王婉潞 潘 敏

（1.南京大學(xué)，南京 210023；2.同濟(jì)大學(xué)，上海 200092）

2021 年是《南極條約》生效 60 周年。 南極條約協(xié)商會(huì)議（Antarctic Treaty Consultative Meeting， 以下簡(jiǎn)稱協(xié)商會(huì)議）是南極國(guó)際治理的核心決策機(jī)制，①陳力、屠景芳：“南極國(guó)際治理：從南極協(xié)商國(guó)會(huì)議邁向永久性國(guó)際組織？”《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2013 年第3 期，第155 頁(yè)。也是南極治理中最重要的政治舞臺(tái)。 20 世紀(jì) 40—50 年代，南極陷入“安全困境”（Security Dilemma）。②陳玉剛：“試析南極地緣政治的再安全化”，《國(guó)際觀察》，2013 年第3 期，第58 頁(yè)。為結(jié)束南極地區(qū)的無序狀態(tài)，1959 年，美蘇等12 個(gè)國(guó)家簽訂《南極條約》，條約設(shè)置了一系列制度和機(jī)制。 其中，協(xié)商會(huì)議是南極治理中最重要的保障機(jī)制，獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。 在協(xié)商會(huì)議上，南極條約協(xié)商國(guó)（Antarctic Treaty Consultative Parties， 以下簡(jiǎn)稱協(xié)商國(guó)）創(chuàng)立南極國(guó)際治理的原則與規(guī)范，①《南極條約》成員國(guó)被分為締約國(guó)與協(xié)商國(guó)。 根據(jù)《南極條約》第13 條，向《南極條約》保存國(guó)（美國(guó)）政府遞交加入書，即可成為締約國(guó)。 成為協(xié)商國(guó)則需要符合《南極條約》第9 條第2款的規(guī)定（通常標(biāo)準(zhǔn)是在南極建立一個(gè)全年性的科學(xué)考察站）。簽訂《南極條約》的12 個(gè)國(guó)家是最早的協(xié)商國(guó)，他們也被稱為“原始締約國(guó)”。 締約國(guó)與協(xié)商國(guó)最大的區(qū)別是，協(xié)商國(guó)擁有南極事務(wù)決策權(quán)，而締約國(guó)則不享有這一權(quán)利。 目前，《南極條約》共有54 個(gè)成員國(guó)，協(xié)商國(guó)數(shù)量為29 個(gè)，締約國(guó)數(shù)量為25 個(gè)。 有關(guān)協(xié)商國(guó)與締約國(guó)的詳細(xì)論述可參考：位夢(mèng)華、郭琨編著：《南極政治與法律》，法律出版社，1989 年版，第 188-216 頁(yè)。制定南極國(guó)際治理規(guī)則，確保南極活動(dòng)有序展開。 60 年來，隨著世界格局的變化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，協(xié)商會(huì)議機(jī)制發(fā)生了顯著變化，目前正處于新一輪的規(guī)則變動(dòng)之中。 本文的研究問題是：60 年來，協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作發(fā)生哪些變化？ 針對(duì)這些變化，我國(guó)應(yīng)在哪些方面進(jìn)行調(diào)整？

協(xié)商會(huì)議是南極國(guó)際治理的核心機(jī)制，南極條約體系的所有條約、公約以及大多數(shù)治理規(guī)則都由協(xié)商會(huì)議制定。 然而，協(xié)商會(huì)議本身未得到充分研究。 目前，學(xué)術(shù)界有關(guān)協(xié)商會(huì)議的專門研究極為有限。 最早的協(xié)商會(huì)議研究是時(shí)任挪威弗里喬夫·南森基金會(huì)研究所（Fridtjof Nansen Foundation Institute）的研究員特魯爾斯·哈內(nèi)伍德（Truls Hanevold）發(fā)表于1971 年的論文《南極條約協(xié)商會(huì)議：形式與程序》。 該文詳細(xì)地描述了協(xié)商會(huì)議的組成和運(yùn)作，并對(duì)其進(jìn)行深入分析。 在當(dāng)時(shí)協(xié)商會(huì)議秘密治理南極的大背景下，該文向世人揭露了協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作過程，具有極大的參考價(jià)值，是研究早期協(xié)商會(huì)議的珍貴資料。②Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol.6，No. 3／4， 1971， pp.183-199.不過，協(xié)商會(huì)議在該文發(fā)表后的50 年時(shí)間里發(fā)生顯著變化。 我國(guó)對(duì)協(xié)商會(huì)議有零星研究，最早涉及協(xié)商會(huì)議的研究是位夢(mèng)華、郭琨于1989 年出版的《南極政治與法律》，概括介紹并分析了協(xié)商會(huì)議的運(yùn)作過程。③位夢(mèng)華、郭琨編著：《南極政治與法律》，法律出版社，1989 年版，第 197-216 頁(yè)。徐世杰探討了協(xié)商會(huì)議的組織形式、決策機(jī)制，對(duì)委員會(huì)、工作組、全體會(huì)議、決策方式、決策過程等進(jìn)行概括性介紹。④徐世杰：“淺析南極條約協(xié)商會(huì)議工作機(jī)制及影響”，《海洋開發(fā)與管理》，2004 年第 3 期，第 41-44 頁(yè)。還有一些學(xué)者針對(duì)協(xié)商會(huì)議的工作文件進(jìn)行研究。⑤凌曉良、朱建鋼、陳丹紅、張俠、潘敏：“透過南極條約協(xié)商會(huì)議文件和議案看南極事務(wù)”，《中國(guó)軟科學(xué)》增刊（下），2009 年，第290-297 頁(yè)；華薇娜、張俠著：《南極條約協(xié)商國(guó)南極活動(dòng)能力調(diào)研統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，海洋出版社，2012 年版，第73-78 頁(yè)。

大多數(shù)南極治理文獻(xiàn)雖提及協(xié)商會(huì)議，但是在這些研究中，協(xié)商會(huì)議幾乎是作為討論的背景出現(xiàn)，對(duì)協(xié)商會(huì)議本身的研究并不充分。具體來看，現(xiàn)有南極治理研究主要分為兩個(gè)方向：一是從宏觀角度論述南極治理，包括南極法律與治理機(jī)制的發(fā)展、主要大國(guó)的參與，以及對(duì)南極治理的政治分析等，在這類研究中，協(xié)商會(huì)議成為研究南極治理中權(quán)力消長(zhǎng)、制度演變，以及規(guī)范更替的背景；二是從各個(gè)具體領(lǐng)域切入，例如南極旅游、南極生物勘探、南極海洋保護(hù)區(qū)等，在這類研究中，協(xié)商會(huì)議的決策與措施成為主要研究對(duì)象。 但是，這兩個(gè)南極研究的主要方向都沒有涉及協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與基本的運(yùn)作機(jī)制。

中國(guó)作為世界大國(guó)，積極參與南極制度建設(shè)、推動(dòng)建立更加公正合理的國(guó)際南極秩序，⑥“國(guó)家海洋局發(fā)布《中國(guó)的南極事業(yè)》”，中國(guó)政府網(wǎng)，2017 年 5 月 23 日。是新時(shí)代中國(guó)參與南極治理的重點(diǎn)任務(wù)。 鑒于協(xié)商會(huì)議的核心地位，了解協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制是我國(guó)有效參與南極治理的基礎(chǔ)。 梳理協(xié)商會(huì)議現(xiàn)有的重要組織機(jī)構(gòu)、明晰協(xié)商會(huì)議運(yùn)作機(jī)理、洞悉協(xié)商會(huì)議的組織機(jī)構(gòu)變化，可使我國(guó)的南極參與有的放矢，提升我國(guó)參與南極治理的效率。 為此，本文深入到協(xié)商會(huì)議機(jī)制內(nèi)部，研究其組織結(jié)構(gòu)變遷的歷程和方向，通過梳理與總結(jié)至今為止43 屆的協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》（Final Report），抽取出協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作，探求其中的變化脈絡(luò)，為我國(guó)在新的戰(zhàn)略環(huán)境中參與南極治理、開展南極外交提供經(jīng)驗(yàn)思路。

