陳玉英

(同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200092)

一、 引 言

巴西是較早商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因作物的國(guó)家，現(xiàn)在已經(jīng)成為全球第二大轉(zhuǎn)基因作物種植國(guó)和第一大轉(zhuǎn)基因大豆出口國(guó)。在巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化之前，轉(zhuǎn)基因大豆已經(jīng)被大規(guī)模地非法種植。轉(zhuǎn)基因作物由禁止種植到合法化經(jīng)歷了10年之久。本文通過(guò)回顧巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)制的歷史演變，分析其制度演變背后的成因，以及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化給巴西帶來(lái)的影響，以期未來(lái)我國(guó)轉(zhuǎn)基因技術(shù)在更大范圍應(yīng)用時(shí)汲取巴西的有益經(jīng)驗(yàn)，并提前預(yù)防巴西轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化帶來(lái)的不利后果，使轉(zhuǎn)基因技術(shù)更好地推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的歷史演進(jìn)

(一)1995年轉(zhuǎn)基因監(jiān)管立法及法律糾紛

巴西將轉(zhuǎn)基因問(wèn)題視為環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，而環(huán)境問(wèn)題被視為憲法問(wèn)題。(1)《巴西憲法》第225條規(guī)定：“政府有責(zé)任保護(hù)國(guó)家遺傳資源的多樣性和完整性，并監(jiān)督致力于研究和控制遺傳物質(zhì)的實(shí)體；依照法律規(guī)定，對(duì)可能造成環(huán)境嚴(yán)重惡化的工程或者活動(dòng)，要求事先進(jìn)行環(huán)境影響研究，并予以公布；控制對(duì)生命、生活質(zhì)量和環(huán)境構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)、方法和物質(zhì)的生產(chǎn)、銷售和使用。”巴西頒布了1995年《生物安全法》(第8.974號(hào)法律)，該法規(guī)定了在利用基因工程制造、操縱、運(yùn)輸、商業(yè)化、消費(fèi)、釋放和處置環(huán)境中的轉(zhuǎn)基因生物時(shí)應(yīng)遵守的規(guī)則。這是巴西頒布的第一部旨在規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的法律。該法允許行政當(dāng)局設(shè)立國(guó)家生物技術(shù)安全委員會(huì)(CTNBio)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定有關(guān)在巴西安全使用這些技術(shù)的規(guī)范，并確定任何特定用途是否被視為安全；該法還規(guī)定幾個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)處理轉(zhuǎn)基因這一問(wèn)題的權(quán)限，但所有這些機(jī)構(gòu)要遵守CTNBio的要求。此外，國(guó)家環(huán)境委員會(huì)第237號(hào)決議明確規(guī)定，在環(huán)境中引入轉(zhuǎn)基因生物時(shí)，需要事先獲得許可證，該許可證的取得是由環(huán)境影響研究和環(huán)境影響報(bào)告決定的。(2)Henrique Freire de Oliveira Souza,“Genetically Modified Plants: A Need for International Regulation”, Annual Survey of International & Comparative Law, 2000, 6, p.153.

雖然1995年《生物安全法》確立了轉(zhuǎn)基因作物監(jiān)管的基本框架，但是立法存在模糊性，為以后法律糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。立法的模糊性主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是如何認(rèn)定CTNBio的決策滿足預(yù)防原則的要求存在爭(zhēng)議；另一方面是CTNBio對(duì)預(yù)防原則要求的環(huán)境影響報(bào)告是否有自由裁量權(quán)。由于立法的模糊性，以及CTNBio在解決轉(zhuǎn)基因作物相關(guān)問(wèn)題時(shí)傾向忽視事先進(jìn)行環(huán)境影響研究的必要性，(3)Heather Leibowitz,“Harmony with Nature and Genetically Modified Seeds: A Contradictory Concept in the United States and Brazil”, Pace Environmental Law Review, 2013, 30(2), p.566.這導(dǎo)致了法律糾紛的產(chǎn)生。

1998年6月15日，孟山都公司向CTNBio申請(qǐng)授權(quán)在巴西銷售抗草甘膦除草劑大豆。巴西消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事訴訟質(zhì)疑CTNBio通過(guò)的生物安全程序，并提出了臨時(shí)限制措施的請(qǐng)求。聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為CTNBio違反了憲法關(guān)于環(huán)境的規(guī)定，在沒有環(huán)境影響報(bào)告的情況下不能批準(zhǔn)任何轉(zhuǎn)基因作物，進(jìn)而發(fā)布禁令禁止聯(lián)邦政府允許轉(zhuǎn)基因大豆的商業(yè)生產(chǎn)，直到完成環(huán)境影響研究。(4)McAllister, L. K,“Judging GMOs: Judicial Application of the Precautionary Principle in Brazil”, Ecology Law Quarterly, 2005, 32(1), pp.161-165.

