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        南極條約協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作變遷

        2022-01-13 06:57:40王婉潞
        太平洋學(xué)報(bào) 2021年12期
        關(guān)鍵詞:議事規(guī)則秘書處工作組

        王婉潞 潘 敏

        (1.南京大學(xué),南京 210023;2.同濟(jì)大學(xué),上海 200092)

        2021 年是《南極條約》生效 60 周年。 南極條約協(xié)商會(huì)議(Antarctic Treaty Consultative Meeting, 以下簡(jiǎn)稱協(xié)商會(huì)議)是南極國(guó)際治理的核心決策機(jī)制,①陳力、屠景芳:“南極國(guó)際治理:從南極協(xié)商國(guó)會(huì)議邁向永久性國(guó)際組織?”《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2013 年第3 期,第155 頁(yè)。也是南極治理中最重要的政治舞臺(tái)。 20 世紀(jì) 40—50 年代,南極陷入“安全困境”(Security Dilemma)。②陳玉剛:“試析南極地緣政治的再安全化”,《國(guó)際觀察》,2013 年第3 期,第58 頁(yè)。為結(jié)束南極地區(qū)的無序狀態(tài),1959 年,美蘇等12 個(gè)國(guó)家簽訂《南極條約》,條約設(shè)置了一系列制度和機(jī)制。 其中,協(xié)商會(huì)議是南極治理中最重要的保障機(jī)制,獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。 在協(xié)商會(huì)議上,南極條約協(xié)商國(guó)(Antarctic Treaty Consultative Parties, 以下簡(jiǎn)稱協(xié)商國(guó))創(chuàng)立南極國(guó)際治理的原則與規(guī)范,①《南極條約》成員國(guó)被分為締約國(guó)與協(xié)商國(guó)。 根據(jù)《南極條約》第13 條,向《南極條約》保存國(guó)(美國(guó))政府遞交加入書,即可成為締約國(guó)。 成為協(xié)商國(guó)則需要符合《南極條約》第9 條第2款的規(guī)定(通常標(biāo)準(zhǔn)是在南極建立一個(gè)全年性的科學(xué)考察站)。簽訂《南極條約》的12 個(gè)國(guó)家是最早的協(xié)商國(guó),他們也被稱為“原始締約國(guó)”。 締約國(guó)與協(xié)商國(guó)最大的區(qū)別是,協(xié)商國(guó)擁有南極事務(wù)決策權(quán),而締約國(guó)則不享有這一權(quán)利。 目前,《南極條約》共有54 個(gè)成員國(guó),協(xié)商國(guó)數(shù)量為29 個(gè),締約國(guó)數(shù)量為25 個(gè)。 有關(guān)協(xié)商國(guó)與締約國(guó)的詳細(xì)論述可參考:位夢(mèng)華、郭琨編著:《南極政治與法律》,法律出版社,1989 年版,第 188-216 頁(yè)。制定南極國(guó)際治理規(guī)則,確保南極活動(dòng)有序展開。 60 年來,隨著世界格局的變化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,協(xié)商會(huì)議機(jī)制發(fā)生了顯著變化,目前正處于新一輪的規(guī)則變動(dòng)之中。 本文的研究問題是:60 年來,協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作發(fā)生哪些變化? 針對(duì)這些變化,我國(guó)應(yīng)在哪些方面進(jìn)行調(diào)整?

        協(xié)商會(huì)議是南極國(guó)際治理的核心機(jī)制,南極條約體系的所有條約、公約以及大多數(shù)治理規(guī)則都由協(xié)商會(huì)議制定。 然而,協(xié)商會(huì)議本身未得到充分研究。 目前,學(xué)術(shù)界有關(guān)協(xié)商會(huì)議的專門研究極為有限。 最早的協(xié)商會(huì)議研究是時(shí)任挪威弗里喬夫·南森基金會(huì)研究所(Fridtjof Nansen Foundation Institute)的研究員特魯爾斯·哈內(nèi)伍德(Truls Hanevold)發(fā)表于1971 年的論文《南極條約協(xié)商會(huì)議:形式與程序》。 該文詳細(xì)地描述了協(xié)商會(huì)議的組成和運(yùn)作,并對(duì)其進(jìn)行深入分析。 在當(dāng)時(shí)協(xié)商會(huì)議秘密治理南極的大背景下,該文向世人揭露了協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作過程,具有極大的參考價(jià)值,是研究早期協(xié)商會(huì)議的珍貴資料。②Truls Hanevold, “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings: Form and Procedure,” Cooperation and Conflict, Vol.6,No. 3/4, 1971, pp.183-199.不過,協(xié)商會(huì)議在該文發(fā)表后的50 年時(shí)間里發(fā)生顯著變化。 我國(guó)對(duì)協(xié)商會(huì)議有零星研究,最早涉及協(xié)商會(huì)議的研究是位夢(mèng)華、郭琨于1989 年出版的《南極政治與法律》,概括介紹并分析了協(xié)商會(huì)議的運(yùn)作過程。③位夢(mèng)華、郭琨編著:《南極政治與法律》,法律出版社,1989 年版,第 197-216 頁(yè)。徐世杰探討了協(xié)商會(huì)議的組織形式、決策機(jī)制,對(duì)委員會(huì)、工作組、全體會(huì)議、決策方式、決策過程等進(jìn)行概括性介紹。④徐世杰:“淺析南極條約協(xié)商會(huì)議工作機(jī)制及影響”,《海洋開發(fā)與管理》,2004 年第 3 期,第 41-44 頁(yè)。還有一些學(xué)者針對(duì)協(xié)商會(huì)議的工作文件進(jìn)行研究。⑤凌曉良、朱建鋼、陳丹紅、張俠、潘敏:“透過南極條約協(xié)商會(huì)議文件和議案看南極事務(wù)”,《中國(guó)軟科學(xué)》增刊(下),2009 年,第290-297 頁(yè);華薇娜、張俠著:《南極條約協(xié)商國(guó)南極活動(dòng)能力調(diào)研統(tǒng)計(jì)報(bào)告》,海洋出版社,2012 年版,第73-78 頁(yè)。

        大多數(shù)南極治理文獻(xiàn)雖提及協(xié)商會(huì)議,但是在這些研究中,協(xié)商會(huì)議幾乎是作為討論的背景出現(xiàn),對(duì)協(xié)商會(huì)議本身的研究并不充分。具體來看,現(xiàn)有南極治理研究主要分為兩個(gè)方向:一是從宏觀角度論述南極治理,包括南極法律與治理機(jī)制的發(fā)展、主要大國(guó)的參與,以及對(duì)南極治理的政治分析等,在這類研究中,協(xié)商會(huì)議成為研究南極治理中權(quán)力消長(zhǎng)、制度演變,以及規(guī)范更替的背景;二是從各個(gè)具體領(lǐng)域切入,例如南極旅游、南極生物勘探、南極海洋保護(hù)區(qū)等,在這類研究中,協(xié)商會(huì)議的決策與措施成為主要研究對(duì)象。 但是,這兩個(gè)南極研究的主要方向都沒有涉及協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與基本的運(yùn)作機(jī)制。

        中國(guó)作為世界大國(guó),積極參與南極制度建設(shè)、推動(dòng)建立更加公正合理的國(guó)際南極秩序,⑥“國(guó)家海洋局發(fā)布《中國(guó)的南極事業(yè)》”,中國(guó)政府網(wǎng),2017 年 5 月 23 日。是新時(shí)代中國(guó)參與南極治理的重點(diǎn)任務(wù)。 鑒于協(xié)商會(huì)議的核心地位,了解協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制是我國(guó)有效參與南極治理的基礎(chǔ)。 梳理協(xié)商會(huì)議現(xiàn)有的重要組織機(jī)構(gòu)、明晰協(xié)商會(huì)議運(yùn)作機(jī)理、洞悉協(xié)商會(huì)議的組織機(jī)構(gòu)變化,可使我國(guó)的南極參與有的放矢,提升我國(guó)參與南極治理的效率。 為此,本文深入到協(xié)商會(huì)議機(jī)制內(nèi)部,研究其組織結(jié)構(gòu)變遷的歷程和方向,通過梳理與總結(jié)至今為止43 屆的協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》(Final Report),抽取出協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作,探求其中的變化脈絡(luò),為我國(guó)在新的戰(zhàn)略環(huán)境中參與南極治理、開展南極外交提供經(jīng)驗(yàn)思路。

