田牛

太平天國運(yùn)動(dòng)時(shí)期，為應(yīng)對(duì)軍費(fèi)開支，減輕財(cái)政壓力，清政府被迫改革既有財(cái)政制度，部分放棄高度集中財(cái)政機(jī)制。在近代化大門開啟的19世紀(jì)中葉，清政府財(cái)政權(quán)力下移與外移成為不爭(zhēng)的事實(shí)，對(duì)后發(fā)國家近代化產(chǎn)生消極影響，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)受到較大沖擊，清政府難以聚集全國之力推動(dòng)近代化?，F(xiàn)階段研究成果多集中于財(cái)政權(quán)力下移、外移的過程以及中央與地方的博弈，就財(cái)政權(quán)力下移對(duì)近代化影響的研究，涉及較少。文章擬從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到太平天國財(cái)政下移過程分析財(cái)權(quán)分散對(duì)近代化的消極影響。

一、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的清代財(cái)政制度

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，中國是一個(gè)中央集權(quán)的封建國家，自然經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。為適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，清政府實(shí)行以高度集中、中央統(tǒng)收統(tǒng)支為特點(diǎn)的財(cái)政管理制度，具體特點(diǎn)如下。

（一）戶部掌握主要財(cái)政權(quán)力

中央戶部掌握較大權(quán)力，總理全國財(cái)政收支，掌“軍國支計(jì)”。除在中央設(shè)戶部管理全國財(cái)政外，地方財(cái)政由總督、巡撫代表皇帝統(tǒng)理一省或數(shù)省。各省由布政使掌管當(dāng)?shù)靥镔x、稅收，每年將所在省的戶口、田畝數(shù)量報(bào)予戶部。布政使司和督撫在財(cái)政職責(zé)上沒有隸屬關(guān)系，其受戶部垂直領(lǐng)導(dǎo)，是戶部的派出機(jī)構(gòu)。清政府規(guī)定：各直省道庫儲(chǔ)錢糧，該督撫每年于春秋二季將實(shí)在庫存銀兩造具春秋撥冊(cè)報(bào)部。戶部復(fù)明數(shù)目，除存留本省支用及協(xié)餉之外，余悉解部充餉。每歲冬季，各直省督撫將次年一歲應(yīng)需俸餉預(yù)造冊(cè)報(bào)部，戶部按數(shù)撥給。由此可見，布政使司所掌管的一省錢糧，大部分為戶部直接支配的國家錢糧，而真正屬于本省的留支款項(xiàng)，戶部早有定制，數(shù)額很少。另外，清政府相當(dāng)重視鹽政，以山東清吏司作為管轄鹽政的主要部門，負(fù)責(zé)鹽務(wù)日常事務(wù)，并考核各地鹽政官員。關(guān)稅方面設(shè)稅官監(jiān)督管理商稅。清代前期，全國各地設(shè)有25處常關(guān)。其中，20處直屬于戶部管轄，負(fù)責(zé)征管貨物流通稅;5處隸屬工部，負(fù)責(zé)征收竹木等實(shí)物稅。但無論督撫還是布政使，都必須無條件服從戶部指揮，執(zhí)行戶部決定。

清代皇室財(cái)政獨(dú)立于國家財(cái)政之外，管理機(jī)構(gòu)為內(nèi)務(wù)府，下設(shè)廣儲(chǔ)、都虞、會(huì)計(jì)、掌儀、慎刑、營造、慶豐7司。雖然皇室財(cái)政收支與國家財(cái)政分離，但發(fā)生虧空可以由國家財(cái)政彌補(bǔ)。如清乾隆中期，戶部增加內(nèi)務(wù)府用銀60余萬兩;清道光時(shí)期，再次發(fā)生戶部和內(nèi)務(wù)府儲(chǔ)存銀兩、物資互調(diào)現(xiàn)象。