由于政府監(jiān)管不力，大量農(nóng)民違反禁令種植轉(zhuǎn)基因大豆。據(jù)時(shí)任農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)估計(jì)，2003年初大約600萬(wàn)噸是非法轉(zhuǎn)基因大豆。這給該國(guó)帶來(lái)嚴(yán)重的司法和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。(5)Victor Pelaez,“State of Exception in the Regulation of Genetically Modified Organisms in Brazil”, Science and Public Policy, 2009, 36(1), p.64.迫于政治壓力和維護(hù)種植者的利益，時(shí)任總統(tǒng)盧拉多次發(fā)布臨時(shí)措施允許轉(zhuǎn)基因大豆上市交易。盡管臨時(shí)措施解決了政治和經(jīng)濟(jì)上面臨的緊迫問(wèn)題，但亟須一部新的立法從根本上解決轉(zhuǎn)基因作物永久合法化的問(wèn)題。

(二)2005年轉(zhuǎn)基因監(jiān)管立法及變化

新的生物安全法第11.105號(hào)法律最終在2005年3月24日頒布。根據(jù)新法規(guī)定，CTNBio負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物及其衍生物的生物安全進(jìn)行逐案風(fēng)險(xiǎn)分析和技術(shù)決策；注冊(cè)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(OERF)負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的商業(yè)化應(yīng)用進(jìn)行注冊(cè)和監(jiān)督。在更高的層面上，設(shè)立國(guó)家生物安全委員會(huì)(CNBS)，負(fù)責(zé)分析轉(zhuǎn)基因生物可能產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，其還可在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后撤銷CTNBio的決定。該法還設(shè)立了內(nèi)部生物安全委員會(huì)(CIBio)，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督在從事現(xiàn)代生物技術(shù)工作的機(jī)構(gòu)中與轉(zhuǎn)基因生物有關(guān)的任何活動(dòng)。

2005年《生物安全法》的修訂不僅對(duì)創(chuàng)造穩(wěn)定的體制環(huán)境至關(guān)重要，而且對(duì)消除1995年《生物安全法》中存在的舊的權(quán)力沖突也至關(guān)重要。新的立法最主要的變化是放松對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的管制，掃除了轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化的障礙。首先，授權(quán)商業(yè)發(fā)行轉(zhuǎn)基因作物的權(quán)力得到加強(qiáng)。新法賦予CTNBio授權(quán)商業(yè)發(fā)行轉(zhuǎn)基因生物的權(quán)力，同時(shí)保持CTNBio放棄轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境影響報(bào)告書的特權(quán)。其次，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)基因商業(yè)化的審批程序。2005年《生物安全法》要求關(guān)于轉(zhuǎn)基因商業(yè)化的決定須經(jīng)CTNBio27人中的三分之二成員同意。這個(gè)規(guī)則導(dǎo)致任何申請(qǐng)都難以獲得批準(zhǔn)。2007年第11.460號(hào)法律將CTNBio的投票法定人數(shù)調(diào)整為簡(jiǎn)單多數(shù)制。2008年CNBS決定，其只審查涉及國(guó)家利益、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的行政上訴，不會(huì)對(duì)CTNBio批準(zhǔn)的技術(shù)決策進(jìn)行評(píng)估。CTNBio對(duì)生物技術(shù)活動(dòng)的批準(zhǔn)都是決定性的。這一重要決定，加上多數(shù)投票的改變，消除了巴西批準(zhǔn)生物技術(shù)活動(dòng)的障礙。

三、 巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)制演進(jìn)的成因分析

巴西轉(zhuǎn)基因作物由禁止種植到合法化必然有其內(nèi)在的成因。影響巴西轉(zhuǎn)基因監(jiān)管機(jī)制演進(jìn)的因素包括經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、監(jiān)管因素、技術(shù)因素和生物安全防控因素。而在這些因素中，最重要的是經(jīng)濟(jì)因素。