一、協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)及其變化

南極治理60 年的歷史顯示，以1991 年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，南極協(xié)商會(huì)議機(jī)制的發(fā)展可分為前后兩個(gè)階段。 聯(lián)合國(guó)對(duì)南極條約體系的沖擊是協(xié)商會(huì)議機(jī)制變化的觸發(fā)事件。

20 世紀(jì)80 年代，第三世界國(guó)家試圖以聯(lián)合國(guó)為核心的全球性機(jī)制替代南極條約體系，協(xié)商國(guó)小團(tuán)體秘密治理的方式飽受詬病。 為增強(qiáng)南極條約體系的合法性，協(xié)商國(guó)不得不放棄帶有濃厚俱樂部性質(zhì)的秘密協(xié)商與決策方式，對(duì)協(xié)商會(huì)議機(jī)制做出一系列調(diào)整。 協(xié)商國(guó)的機(jī)制調(diào)整始于20 世紀(jì)80 年代中后期，成形于20 世紀(jì)90 年代。 之所以將時(shí)間節(jié)點(diǎn)確定在1991 年，原因有兩個(gè)：一是1991 年協(xié)商國(guó)推出《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》），這成為南極條約體系的里程碑，來自聯(lián)合國(guó)的壓力驟減；二是根據(jù)《議定書》第11 條，協(xié)商國(guó)設(shè)立 “ 環(huán) 境 保 護(hù) 委 員 會(huì) ” （ Committee for Environmental Protection）作為協(xié)商會(huì)議的咨詢機(jī)構(gòu)，這是協(xié)商會(huì)議機(jī)制大調(diào)整的開端。

1.1 1961 至1991 年協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)

根據(jù)歷屆協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》記錄的協(xié)商會(huì)議實(shí)踐，以及參考早期參會(huì)人員所著文獻(xiàn)，早期（1961—1991 年）協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)包括兩大部分，即預(yù)備會(huì)議（preparatory meeting）和協(xié)商會(huì)議。 其中，預(yù)備會(huì)議在協(xié)商會(huì)議召開之前舉辦，目的是為即將到來的協(xié)商會(huì)議做準(zhǔn)備；協(xié)商會(huì)議分為大會(huì)秘書處①早期的大會(huì)秘書處是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不是會(huì)議階段，大會(huì)秘書處的所有成員不是固定的，每屆會(huì)議都會(huì)組建一個(gè)新的大會(huì)秘書處，會(huì)后解散。、全會(huì)會(huì)議、工作組（Working Group）會(huì)議以及非正式協(xié)商。 這一階段的協(xié)商會(huì)議組織結(jié)構(gòu)如下圖所示。

（1）預(yù)備會(huì)議

圖1 1961—1991 年協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)圖

在20 世紀(jì)40—50 年代，南極領(lǐng)土主權(quán)問題難以解決，美國(guó)發(fā)起的多項(xiàng)制度倡議均告失敗。1957—1958 年，科學(xué)家召開“國(guó)際地球物理年”（International Geophysical Year）活動(dòng)，在該活動(dòng)中，科學(xué)家達(dá)成“擱置主權(quán)爭(zhēng)端，共同科研合作”的君子協(xié)定，為簽訂相關(guān)條約帶來希望。②Peter J. Beck， The International Politics of Antarctica， Syd?ney： Croom Helm， 1986， pp. 48-53.為了準(zhǔn)備國(guó)際地球物理年與制定《南極條約》，相關(guān)國(guó)家多次召開預(yù)備會(huì)議進(jìn)行準(zhǔn)備工作。 國(guó)際地球物理年的預(yù)備會(huì)議自1955 年7 月啟動(dòng)，③Roberto E. Guyer， “Antarctica’s Role in International Rela?tions，” in Francisco Orrego Vicuna ed.， Antarctic Resources Policy：Scientific， Legal and Political Issues， Cambridge University Press，1983， p.270.制定《南極條約》的預(yù)備會(huì)議自1958 年5 月啟動(dòng)，前后共舉行60 次。 這種為正式會(huì)議召開預(yù)備會(huì)議的傳統(tǒng)被南極條約協(xié)商會(huì)議繼承。 以1960—1970 年為例，在1961 年第 1 屆協(xié)商會(huì)議召開之前，12 個(gè)原始締約國(guó)在華盛頓進(jìn)行了多場(chǎng)討論；在1964 年第3 屆協(xié)商會(huì)議之前，歷時(shí)一年多、召開了10 次預(yù)備會(huì)議；在1966 年第4 屆協(xié)商會(huì)議前，召開長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月的預(yù)備會(huì)議；在1968 年第5 屆協(xié)商會(huì)議前，召開5 次預(yù)備會(huì)議；1970 年第6 屆協(xié)商會(huì)議前，同樣召開了一系列預(yù)備會(huì)議。④Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol.6，No. 3／4， 1971， p.190.

協(xié)商國(guó)如此倚重預(yù)備會(huì)議的原因在于，在預(yù)備會(huì)議上，各國(guó)明確表達(dá)底線，清晰掌握他國(guó)立場(chǎng)，經(jīng)由利益交換與討價(jià)還價(jià)之后取得共識(shí)。這些共識(shí)包括：制定當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議議程、達(dá)成各議題的初步討論結(jié)論、制定相關(guān)建議草案。 由于預(yù)備會(huì)議已完成協(xié)商會(huì)議的大部分工作，協(xié)商會(huì)議的不確定性被大幅降低，決策更容易達(dá)成。 同時(shí)，預(yù)備會(huì)議可以為協(xié)商會(huì)議節(jié)省大量時(shí)間。 由于議題已在預(yù)備會(huì)議上充分討論，在協(xié)商會(huì)議上，協(xié)商國(guó)只需簡(jiǎn)單介紹便可開始實(shí)質(zhì)性的討論。①Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol.1，No.3／4， 1971， p.190.

預(yù)備會(huì)議通常有兩種類型：常規(guī)預(yù)備會(huì)議和特別預(yù)備會(huì)議。 常規(guī)預(yù)備會(huì)議是在協(xié)商會(huì)議之前召開的預(yù)備會(huì)議，將確定哪些議題可以在協(xié)商會(huì)議上討論，并且就這些議題展開實(shí)質(zhì)性的討論，給出相應(yīng)的建議。 由于協(xié)商會(huì)議的開會(huì)時(shí)間大約在兩周左右，用兩周的時(shí)間來確定南極事務(wù)中哪些議題是重要的、應(yīng)該采取哪些措施、給出哪些建議，時(shí)間相當(dāng)緊迫。 為此，在協(xié)商會(huì)議召開之前，常規(guī)預(yù)備會(huì)議預(yù)先對(duì)這些問題進(jìn)行討論。 另外，早期會(huì)議成果直接來源于各締約國(guó)及作為觀察員的國(guó)際組織提交的文件。 早期文件分為“工作文件”（Working Paper）和“信息文件”（Information Paper），這兩類文件為會(huì)議討論提供參考。 因此，在預(yù)備會(huì)議上確定議題后，協(xié)商國(guó)可以后續(xù)展開研究并制作工作文件，以便在協(xié)商會(huì)議上展開更加深入的討論。 經(jīng)由常規(guī)預(yù)備會(huì)議討論而確定的議題以及達(dá)成的建議，通常在協(xié)商會(huì)議上稍加討論后便直接運(yùn)用。 特別預(yù)備會(huì)議（special preparatory meeting）是為了解決專門議題而舉辦。 例如，為準(zhǔn)備1977 年第9 屆協(xié)商會(huì)議，法國(guó)提議于1976年6 月在巴黎召開一場(chǎng)特別預(yù)備會(huì)議，會(huì)議的主題是《南極資源——礦產(chǎn)開發(fā)與勘探問題》。②“Report of Eighth Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， June 9-20， 1975， p.10.