        一、協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)及其變化

        南極治理60 年的歷史顯示,以1991 年為時(shí)間節(jié)點(diǎn),南極協(xié)商會(huì)議機(jī)制的發(fā)展可分為前后兩個(gè)階段。 聯(lián)合國(guó)對(duì)南極條約體系的沖擊是協(xié)商會(huì)議機(jī)制變化的觸發(fā)事件。

        20 世紀(jì)80 年代,第三世界國(guó)家試圖以聯(lián)合國(guó)為核心的全球性機(jī)制替代南極條約體系,協(xié)商國(guó)小團(tuán)體秘密治理的方式飽受詬病。 為增強(qiáng)南極條約體系的合法性,協(xié)商國(guó)不得不放棄帶有濃厚俱樂部性質(zhì)的秘密協(xié)商與決策方式,對(duì)協(xié)商會(huì)議機(jī)制做出一系列調(diào)整。 協(xié)商國(guó)的機(jī)制調(diào)整始于20 世紀(jì)80 年代中后期,成形于20 世紀(jì)90 年代。 之所以將時(shí)間節(jié)點(diǎn)確定在1991 年,原因有兩個(gè):一是1991 年協(xié)商國(guó)推出《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》),這成為南極條約體系的里程碑,來自聯(lián)合國(guó)的壓力驟減;二是根據(jù)《議定書》第11 條,協(xié)商國(guó)設(shè)立 “ 環(huán) 境 保 護(hù) 委 員 會(huì) ” ( Committee for Environmental Protection)作為協(xié)商會(huì)議的咨詢機(jī)構(gòu),這是協(xié)商會(huì)議機(jī)制大調(diào)整的開端。

        1.1 1961 至1991 年協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)

        根據(jù)歷屆協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》記錄的協(xié)商會(huì)議實(shí)踐,以及參考早期參會(huì)人員所著文獻(xiàn),早期(1961—1991 年)協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)包括兩大部分,即預(yù)備會(huì)議(preparatory meeting)和協(xié)商會(huì)議。 其中,預(yù)備會(huì)議在協(xié)商會(huì)議召開之前舉辦,目的是為即將到來的協(xié)商會(huì)議做準(zhǔn)備;協(xié)商會(huì)議分為大會(huì)秘書處①早期的大會(huì)秘書處是臨時(shí)機(jī)構(gòu),不是會(huì)議階段,大會(huì)秘書處的所有成員不是固定的,每屆會(huì)議都會(huì)組建一個(gè)新的大會(huì)秘書處,會(huì)后解散。、全會(huì)會(huì)議、工作組(Working Group)會(huì)議以及非正式協(xié)商。 這一階段的協(xié)商會(huì)議組織結(jié)構(gòu)如下圖所示。

        (1)預(yù)備會(huì)議

        圖1 1961—1991 年協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)圖

        在20 世紀(jì)40—50 年代,南極領(lǐng)土主權(quán)問題難以解決,美國(guó)發(fā)起的多項(xiàng)制度倡議均告失敗。1957—1958 年,科學(xué)家召開“國(guó)際地球物理年”(International Geophysical Year)活動(dòng),在該活動(dòng)中,科學(xué)家達(dá)成“擱置主權(quán)爭(zhēng)端,共同科研合作”的君子協(xié)定,為簽訂相關(guān)條約帶來希望。②Peter J. Beck, The International Politics of Antarctica, Syd?ney: Croom Helm, 1986, pp. 48-53.為了準(zhǔn)備國(guó)際地球物理年與制定《南極條約》,相關(guān)國(guó)家多次召開預(yù)備會(huì)議進(jìn)行準(zhǔn)備工作。 國(guó)際地球物理年的預(yù)備會(huì)議自1955 年7 月啟動(dòng),③Roberto E. Guyer, “Antarctica’s Role in International Rela?tions,” in Francisco Orrego Vicuna ed., Antarctic Resources Policy:Scientific, Legal and Political Issues, Cambridge University Press,1983, p.270.制定《南極條約》的預(yù)備會(huì)議自1958 年5 月啟動(dòng),前后共舉行60 次。 這種為正式會(huì)議召開預(yù)備會(huì)議的傳統(tǒng)被南極條約協(xié)商會(huì)議繼承。 以1960—1970 年為例,在1961 年第 1 屆協(xié)商會(huì)議召開之前,12 個(gè)原始締約國(guó)在華盛頓進(jìn)行了多場(chǎng)討論;在1964 年第3 屆協(xié)商會(huì)議之前,歷時(shí)一年多、召開了10 次預(yù)備會(huì)議;在1966 年第4 屆協(xié)商會(huì)議前,召開長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月的預(yù)備會(huì)議;在1968 年第5 屆協(xié)商會(huì)議前,召開5 次預(yù)備會(huì)議;1970 年第6 屆協(xié)商會(huì)議前,同樣召開了一系列預(yù)備會(huì)議。④Truls Hanevold, “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings: Form and Procedure,” Cooperation and Conflict, Vol.6,No. 3/4, 1971, p.190.

        協(xié)商國(guó)如此倚重預(yù)備會(huì)議的原因在于,在預(yù)備會(huì)議上,各國(guó)明確表達(dá)底線,清晰掌握他國(guó)立場(chǎng),經(jīng)由利益交換與討價(jià)還價(jià)之后取得共識(shí)。這些共識(shí)包括:制定當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議議程、達(dá)成各議題的初步討論結(jié)論、制定相關(guān)建議草案。 由于預(yù)備會(huì)議已完成協(xié)商會(huì)議的大部分工作,協(xié)商會(huì)議的不確定性被大幅降低,決策更容易達(dá)成。 同時(shí),預(yù)備會(huì)議可以為協(xié)商會(huì)議節(jié)省大量時(shí)間。 由于議題已在預(yù)備會(huì)議上充分討論,在協(xié)商會(huì)議上,協(xié)商國(guó)只需簡(jiǎn)單介紹便可開始實(shí)質(zhì)性的討論。①Truls Hanevold, “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings: Form and Procedure,” Cooperation and Conflict, Vol.1,No.3/4, 1971, p.190.

        預(yù)備會(huì)議通常有兩種類型:常規(guī)預(yù)備會(huì)議和特別預(yù)備會(huì)議。 常規(guī)預(yù)備會(huì)議是在協(xié)商會(huì)議之前召開的預(yù)備會(huì)議,將確定哪些議題可以在協(xié)商會(huì)議上討論,并且就這些議題展開實(shí)質(zhì)性的討論,給出相應(yīng)的建議。 由于協(xié)商會(huì)議的開會(huì)時(shí)間大約在兩周左右,用兩周的時(shí)間來確定南極事務(wù)中哪些議題是重要的、應(yīng)該采取哪些措施、給出哪些建議,時(shí)間相當(dāng)緊迫。 為此,在協(xié)商會(huì)議召開之前,常規(guī)預(yù)備會(huì)議預(yù)先對(duì)這些問題進(jìn)行討論。 另外,早期會(huì)議成果直接來源于各締約國(guó)及作為觀察員的國(guó)際組織提交的文件。 早期文件分為“工作文件”(Working Paper)和“信息文件”(Information Paper),這兩類文件為會(huì)議討論提供參考。 因此,在預(yù)備會(huì)議上確定議題后,協(xié)商國(guó)可以后續(xù)展開研究并制作工作文件,以便在協(xié)商會(huì)議上展開更加深入的討論。 經(jīng)由常規(guī)預(yù)備會(huì)議討論而確定的議題以及達(dá)成的建議,通常在協(xié)商會(huì)議上稍加討論后便直接運(yùn)用。 特別預(yù)備會(huì)議(special preparatory meeting)是為了解決專門議題而舉辦。 例如,為準(zhǔn)備1977 年第9 屆協(xié)商會(huì)議,法國(guó)提議于1976年6 月在巴黎召開一場(chǎng)特別預(yù)備會(huì)議,會(huì)議的主題是《南極資源——礦產(chǎn)開發(fā)與勘探問題》。②“Report of Eighth Consultative Meeting,” Secretariat of the Antarctic Treaty, June 9-20, 1975, p.10.