(一)經(jīng)濟(jì)因素

無(wú)論是禁止轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品還是將轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化，巴西政府最重要的考量因素均是農(nóng)產(chǎn)品出口所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。巴西經(jīng)濟(jì)一直以出口農(nóng)產(chǎn)品為基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代兩種主要產(chǎn)品——大豆和鐵礦石的出口量占總出口量的10%。(6)Pereira, et al., “The Development of Brazilian Agriculture: Future Technological Challenges and Opportunities”, Agriculture & Food Security, 2012, 1(4), p.3.巴西經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口的依賴，導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)需求在很大程度上會(huì)影響巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的政策。巴西政府禁止轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品正是考慮到轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化可能會(huì)損害本國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法出口到對(duì)此敏感的國(guó)家和地區(qū)，此外，如果傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品被轉(zhuǎn)基因污染，也會(huì)影響傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品的出口。而巴西政府后來(lái)將轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化正是因?yàn)檗D(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)出現(xiàn)了巨大的市場(chǎng)需求。在轉(zhuǎn)基因作物種植之前，巴西出口的主要農(nóng)產(chǎn)品是咖啡、大豆和甘蔗?！皞鹘y(tǒng)上，巴西的主要商業(yè)伙伴是歐盟和美國(guó)。”(7)Henrique Freire de Oliveira Souza,“Genetically Modified Plants: A Need for International Regulation”, Annual Survey of International & Comparative Law, 2000, 6, p.151.同時(shí)期，美國(guó)已經(jīng)開始商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因大豆，因此美國(guó)不再是巴西大豆的出口市場(chǎng)，轉(zhuǎn)而成為巴西的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。歐盟自1998年至2003年對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市申請(qǐng)的許可出現(xiàn)了“事實(shí)上暫?！钡木置妗?8)參見江保國(guó)：《WTO轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端第一案述評(píng)》，《法商研究》，2007年第5期，第149頁(yè)。而這幾年正是巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品政策出現(xiàn)反復(fù)的幾年。歐盟于2004年5月取消了有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品銷售的禁令，開始重新授權(quán)進(jìn)口轉(zhuǎn)基因食品。(9)參見楊伶：《歐美轉(zhuǎn)基因食品爭(zhēng)端，世貿(mào)初裁美方勝訴》，《新華每日電訊》，2006年2月9日。這意味著歐盟再次向巴西開放轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。同時(shí)，中國(guó)于1997年開始進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆，成為巴西轉(zhuǎn)基因大豆出口的新市場(chǎng)。旺盛的市場(chǎng)需求促使巴西農(nóng)民冒險(xiǎn)種植轉(zhuǎn)基因大豆，同時(shí)也促使巴西政府將此作為轉(zhuǎn)基因大豆合法化的考慮因素。另外，美國(guó)和阿根廷已經(jīng)大規(guī)模種植并出口轉(zhuǎn)基因大豆，巴西政府意識(shí)到當(dāng)其他國(guó)家大豆生產(chǎn)實(shí)力增強(qiáng)時(shí)，保持巴西大豆的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)路徑就是將轉(zhuǎn)基因大豆合法化。

此外，轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物與巴西的土地結(jié)構(gòu)完全相適應(yīng)，并且有助于提高生產(chǎn)力，提升農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。“土地所有權(quán)集中是巴西農(nóng)業(yè)的一個(gè)歷史特征”(10)赫伯特·克萊因、弗朗西斯科·盧納：《巴西農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題》，《拉丁美洲研究》，2019年第5期，第81頁(yè)。，大量的土地集中在大型農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，僅有小部分土地屬于家庭農(nóng)業(yè)。1996年農(nóng)田規(guī)模小于10公頃的機(jī)構(gòu)數(shù)占比為2%，10公頃～100公頃的機(jī)構(gòu)數(shù)占比為18%，100公頃～1000公頃的機(jī)構(gòu)數(shù)占比為35%，1000公頃～10000公頃的機(jī)構(gòu)數(shù)占比為31%，10000公頃以上的機(jī)構(gòu)數(shù)占比為14%。(11)參見維爾納·貝爾：《巴西經(jīng)濟(jì)：增長(zhǎng)與發(fā)展》，羅飛飛譯，石油工業(yè)出版社，2014年，第351頁(yè)。企業(yè)農(nóng)業(yè)規(guī)模大，資本化程度高，并全部面向出口市場(chǎng)。(12)Yannick Sencébé, et al.,“On the Unequal Coexistence of Agrifood Systems in Brazil”, Review of Agricultural, Food and Environmental Studies, 2020, 101, p.192.轉(zhuǎn)基因作物的種植優(yōu)勢(shì)在于簡(jiǎn)化耕作過(guò)程，便于田間管理，有利于進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)模生產(chǎn)。這種優(yōu)勢(shì)正好與巴西大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)相適應(yīng)。因此，巴西政府有極大的動(dòng)力來(lái)促進(jìn)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化。