預(yù)備會(huì)議具有極強(qiáng)的秘密性，所有預(yù)備會(huì)議由協(xié)商國(guó)秘密舉辦。 至今為止，歷屆協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》全部公開，但是在“南極條約秘書處”網(wǎng)站上依然沒有預(yù)備會(huì)議的文件，只能通過《最終報(bào)告》、工作文件以及各國(guó)在協(xié)商會(huì)議上的閉幕辭中的只言片語(yǔ)來隱約探得預(yù)備會(huì)議的主題與討論內(nèi)容。 1991 年第16 屆協(xié)商會(huì)議決定取消預(yù)備會(huì)議，預(yù)備會(huì)議完全退出南極治理的舞臺(tái)。

（2）協(xié)商會(huì)議

早期協(xié)商會(huì)議通常采取如下步驟：確定當(dāng)屆會(huì)議的討論議程，設(shè)置臨時(shí)工作組，各工作組進(jìn)行討論、就某一議題提出建議草案，工作組向協(xié)商會(huì)議進(jìn)行匯報(bào)，建議草案取得全體協(xié)商國(guó)一致同意后，正式出臺(tái)為“建議”（1995 年前）或“措施”（1995 年后）。 在協(xié)商會(huì)議運(yùn)行早期，全會(huì)會(huì)議是協(xié)商會(huì)議中最為正式的會(huì)議。 協(xié)商會(huì)議中的所有議題都首先在全會(huì)會(huì)議上進(jìn)行討論，然后再?zèng)Q定接下來是否繼續(xù)由工作組討論。工作組會(huì)議由專家參加，協(xié)商國(guó)代表憑興趣出席。 在工作組會(huì)議上，代表們的交流更加直接，逐字逐句審核提議，最終形成建議草案。 在早期工作組會(huì)議上，介紹十分簡(jiǎn)短，代表們無需發(fā)言解釋自身觀點(diǎn)，只需要回答“是”或“否”即可。 如果無法達(dá)成一致，即停止會(huì)議，代表們轉(zhuǎn)而在私下進(jìn)行非正式協(xié)商。③同①，p.195.

協(xié)商會(huì)議的決策制定方式是“協(xié)商一致”。經(jīng)過協(xié)商國(guó)協(xié)商一致出臺(tái)的實(shí)質(zhì)性決定一開始被稱為“建議”（Recommendation）。 從 1995 年第19 屆協(xié)商會(huì)議開始，實(shí)質(zhì)性決定不再稱為“建議”，而是將其細(xì)化，分為“措施”（Measure）、“決議”（Resolution）和“決定”（Decision）。 其中，“措施”保留了原來“建議”的主要功能。“措施”是指“包含具有法律效力條款”的法律文本，經(jīng)由協(xié)商會(huì)議的代表通過協(xié)商一致后通過。 在通過后，由會(huì)議代表向本國(guó)政府提出建議，待所有協(xié)商國(guó)政府全部批準(zhǔn)或同意后方可生效。 對(duì)于生效后的“措施”，各締約國(guó)政府均有遵守及執(zhí)行的義務(wù)。 “決議”是指具有倡導(dǎo)性質(zhì)的文本（Hortatory Text），而“決定”的事項(xiàng)范圍限定在協(xié)商會(huì)議內(nèi)部的組織性事務(wù)。④“Measures， Decisions and Resolutions Adopted at the XIXth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， May 8-19， 1995.

1961 至1991 年間協(xié)商會(huì)議具有會(huì)議規(guī)模較小、封閉決策、參會(huì)人員相互熟悉等小團(tuán)體“俱樂部”的特征。 協(xié)商國(guó)選擇“俱樂部”式的壟斷治理，最主要的原因是力圖避免所謂的南極事務(wù)國(guó)際化。 在《南極條約》凍結(jié)南極領(lǐng)土主權(quán)后，避免南極事務(wù)國(guó)際化成為南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)的首要戰(zhàn)略選擇，他們擔(dān)心一旦國(guó)際社會(huì)大規(guī)模涌入南極，將會(huì)沖淡自己對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的聲索。 不過，從20 世紀(jì)70 年代中期開始，南極資源受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，這種關(guān)注在20 世紀(jì)80 年代初形成合力，第三世界以聯(lián)合國(guó)為平臺(tái)向南極條約體系發(fā)起沖擊。 在生存危機(jī)中，協(xié)商國(guó)被動(dòng)吸納一些第三世界國(guó)家成為協(xié)商國(guó)，并調(diào)整協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)，“俱樂部”式治理模式被打破。

1.2 1991 年迄今的協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)

自1991 年以來，協(xié)商會(huì)議機(jī)制發(fā)生了顯著變化，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是預(yù)備會(huì)議退出南極協(xié)商會(huì)議的舞臺(tái)，協(xié)商國(guó)創(chuàng)立會(huì)間聯(lián)絡(luò)組（Inter?sessional Contact Group， ICG）進(jìn)行閉會(huì)期間討論；二是協(xié)商會(huì)議機(jī)制增設(shè)“環(huán)境保護(hù)委員會(huì)”，作為協(xié)商會(huì)議的咨詢機(jī)構(gòu)；三是成立常設(shè)秘書處，除履行原有的大會(huì)秘書處職能外，還負(fù)責(zé)在協(xié)商國(guó)之間傳遞信息，完成協(xié)商會(huì)議的日常行政工作。 當(dāng)前協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)如下所示。

（1）環(huán)境保護(hù)委員會(huì)

20 世紀(jì)70 年代，南極科學(xué)家團(tuán)體首先意識(shí)到保護(hù)南極環(huán)境的重要性。 在國(guó)際環(huán)保思潮推動(dòng)下，協(xié)商國(guó)于1991 年出臺(tái)《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》，并于1998 年1 月14 日正式生效?！蹲h定書》的主要目標(biāo)是“全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)”①“Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Trea?ty，” Secretariat of the Antarctic Treaty， 1991.，從法律上將環(huán)境保護(hù)確定為南極治理的首要議題。

圖2 1991—2021 年協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)圖

根據(jù)《議定書》第11 條，《議定書》締約國(guó)設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。 環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的主要職能是負(fù)責(zé)向協(xié)商會(huì)議提出與《議定書》及其附件執(zhí)行有關(guān)的建議并形成相關(guān)決議，其成員包括《議定書》的締約國(guó)代表。 目前，《議定書》共有42 個(gè)締約國(guó)，其中包括29 個(gè)協(xié)商國(guó)以及13 個(gè)非協(xié)商國(guó)。②這13 個(gè)非協(xié)商國(guó)（按照加入時(shí)間排序）分別是：希臘（1998 年）、加拿大（2003 年）、羅馬尼亞（2003 年）、白俄羅斯（2008 年）、摩納哥（2009 年）、巴基斯坦（2012 年）、葡萄牙（2014年）、委內(nèi)瑞拉（2014 年）、馬來西亞（2016 年）、瑞士（2017 年）、土耳其（2017 年）、哥倫比亞（2020 年）、奧地利（2021 年）。根據(jù)《議定書》，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)還接受相關(guān)國(guó)際組織的代表作為觀察員，包括南極條約體系內(nèi)的國(guó)際組織以及經(jīng)協(xié)商會(huì)議批準(zhǔn)的其他國(guó)際組織。③《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第11 條第4 款：委員會(huì)應(yīng)邀請(qǐng)南極研究科學(xué)委員會(huì)主席和保護(hù)南極海洋生物資源科學(xué)委員會(huì)主席作為觀察員參加委員會(huì)會(huì)議。 經(jīng)南極條約協(xié)商會(huì)議的同意，委員會(huì)亦可邀請(qǐng)能夠?qū)ζ涔ぷ髯鞒鲐暙I(xiàn)的其他有關(guān)的科學(xué)、環(huán)境和技術(shù)組織作為觀察員與會(huì)。南極條約體系內(nèi)的國(guó)際組織包括南極科學(xué)研究委員會(huì)（ Scientific Committee on Antarctic Research）、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（Commission on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources）、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)（Council of Managers of National Antarctic Programs）等，體系外國(guó)際組織包括世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conser?vation of Nature）、國(guó)際南極旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)（In?ternational Association of Antarctica Tour Opera?tors）、南極和南大洋聯(lián)盟（Antarctic and Southern Ocean Coalition）、國(guó)際水文組織（International Hydrographic Organization）、 世 界 氣 象 組 織（World Meteorological Organization）等。