（二）戶部制定稅收政策

為規(guī)范行政開支，清政府制定了相對(duì)完善的奏銷制度，它本質(zhì)上屬于一種決算制度。清政府以農(nóng)歷年為會(huì)計(jì)年度。規(guī)定每年年末，先由各州縣制造草冊(cè)，以四柱法（舊管、新收、開除、實(shí)在）上報(bào)所在省份布政使司。布政使司核對(duì)后，發(fā)回照造;如有錯(cuò)誤，則予以指明，發(fā)回編繕補(bǔ)送。布政使司匯總各州縣總冊(cè)后報(bào)予戶部，并依路程遠(yuǎn)近，分四月、五月、六月不等。戶部收到各地奏銷冊(cè)后，立即進(jìn)行嚴(yán)格審核，如有不實(shí)，即刻發(fā)回，令該省復(fù)查登答，限于十月前回報(bào)。各省督撫也負(fù)有考核之責(zé)，清乾隆三十二年（1767年）以前督撫要自行編報(bào)奏銷總冊(cè)，以后變?yōu)樵诳們?cè)上加蓋印章，簽署“并無遺漏濫支”，最后，由戶部匯總報(bào)表上奏皇帝。奏銷制度使中央政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府在財(cái)政上的有力控制，是清前期高度集中的財(cái)政管理制度的具體體現(xiàn)之一。清政府在總結(jié)歷代經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，雖進(jìn)行了適合實(shí)際情況的改革，但仍未改變封建財(cái)政管理體制的根本性弊端：注重集權(quán)，忽視權(quán)力之間的互相制約，最終導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。

二、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后到太平天國運(yùn)動(dòng)前后的清政府財(cái)政制度

（一）關(guān)稅自主權(quán)的喪失

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，清政府被迫與英國簽訂了中國近代史上第一個(gè)不平等條約——《南京條約》，明確要求中國開設(shè)福州、廣州、廈門、上海、寧波為通商口岸。在上述五口岸建立新海關(guān)，把原來統(tǒng)一管理的海關(guān)分成海關(guān)和常關(guān)，即設(shè)在開放口岸的洋關(guān)和仍然由中國政府管理，重點(diǎn)課征國內(nèi)貨物通過稅、船稅的舊關(guān)（即常關(guān)）。1843年，清政府同英國簽訂了《五口通商附粘善后條款》即《虎門條約》，又批準(zhǔn)五口通商章程中的《海關(guān)稅則》。它規(guī)定制定新關(guān)稅原則——值百抽五，造成中國進(jìn)口商品稅率下降一半以上，如此低的稅率使關(guān)稅失去保護(hù)本國工業(yè)的功能。在1854年的《天津條約》和其后的《中英通商章程》中，英國把值百抽五的稅率以條約形式固定下來，即“前在江寧立約第十款內(nèi)定進(jìn)、出口稅，彼時(shí)欲綜處稅餉多寡，均以價(jià)值為率。每值百兩，征稅五兩”。

（二）關(guān)稅管理權(quán)的喪失

西方列強(qiáng)很早就覬覦中國海關(guān)控制權(quán)。1853年，上海爆發(fā)小刀會(huì)起義，攻占上海縣城。清政府駐上海道臺(tái)吳健彰逃入租界，英、美、法乘虛派兵占領(lǐng)海關(guān)，并擅自把上海港變成“自由港”。吳健彰迫于無奈在兩條舊船上設(shè)立水上海關(guān)。侵略軍居然派軍艦趕走中國臨時(shí)海關(guān)，同時(shí)在蘇州河北岸的稅務(wù)所也遭到列強(qiáng)騷擾。次年，吳健彰與英、法、美領(lǐng)事簽訂《上海海關(guān)協(xié)定》，明確規(guī)定三國各派一人參與海關(guān)事務(wù)管理，承認(rèn)其對(duì)海關(guān)事務(wù)具有投票權(quán)。對(duì)此，劉錦藻痛心地說：“各國所施于我之稅則，我不能施之于各國，約載利益均沾，各國能沾，而中國卻不在沾之列，此豈得謂之互市焉？……國朝始令納船鈔而已，別無所謂洋稅也。有，亦上下于官吏之手，朝廷不甚以為輕重也。海警疊告，乃訂稅則，先不講求，臨時(shí)無措。各國為土貨計(jì)，民用計(jì)，出入口稅輕重均有比較，茫無所聞，而值百抽五，漫焉一許，大錯(cuò)已成，迄與今日。”