(二)政治因素

影響巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度演進(jìn)的政治因素既有利益集團(tuán)向政府施壓及“政治代言人”的積極推動(dòng)，也有解決轉(zhuǎn)基因引起的沖突以及穩(wěn)定政局的現(xiàn)實(shí)壓力。巴西農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理企業(yè)農(nóng)業(yè)，科技部負(fù)責(zé)新技術(shù)的推廣，轉(zhuǎn)基因作物的推廣符合這兩個(gè)部門的利益。轉(zhuǎn)基因作物合法化符合大型農(nóng)場(chǎng)主、企業(yè)農(nóng)業(yè)主及其形成的農(nóng)工業(yè)綜合企業(yè)、跨國(guó)公司為代表的利益集團(tuán)的利益。這些利益相關(guān)者積極為巴西成為全球轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)國(guó)營(yíng)造有利的政治和體制環(huán)境。農(nóng)業(yè)部與孟山都公司就巴西引進(jìn)抗草甘膦除草劑轉(zhuǎn)基因大豆進(jìn)行了3年談判，與此同時(shí)，隸屬于農(nóng)業(yè)部的巴西農(nóng)業(yè)研究公司(EMBRAPA)根據(jù)與孟山都簽訂的合作協(xié)議開始生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因大豆種子。(13)Renata Motta,“Global Capitalism and the Nation State in the Struggles over GM Crops in Brazil”, Journal of Agrarian Change, 2016, 16(4), p.724.1999年孟山都公司宣布投資5億美元在巴西建造草甘膦生產(chǎn)設(shè)施，該設(shè)施于2001年竣工。轉(zhuǎn)基因大豆?fàn)幾h僵局的持續(xù)存在導(dǎo)致孟山都公司向聯(lián)邦政府游說(shuō)并施加壓力。(14)Tatiane Schioschet and Nilson de Paula,“GM Soy in Brazil: Limits to the Technological Dissemination Process”, Estudos Sociedade e Agricultura, 2008, 4, p.12.2005年，包括孟山都、安萬(wàn)特、先正達(dá)、巴斯夫、拜耳、陶氏農(nóng)業(yè)和杜邦先鋒在內(nèi)的大型跨國(guó)公司以及大約300家規(guī)模較小的本地生物技術(shù)企業(yè)組成了一個(gè)龐大而有影響力的行業(yè)。(15)Jeremy Hall, et al.,“Social Exclusion and Transgenic Technology: The Case of Brazilian Agriculture”, Journal of Business Ethics, 2008, 77, p.53.巴西轉(zhuǎn)基因合法化很難說(shuō)沒有受到這一龐大行業(yè)的影響。鑒于非法轉(zhuǎn)基因大豆的種植規(guī)模之大，政府不得不考慮全部鏟除非法轉(zhuǎn)基因大豆對(duì)國(guó)內(nèi)貧困人口的影響、種植者經(jīng)濟(jì)利益的損失，以及國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定，最終政府迫于這些政治和現(xiàn)實(shí)壓力而轉(zhuǎn)變了態(tài)度。

(三)監(jiān)管因素

監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)是巴西轉(zhuǎn)基因作物監(jiān)管制度演進(jìn)的原因之一，而這不排除是政府為了追求經(jīng)濟(jì)利益采取的一種默許態(tài)度。巴西非法轉(zhuǎn)基因作物傳播完全是由人為因素而非自然因素導(dǎo)致的，在轉(zhuǎn)基因作物傳播的萌芽階段，通過(guò)采取有效的管理手段進(jìn)行檢測(cè)和控制完全可以避免危機(jī)的發(fā)生。但是由于巴西政府監(jiān)管不力，對(duì)違法傳播未能及時(shí)制止，導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)基因作物大面積傳播。巴西的鄰國(guó)阿根廷于1996年批準(zhǔn)商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因大豆，導(dǎo)致大量巴西農(nóng)民從阿根廷走私轉(zhuǎn)基因大豆種子進(jìn)行種植。雖然有法院禁令，但是農(nóng)民并未停止非法種植。1999年，巴西非法轉(zhuǎn)基因大豆種植面積估計(jì)約為140萬(wàn)公頃。從1999年起，非法種植面積以年均36%的速度增長(zhǎng)。(16)Kline C. Moore,“The Case for GMOs: Dealing with Clashes between Property Rights and Health and Safety Concerns”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2017, 50(3), p.818.執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)基因大豆的種植面積進(jìn)一步擴(kuò)大化。政府雖然多次頒布臨時(shí)措施，附有條件地將非法種植合法化，但是對(duì)所附條件未嚴(yán)格執(zhí)行，變相縱容了非法轉(zhuǎn)基因大豆的種植。

(四)技術(shù)因素

技術(shù)在促使巴西成為農(nóng)產(chǎn)品出口強(qiáng)國(guó)中發(fā)揮了極其重要的作用。以轉(zhuǎn)基因大豆為例，轉(zhuǎn)基因技術(shù)在巴西的大豆發(fā)展歷程可以說(shuō)是一次技術(shù)革新，大大提高了大豆的生產(chǎn)力，這促使巴西政府通過(guò)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化來(lái)取得新技術(shù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成果。巴西大豆經(jīng)歷了三次技術(shù)革新，如表1所示，每一次技術(shù)革新都推動(dòng)了大豆產(chǎn)量的增長(zhǎng)，使巴西逐漸成為強(qiáng)有力的大豆出口國(guó)。20世紀(jì)初，巴西從美國(guó)南部引進(jìn)大豆品種。20世紀(jì)30年代，巴西將大豆培育目標(biāo)定為提高生產(chǎn)力、便于機(jī)械化、提高種子質(zhì)量、提高油脂產(chǎn)量和蛋白質(zhì)含量。到20世紀(jì)70年代，大豆生產(chǎn)遍及巴西整個(gè)溫帶和亞熱帶緯度地區(qū)，這使得大豆成為巴西農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)的主要作物。(17)Eduardo Antonio Gavioli, “Explanations for the Rise of Soybean in Brazil”, A Comprehensive Survey of International Soybean Research-Genetics, Physiology, Agronomy and Nitrogen Relationships, James E. Board, Intechopen press, 2013, p.624.巴西也由此進(jìn)入世界大豆市場(chǎng)。這可以視為巴西大豆的第一次技術(shù)革新。巴西大豆的第二次技術(shù)革新是根據(jù)當(dāng)?shù)責(zé)釒夂蚝屯寥蓝M(jìn)行改良的。大豆屬于溫帶氣候作物，對(duì)溫度和光照較為敏感。巴西中部和北部熱帶地區(qū)的氣候和土壤均不適宜種植大豆?！拌b于此，巴西農(nóng)牧業(yè)研究公司和其他國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)開展合作，在溫室試驗(yàn)田模擬巴西中西部的熱帶氣候條件，對(duì)大豆進(jìn)行雜交育種，培育出適合熱帶條件生長(zhǎng)，并足以抵抗病蟲害的新品種?！?18)張遠(yuǎn)南：《巴西對(duì)大豆種子進(jìn)行“熱帶化”改良》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年2月8日。改良后的巴西大豆從南部擴(kuò)張到了中西部。第三次技術(shù)革新則是轉(zhuǎn)基因技術(shù)的推廣。轉(zhuǎn)基因技術(shù)作物被宣稱具有巨大的價(jià)值，主要表現(xiàn)在以下方面：少用殺蟲劑、除草劑；有效地控制害蟲和雜草量；免耕、保護(hù)土壤；減少排放；增加食品安全性、有益于健康；提高作物產(chǎn)量；增加農(nóng)民的收入；等等。(19)參見張啟發(fā)：《大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因作物》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2010年第1期，第3頁(yè)。受益于技術(shù)革新帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力的大幅度提高，巴西政府有意愿通過(guò)轉(zhuǎn)基因作物合法化來(lái)擴(kuò)張傳統(tǒng)地區(qū)的農(nóng)業(yè)，同時(shí)與美國(guó)和阿根廷展開國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品的出口能力。