環(huán)境保護(hù)委員會(huì)是協(xié)商會(huì)議在環(huán)境保護(hù)問題上的咨詢機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的主體資格。 環(huán)境保護(hù)委員會(huì)每年在南極條約會(huì)議期間舉行會(huì)議，召開的目的是就環(huán)境保護(hù)議題制定措施、決定、決議等向協(xié)商會(huì)議提供建議。 其討論成果將以“建議”的形式向協(xié)商會(huì)議提交，協(xié)商會(huì)議批準(zhǔn)后形成措施、決議或決定。 《議定書》第11條第5 款規(guī)定：“委員會(huì)應(yīng)向南極條約協(xié)商會(huì)議提交其每次會(huì)議的報(bào)告。 報(bào)告應(yīng)包括會(huì)議審議的所有問題并反映所表達(dá)的觀點(diǎn)。 報(bào)告應(yīng)分送與會(huì)的各締約國(guó)和觀察員并隨即公開?！苯刂?021 年12 月，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)已召開 23 次會(huì)議。

（2）南極條約秘書處

《南極條約》中沒有任何關(guān)于秘書處的提法。 在條約出臺(tái)后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，協(xié)商國(guó)依然沒有建立秘書處。 協(xié)商國(guó)當(dāng)時(shí)避而不談設(shè)立秘書處，主要出于三個(gè)原因：一是設(shè)立南極秘書處的城市很可能被認(rèn)為是“南極首都”，將打破南極條約體系內(nèi)的權(quán)力平衡；二是擔(dān)心引發(fā)南極事務(wù)國(guó)際化，南極事務(wù)國(guó)際化將削弱一些國(guó)家的南極領(lǐng)土主權(quán)要求；三是擔(dān)心將本應(yīng)賦予協(xié)商國(guó)的權(quán)利賦予秘書處的專家，①Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol. 6，No. 3／4， 1971， p.191.一些協(xié)商國(guó)擔(dān)心這會(huì)削弱自身的權(quán)利。

在早期協(xié)商會(huì)議中，由于秘書處的缺失，協(xié)商國(guó)設(shè)立“大會(huì)秘書處”來完成秘書處的職責(zé)和功能。 “大會(huì)秘書處”由協(xié)商會(huì)議的主席國(guó)組織成立，負(fù)責(zé)當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議文件的記錄、整理、傳遞等事務(wù)，在協(xié)商會(huì)議結(jié)束之后，該秘書處即刻解散。 雖然“大會(huì)秘書處”完成了會(huì)議文件記錄的工作，但也導(dǎo)致一些問題，比如不同的大會(huì)秘書處很可能采取不同的記錄方式，使得會(huì)議文件記錄不連貫，以及各協(xié)商國(guó)通過外交渠道傳遞信息，無法及時(shí)、有效地傳遞信息和文件。

1989 年第15 屆協(xié)商會(huì)議集中討論了設(shè)立秘書處的問題，協(xié)商國(guó)依然持兩種立場(chǎng)。 支持者認(rèn)為：建立秘書處可以實(shí)現(xiàn)迅速地溝通，有利于維護(hù)體系的運(yùn)行；建立秘書處即是在條約體系內(nèi)部確立一個(gè)中心，以便有效地管理體系所產(chǎn)生的大量報(bào)告、接收會(huì)議中遞交的文件；秘書處能及時(shí)發(fā)布南極活動(dòng)和取得的成就，幫助條約體系外國(guó)家和國(guó)際組織了解體系的運(yùn)行，從而降低后者的質(zhì)疑。 反對(duì)者認(rèn)為：條約體系已經(jīng)存在很多機(jī)構(gòu)，包括南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理委員會(huì)、②1988 年，協(xié)商國(guó)在協(xié)商會(huì)議上通過《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》，當(dāng)年有九個(gè)協(xié)商國(guó)簽署。 1989 年，法國(guó)、澳大利亞等協(xié)商國(guó)反對(duì)簽署公約，原來已簽署公約的國(guó)家相繼退出簽署?！赌蠘O礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》未能實(shí)際生效，公約中規(guī)定設(shè)立的“礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理委員會(huì)”并沒有成立。南極科學(xué)委員會(huì)等，體系的成功之處正是因?yàn)闆]有秘書處而具有一定的靈活性，能夠擺脫國(guó)際組織的政治化，鑒于此，秘書處的職責(zé)已經(jīng)充分完成。③“Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， October 9-20， 1989，pp.10-11.

隨著協(xié)商會(huì)議機(jī)制的組織結(jié)構(gòu)變化，為了協(xié)助協(xié)商會(huì)議與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)履行其職能，協(xié)商國(guó)在2003 年第26 屆協(xié)商會(huì)議上通過“措施 2003-1”（Measure 1，2003），決定設(shè)立南極條約秘書處。 2004 年，“南極條約秘書處”作為常設(shè)機(jī)構(gòu)在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯正式成立。 秘書處傳遞會(huì)議文書，及時(shí)發(fā)布南極相關(guān)信息，并且開通了締約國(guó)之間的信息傳送渠道，締約國(guó)不再經(jīng)由外交途徑獲得南極信息，這極大地提高了信息傳遞的時(shí)效性。 隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，重要信息不再用紙質(zhì)交換，而是由秘書處通過電子郵件以及在網(wǎng)上公布的形式通知，提高了信息傳遞效率。 此外，秘書處建設(shè)“南極條約秘書處網(wǎng)站”，在此后的協(xié)商會(huì)議上，秘書處亦提交文件， 并專門列為“秘書處文件”（Secretary Paper）。

（3）會(huì)間聯(lián)絡(luò)組

會(huì)間聯(lián)絡(luò)組是指在閉會(huì)期間，協(xié)商國(guó)就需要詳細(xì)討論的特定議題所組建的討論小組。 在預(yù)備會(huì)議消失后，協(xié)商國(guó)累積了大量治理議題，而每年舉辦的協(xié)商會(huì)議僅召開兩周，重要問題在協(xié)商會(huì)議上沒有足夠的時(shí)間來交換意見，相對(duì)不重要的問題更易被忽視。 因此，協(xié)商國(guó)創(chuàng)立會(huì)間聯(lián)絡(luò)組，在閉會(huì)期間專門討論相關(guān)重要議題。 議題在會(huì)間聯(lián)絡(luò)組討論形成意見后，在當(dāng)年提交給協(xié)商會(huì)議，若討論通過則成為措施或決定。 當(dāng)前，越來越多的議題交由會(huì)間聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行討論。