        預(yù)備會(huì)議具有極強(qiáng)的秘密性,所有預(yù)備會(huì)議由協(xié)商國(guó)秘密舉辦。 至今為止,歷屆協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》全部公開,但是在“南極條約秘書處”網(wǎng)站上依然沒有預(yù)備會(huì)議的文件,只能通過《最終報(bào)告》、工作文件以及各國(guó)在協(xié)商會(huì)議上的閉幕辭中的只言片語(yǔ)來隱約探得預(yù)備會(huì)議的主題與討論內(nèi)容。 1991 年第16 屆協(xié)商會(huì)議決定取消預(yù)備會(huì)議,預(yù)備會(huì)議完全退出南極治理的舞臺(tái)。

        (2)協(xié)商會(huì)議

        早期協(xié)商會(huì)議通常采取如下步驟:確定當(dāng)屆會(huì)議的討論議程,設(shè)置臨時(shí)工作組,各工作組進(jìn)行討論、就某一議題提出建議草案,工作組向協(xié)商會(huì)議進(jìn)行匯報(bào),建議草案取得全體協(xié)商國(guó)一致同意后,正式出臺(tái)為“建議”(1995 年前)或“措施”(1995 年后)。 在協(xié)商會(huì)議運(yùn)行早期,全會(huì)會(huì)議是協(xié)商會(huì)議中最為正式的會(huì)議。 協(xié)商會(huì)議中的所有議題都首先在全會(huì)會(huì)議上進(jìn)行討論,然后再?zèng)Q定接下來是否繼續(xù)由工作組討論。工作組會(huì)議由專家參加,協(xié)商國(guó)代表憑興趣出席。 在工作組會(huì)議上,代表們的交流更加直接,逐字逐句審核提議,最終形成建議草案。 在早期工作組會(huì)議上,介紹十分簡(jiǎn)短,代表們無需發(fā)言解釋自身觀點(diǎn),只需要回答“是”或“否”即可。 如果無法達(dá)成一致,即停止會(huì)議,代表們轉(zhuǎn)而在私下進(jìn)行非正式協(xié)商。③同①,p.195.

        協(xié)商會(huì)議的決策制定方式是“協(xié)商一致”。經(jīng)過協(xié)商國(guó)協(xié)商一致出臺(tái)的實(shí)質(zhì)性決定一開始被稱為“建議”(Recommendation)。 從 1995 年第19 屆協(xié)商會(huì)議開始,實(shí)質(zhì)性決定不再稱為“建議”,而是將其細(xì)化,分為“措施”(Measure)、“決議”(Resolution)和“決定”(Decision)。 其中,“措施”保留了原來“建議”的主要功能。“措施”是指“包含具有法律效力條款”的法律文本,經(jīng)由協(xié)商會(huì)議的代表通過協(xié)商一致后通過。 在通過后,由會(huì)議代表向本國(guó)政府提出建議,待所有協(xié)商國(guó)政府全部批準(zhǔn)或同意后方可生效。 對(duì)于生效后的“措施”,各締約國(guó)政府均有遵守及執(zhí)行的義務(wù)。 “決議”是指具有倡導(dǎo)性質(zhì)的文本(Hortatory Text),而“決定”的事項(xiàng)范圍限定在協(xié)商會(huì)議內(nèi)部的組織性事務(wù)。④“Measures, Decisions and Resolutions Adopted at the XIXth Antarctic Treaty Consultative Meeting,” Secretariat of the Antarctic Treaty, May 8-19, 1995.

        1961 至1991 年間協(xié)商會(huì)議具有會(huì)議規(guī)模較小、封閉決策、參會(huì)人員相互熟悉等小團(tuán)體“俱樂部”的特征。 協(xié)商國(guó)選擇“俱樂部”式的壟斷治理,最主要的原因是力圖避免所謂的南極事務(wù)國(guó)際化。 在《南極條約》凍結(jié)南極領(lǐng)土主權(quán)后,避免南極事務(wù)國(guó)際化成為南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)的首要戰(zhàn)略選擇,他們擔(dān)心一旦國(guó)際社會(huì)大規(guī)模涌入南極,將會(huì)沖淡自己對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的聲索。 不過,從20 世紀(jì)70 年代中期開始,南極資源受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注,這種關(guān)注在20 世紀(jì)80 年代初形成合力,第三世界以聯(lián)合國(guó)為平臺(tái)向南極條約體系發(fā)起沖擊。 在生存危機(jī)中,協(xié)商國(guó)被動(dòng)吸納一些第三世界國(guó)家成為協(xié)商國(guó),并調(diào)整協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu),“俱樂部”式治理模式被打破。

        1.2 1991 年迄今的協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)

        自1991 年以來,協(xié)商會(huì)議機(jī)制發(fā)生了顯著變化,體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是預(yù)備會(huì)議退出南極協(xié)商會(huì)議的舞臺(tái),協(xié)商國(guó)創(chuàng)立會(huì)間聯(lián)絡(luò)組(Inter?sessional Contact Group, ICG)進(jìn)行閉會(huì)期間討論;二是協(xié)商會(huì)議機(jī)制增設(shè)“環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”,作為協(xié)商會(huì)議的咨詢機(jī)構(gòu);三是成立常設(shè)秘書處,除履行原有的大會(huì)秘書處職能外,還負(fù)責(zé)在協(xié)商國(guó)之間傳遞信息,完成協(xié)商會(huì)議的日常行政工作。 當(dāng)前協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)如下所示。

        (1)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)

        20 世紀(jì)70 年代,南極科學(xué)家團(tuán)體首先意識(shí)到保護(hù)南極環(huán)境的重要性。 在國(guó)際環(huán)保思潮推動(dòng)下,協(xié)商國(guó)于1991 年出臺(tái)《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》,并于1998 年1 月14 日正式生效?!蹲h定書》的主要目標(biāo)是“全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)”①“Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Trea?ty,” Secretariat of the Antarctic Treaty, 1991.,從法律上將環(huán)境保護(hù)確定為南極治理的首要議題。

        圖2 1991—2021 年協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)圖

        根據(jù)《議定書》第11 條,《議定書》締約國(guó)設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。 環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的主要職能是負(fù)責(zé)向協(xié)商會(huì)議提出與《議定書》及其附件執(zhí)行有關(guān)的建議并形成相關(guān)決議,其成員包括《議定書》的締約國(guó)代表。 目前,《議定書》共有42 個(gè)締約國(guó),其中包括29 個(gè)協(xié)商國(guó)以及13 個(gè)非協(xié)商國(guó)。②這13 個(gè)非協(xié)商國(guó)(按照加入時(shí)間排序)分別是:希臘(1998 年)、加拿大(2003 年)、羅馬尼亞(2003 年)、白俄羅斯(2008 年)、摩納哥(2009 年)、巴基斯坦(2012 年)、葡萄牙(2014年)、委內(nèi)瑞拉(2014 年)、馬來西亞(2016 年)、瑞士(2017 年)、土耳其(2017 年)、哥倫比亞(2020 年)、奧地利(2021 年)。根據(jù)《議定書》,環(huán)境保護(hù)委員會(huì)還接受相關(guān)國(guó)際組織的代表作為觀察員,包括南極條約體系內(nèi)的國(guó)際組織以及經(jīng)協(xié)商會(huì)議批準(zhǔn)的其他國(guó)際組織。③《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第11 條第4 款:委員會(huì)應(yīng)邀請(qǐng)南極研究科學(xué)委員會(huì)主席和保護(hù)南極海洋生物資源科學(xué)委員會(huì)主席作為觀察員參加委員會(huì)會(huì)議。 經(jīng)南極條約協(xié)商會(huì)議的同意,委員會(huì)亦可邀請(qǐng)能夠?qū)ζ涔ぷ髯鞒鲐暙I(xiàn)的其他有關(guān)的科學(xué)、環(huán)境和技術(shù)組織作為觀察員與會(huì)。南極條約體系內(nèi)的國(guó)際組織包括南極科學(xué)研究委員會(huì)( Scientific Committee on Antarctic Research)、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(Commission on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources)、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)(Council of Managers of National Antarctic Programs)等,體系外國(guó)際組織包括世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conser?vation of Nature)、國(guó)際南極旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)(In?ternational Association of Antarctica Tour Opera?tors)、南極和南大洋聯(lián)盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition)、國(guó)際水文組織(International Hydrographic Organization)、 世 界 氣 象 組 織(World Meteorological Organization)等。