表1 1965—2019年巴西大豆生產(chǎn)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：FAO統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

(五)生物安全防控因素

轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的安全性在科學(xué)上并未形成一致意見，鑒于此，2005年的《生物安全法》及其相應(yīng)的規(guī)范性文件細(xì)化了對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、種植隔離、長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)等制度，并要求多部門協(xié)同監(jiān)管，確保轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全應(yīng)用。這既是為了保護(hù)巴西本土的生物安全，也是為了保護(hù)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出口的經(jīng)濟(jì)利益不受損害。這可以通過(guò)基因漂移來(lái)說(shuō)明：轉(zhuǎn)基因作物和非轉(zhuǎn)基因作物之間的基因流動(dòng)是通過(guò)異花授粉、在生產(chǎn)年之前或生產(chǎn)期間種子的混合播種以及收獲后殘留種子發(fā)芽來(lái)實(shí)現(xiàn)的。利用現(xiàn)有技術(shù)，轉(zhuǎn)基因作物和非轉(zhuǎn)基因作物之間的基因流動(dòng)幾乎不可能完全阻止。(20)National Research Council,The Impact of Genetically Engineered Crops on Farm Sustainability in the United States, The National Academies Press, 2010, p.133.巴西轉(zhuǎn)基因作物和傳統(tǒng)作物共存，出口的農(nóng)產(chǎn)品既有轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品，也有傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品。實(shí)行種植隔離制度和長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)制度，巴西有效地降低了轉(zhuǎn)基因作物造成的基因污染，有助于保護(hù)本國(guó)的傳統(tǒng)種質(zhì)資源和生物安全。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品也因免受基因污染而順利出口。如果傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品被進(jìn)口國(guó)檢測(cè)出含有轉(zhuǎn)基因成分，或者轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品被檢測(cè)出含有未被批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分則會(huì)遭到退運(yùn)，那么就會(huì)損害巴西的經(jīng)濟(jì)利益。因此，加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)防控，有利于維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的出口利益。

四、 轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化對(duì)巴西的影響分析

自2005年巴西轉(zhuǎn)基因作物合法化以來(lái)，其轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易取得了令全世界矚目的成就，在對(duì)外貿(mào)易中具有舉足輕重的地位。然而，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品在取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性以及社會(huì)帶來(lái)了不可忽視的負(fù)面影響。