會(huì)間聯(lián)絡(luò)組構(gòu)思來源于閉會(huì)期間的非正式協(xié)商與協(xié)商會(huì)議工作組的聯(lián)絡(luò)小組。 比如，就設(shè)立永久秘書處這一問題，1993 年閉會(huì)期間，在意大利的協(xié)調(diào)下，協(xié)商國(guó)通過正式的外交渠道就此議題進(jìn)行非正式協(xié)商。 隨后在1994 年第18 屆協(xié)商會(huì)議上，第一工作組成立聯(lián)絡(luò)小組，專門討論設(shè)立秘書處問題。①“Final Report of the Eighteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， April 11-22， 1994，para.67.此后，“會(huì)間聯(lián)絡(luò)組”逐漸成形，在2001 年第24 屆協(xié)商會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)首次組建會(huì)間聯(lián)絡(luò)組。 會(huì)間聯(lián)絡(luò)組繼承了非正式協(xié)商與聯(lián)絡(luò)小組的雙重功效，若協(xié)商會(huì)議未能解決某個(gè)問題，可以在工作組設(shè)立相應(yīng)會(huì)間聯(lián)絡(luò)組，在閉會(huì)期間繼續(xù)討論。 由一個(gè)協(xié)商國(guó)擔(dān)任會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的召集人，在閉會(huì)期間主持相關(guān)討論，各國(guó)的討論在網(wǎng)上進(jìn)行，討論結(jié)果報(bào)送環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。

（4）各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

1991 年以來，協(xié)商會(huì)議機(jī)制增設(shè)了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、秘書處、會(huì)間聯(lián)絡(luò)組，取消了預(yù)備會(huì)議。 其中，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)作為環(huán)境保護(hù)方面的咨詢機(jī)構(gòu)，在每屆協(xié)商會(huì)議召開期間舉行。協(xié)商會(huì)議的年度會(huì)議一般持續(xù)兩周，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)會(huì)議在第一周舉行，在第二周協(xié)商會(huì)議開始后，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)向協(xié)商會(huì)議進(jìn)行匯報(bào)，②Olav Orheim， Anthony Press and Neil Gilbert， “ Managing the Antarctic Environment： The Evolving Role of the Committee for En?vironmental Protection，” in Paul Arthur Berkman， Michael A. Lang，David W. H. Walton and Oran R. Young， Science Diplomacy： Antarcti?ca， Science， and the Governance of International Spaces， Smithsonian Institution Scholarly Press， 2011， p.213.供協(xié)商會(huì)議參考。 秘書處處理協(xié)商會(huì)議的日常事務(wù)和行政事務(wù)，具體的實(shí)質(zhì)性問題由會(huì)間聯(lián)絡(luò)組完成。 會(huì)間聯(lián)絡(luò)組根據(jù)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或工作組會(huì)議安排的議題，協(xié)助協(xié)商會(huì)議在閉會(huì)期間討論南極有關(guān)議題。 會(huì)間聯(lián)絡(luò)組召集人在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)，通過秘書處在協(xié)商會(huì)議上開設(shè)專題論壇，并通過郵件告知各締約國(guó)和觀察員代表，有興趣的締約國(guó)、觀察員代表都可參與論壇討論。

二、南極條約協(xié)商會(huì)議的實(shí)際運(yùn)作

協(xié)商會(huì)議是南極治理中的決策機(jī)制。 那么，協(xié)商會(huì)議是如何處理議題的？ 本文將從規(guī)范程序與實(shí)際運(yùn)作兩個(gè)視角進(jìn)行探究。 規(guī)范程序是明確的、看得見的，框定了組織運(yùn)作的大體過程，約束了行為體的行動(dòng)范圍，使行為體不能只是最大化地追求自身目標(biāo)。 實(shí)際運(yùn)作過程則要比規(guī)章制度中規(guī)定的程序復(fù)雜得多，是各行為體討價(jià)還價(jià)、反復(fù)博弈的政治過程。 在協(xié)商會(huì)議中，規(guī)范程序體現(xiàn)為協(xié)商會(huì)議的“議事規(guī)則”。 根據(jù)南極治理實(shí)踐，實(shí)際運(yùn)作（operation）包括協(xié)商會(huì)議運(yùn)作與工作組運(yùn)作兩個(gè)主要方面。

2.1 協(xié)商會(huì)議的“議事規(guī)則”

“議事規(guī)則”是指被會(huì)議組織正式采納的、成文的規(guī)則，規(guī)定了組織的會(huì)議所必須遵循的程序與官員在其中必須承擔(dān)的責(zé)任，以保證會(huì)議的公平和效率，并為解決程序上的分歧提供堅(jiān)實(shí)的基準(zhǔn)。③［美］亨利·羅伯特著，袁天鵬、孫滌譯：《羅伯特議事規(guī)則》（第 11 版），格致出版社、上海人民出版社，2015 年版，第11 頁(yè)。協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”（Rules of Procedure）是保障協(xié)商會(huì)議順利展開討論、制定規(guī)則的規(guī)定，其以書面形式正式確立了開會(huì)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。 協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”內(nèi)容包括出席會(huì)議的代表資格、觀察員資格、秘書處職責(zé)、議事過程的規(guī)則、代表發(fā)言的順序、議題表決、議程設(shè)置、閉會(huì)期間決策等事宜。 首版議事規(guī)則于1961 年第1 屆協(xié)商會(huì)議出臺(tái)，于1962 年第2 屆協(xié)商會(huì)議通過。 至今為止，協(xié)商會(huì)議共修改11 次議事規(guī)則，2016 年推出最新版本（第12版）。

在進(jìn)入21 世紀(jì)前，協(xié)商國(guó)五次修改議事規(guī)則，這五次幾乎都是為了應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)挑戰(zhàn)而被動(dòng)修改。 在聯(lián)合國(guó)沖擊南極條約體系的背景下，協(xié)商國(guó)于1983 年首次修改中增加“非協(xié)商國(guó)”一項(xiàng)，賦予非協(xié)商國(guó)參加協(xié)商會(huì)議的權(quán)利，來獲得體系內(nèi)非協(xié)商國(guó)對(duì)南極條約體系的支持。①1983 年第12 屆協(xié)商會(huì)議第一次修改議事規(guī)則，但本屆《最終報(bào)告》沒有提供正式文本。1987 年，協(xié)商國(guó)第二次修改議事規(guī)則，新增“南極條約體系觀察員”一項(xiàng)，賦予部分國(guó)際組織以南極條約觀察員的地位，并邀請(qǐng)國(guó)際組織代表出席協(xié)商會(huì)議，②1987 年第14 屆協(xié)商會(huì)議第二次修改議事規(guī)則，在當(dāng)屆的預(yù)備會(huì)議上通過議事規(guī)則文本，但本屆《最終報(bào)告》沒有提供正式文本。這一舉措獲得了這些國(guó)際組織對(duì)協(xié)商會(huì)議的支持，并借由國(guó)際組織的影響力，鞏固了協(xié)商會(huì)議治理南極的合法性。