        環(huán)境保護(hù)委員會(huì)是協(xié)商會(huì)議在環(huán)境保護(hù)問題上的咨詢機(jī)構(gòu),不具有獨(dú)立的主體資格。 環(huán)境保護(hù)委員會(huì)每年在南極條約會(huì)議期間舉行會(huì)議,召開的目的是就環(huán)境保護(hù)議題制定措施、決定、決議等向協(xié)商會(huì)議提供建議。 其討論成果將以“建議”的形式向協(xié)商會(huì)議提交,協(xié)商會(huì)議批準(zhǔn)后形成措施、決議或決定。 《議定書》第11條第5 款規(guī)定:“委員會(huì)應(yīng)向南極條約協(xié)商會(huì)議提交其每次會(huì)議的報(bào)告。 報(bào)告應(yīng)包括會(huì)議審議的所有問題并反映所表達(dá)的觀點(diǎn)。 報(bào)告應(yīng)分送與會(huì)的各締約國(guó)和觀察員并隨即公開?!苯刂?021 年12 月,環(huán)境保護(hù)委員會(huì)已召開 23 次會(huì)議。

        (2)南極條約秘書處

        《南極條約》中沒有任何關(guān)于秘書處的提法。 在條約出臺(tái)后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),協(xié)商國(guó)依然沒有建立秘書處。 協(xié)商國(guó)當(dāng)時(shí)避而不談設(shè)立秘書處,主要出于三個(gè)原因:一是設(shè)立南極秘書處的城市很可能被認(rèn)為是“南極首都”,將打破南極條約體系內(nèi)的權(quán)力平衡;二是擔(dān)心引發(fā)南極事務(wù)國(guó)際化,南極事務(wù)國(guó)際化將削弱一些國(guó)家的南極領(lǐng)土主權(quán)要求;三是擔(dān)心將本應(yīng)賦予協(xié)商國(guó)的權(quán)利賦予秘書處的專家,①Truls Hanevold, “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings: Form and Procedure,” Cooperation and Conflict, Vol. 6,No. 3/4, 1971, p.191.一些協(xié)商國(guó)擔(dān)心這會(huì)削弱自身的權(quán)利。

        在早期協(xié)商會(huì)議中,由于秘書處的缺失,協(xié)商國(guó)設(shè)立“大會(huì)秘書處”來完成秘書處的職責(zé)和功能。 “大會(huì)秘書處”由協(xié)商會(huì)議的主席國(guó)組織成立,負(fù)責(zé)當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議文件的記錄、整理、傳遞等事務(wù),在協(xié)商會(huì)議結(jié)束之后,該秘書處即刻解散。 雖然“大會(huì)秘書處”完成了會(huì)議文件記錄的工作,但也導(dǎo)致一些問題,比如不同的大會(huì)秘書處很可能采取不同的記錄方式,使得會(huì)議文件記錄不連貫,以及各協(xié)商國(guó)通過外交渠道傳遞信息,無法及時(shí)、有效地傳遞信息和文件。

        1989 年第15 屆協(xié)商會(huì)議集中討論了設(shè)立秘書處的問題,協(xié)商國(guó)依然持兩種立場(chǎng)。 支持者認(rèn)為:建立秘書處可以實(shí)現(xiàn)迅速地溝通,有利于維護(hù)體系的運(yùn)行;建立秘書處即是在條約體系內(nèi)部確立一個(gè)中心,以便有效地管理體系所產(chǎn)生的大量報(bào)告、接收會(huì)議中遞交的文件;秘書處能及時(shí)發(fā)布南極活動(dòng)和取得的成就,幫助條約體系外國(guó)家和國(guó)際組織了解體系的運(yùn)行,從而降低后者的質(zhì)疑。 反對(duì)者認(rèn)為:條約體系已經(jīng)存在很多機(jī)構(gòu),包括南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理委員會(huì)、②1988 年,協(xié)商國(guó)在協(xié)商會(huì)議上通過《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》,當(dāng)年有九個(gè)協(xié)商國(guó)簽署。 1989 年,法國(guó)、澳大利亞等協(xié)商國(guó)反對(duì)簽署公約,原來已簽署公約的國(guó)家相繼退出簽署?!赌蠘O礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》未能實(shí)際生效,公約中規(guī)定設(shè)立的“礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理委員會(huì)”并沒有成立。南極科學(xué)委員會(huì)等,體系的成功之處正是因?yàn)闆]有秘書處而具有一定的靈活性,能夠擺脫國(guó)際組織的政治化,鑒于此,秘書處的職責(zé)已經(jīng)充分完成。③“Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting,” Secretariat of the Antarctic Treaty, October 9-20, 1989,pp.10-11.

        隨著協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)變化,為了協(xié)助協(xié)商會(huì)議與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)履行其職能,協(xié)商國(guó)在2003 年第26 屆協(xié)商會(huì)議上通過“措施 2003-1”(Measure 1,2003),決定設(shè)立南極條約秘書處。 2004 年,“南極條約秘書處”作為常設(shè)機(jī)構(gòu)在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯正式成立。 秘書處傳遞會(huì)議文書,及時(shí)發(fā)布南極相關(guān)信息,并且開通了締約國(guó)之間的信息傳送渠道,締約國(guó)不再經(jīng)由外交途徑獲得南極信息,這極大地提高了信息傳遞的時(shí)效性。 隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及,重要信息不再用紙質(zhì)交換,而是由秘書處通過電子郵件以及在網(wǎng)上公布的形式通知,提高了信息傳遞效率。 此外,秘書處建設(shè)“南極條約秘書處網(wǎng)站”,在此后的協(xié)商會(huì)議上,秘書處亦提交文件, 并專門列為“秘書處文件”(Secretary Paper)。

        (3)會(huì)間聯(lián)絡(luò)組

        會(huì)間聯(lián)絡(luò)組是指在閉會(huì)期間,協(xié)商國(guó)就需要詳細(xì)討論的特定議題所組建的討論小組。 在預(yù)備會(huì)議消失后,協(xié)商國(guó)累積了大量治理議題,而每年舉辦的協(xié)商會(huì)議僅召開兩周,重要問題在協(xié)商會(huì)議上沒有足夠的時(shí)間來交換意見,相對(duì)不重要的問題更易被忽視。 因此,協(xié)商國(guó)創(chuàng)立會(huì)間聯(lián)絡(luò)組,在閉會(huì)期間專門討論相關(guān)重要議題。 議題在會(huì)間聯(lián)絡(luò)組討論形成意見后,在當(dāng)年提交給協(xié)商會(huì)議,若討論通過則成為措施或決定。 當(dāng)前,越來越多的議題交由會(huì)間聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行討論。