(一)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的影響

從短期來(lái)看，巴西取得了轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的巨大成就，但是這種成就是以犧牲生態(tài)環(huán)境和生物多樣性為代價(jià)的。由于受到價(jià)格、政府激勵(lì)和進(jìn)口國(guó)需求的推動(dòng)，巴西的轉(zhuǎn)基因大豆擴(kuò)張?jiān)鲩L(zhǎng)率最高。自1995年以來(lái)，巴西大豆生產(chǎn)的土地面積年均增長(zhǎng)3.2%或32萬(wàn)公頃。(21)Miguel Altieri and Walter Pengue, “GM Soybean: Latin America’s New Colonizer”, Seeding, 2006, 1, p.14.為了擴(kuò)大大豆的種植面積，大面積的森林被砍伐，大量的草地和其他棲息地被轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，特別是在生物群落最為豐富的塞拉多草原和亞馬遜地區(qū)。同時(shí)，大豆擴(kuò)張伴隨著大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目興建，這些項(xiàng)目破壞了大片地區(qū)的自然棲息地，其面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大豆種植直接導(dǎo)致的森林砍伐面積。(22)Philip M. Fearnside, “Soybean Cultivation as a Threat to the Environment in Brazil”, Environmental Conservation, 2001, 28(1), p.24.這一后果便是使許多動(dòng)植物物種的自然棲息地面積銳減、物種數(shù)量顯著減少。大豆種植會(huì)導(dǎo)致土壤侵蝕，特別是在不進(jìn)行長(zhǎng)期輪作的地區(qū)。轉(zhuǎn)基因大豆的出現(xiàn)使大豆免耕技術(shù)長(zhǎng)期和大范圍使用，最終導(dǎo)致土壤板結(jié)、土壤結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性喪失等危害土壤健康的現(xiàn)象出現(xiàn)。(23)參見費(fèi)里南多·羅梅洛·維摩爾、保拉·費(fèi)里南茲·赫蘭姆德、張敏：《阿根廷大豆從小規(guī)模種植到轉(zhuǎn)基因大豆的繁盛》，《中國(guó)農(nóng)史》，2020年第1期，第42頁(yè)。農(nóng)民錯(cuò)誤地認(rèn)為免耕意味著不受侵蝕，許多農(nóng)民在高度易受侵蝕的土地上耕作，加劇了土壤的退化。此外，隨著轉(zhuǎn)基因大豆的長(zhǎng)期種植，雜草和目標(biāo)害蟲抗性增強(qiáng)，為了保證產(chǎn)量的增加，不得不增加殺蟲劑、除草劑的劑量。官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，巴西的草甘膦使用量從1996年到2014年顯著增加，幾乎達(dá)到完美的線性擬合，達(dá)到3～4千克/公頃。而這個(gè)劑量是大多數(shù)田間試驗(yàn)中推薦劑量的2倍以上。(24)Thomas B?hn and Erik Millstone, “The Introduction of Thousands of Tonnes of Glyphosate in the Food Chain— An Evaluation of Glyphosate Tolerant Soybeans”, Foods, 2019, 8(12), pp.5-7.以上這些因素共同加劇了生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的破壞。

(二)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響

第一，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的大規(guī)模出口仍然是延續(xù)巴西依賴少數(shù)產(chǎn)品的外向型擴(kuò)張策略，因此無(wú)法改變外部脆弱性對(duì)巴西經(jīng)濟(jì)的影響，反而使種植者陷入投資和債務(wù)循環(huán)的同時(shí)也易受到金融風(fēng)險(xiǎn)的影響?！巴獠看嗳跣载灤┯谡麄€(gè)20世紀(jì)的巴西經(jīng)濟(jì)史中?！?25)弗朗西斯科·維達(dá)爾·盧納、赫伯特·S·克萊因：《巴西經(jīng)濟(jì)社會(huì)史》，王飛譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020年，第261頁(yè)。導(dǎo)致外部脆弱性的主要原因是巴西側(cè)重于少數(shù)產(chǎn)品的外向型擴(kuò)張，最終造成短期的“繁榮與蕭條”。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用代表了一種新的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)包括新技術(shù)、新種子、殺蟲劑和融資機(jī)制，當(dāng)農(nóng)民種植轉(zhuǎn)基因作物時(shí)，也就意味著農(nóng)民進(jìn)入了一個(gè)新的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)。一旦農(nóng)民進(jìn)入轉(zhuǎn)基因作物的種植系統(tǒng)，隨著時(shí)間的推移，獲得的利益在經(jīng)濟(jì)上會(huì)變得不那么有利。這是因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，雜草產(chǎn)生了抗藥性或者目標(biāo)昆蟲產(chǎn)生了抗性，土壤也因長(zhǎng)期免耕而出現(xiàn)質(zhì)量下降，對(duì)此農(nóng)民不得不加大投入。為了促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物系統(tǒng)地持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民從公共和私營(yíng)部門借款以支付生產(chǎn)成本和土地改良。于是，農(nóng)民必須有足夠多的利潤(rùn)來(lái)償還貸款。如果農(nóng)民不能生產(chǎn)足夠的農(nóng)產(chǎn)品，其利潤(rùn)就會(huì)受到影響，農(nóng)民將更加依賴于貸款公司和投入品供應(yīng)公司，從而將被困在轉(zhuǎn)基因作物供應(yīng)鏈的“跑步機(jī)”上，面臨著貸款違約和失去自主權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)巴西大豆項(xiàng)目的調(diào)查，2016年巴西不同地區(qū)1065個(gè)大豆生產(chǎn)商中有82%的大豆商宣布難以償還2015—2016年獲得的貸款，這反過(guò)來(lái)又使其在下一年獲得新的生產(chǎn)信用變得更加困難。(26)Ramon Bicudo, et al., “The Soybean Trap: Challenges and Risks for Brazilian Producers”, Frontiers in Sustainable Food System, 2020, 4(12), p.2.

