涉到區(qū)域性治理，因此，需要從氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)行業(yè)、企業(yè)、業(yè)務(wù)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。這樣，可以使編制的指南、實(shí)踐技術(shù)導(dǎo)則、工作程序等統(tǒng)一起來(lái)，提高區(qū)域協(xié)同治理效用[4]。由于法治化基礎(chǔ)是保障統(tǒng)一指標(biāo)體系完善的基礎(chǔ)，因此建議做好全方位的法律法規(guī)制定工作。

5.2 夯實(shí)環(huán)評(píng)基礎(chǔ)，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

首先，應(yīng)該充分吸收國(guó)際上部分國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，明確溫室氣體在氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)后的主體地位。然后，根據(jù)我國(guó)政府在頂層設(shè)計(jì)層面、地方性微觀探索實(shí)踐中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“碳評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)”“溫室氣體納入環(huán)評(píng)”給予獨(dú)立的地位。其次，應(yīng)該在“自上而下”的原則上以政策到行動(dòng)基本模式為準(zhǔn)，完善氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)后的指標(biāo)體系。建議按照“雙碳”“降污降碳”等目標(biāo)出發(fā)，按照目標(biāo)牽引的方式，以行業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)為準(zhǔn)，系統(tǒng)性的完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

5.3 制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的人才戰(zhàn)略，建設(shè)新型實(shí)踐團(tuán)隊(duì)

由于氣候變化現(xiàn)象發(fā)生后，它將成為一個(gè)持續(xù)性的問(wèn)題，需要“長(zhǎng)治”才能“久安”。因而建議在新時(shí)期，積極制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的人才戰(zhàn)略，建設(shè)新型實(shí)踐團(tuán)隊(duì)。例如，對(duì)于現(xiàn)有的人才，應(yīng)該進(jìn)行知識(shí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，使其能夠勝任氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系后的各項(xiàng)工作。再如，結(jié)合“碳評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)”“溫室氣體納入環(huán)評(píng)”后的專(zhuān)業(yè)化需求，一方面按照資源配置的方式，在人力資源市場(chǎng)吸納專(zhuān)業(yè)對(duì)口人才，提升工作團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)[5]，另一方面則應(yīng)該結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立研究團(tuán)隊(duì)，劃分出方案的研發(fā)、設(shè)計(jì)，與操作、執(zhí)行，以及結(jié)果應(yīng)用三大板塊，進(jìn)而開(kāi)展“術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻”的團(tuán)隊(duì)建設(shè)工作等。

6 結(jié)語(yǔ)

總之，將氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系不是一個(gè)一蹴而就的事情，需要按照可持續(xù)發(fā)展的基本原則，借助政府、企業(yè)、社會(huì)公眾的協(xié)同合作循序漸進(jìn)地完成。結(jié)合以上討論可以看出，我國(guó)不僅吸收了國(guó)際上部分發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，而且，在本土的地方性探索方面，具有相對(duì)扎實(shí)的基礎(chǔ)。所以，在“雙碳”目標(biāo)提出后，較快地形成了氣候變化融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的頂層設(shè)計(jì)雛形方案，并且為其實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而且在目標(biāo)、法律、技術(shù)、協(xié)同治理等各個(gè)層面，為其實(shí)踐中提供了可靠的資源支持。因而在這種必要條件滿(mǎn)足的背景下，應(yīng)該進(jìn)一步結(jié)合法治化、指標(biāo)化、專(zhuān)業(yè)化的實(shí)際需求，制定一些綜合措施。