        會(huì)間聯(lián)絡(luò)組構(gòu)思來源于閉會(huì)期間的非正式協(xié)商與協(xié)商會(huì)議工作組的聯(lián)絡(luò)小組。 比如,就設(shè)立永久秘書處這一問題,1993 年閉會(huì)期間,在意大利的協(xié)調(diào)下,協(xié)商國(guó)通過正式的外交渠道就此議題進(jìn)行非正式協(xié)商。 隨后在1994 年第18 屆協(xié)商會(huì)議上,第一工作組成立聯(lián)絡(luò)小組,專門討論設(shè)立秘書處問題。①“Final Report of the Eighteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting,” Secretariat of the Antarctic Treaty, April 11-22, 1994,para.67.此后,“會(huì)間聯(lián)絡(luò)組”逐漸成形,在2001 年第24 屆協(xié)商會(huì)議上,環(huán)境保護(hù)委員會(huì)首次組建會(huì)間聯(lián)絡(luò)組。 會(huì)間聯(lián)絡(luò)組繼承了非正式協(xié)商與聯(lián)絡(luò)小組的雙重功效,若協(xié)商會(huì)議未能解決某個(gè)問題,可以在工作組設(shè)立相應(yīng)會(huì)間聯(lián)絡(luò)組,在閉會(huì)期間繼續(xù)討論。 由一個(gè)協(xié)商國(guó)擔(dān)任會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的召集人,在閉會(huì)期間主持相關(guān)討論,各國(guó)的討論在網(wǎng)上進(jìn)行,討論結(jié)果報(bào)送環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。

        (4)各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

        1991 年以來,協(xié)商會(huì)議機(jī)制增設(shè)了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、秘書處、會(huì)間聯(lián)絡(luò)組,取消了預(yù)備會(huì)議。 其中,環(huán)境保護(hù)委員會(huì)作為環(huán)境保護(hù)方面的咨詢機(jī)構(gòu),在每屆協(xié)商會(huì)議召開期間舉行。協(xié)商會(huì)議的年度會(huì)議一般持續(xù)兩周,環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議在第一周舉行,在第二周協(xié)商會(huì)議開始后,環(huán)境保護(hù)委員會(huì)向協(xié)商會(huì)議進(jìn)行匯報(bào),②Olav Orheim, Anthony Press and Neil Gilbert, “ Managing the Antarctic Environment: The Evolving Role of the Committee for En?vironmental Protection,” in Paul Arthur Berkman, Michael A. Lang,David W. H. Walton and Oran R. Young, Science Diplomacy: Antarcti?ca, Science, and the Governance of International Spaces, Smithsonian Institution Scholarly Press, 2011, p.213.供協(xié)商會(huì)議參考。 秘書處處理協(xié)商會(huì)議的日常事務(wù)和行政事務(wù),具體的實(shí)質(zhì)性問題由會(huì)間聯(lián)絡(luò)組完成。 會(huì)間聯(lián)絡(luò)組根據(jù)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或工作組會(huì)議安排的議題,協(xié)助協(xié)商會(huì)議在閉會(huì)期間討論南極有關(guān)議題。 會(huì)間聯(lián)絡(luò)組召集人在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi),通過秘書處在協(xié)商會(huì)議上開設(shè)專題論壇,并通過郵件告知各締約國(guó)和觀察員代表,有興趣的締約國(guó)、觀察員代表都可參與論壇討論。

        二、南極條約協(xié)商會(huì)議的實(shí)際運(yùn)作

        協(xié)商會(huì)議是南極治理中的決策機(jī)制。 那么,協(xié)商會(huì)議是如何處理議題的? 本文將從規(guī)范程序與實(shí)際運(yùn)作兩個(gè)視角進(jìn)行探究。 規(guī)范程序是明確的、看得見的,框定了組織運(yùn)作的大體過程,約束了行為體的行動(dòng)范圍,使行為體不能只是最大化地追求自身目標(biāo)。 實(shí)際運(yùn)作過程則要比規(guī)章制度中規(guī)定的程序復(fù)雜得多,是各行為體討價(jià)還價(jià)、反復(fù)博弈的政治過程。 在協(xié)商會(huì)議中,規(guī)范程序體現(xiàn)為協(xié)商會(huì)議的“議事規(guī)則”。 根據(jù)南極治理實(shí)踐,實(shí)際運(yùn)作(operation)包括協(xié)商會(huì)議運(yùn)作與工作組運(yùn)作兩個(gè)主要方面。

        2.1 協(xié)商會(huì)議的“議事規(guī)則”

        “議事規(guī)則”是指被會(huì)議組織正式采納的、成文的規(guī)則,規(guī)定了組織的會(huì)議所必須遵循的程序與官員在其中必須承擔(dān)的責(zé)任,以保證會(huì)議的公平和效率,并為解決程序上的分歧提供堅(jiān)實(shí)的基準(zhǔn)。③[美]亨利·羅伯特著,袁天鵬、孫滌譯:《羅伯特議事規(guī)則》(第 11 版),格致出版社、上海人民出版社,2015 年版,第11 頁(yè)。協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”(Rules of Procedure)是保障協(xié)商會(huì)議順利展開討論、制定規(guī)則的規(guī)定,其以書面形式正式確立了開會(huì)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。 協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”內(nèi)容包括出席會(huì)議的代表資格、觀察員資格、秘書處職責(zé)、議事過程的規(guī)則、代表發(fā)言的順序、議題表決、議程設(shè)置、閉會(huì)期間決策等事宜。 首版議事規(guī)則于1961 年第1 屆協(xié)商會(huì)議出臺(tái),于1962 年第2 屆協(xié)商會(huì)議通過。 至今為止,協(xié)商會(huì)議共修改11 次議事規(guī)則,2016 年推出最新版本(第12版)。

        在進(jìn)入21 世紀(jì)前,協(xié)商國(guó)五次修改議事規(guī)則,這五次幾乎都是為了應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)挑戰(zhàn)而被動(dòng)修改。 在聯(lián)合國(guó)沖擊南極條約體系的背景下,協(xié)商國(guó)于1983 年首次修改中增加“非協(xié)商國(guó)”一項(xiàng),賦予非協(xié)商國(guó)參加協(xié)商會(huì)議的權(quán)利,來獲得體系內(nèi)非協(xié)商國(guó)對(duì)南極條約體系的支持。①1983 年第12 屆協(xié)商會(huì)議第一次修改議事規(guī)則,但本屆《最終報(bào)告》沒有提供正式文本。1987 年,協(xié)商國(guó)第二次修改議事規(guī)則,新增“南極條約體系觀察員”一項(xiàng),賦予部分國(guó)際組織以南極條約觀察員的地位,并邀請(qǐng)國(guó)際組織代表出席協(xié)商會(huì)議,②1987 年第14 屆協(xié)商會(huì)議第二次修改議事規(guī)則,在當(dāng)屆的預(yù)備會(huì)議上通過議事規(guī)則文本,但本屆《最終報(bào)告》沒有提供正式文本。這一舉措獲得了這些國(guó)際組織對(duì)協(xié)商會(huì)議的支持,并借由國(guó)際組織的影響力,鞏固了協(xié)商會(huì)議治理南極的合法性。

        在《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》出臺(tái)后,1991 年的第16 屆協(xié)商會(huì)議決定取消預(yù)備會(huì)議。預(yù)備會(huì)議的一個(gè)重要作用是確定當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議的議程,為此,1992 年協(xié)商國(guó)第三次修改議事規(guī)則,新增“協(xié)商會(huì)議議程”一項(xiàng),就制定會(huì)議議程的程序做出規(guī)定。 同時(shí),為便于國(guó)際組織的專家參與實(shí)質(zhì)性工作,協(xié)商國(guó)新增“國(guó)際組織專家”一項(xiàng),為邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)的專家做準(zhǔn)備。 1995 年第四次修改議事規(guī)則,將決策“建議”細(xì)化為“措施”、“決議”和“決定”。 1997 年第五次修改,賦予國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)(COMNAP)協(xié)商會(huì)議觀察員的身份。③各版協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”詳見協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》,歷屆《最終報(bào)告》 統(tǒng)一參見:“Final Reports,” Secretariat of the Antarctic Treaty, https:/ /www.ats.aq/devAS/Info/FinalReports? lang=e,訪問日期:2021 年 12 月 16 日。