第二，出口轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品在技術(shù)上嚴(yán)重依賴跨國(guó)公司，導(dǎo)致跨國(guó)公司對(duì)轉(zhuǎn)基因種子的壟斷，進(jìn)而威脅巴西本國(guó)的種子主權(quán)。巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品合法化之后，跨國(guó)公司憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)，迅速占領(lǐng)巴西市場(chǎng)并取得了轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的核心專利權(quán)。根據(jù)巴西國(guó)家生物技術(shù)安全委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2020年，巴西共有19種轉(zhuǎn)基因大豆、22種轉(zhuǎn)基因棉花和58種轉(zhuǎn)基因玉米品種獲準(zhǔn)商業(yè)化種植，但是這些已經(jīng)批準(zhǔn)商業(yè)化的品種中98%的品種是由孟山都、拜耳、杜邦、先正達(dá)、陶氏等跨國(guó)公司所研發(fā)和申請(qǐng)的。(27)以上數(shù)據(jù)根據(jù)CTNBio公布的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出?！胺N子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心生產(chǎn)要素之一，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，是農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐體系的重要組成部分，種業(yè)是糧食生產(chǎn)的‘命脈’產(chǎn)業(yè)?！?28)周超：《保障轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)與非轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)共存的政策措施》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2014年第2期，第19頁(yè)。過(guò)度依賴跨國(guó)公司的種子將使巴西失去種子的控制權(quán)、價(jià)格主導(dǎo)權(quán)和市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，甚至隱藏“斷種”的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也加劇了巴西農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的脆弱性。

第三，加劇土地所有權(quán)的集中，使小農(nóng)邊緣化，擴(kuò)大了社會(huì)貧富差距，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。土地所有權(quán)集中一直是巴西土地的特征，而轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用使這種情況更為突出。轉(zhuǎn)基因技術(shù)是高度資本密集型的，新種子、殺蟲劑、新的機(jī)械技術(shù)、肥料等需要大量的資本投入，這有利于培育大型、集中的農(nóng)業(yè)和工業(yè)企業(yè)。但許多小農(nóng)負(fù)擔(dān)不起種植轉(zhuǎn)基因作物所需的種子、機(jī)械、化學(xué)品，以及不斷被推高的土地價(jià)格。當(dāng)他們選擇種植傳統(tǒng)作物時(shí)，臨近的大型轉(zhuǎn)基因作物農(nóng)場(chǎng)采用空中噴灑除草劑的做法造成除草劑漂移，導(dǎo)致傳統(tǒng)作物死亡。因此，小農(nóng)被迫放棄土地遷往城市地區(qū)成為失地農(nóng)民，或者遷往更邊遠(yuǎn)的邊境地區(qū)砍伐森林。同時(shí)，政府因支持技術(shù)變革而出臺(tái)的政策，比如“信貸補(bǔ)貼政策主要流向了大型農(nóng)民”(29)D. Kaimowitz, J. Smith,“Soybean Technology and the Loss of Natural Vegetation in Brazil and Bolivia”， Agricultural Technologies and Tropical Deforestation, 2001, p.202.，加劇了土地所有權(quán)的集中。另外，由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)是資本密集型而非勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，所需的勞動(dòng)力減少，加劇了被雇傭農(nóng)民的失業(yè)率。因此，更多的小農(nóng)成為失業(yè)農(nóng)民和失地農(nóng)民，加重了小農(nóng)的貧困，使他們成為社會(huì)的不安定因素。

五、 巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的演進(jìn)對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)已經(jīng)開始商業(yè)化種植部分轉(zhuǎn)基因經(jīng)濟(jì)作物，近幾年政策似乎一直在釋放轉(zhuǎn)基因糧食作物產(chǎn)業(yè)化的利好信號(hào)，《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》和2021年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確有“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化”或“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化”的表述。到目前為止，我國(guó)的轉(zhuǎn)基因糧食作物水稻、玉米、大豆已經(jīng)獲得了20個(gè)生產(chǎn)應(yīng)用安全證書，其中17個(gè)生產(chǎn)應(yīng)用安全證書是近三年獲得的。(30)數(shù)據(jù)源于對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的信息的統(tǒng)計(jì)。巴西轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度的演進(jìn)為我國(guó)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用提供了很好的借鑒和啟示。

第一，加強(qiáng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的法治保障，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用與保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用可能對(duì)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性造成負(fù)面影響，這在科學(xué)上已經(jīng)有諸多例證。巴西的轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)實(shí)踐也說(shuō)明了這一點(diǎn)。造成負(fù)面影響的原因，一方面是轉(zhuǎn)基因作物與環(huán)境的相互作用，另一方面是農(nóng)民為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行的農(nóng)業(yè)擴(kuò)張和不合理的農(nóng)業(yè)管理。因此有必要從制度和監(jiān)管層面對(duì)轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)防控提供法治保障，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。雖然我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)防控制度，但是種植隔離制度的缺失、監(jiān)管不力等導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因作物風(fēng)險(xiǎn)防控不足，末端發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。對(duì)此，需要探索和建立適合我國(guó)農(nóng)業(yè)模式的轉(zhuǎn)基因種植隔離制度，引導(dǎo)農(nóng)民采取適當(dāng)?shù)拇胧⑥D(zhuǎn)基因作物與對(duì)應(yīng)傳統(tǒng)作物以及野生親緣物種隔離種植。同時(shí)，轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管要從研究試驗(yàn)、品種審定、制種環(huán)節(jié)、種子加工經(jīng)營(yíng)和進(jìn)口加工等環(huán)節(jié)形成全鏈條協(xié)調(diào)監(jiān)管。針對(duì)可能產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)尤其要加強(qiáng)對(duì)非法轉(zhuǎn)基因作物種植的監(jiān)管，包括禁止種植的轉(zhuǎn)基因作物品種和非農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因品種的監(jiān)管。