在《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》出臺(tái)后，1991 年的第16 屆協(xié)商會(huì)議決定取消預(yù)備會(huì)議。預(yù)備會(huì)議的一個(gè)重要作用是確定當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議的議程，為此，1992 年協(xié)商國(guó)第三次修改議事規(guī)則，新增“協(xié)商會(huì)議議程”一項(xiàng)，就制定會(huì)議議程的程序做出規(guī)定。 同時(shí)，為便于國(guó)際組織的專家參與實(shí)質(zhì)性工作，協(xié)商國(guó)新增“國(guó)際組織專家”一項(xiàng)，為邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)的專家做準(zhǔn)備。 1995 年第四次修改議事規(guī)則，將決策“建議”細(xì)化為“措施”、“決議”和“決定”。 1997 年第五次修改，賦予國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)（COMNAP）協(xié)商會(huì)議觀察員的身份。③各版協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”詳見協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》，歷屆《最終報(bào)告》 統(tǒng)一參見：“Final Reports，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https：／ ／www.ats.aq／devAS／Info／FinalReports？ lang＝e，訪問日期：2021 年 12 月 16 日。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，協(xié)商國(guó)修改議事規(guī)則有兩大方向，分別是秘書處和工作組的具體運(yùn)作規(guī)則。 在秘書處規(guī)則制定上，2004 年，南極條約秘書處于布宜諾斯艾利斯設(shè)立。 圍繞閉會(huì)期間的協(xié)商程序和執(zhí)行秘書的職責(zé)等問題，協(xié)商國(guó)于2004 年第六次修改議事規(guī)則。 2005 年，協(xié)商國(guó)第七次修改議事規(guī)則，修訂后的議事規(guī)則在“國(guó)際組織專家”一項(xiàng)下新增第46 條，對(duì)執(zhí)行秘書的職權(quán)作出嚴(yán)格限定。 需要指出的是，閉會(huì)期間執(zhí)行秘書與協(xié)商國(guó)之間的協(xié)商程序規(guī)則本應(yīng)設(shè)立在“秘書處”項(xiàng)下，但是，協(xié)商國(guó)卻將其設(shè)立在“國(guó)際組織專家”項(xiàng)下，表明協(xié)商國(guó)有意防止秘書處獲得更多的權(quán)限。 2011 年，協(xié)商國(guó)第九次修改議事規(guī)則，要求對(duì)閉會(huì)期間收到對(duì)南極洲有科學(xué)或技術(shù)興趣的國(guó)際組織有關(guān)協(xié)商會(huì)議活動(dòng)信息的請(qǐng)求時(shí)，執(zhí)行秘書應(yīng)遵循的更為細(xì)致的程序。 2016 年，協(xié)商國(guó)第十一次修改議事規(guī)則，修改有關(guān)閉會(huì)期間協(xié)商事宜。

在工作組規(guī)則制定上，協(xié)商國(guó)近年來主要關(guān)注工作組流程和官員任命問題。 針對(duì)工作組主席連任的現(xiàn)象，2008 年第八次修改議事規(guī)則，規(guī)定工作組主席不得連續(xù)擔(dān)任超過四屆會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議。 不過，這一規(guī)則似乎并未得到遵守。 在隨后的2009 年協(xié)商會(huì)議上，擔(dān)任法律工作組的主席依然是挪威的奧拉夫·奧海姆教授（Prof. Olav Orheim），擔(dān)任體系運(yùn)行工作組主席的依然是智利的專家何塞·雷塔馬萊斯（Jose Retamales），而這兩位專家已經(jīng)連續(xù)五屆擔(dān)任工作組主席，超出了議事規(guī)則的規(guī)定。 其中，智利的專家何塞·雷塔馬萊斯一直擔(dān)任運(yùn)行工作組的主席直至2014 年，總計(jì)連續(xù)擔(dān)任十年。 為此，協(xié)商國(guó)于2015 年第十次修改議事規(guī)則，再次對(duì)任期做出安排。

可以看到，每一次議事規(guī)則的修改都出于特殊的歷史背景與原因，清晰地反映出南極治理的動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)。 早期的修改是協(xié)商國(guó)為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的沖擊而做出的回應(yīng)，修改議事規(guī)則使協(xié)商會(huì)議得到體系內(nèi)締約國(guó)和國(guó)際組織的認(rèn)可，鞏固其治理南極事務(wù)的合法性。 進(jìn)入21 世紀(jì)以來，協(xié)商國(guó)修改議事規(guī)則日益頻繁，這些修改深入到秘書處與工作組運(yùn)作的具體細(xì)節(jié)，防止秘書處獲得更多權(quán)限，并且防止一些國(guó)家以此獲得更多治理南極的權(quán)力。

2.2 協(xié)商會(huì)議的基本流程

1961 年第1 屆協(xié)商會(huì)議確立了會(huì)議的基本流程，即在進(jìn)入會(huì)議正式討論之前，大會(huì)首先任命本屆會(huì)議主席、致開幕詞、確定大會(huì)議程。 第1 屆協(xié)商會(huì)議確立以工作文件為基礎(chǔ)形成“建議”的傳統(tǒng)。 工作文件是國(guó)家針對(duì)某個(gè)問題，基于其科研成果或治理實(shí)踐而給出的初步解決方案。 第一屆協(xié)商會(huì)議共出臺(tái)16 條“建議”，其中的14 條建議完全來自協(xié)商國(guó)的工作文件。 而且，這些工作文件中的內(nèi)容幾乎未加任何改動(dòng)就直接成為建議。 此后，通過工作文件制定“建議”的方式被協(xié)商國(guó)廣泛采用，以至于提交工作文件成為協(xié)商國(guó)在協(xié)商會(huì)議上“發(fā)言”的主要途徑，工作文件也成為南極治理規(guī)則的主要來源。

提交工作文件的國(guó)家在南極制度競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)。 在目前為止的43 屆協(xié)商會(huì)議中，提交文件數(shù)量最多的六個(gè)國(guó)家依次為：英國(guó)（515份）、美國(guó)（381 份）、澳大利亞（313 份）、新西蘭（297 份）、智利（253 份）、阿根廷（225 份）。①“Meeting Documents Archive，” Secretariat of the Antarctic Treaty，https：／ ／www.ats.aq／devAS／Meetings／DocDatabase？ lang ＝ e，訪問時(shí)間：2021 年 12 月 6 日。這六個(gè)國(guó)家也是制定絕大多數(shù)南極治理規(guī)則的國(guó)家。 由工作文件轉(zhuǎn)化為“措施”的途徑是：國(guó)家在深入研究某個(gè)領(lǐng)域后，將解決方案寫入工作文件，提交給協(xié)商會(huì)議，經(jīng)過會(huì)議討論，成為處理該議題的措施，經(jīng)由所有協(xié)商國(guó)批準(zhǔn)后，具有法律效力。 盡管工作文件可能會(huì)面臨其他國(guó)家的反對(duì)與修改，但大多數(shù)的情況下，反對(duì)與修改是以提交的文件為基礎(chǔ)，提交工作文件的國(guó)家擁有一定優(yōu)勢(shì)。

協(xié)商會(huì)議機(jī)制運(yùn)行60 年來，一個(gè)顯著的變化是“措施”越來越難以出臺(tái)。 早期協(xié)商會(huì)議能夠較為順利地出臺(tái)“建議”，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的協(xié)商國(guó)進(jìn)行“俱樂部”式治理，協(xié)商國(guó)之間通過討價(jià)還價(jià)與利益交換，秘密處理南極事務(wù)。 這種壟斷治理不符合歷史趨勢(shì)，遭到國(guó)際社會(huì)的反對(duì)，終在20 世紀(jì)80 年代，聯(lián)合國(guó)質(zhì)疑協(xié)商國(guó)治理南極的合法性。 為了應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)的挑戰(zhàn)，協(xié)商國(guó)采取一系列措施，包括逐漸公開協(xié)商會(huì)議，降低協(xié)商國(guó)的準(zhǔn)入門檻等。②Moritaka Hayashif， “ The Antarctica Question in the United Nations，” Cornell International Law Journal， Vol. 19， 1986， p.285.隨著新協(xié)商國(guó)的不斷涌入，南極治理中引入更多元的利益訴求，原來協(xié)商國(guó)之間達(dá)成的利益妥協(xié)遭遇沖擊，1991 年的《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》可能是“元老級(jí)”協(xié)商代表推出的最后一部重要條約。 此后，隨著代表團(tuán)成員的更迭換代、新協(xié)商國(guó)的激增，更多的利益紛爭(zhēng)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)使得決策制定的難度增加，甚至就緊迫問題亦難以達(dá)成一致。