        進(jìn)入21 世紀(jì)以來,協(xié)商國(guó)修改議事規(guī)則有兩大方向,分別是秘書處和工作組的具體運(yùn)作規(guī)則。 在秘書處規(guī)則制定上,2004 年,南極條約秘書處于布宜諾斯艾利斯設(shè)立。 圍繞閉會(huì)期間的協(xié)商程序和執(zhí)行秘書的職責(zé)等問題,協(xié)商國(guó)于2004 年第六次修改議事規(guī)則。 2005 年,協(xié)商國(guó)第七次修改議事規(guī)則,修訂后的議事規(guī)則在“國(guó)際組織專家”一項(xiàng)下新增第46 條,對(duì)執(zhí)行秘書的職權(quán)作出嚴(yán)格限定。 需要指出的是,閉會(huì)期間執(zhí)行秘書與協(xié)商國(guó)之間的協(xié)商程序規(guī)則本應(yīng)設(shè)立在“秘書處”項(xiàng)下,但是,協(xié)商國(guó)卻將其設(shè)立在“國(guó)際組織專家”項(xiàng)下,表明協(xié)商國(guó)有意防止秘書處獲得更多的權(quán)限。 2011 年,協(xié)商國(guó)第九次修改議事規(guī)則,要求對(duì)閉會(huì)期間收到對(duì)南極洲有科學(xué)或技術(shù)興趣的國(guó)際組織有關(guān)協(xié)商會(huì)議活動(dòng)信息的請(qǐng)求時(shí),執(zhí)行秘書應(yīng)遵循的更為細(xì)致的程序。 2016 年,協(xié)商國(guó)第十一次修改議事規(guī)則,修改有關(guān)閉會(huì)期間協(xié)商事宜。

        在工作組規(guī)則制定上,協(xié)商國(guó)近年來主要關(guān)注工作組流程和官員任命問題。 針對(duì)工作組主席連任的現(xiàn)象,2008 年第八次修改議事規(guī)則,規(guī)定工作組主席不得連續(xù)擔(dān)任超過四屆會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議。 不過,這一規(guī)則似乎并未得到遵守。 在隨后的2009 年協(xié)商會(huì)議上,擔(dān)任法律工作組的主席依然是挪威的奧拉夫·奧海姆教授(Prof. Olav Orheim),擔(dān)任體系運(yùn)行工作組主席的依然是智利的專家何塞·雷塔馬萊斯(Jose Retamales),而這兩位專家已經(jīng)連續(xù)五屆擔(dān)任工作組主席,超出了議事規(guī)則的規(guī)定。 其中,智利的專家何塞·雷塔馬萊斯一直擔(dān)任運(yùn)行工作組的主席直至2014 年,總計(jì)連續(xù)擔(dān)任十年。 為此,協(xié)商國(guó)于2015 年第十次修改議事規(guī)則,再次對(duì)任期做出安排。

        可以看到,每一次議事規(guī)則的修改都出于特殊的歷史背景與原因,清晰地反映出南極治理的動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)。 早期的修改是協(xié)商國(guó)為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的沖擊而做出的回應(yīng),修改議事規(guī)則使協(xié)商會(huì)議得到體系內(nèi)締約國(guó)和國(guó)際組織的認(rèn)可,鞏固其治理南極事務(wù)的合法性。 進(jìn)入21 世紀(jì)以來,協(xié)商國(guó)修改議事規(guī)則日益頻繁,這些修改深入到秘書處與工作組運(yùn)作的具體細(xì)節(jié),防止秘書處獲得更多權(quán)限,并且防止一些國(guó)家以此獲得更多治理南極的權(quán)力。

        2.2 協(xié)商會(huì)議的基本流程

        1961 年第1 屆協(xié)商會(huì)議確立了會(huì)議的基本流程,即在進(jìn)入會(huì)議正式討論之前,大會(huì)首先任命本屆會(huì)議主席、致開幕詞、確定大會(huì)議程。 第1 屆協(xié)商會(huì)議確立以工作文件為基礎(chǔ)形成“建議”的傳統(tǒng)。 工作文件是國(guó)家針對(duì)某個(gè)問題,基于其科研成果或治理實(shí)踐而給出的初步解決方案。 第一屆協(xié)商會(huì)議共出臺(tái)16 條“建議”,其中的14 條建議完全來自協(xié)商國(guó)的工作文件。 而且,這些工作文件中的內(nèi)容幾乎未加任何改動(dòng)就直接成為建議。 此后,通過工作文件制定“建議”的方式被協(xié)商國(guó)廣泛采用,以至于提交工作文件成為協(xié)商國(guó)在協(xié)商會(huì)議上“發(fā)言”的主要途徑,工作文件也成為南極治理規(guī)則的主要來源。

        提交工作文件的國(guó)家在南極制度競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)。 在目前為止的43 屆協(xié)商會(huì)議中,提交文件數(shù)量最多的六個(gè)國(guó)家依次為:英國(guó)(515份)、美國(guó)(381 份)、澳大利亞(313 份)、新西蘭(297 份)、智利(253 份)、阿根廷(225 份)。①“Meeting Documents Archive,” Secretariat of the Antarctic Treaty,https:/ /www.ats.aq/devAS/Meetings/DocDatabase? lang = e,訪問時(shí)間:2021 年 12 月 6 日。這六個(gè)國(guó)家也是制定絕大多數(shù)南極治理規(guī)則的國(guó)家。 由工作文件轉(zhuǎn)化為“措施”的途徑是:國(guó)家在深入研究某個(gè)領(lǐng)域后,將解決方案寫入工作文件,提交給協(xié)商會(huì)議,經(jīng)過會(huì)議討論,成為處理該議題的措施,經(jīng)由所有協(xié)商國(guó)批準(zhǔn)后,具有法律效力。 盡管工作文件可能會(huì)面臨其他國(guó)家的反對(duì)與修改,但大多數(shù)的情況下,反對(duì)與修改是以提交的文件為基礎(chǔ),提交工作文件的國(guó)家擁有一定優(yōu)勢(shì)。

        協(xié)商會(huì)議機(jī)制運(yùn)行60 年來,一個(gè)顯著的變化是“措施”越來越難以出臺(tái)。 早期協(xié)商會(huì)議能夠較為順利地出臺(tái)“建議”,是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的協(xié)商國(guó)進(jìn)行“俱樂部”式治理,協(xié)商國(guó)之間通過討價(jià)還價(jià)與利益交換,秘密處理南極事務(wù)。 這種壟斷治理不符合歷史趨勢(shì),遭到國(guó)際社會(huì)的反對(duì),終在20 世紀(jì)80 年代,聯(lián)合國(guó)質(zhì)疑協(xié)商國(guó)治理南極的合法性。 為了應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)的挑戰(zhàn),協(xié)商國(guó)采取一系列措施,包括逐漸公開協(xié)商會(huì)議,降低協(xié)商國(guó)的準(zhǔn)入門檻等。②Moritaka Hayashif, “ The Antarctica Question in the United Nations,” Cornell International Law Journal, Vol. 19, 1986, p.285.隨著新協(xié)商國(guó)的不斷涌入,南極治理中引入更多元的利益訴求,原來協(xié)商國(guó)之間達(dá)成的利益妥協(xié)遭遇沖擊,1991 年的《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》可能是“元老級(jí)”協(xié)商代表推出的最后一部重要條約。 此后,隨著代表團(tuán)成員的更迭換代、新協(xié)商國(guó)的激增,更多的利益紛爭(zhēng)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)使得決策制定的難度增加,甚至就緊迫問題亦難以達(dá)成一致。