三、太平天國運(yùn)動(dòng)對(duì)清政府財(cái)政制度的影響

1851年，太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，為渡過統(tǒng)治危機(jī)，更好地調(diào)動(dòng)統(tǒng)治力量對(duì)抗太平軍，清政府被迫調(diào)整滿漢矛盾，整合中央和地方關(guān)系，實(shí)施權(quán)力資源的再分配。這些措施對(duì)中國社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。就財(cái)政體制來說，莫過于財(cái)權(quán)下移。

清前期直到清咸豐元年（1851年）基本沿襲明朝財(cái)政管理體制，實(shí)行中央集權(quán)財(cái)政制度。這種局面在太平天國運(yùn)動(dòng)中被打破。巨額的軍費(fèi)使本已困難的財(cái)政雪上加霜，清中央政府無力支撐新興的湘、淮軍隊(duì)，只好令其“就地籌餉”，承認(rèn)了地方的征稅權(quán)、制定稅收政策權(quán)。各督撫乘機(jī)擴(kuò)大自身權(quán)力，借口軍務(wù)，截留丁漕各款供本省軍需，用后也不上報(bào)戶部，使奏銷制度名存實(shí)亡。京餉撥解制度也發(fā)生了變化。為保證中央財(cái)政收入，清咸豐帝下旨各省以“所有該部歲撥京餉，著準(zhǔn)其本年為始，歸入冬撥案內(nèi)，與各直省協(xié)撥兵餉一律酌撥”，即督撫每年向中央繳納規(guī)定數(shù)量的白銀。這次政策調(diào)整等于默認(rèn)了地方官員自行籌款的權(quán)力，也無力要求他們繼續(xù)服從戶部指揮。不久，清政府命令各地以省為單位，籌款上解，最終形成以督撫為領(lǐng)導(dǎo)的地方財(cái)政體系，中央集權(quán)制度被極大地削弱。

上述情況表明，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后清政府中央集權(quán)財(cái)政體系逐漸瓦解，列強(qiáng)與地方共同侵蝕中央本不富裕的財(cái)政收入。清廷財(cái)政權(quán)力的分散，造成清中央政府掌控社會(huì)能力的減弱，成為近代化進(jìn)程推進(jìn)的制約因素之一。日本明治維新之后，廢藩置縣，聚集較多的社會(huì)財(cái)富，成為近代農(nóng)工商業(yè)起步的原始積累來源之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1887年，中國經(jīng)濟(jì)總量是日本的9.77倍，財(cái)政收入?yún)s不到日本的3倍。雖然清廷財(cái)政收入所占國民經(jīng)濟(jì)比重低于日本有較復(fù)雜的歷史原因，但是財(cái)政權(quán)力分散、各省擁有相對(duì)獨(dú)立財(cái)權(quán)是不容忽視的原因。

綜上所述，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國財(cái)政主權(quán)遭到?jīng)_擊和破壞，財(cái)政權(quán)力出現(xiàn)外移傾向，西方勢(shì)力開始對(duì)海關(guān)等財(cái)政機(jī)構(gòu)進(jìn)行滲透和干涉。太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，清政府陷入嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)。為挽救統(tǒng)治危機(jī)，清政府被迫放棄部分財(cái)政權(quán)力，承認(rèn)地方財(cái)權(quán)事實(shí)，中央集權(quán)遭到一定程度的削弱。近代化客觀要求中央政府具有較強(qiáng)的財(cái)政權(quán)力和融資能力，清政府財(cái)權(quán)下移與外移客觀造成近代化進(jìn)程中資金短缺，成為中國近代化的阻礙因素之一。

【基金項(xiàng)目】2021年度貴州省社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新課題“明清以來西南地區(qū)地方治理的理論與實(shí)踐及其當(dāng)代啟示”（編號(hào)：CXLL2105）。

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（作者單位 貴州省社會(huì)科學(xué)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所）