目前，協(xié)商會(huì)議保留了早期確立的大部分流程，所不同的有兩個(gè)方面。 一是取消預(yù)備會(huì)議，所有議題拿到協(xié)商會(huì)議上進(jìn)行公開討論，對(duì)于協(xié)商會(huì)議上無法解決的問題，建立會(huì)間聯(lián)絡(luò)組機(jī)制，供締約國(guó)成員在閉會(huì)期間就某個(gè)問題進(jìn)行討論，其后將討論結(jié)果上報(bào)給大會(huì)。 二是工作組發(fā)揮更大作用，早期的協(xié)商會(huì)議議題是在大會(huì)討論后，再?zèng)Q定哪些議題由工作組討論。從1989 年第15 屆協(xié)商會(huì)議開始，在公布議程后，會(huì)議隨即將議題分派到工作組與全會(huì)會(huì)議中，實(shí)質(zhì)性議題由工作組討論，全會(huì)討論的幾乎都是程序性議題。③“Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， October 9-20， 1989，p.6.隨著工作組作用上升，工作組機(jī)制出現(xiàn)固化，表現(xiàn)在工作組的名稱和負(fù)責(zé)議題基本固定，甚至負(fù)責(zé)特定議題的國(guó)家和官員亦多年固定不變。

2.3 協(xié)商會(huì)議工作組的實(shí)際運(yùn)作

第1 屆協(xié)商會(huì)議對(duì)特定議程創(chuàng)立了臨時(shí)工作組機(jī)制，以幫助相關(guān)決策的制定，在當(dāng)屆協(xié)商會(huì)議閉幕時(shí)，工作組隨之解散。 工作組就特定議題討論后，向大會(huì)提交活動(dòng)簡(jiǎn)要以及建議草案。 與大會(huì)會(huì)議相比，工作組會(huì)議不那么正式，規(guī)格相對(duì)較小。 工作組會(huì)議由專家參加，各協(xié)商國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)憑興趣參加，不做強(qiáng)制要求。

協(xié)商國(guó)設(shè)立工作組有兩個(gè)原因，一是為出臺(tái)建議，二是需要專家審議相關(guān)議題所提交的文件。 早期的工作組與預(yù)備會(huì)議相互配合工作，協(xié)商國(guó)在預(yù)備會(huì)議上就特定議題進(jìn)行充分討論，達(dá)成共識(shí)，有時(shí)也由工作組召開預(yù)備會(huì)議。 待協(xié)商會(huì)議召開，大會(huì)以預(yù)備會(huì)議所達(dá)成的共識(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)一步討論，最后由工作組詳細(xì)審議各項(xiàng)提議，給出建議草案。 因此，早期的工作組會(huì)議效率較高，通常能就所討論的議題給出相應(yīng)的建議草案。

最早的四次協(xié)商會(huì)議（1961 年、1962 年、1964 年、1966 年）分別設(shè)置一個(gè)工作組，討論當(dāng)時(shí)最關(guān)注的幾個(gè)問題。 從1968 年開始，工作組開始分組，工作組數(shù)量從兩個(gè)到六個(gè)不等。1983 年第12 次協(xié)商會(huì)議開始，工作組的數(shù)量與功能發(fā)生變化。 在數(shù)量上，工作組固定為兩個(gè)，主要議題固定為“政策、法律與制度議題”和“運(yùn)行、科學(xué)與旅游”；在功能上，實(shí)質(zhì)性議題不再由大會(huì)審議后分配到工作組，而是直接交由工作組審議。 隨著南極治理議題的復(fù)雜化，工作組成為討論實(shí)質(zhì)性議題的主要場(chǎng)所。

自1991 年以來，工作組發(fā)生的顯著變化值得重視。 首先，一些國(guó)家在出任工作組主席上更為積極。 從1992 年起，擔(dān)任過工作組主席的國(guó)家包括：智利（15 次）、挪威（10 次）、荷蘭（9次）、烏拉圭（8 次）、新西蘭（8 次）、英國(guó)（5次）、阿根廷（5 次）、法國(guó)（4 次）、美國(guó)（5 次）、意大利（3 次）、澳大利亞（3 次）、德國(guó)（2 次）、南非（2 次）、西班牙（1 次）。①作者根據(jù)1992 年至2021 年間的協(xié)商會(huì)議《最終報(bào)告》而統(tǒng)計(jì)整理。其中，所謂的領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)全部擔(dān)任過工作組主席。

其次，從主席任期來看，連任工作組主席成為趨勢(shì)。 最初的工作組未設(shè)立主席。 自1970年第6 屆協(xié)商會(huì)議起，工作組開始設(shè)立主席，主席通常由與會(huì)國(guó)代表?yè)?dān)任，有時(shí)由駐外大使擔(dān)任。 工作組主席不是固定的，而是在每屆協(xié)商會(huì)議上由大會(huì)主席建議并指任。 早期的協(xié)商會(huì)議工作組主席極少出現(xiàn)重復(fù)當(dāng)選，也沒有連任。首次出現(xiàn)連任的是挪威專家羅夫·特羅勒·安徒生（Rolf Trolle Andersen），其分別于 1983、1985、1987 年連續(xù)擔(dān)任三屆協(xié)商會(huì)議“南極條約體系運(yùn)行與信息公開”工作組的主席。 在1991年《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》生效后，連任現(xiàn)象開始普遍。 例如，烏拉圭專家羅伯托·波切羅·里波爾（Roberto Puceiro Ripoll），其從1992年至2001 年連續(xù)八屆擔(dān)任第二工作組的主席。

再次，工作組主席職位競(jìng)爭(zhēng)激烈。 擔(dān)任工作組主席通常出于專家的專業(yè)資質(zhì)與豐富經(jīng)驗(yàn)，但是從另一個(gè)角度看，固定的專家或國(guó)家把持工作組主席職位，有可能做出傾向于本國(guó)的政策選擇。 從《南極條約》簽訂伊始便懼怕南極事務(wù)國(guó)際化的智利，其專家長(zhǎng)期擔(dān)任“南極條約體系運(yùn)行”工作組主席，在一定程度上并不是巧合。

除常規(guī)工作組之外，協(xié)商國(guó)有時(shí)根據(jù)需要?jiǎng)?chuàng)立負(fù)責(zé)特定議題的過渡工作組。 例如，在1995 年第19 屆協(xié)商會(huì)議上，協(xié)商國(guó)創(chuàng)立過渡期間環(huán)境工作組（ Transitional Environmental Working Group），為大會(huì)在與《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》有關(guān)的科研、技術(shù)、環(huán)境議題上提供意見和建議。②“Final Report of the Nineteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， May 8- 19， 1995，paras.42-43.在1998 年該《議定書》生效后，該工作組被取消。 又如，在2002 年，為了創(chuàng)立南極條約秘書處，協(xié)商會(huì)議上成立“秘書處工作組”（Secretariat Working Group），來討論秘書處建立事宜，2004 年隨著秘書處建立該工作組被取消；為頒布《議定書》的責(zé)任附件，協(xié)商會(huì)議于2002 年設(shè)立“責(zé)任工作組”（Liability Working Group），在2005 年責(zé)任附件通過后該工作組被取消。

三、中國(guó)對(duì)南極協(xié)商會(huì)議的參與

自1985 年成為協(xié)商國(guó)以來，中國(guó)正式參與南極治理已有36 年。 乘綜合國(guó)力快速增長(zhǎng)之勢(shì)，中國(guó)的南極參與從無到有、由小到大。 中國(guó)參與南極治理可分為三個(gè)階段：一是從1985 至2004 年，為學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則階段。 在這一階段，中國(guó)加入南極條約體系內(nèi)的各大條約和公約，參與南極治理以學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則為主。第二階段從2005 年至2012 年，為中國(guó)利用南極規(guī)則階段，具體表現(xiàn)為積極申請(qǐng)南極特別管理區(qū) （ Antarctic Specially Managment Areas，ASMAs）和特別保護(hù)區(qū)（Antarctic Specially Pro?tected Areas， ASPAs）。 第三階段為 2013 年至今，中國(guó)參與南極治理的關(guān)注點(diǎn)從設(shè)立保護(hù)區(qū)擴(kuò)散到其他南極事務(wù)，更積極主動(dòng)地參與南極治理。①王婉潞：“中國(guó)參與南極治理的歷史進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)思考：以協(xié)商會(huì)議和養(yǎng)護(hù)會(huì)議為例”，《極地研究》，2021 年第3 期，第424-425 頁(yè)。