        目前,協(xié)商會(huì)議保留了早期確立的大部分流程,所不同的有兩個(gè)方面。 一是取消預(yù)備會(huì)議,所有議題拿到協(xié)商會(huì)議上進(jìn)行公開討論,對(duì)于協(xié)商會(huì)議上無法解決的問題,建立會(huì)間聯(lián)絡(luò)組機(jī)制,供締約國(guó)成員在閉會(huì)期間就某個(gè)問題進(jìn)行討論,其后將討論結(jié)果上報(bào)給大會(huì)。 二是工作組發(fā)揮更大作用,早期的協(xié)商會(huì)議議題是在大會(huì)討論后,再?zèng)Q定哪些議題由工作組討論。從1989 年第15 屆協(xié)商會(huì)議開始,在公布議程后,會(huì)議隨即將議題分派到工作組與全會(huì)會(huì)議中,實(shí)質(zhì)性議題由工作組討論,全會(huì)討論的幾乎都是程序性議題。③“Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting,” Secretariat of the Antarctic Treaty, October 9-20, 1989,p.6.隨著工作組作用上升,工作組機(jī)制出現(xiàn)固化,表現(xiàn)在工作組的名稱和負(fù)責(zé)議題基本固定,甚至負(fù)責(zé)特定議題的國(guó)家和官員亦多年固定不變。

        2.3 協(xié)商會(huì)議工作組的實(shí)際運(yùn)作

        第1 屆協(xié)商會(huì)議對(duì)特定議程創(chuàng)立了臨時(shí)工作組機(jī)制,以幫助相關(guān)決策的制定,在當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議閉幕時(shí),工作組隨之解散。 工作組就特定議題討論后,向大會(huì)提交活動(dòng)簡(jiǎn)要以及建議草案。 與大會(huì)會(huì)議相比,工作組會(huì)議不那么正式,規(guī)格相對(duì)較小。 工作組會(huì)議由專家參加,各協(xié)商國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)憑興趣參加,不做強(qiáng)制要求。

        協(xié)商國(guó)設(shè)立工作組有兩個(gè)原因,一是為出臺(tái)建議,二是需要專家審議相關(guān)議題所提交的文件。 早期的工作組與預(yù)備會(huì)議相互配合工作,協(xié)商國(guó)在預(yù)備會(huì)議上就特定議題進(jìn)行充分討論,達(dá)成共識(shí),有時(shí)也由工作組召開預(yù)備會(huì)議。 待協(xié)商會(huì)議召開,大會(huì)以預(yù)備會(huì)議所達(dá)成的共識(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)一步討論,最后由工作組詳細(xì)審議各項(xiàng)提議,給出建議草案。 因此,早期的工作組會(huì)議效率較高,通常能就所討論的議題給出相應(yīng)的建議草案。

        最早的四次協(xié)商會(huì)議(1961 年、1962 年、1964 年、1966 年)分別設(shè)置一個(gè)工作組,討論當(dāng)時(shí)最關(guān)注的幾個(gè)問題。 從1968 年開始,工作組開始分組,工作組數(shù)量從兩個(gè)到六個(gè)不等。1983 年第12 次協(xié)商會(huì)議開始,工作組的數(shù)量與功能發(fā)生變化。 在數(shù)量上,工作組固定為兩個(gè),主要議題固定為“政策、法律與制度議題”和“運(yùn)行、科學(xué)與旅游”;在功能上,實(shí)質(zhì)性議題不再由大會(huì)審議后分配到工作組,而是直接交由工作組審議。 隨著南極治理議題的復(fù)雜化,工作組成為討論實(shí)質(zhì)性議題的主要場(chǎng)所。

        自1991 年以來,工作組發(fā)生的顯著變化值得重視。 首先,一些國(guó)家在出任工作組主席上更為積極。 從1992 年起,擔(dān)任過工作組主席的國(guó)家包括:智利(15 次)、挪威(10 次)、荷蘭(9次)、烏拉圭(8 次)、新西蘭(8 次)、英國(guó)(5次)、阿根廷(5 次)、法國(guó)(4 次)、美國(guó)(5 次)、意大利(3 次)、澳大利亞(3 次)、德國(guó)(2 次)、南非(2 次)、西班牙(1 次)。①作者根據(jù)1992 年至2021 年間的協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》而統(tǒng)計(jì)整理。其中,所謂的領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)全部擔(dān)任過工作組主席。

        其次,從主席任期來看,連任工作組主席成為趨勢(shì)。 最初的工作組未設(shè)立主席。 自1970年第6 屆協(xié)商會(huì)議起,工作組開始設(shè)立主席,主席通常由與會(huì)國(guó)代表?yè)?dān)任,有時(shí)由駐外大使擔(dān)任。 工作組主席不是固定的,而是在每屆協(xié)商會(huì)議上由大會(huì)主席建議并指任。 早期的協(xié)商會(huì)議工作組主席極少出現(xiàn)重復(fù)當(dāng)選,也沒有連任。首次出現(xiàn)連任的是挪威專家羅夫·特羅勒·安徒生(Rolf Trolle Andersen),其分別于 1983、1985、1987 年連續(xù)擔(dān)任三屆協(xié)商會(huì)議“南極條約體系運(yùn)行與信息公開”工作組的主席。 在1991年《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》生效后,連任現(xiàn)象開始普遍。 例如,烏拉圭專家羅伯托·波切羅·里波爾(Roberto Puceiro Ripoll),其從1992年至2001 年連續(xù)八屆擔(dān)任第二工作組的主席。

        再次,工作組主席職位競(jìng)爭(zhēng)激烈。 擔(dān)任工作組主席通常出于專家的專業(yè)資質(zhì)與豐富經(jīng)驗(yàn),但是從另一個(gè)角度看,固定的專家或國(guó)家把持工作組主席職位,有可能做出傾向于本國(guó)的政策選擇。 從《南極條約》簽訂伊始便懼怕南極事務(wù)國(guó)際化的智利,其專家長(zhǎng)期擔(dān)任“南極條約體系運(yùn)行”工作組主席,在一定程度上并不是巧合。

        除常規(guī)工作組之外,協(xié)商國(guó)有時(shí)根據(jù)需要?jiǎng)?chuàng)立負(fù)責(zé)特定議題的過渡工作組。 例如,在1995 年第19 屆協(xié)商會(huì)議上,協(xié)商國(guó)創(chuàng)立過渡期間環(huán)境工作組( Transitional Environmental Working Group),為大會(huì)在與《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》有關(guān)的科研、技術(shù)、環(huán)境議題上提供意見和建議。②“Final Report of the Nineteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting,” Secretariat of the Antarctic Treaty, May 8- 19, 1995,paras.42-43.在1998 年該《議定書》生效后,該工作組被取消。 又如,在2002 年,為了創(chuàng)立南極條約秘書處,協(xié)商會(huì)議上成立“秘書處工作組”(Secretariat Working Group),來討論秘書處建立事宜,2004 年隨著秘書處建立該工作組被取消;為頒布《議定書》的責(zé)任附件,協(xié)商會(huì)議于2002 年設(shè)立“責(zé)任工作組”(Liability Working Group),在2005 年責(zé)任附件通過后該工作組被取消。

        三、中國(guó)對(duì)南極協(xié)商會(huì)議的參與

        自1985 年成為協(xié)商國(guó)以來,中國(guó)正式參與南極治理已有36 年。 乘綜合國(guó)力快速增長(zhǎng)之勢(shì),中國(guó)的南極參與從無到有、由小到大。 中國(guó)參與南極治理可分為三個(gè)階段:一是從1985 至2004 年,為學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則階段。 在這一階段,中國(guó)加入南極條約體系內(nèi)的各大條約和公約,參與南極治理以學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則為主。第二階段從2005 年至2012 年,為中國(guó)利用南極規(guī)則階段,具體表現(xiàn)為積極申請(qǐng)南極特別管理區(qū) ( Antarctic Specially Managment Areas,ASMAs)和特別保護(hù)區(qū)(Antarctic Specially Pro?tected Areas, ASPAs)。 第三階段為 2013 年至今,中國(guó)參與南極治理的關(guān)注點(diǎn)從設(shè)立保護(hù)區(qū)擴(kuò)散到其他南極事務(wù),更積極主動(dòng)地參與南極治理。①王婉潞:“中國(guó)參與南極治理的歷史進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)思考:以協(xié)商會(huì)議和養(yǎng)護(hù)會(huì)議為例”,《極地研究》,2021 年第3 期,第424-425 頁(yè)。