第二，提高轉(zhuǎn)基因關(guān)鍵技術(shù)的原始創(chuàng)新能力，打造擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的種子產(chǎn)品。大型跨國(guó)農(nóng)業(yè)生物技術(shù)公司憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、品牌優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)在世界各地進(jìn)行種業(yè)布局，以達(dá)到轉(zhuǎn)基因種子壟斷的目的。通過(guò)對(duì)全球轉(zhuǎn)基因技術(shù)的專利分析發(fā)現(xiàn)，以先鋒、孟山都、拜耳、巴斯夫、先正達(dá)和陶氏等為代表的跨國(guó)企業(yè)在全球?qū)＠季稚系念I(lǐng)先態(tài)勢(shì)明顯，商業(yè)化轉(zhuǎn)基因種子及性狀產(chǎn)品的專利技術(shù)大都掌握在這些企業(yè)手中，其專利數(shù)量占到總數(shù)量的三分之一左右，相對(duì)集中和壟斷了全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植。(31)參見趙霞、王玉光、胡瑞法：《基于專利分析的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物技術(shù)布局態(tài)勢(shì)研究》，《情報(bào)雜志》，2014年第9期，第55頁(yè)?！半m然我國(guó)近年來(lái)在專利申請(qǐng)方面有了跳躍式增長(zhǎng)，但是在轉(zhuǎn)基因核心技術(shù)的專利上仍有不少差距，主要表現(xiàn)在擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基因不多，種子產(chǎn)品的相關(guān)專利少。”(32)參見趙霞、王玉光、胡瑞法：《基于專利分析的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物技術(shù)布局態(tài)勢(shì)研究》，《情報(bào)雜志》，2014年第9期，第55頁(yè)。因此，為了避免轉(zhuǎn)基因種子受制于跨國(guó)公司，我國(guó)必須要在基因定點(diǎn)加工技術(shù)、蛋白精準(zhǔn)修飾技術(shù)、RNA靶向調(diào)控技術(shù)等關(guān)鍵核心技術(shù)上持續(xù)發(fā)力，同時(shí)克隆具有重大育種價(jià)值的基因，培育更多具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)基因種子。

第三，通過(guò)制度和政策保障，促進(jìn)小農(nóng)戶與轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用的有機(jī)銜接。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用有利有弊，在轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分趨利避害。轉(zhuǎn)基因作物大規(guī)模應(yīng)用給巴西造成的負(fù)面影響，尤其是對(duì)小農(nóng)戶的影響，給予我們一定的警示。小農(nóng)戶是我國(guó)農(nóng)業(yè)主要的經(jīng)營(yíng)主體，“按照世界銀行耕地面積2公頃及以下為小農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)，2019年我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶有2.1億戶，占匯總農(nóng)戶總數(shù)的86.9%；現(xiàn)有的15.45億家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地，仍然由承包農(nóng)戶耕種的為9.9億畝，占耕地總面積的近2/3”(33)苑鵬：《推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接》，《紅旗文稿》，2021年第2期，第24頁(yè)。。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)的土地產(chǎn)權(quán)模式與巴西不同。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民的制度優(yōu)勢(shì)可以避免土地所有權(quán)的集中。對(duì)于小農(nóng)戶容易陷入轉(zhuǎn)基因作物投資和債務(wù)循環(huán)的困境，可以從制度和政策方面來(lái)化解其經(jīng)營(yíng)的困境。在土地制度層面，應(yīng)采取穩(wěn)定土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的措施。土地承包權(quán)的穩(wěn)定有助于免除小農(nóng)戶失去土地的后顧之憂。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定有助于讓部分不擅長(zhǎng)耕種的農(nóng)民或者無(wú)意耕種的農(nóng)民退出轉(zhuǎn)基因作物的種植，同時(shí)他們還能獲得土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，不至于失去收入。對(duì)于擅長(zhǎng)種地的農(nóng)民，經(jīng)過(guò)土地的流轉(zhuǎn)，他們從小農(nóng)戶變?yōu)榇筠r(nóng)戶，進(jìn)而進(jìn)行專業(yè)化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在政策方面，應(yīng)給予轉(zhuǎn)基因作物種植的小農(nóng)戶貸款優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)霓r(nóng)資補(bǔ)貼，對(duì)在生產(chǎn)設(shè)施、技術(shù)及設(shè)備投入等方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的小農(nóng)戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這些優(yōu)惠政策幫助小農(nóng)戶提升抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。