當(dāng)前，南極治理進(jìn)入新一輪規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)。 在學(xué)習(xí)規(guī)則、利用規(guī)則之后，積極參與南極制度建設(shè)成為中國(guó)新時(shí)代南極治理的重心。 作為南極治理中實(shí)力增長(zhǎng)最快的國(guó)家，中國(guó)參與南極治理得到各方廣泛關(guān)注。 協(xié)商會(huì)議是南極治理中最重要的政治舞臺(tái)。 如前所述，從20 世紀(jì)90 年代以來，協(xié)商會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作發(fā)生了顯著變化，中國(guó)應(yīng)就協(xié)商會(huì)議機(jī)制的變化與趨勢(shì)做出政策與實(shí)踐上的雙重調(diào)整。

第一，加強(qiáng)南極治理的議程設(shè)置與規(guī)則制定能力，提升工作文件的數(shù)量和質(zhì)量。 在南極治理中，工作文件是議程設(shè)置與規(guī)則制定的起點(diǎn)。 我國(guó)的工作文件的數(shù)量與質(zhì)量亟需提升。至今為止，中國(guó)共提交38 份工作文件，數(shù)量上遠(yuǎn)落后于英美等國(guó)。 從2005 年開始，我國(guó)在協(xié)商會(huì)議上提交的工作文件數(shù)量增多。 不過，我國(guó)提交的文件對(duì)南極條約體系的運(yùn)行、南極規(guī)則的變動(dòng)、南極旅游及生物資源利用等熱點(diǎn)議題關(guān)注不足。 在這些議題上，協(xié)商國(guó)正進(jìn)入新一輪的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，尤其是近年來協(xié)商會(huì)議“議事規(guī)則”頻繁修訂與更新，目前已深入到工作組、工作組主席、閉會(huì)期間協(xié)商等具體事宜。 此外，對(duì)于南極旅游、生物勘探、非法捕撈等焦點(diǎn)議題，協(xié)商國(guó)至今尚未推出專門機(jī)制，而我國(guó)在這些領(lǐng)域的參與度嚴(yán)重缺位。 尤其是南極旅游，我國(guó)現(xiàn)已成為南極旅游第二大游客來源國(guó)，但是無論是國(guó)家層次還是企業(yè)層次，我國(guó)在南極旅游治理中的話語(yǔ)權(quán)相當(dāng)弱。 在制作工作文件過程中，我國(guó)應(yīng)積極將“人類命運(yùn)共同體理念”嵌入到南極具體的規(guī)則之中。 目前，“人類命運(yùn)共同體”理念已產(chǎn)生較大影響，并多次載入聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議中。②楊澤偉：“中國(guó)與聯(lián)合國(guó)50 年：歷程、貢獻(xiàn)與未來展望”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2021 年第 11 期，第 9 頁(yè)。我國(guó)參與南極治理，在維護(hù)南極的和平與安全基礎(chǔ)上，應(yīng)以各國(guó)的共同利益為考量，提供中國(guó)方案，推動(dòng)南極人類命運(yùn)共同體的建設(shè)。

第二，培養(yǎng)綜合性的人才隊(duì)伍，加大參與工作組和會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的力度。 在當(dāng)前的南極協(xié)商會(huì)議機(jī)制中，工作組已經(jīng)成為協(xié)商會(huì)議上協(xié)商國(guó)討論實(shí)質(zhì)性議題的重要平臺(tái)，會(huì)間聯(lián)絡(luò)組則是閉會(huì)期間的討論平臺(tái)。 既有南極治理實(shí)踐表明，就特定議題主持會(huì)間聯(lián)絡(luò)組或者參與其間討論，形成的意見將會(huì)提交至協(xié)商會(huì)議，經(jīng)協(xié)商國(guó)批準(zhǔn)后成為措施或決議。 在會(huì)間聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行討論，不僅易形成對(duì)本國(guó)有利的意見，而且提案通過的概率會(huì)大大增加。 然而，無論是工作組還是會(huì)間聯(lián)絡(luò)組，我國(guó)的參與程度不足，由我國(guó)牽頭主持的會(huì)間聯(lián)絡(luò)組較少。

近年來，我國(guó)將較多精力放在環(huán)境保護(hù)等大議題上，對(duì)中小議題關(guān)注不足，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)?shù)貙⒛抗馔断蚰蠘O治理中的中小問題。 事實(shí)上，參與大議題有相當(dāng)?shù)碾y度，因?yàn)榇笞h題可能觸動(dòng)更多國(guó)家在南極事務(wù)中的根本利益，殊難解決，亦加劇各國(guó)對(duì)中國(guó)的戒心與疑慮。 反過來，若在中小議題上發(fā)揮更多作用，則能逐漸累積更多的南極治理經(jīng)驗(yàn)。 值得注意的是，這些中小議題大多由會(huì)間聯(lián)絡(luò)組處理與討論，這也是當(dāng)前協(xié)商會(huì)議的趨勢(shì)，即越來越多的議題交由各類會(huì)間聯(lián)絡(luò)組討論并拿出建議草案。 構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、推動(dòng)國(guó)際治理體系變革，為國(guó)際社會(huì)提供更多的中國(guó)智慧、貢獻(xiàn)更多的中國(guó)力量，需要培養(yǎng)一大批既熟悉中國(guó)國(guó)情、又熟悉國(guó)際規(guī)則的綜合型復(fù)合型國(guó)際治理人才。③趙龍躍：“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體與國(guó)際治理人才培養(yǎng)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第 1 期，第 30 頁(yè)。我國(guó)應(yīng)關(guān)注協(xié)商會(huì)議的閉會(huì)期間，培養(yǎng)一支綜合的人才隊(duì)伍，包括科研人才和外交人才，派遣專家參與各類會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的討論，以提升我國(guó)南極參與中的輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

第三，加強(qiáng)南極國(guó)際合作，積極參與南極治理中除協(xié)商會(huì)議之外的各類組織。 協(xié)商會(huì)議機(jī)制是南極治理中的核心決策機(jī)制，是南極治理中的政治舞臺(tái)、外交舞臺(tái)，南極治理原則與規(guī)則在此創(chuàng)立。 但反過來看，這一定位也使得其更多關(guān)注的是大問題與焦點(diǎn)問題，而無法處理科研合作與后勤保障等日常管理事宜。 在某種程度上來說，南極治理的日常管理議題是由南極科學(xué)研究委員會(huì)、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)以及國(guó)際南極旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)來完成。

就這些機(jī)構(gòu)而言，我國(guó)存在代表性不足的情況。 具體而言，在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）中，我國(guó)官員擔(dān)任科學(xué)委員會(huì)的高級(jí)副主席和一個(gè)工作組的聯(lián)合召集人之一（與美國(guó)聯(lián)合）；國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)和南極科學(xué)委員會(huì)中我國(guó)官員曾出任副主席，任期結(jié)束后已卸任，當(dāng)前無中國(guó)官員任高級(jí)職位；在南極科學(xué)研究委員會(huì)中，我國(guó)官員出任工作層面中的常務(wù)委員會(huì) （ Standing Committees） 中的南極地理信息常務(wù)委員會(huì)（Standing Committee on Antarctic Geographic In?formation）組長(zhǎng)；環(huán)境保護(hù)委員會(huì)尚無中國(guó)官員任職。 我國(guó)在關(guān)注協(xié)商會(huì)議的同時(shí)，也需要加強(qiáng)對(duì)這些日常管理機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)與參與，培養(yǎng)更多能夠在南極各個(gè)機(jī)構(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)中級(jí)、高級(jí)職位的專業(yè)技術(shù)和管理人才，不斷累積經(jīng)驗(yàn)，以使我國(guó)真正全方位參與南極治理。