        當(dāng)前,南極治理進(jìn)入新一輪規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)。 在學(xué)習(xí)規(guī)則、利用規(guī)則之后,積極參與南極制度建設(shè)成為中國(guó)新時(shí)代南極治理的重心。 作為南極治理中實(shí)力增長(zhǎng)最快的國(guó)家,中國(guó)參與南極治理得到各方廣泛關(guān)注。 協(xié)商會(huì)議是南極治理中最重要的政治舞臺(tái)。 如前所述,從20 世紀(jì)90 年代以來,協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作發(fā)生了顯著變化,中國(guó)應(yīng)就協(xié)商會(huì)議機(jī)制的變化與趨勢(shì)做出政策與實(shí)踐上的雙重調(diào)整。

        第一,加強(qiáng)南極治理的議程設(shè)置與規(guī)則制定能力,提升工作文件的數(shù)量和質(zhì)量。 在南極治理中,工作文件是議程設(shè)置與規(guī)則制定的起點(diǎn)。 我國(guó)的工作文件的數(shù)量與質(zhì)量亟需提升。至今為止,中國(guó)共提交38 份工作文件,數(shù)量上遠(yuǎn)落后于英美等國(guó)。 從2005 年開始,我國(guó)在協(xié)商會(huì)議上提交的工作文件數(shù)量增多。 不過,我國(guó)提交的文件對(duì)南極條約體系的運(yùn)行、南極規(guī)則的變動(dòng)、南極旅游及生物資源利用等熱點(diǎn)議題關(guān)注不足。 在這些議題上,協(xié)商國(guó)正進(jìn)入新一輪的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng),尤其是近年來協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”頻繁修訂與更新,目前已深入到工作組、工作組主席、閉會(huì)期間協(xié)商等具體事宜。 此外,對(duì)于南極旅游、生物勘探、非法捕撈等焦點(diǎn)議題,協(xié)商國(guó)至今尚未推出專門機(jī)制,而我國(guó)在這些領(lǐng)域的參與度嚴(yán)重缺位。 尤其是南極旅游,我國(guó)現(xiàn)已成為南極旅游第二大游客來源國(guó),但是無論是國(guó)家層次還是企業(yè)層次,我國(guó)在南極旅游治理中的話語(yǔ)權(quán)相當(dāng)弱。 在制作工作文件過程中,我國(guó)應(yīng)積極將“人類命運(yùn)共同體理念”嵌入到南極具體的規(guī)則之中。 目前,“人類命運(yùn)共同體”理念已產(chǎn)生較大影響,并多次載入聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議中。②楊澤偉:“中國(guó)與聯(lián)合國(guó)50 年:歷程、貢獻(xiàn)與未來展望”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2021 年第 11 期,第 9 頁(yè)。我國(guó)參與南極治理,在維護(hù)南極的和平與安全基礎(chǔ)上,應(yīng)以各國(guó)的共同利益為考量,提供中國(guó)方案,推動(dòng)南極人類命運(yùn)共同體的建設(shè)。

        第二,培養(yǎng)綜合性的人才隊(duì)伍,加大參與工作組和會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的力度。 在當(dāng)前的南極協(xié)商會(huì)議機(jī)制中,工作組已經(jīng)成為協(xié)商會(huì)議上協(xié)商國(guó)討論實(shí)質(zhì)性議題的重要平臺(tái),會(huì)間聯(lián)絡(luò)組則是閉會(huì)期間的討論平臺(tái)。 既有南極治理實(shí)踐表明,就特定議題主持會(huì)間聯(lián)絡(luò)組或者參與其間討論,形成的意見將會(huì)提交至協(xié)商會(huì)議,經(jīng)協(xié)商國(guó)批準(zhǔn)后成為措施或決議。 在會(huì)間聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行討論,不僅易形成對(duì)本國(guó)有利的意見,而且提案通過的概率會(huì)大大增加。 然而,無論是工作組還是會(huì)間聯(lián)絡(luò)組,我國(guó)的參與程度不足,由我國(guó)牽頭主持的會(huì)間聯(lián)絡(luò)組較少。

        近年來,我國(guó)將較多精力放在環(huán)境保護(hù)等大議題上,對(duì)中小議題關(guān)注不足,我國(guó)應(yīng)適當(dāng)?shù)貙⒛抗馔断蚰蠘O治理中的中小問題。 事實(shí)上,參與大議題有相當(dāng)?shù)碾y度,因?yàn)榇笞h題可能觸動(dòng)更多國(guó)家在南極事務(wù)中的根本利益,殊難解決,亦加劇各國(guó)對(duì)中國(guó)的戒心與疑慮。 反過來,若在中小議題上發(fā)揮更多作用,則能逐漸累積更多的南極治理經(jīng)驗(yàn)。 值得注意的是,這些中小議題大多由會(huì)間聯(lián)絡(luò)組處理與討論,這也是當(dāng)前協(xié)商會(huì)議的趨勢(shì),即越來越多的議題交由各類會(huì)間聯(lián)絡(luò)組討論并拿出建議草案。 構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、推動(dòng)國(guó)際治理體系變革,為國(guó)際社會(huì)提供更多的中國(guó)智慧、貢獻(xiàn)更多的中國(guó)力量,需要培養(yǎng)一大批既熟悉中國(guó)國(guó)情、又熟悉國(guó)際規(guī)則的綜合型復(fù)合型國(guó)際治理人才。③趙龍躍:“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體與國(guó)際治理人才培養(yǎng)”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2020 年第 1 期,第 30 頁(yè)。我國(guó)應(yīng)關(guān)注協(xié)商會(huì)議的閉會(huì)期間,培養(yǎng)一支綜合的人才隊(duì)伍,包括科研人才和外交人才,派遣專家參與各類會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的討論,以提升我國(guó)南極參與中的輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

        第三,加強(qiáng)南極國(guó)際合作,積極參與南極治理中除協(xié)商會(huì)議之外的各類組織。 協(xié)商會(huì)議機(jī)制是南極治理中的核心決策機(jī)制,是南極治理中的政治舞臺(tái)、外交舞臺(tái),南極治理原則與規(guī)則在此創(chuàng)立。 但反過來看,這一定位也使得其更多關(guān)注的是大問題與焦點(diǎn)問題,而無法處理科研合作與后勤保障等日常管理事宜。 在某種程度上來說,南極治理的日常管理議題是由南極科學(xué)研究委員會(huì)、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)以及國(guó)際南極旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)來完成。

        就這些機(jī)構(gòu)而言,我國(guó)存在代表性不足的情況。 具體而言,在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)中,我國(guó)官員擔(dān)任科學(xué)委員會(huì)的高級(jí)副主席和一個(gè)工作組的聯(lián)合召集人之一(與美國(guó)聯(lián)合);國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)和南極科學(xué)委員會(huì)中我國(guó)官員曾出任副主席,任期結(jié)束后已卸任,當(dāng)前無中國(guó)官員任高級(jí)職位;在南極科學(xué)研究委員會(huì)中,我國(guó)官員出任工作層面中的常務(wù)委員會(huì) ( Standing Committees) 中的南極地理信息常務(wù)委員會(huì)(Standing Committee on Antarctic Geographic In?formation)組長(zhǎng);環(huán)境保護(hù)委員會(huì)尚無中國(guó)官員任職。 我國(guó)在關(guān)注協(xié)商會(huì)議的同時(shí),也需要加強(qiáng)對(duì)這些日常管理機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)與參與,培養(yǎng)更多能夠在南極各個(gè)機(jī)構(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)中級(jí)、高級(jí)職位的專業(yè)技術(shù)和管理人才,不斷累積經(jīng)驗(yàn),以使我國(guó)真正全方位參與南極治理。

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