董柞壯

（1.南開(kāi)大學(xué)，天津 300350）

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，全球治理方興未艾，在全球經(jīng)濟(jì)、氣候變化等領(lǐng)域的治理取得了重大進(jìn)展，成為當(dāng)前國(guó)際政治的核心議題之一。 然而，基于國(guó)家間正式規(guī)則的全球治理面臨合法性與有效性不足的問(wèn)題，即正式制定的治理機(jī)制如《巴黎氣候變化協(xié)定》等雖然具備合法性與正當(dāng)性，卻無(wú)法有效約束主權(quán)國(guó)家的行為，在面臨國(guó)家的不合作時(shí)無(wú)所作為。 而基于市場(chǎng)規(guī)則的“評(píng)估—對(duì)比—獎(jiǎng)懲”式治理，可以規(guī)避全球治理對(duì)機(jī)制合法性的過(guò)度依賴(lài)，有效約束主權(quán)國(guó)家的行為。 此類(lèi)治理方式的理論基礎(chǔ)是，在治理實(shí)踐中主權(quán)國(guó)家提供了治理的主要行動(dòng)力，全球治理的效果也取決于國(guó)家治理的水平，同時(shí)各國(guó)參與全球治理的能力存在差異，國(guó)內(nèi)治理效果迥異。 那么，如何衡量、對(duì)比各國(guó)的治理能力和治理水平，從而有針對(duì)性地通過(guò)完善國(guó)內(nèi)治理優(yōu)化全球治理？

實(shí)際上，各類(lèi)全球績(jī)效指標(biāo)（Global Per?formance Indicators）在全球治理中客觀扮演了評(píng)價(jià)者角色，是衡量各國(guó)治理水平的“標(biāo)尺”。 自20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，針對(duì)主權(quán)國(guó)家行為表現(xiàn)的排名與評(píng)級(jí)之風(fēng)逐漸興起。 各領(lǐng)域的排名和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)布國(guó)家排名與評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)，在引導(dǎo)資源分配、影響國(guó)家政策、獎(jiǎng)懲國(guó)家聲譽(yù)等方面發(fā)揮著重要作用。 當(dāng)今世界活躍著超過(guò)二百個(gè)績(jī)效指標(biāo)，對(duì)全球治理中國(guó)家的各方面表現(xiàn)進(jìn)行“考核”，如世界銀行發(fā)布“營(yíng)商便利指數(shù)”（Ease of Doing Business Indicator， 簡(jiǎn)稱(chēng) EDBI）、透明國(guó)際發(fā)布“全球清廉指數(shù)”（Corruption Per?ceptions Index， 簡(jiǎn)稱(chēng) CPI）以及聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的“人類(lèi)發(fā)展指數(shù)”（Human Development Index， 簡(jiǎn)稱(chēng) HDI）等，均為典型的全球治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。 中國(guó)作為全球治理中的負(fù)責(zé)任大國(guó)，正推動(dòng)全球治理體系的變革，在受到全球治理績(jī)效指標(biāo)影響的同時(shí)，也應(yīng)推動(dòng)建立更加科學(xué)的全球治理評(píng)價(jià)體系。

一、全球績(jī)效指標(biāo)的內(nèi)涵與實(shí)踐

民族主權(quán)國(guó)家出現(xiàn)后，獲取國(guó)家的治理信息并據(jù)此評(píng)估國(guó)家政策的表現(xiàn)，是政府的職能之一，也是改善國(guó)內(nèi)治理效果、實(shí)現(xiàn)善治的要求。 隨著全球化進(jìn)程深化，國(guó)家參與全球治理日益頻繁，從全球?qū)用鎸?duì)國(guó)家在全球治理中的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)同樣成為現(xiàn)實(shí)需求。 全球績(jī)效指標(biāo)即是在這一維度上對(duì)國(guó)家進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為體，全球績(jī)效排名也日益成為全球治理的普遍現(xiàn)象。

1.1 全球績(jī)效指標(biāo)的特征

全球治理的改善有賴(lài)于國(guó)家治理水平的提升，國(guó)家治理也是全球治理的基礎(chǔ)單元和動(dòng)力來(lái)源。①劉雪蓮、姚璐：“國(guó)家治理的全球治理意義”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2016 年第 6 期，第 29-35 頁(yè)。如何提升國(guó)家參與全球治理的成效、實(shí)現(xiàn)各國(guó)更高效地治理合作，特別是提高治理能力較弱國(guó)家的治理效果，是全球治理理論的核心問(wèn)題之一。 為此，建立統(tǒng)一的全球治理衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有國(guó)家的治理表現(xiàn)進(jìn)行“科學(xué)化”評(píng)價(jià)和管理，是一條可行的路徑。 全球績(jī)效指標(biāo)就是全球治理“科學(xué)化”的產(chǎn)物，在全球治理中扮演“監(jiān)管者”角色，對(duì)國(guó)家的治理表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。 在全球?qū)用嫔?，提升?guó)家的治理水平有正向引導(dǎo)和負(fù)面懲戒兩類(lèi)方式。 前者通過(guò)促使國(guó)家間明確治理全球問(wèn)題的利害關(guān)系，尋找共同的利益以達(dá)成廣為接受的協(xié)議，從而促進(jìn)和約束國(guó)家治理，形成全球治理的前進(jìn)動(dòng)力，如召開(kāi)各類(lèi)峰會(huì)、開(kāi)展多邊外交等均屬此類(lèi)。 后者則是對(duì)國(guó)家的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，以市場(chǎng)化的機(jī)制促進(jìn)國(guó)家間的治理競(jìng)爭(zhēng)，為治理較差的國(guó)家提供改進(jìn)的動(dòng)力，從而填補(bǔ)全球治理的短板。 全球績(jī)效指標(biāo)正是通過(guò)第二種路徑發(fā)揮作用。

全球績(jī)效指標(biāo)即在全球治理特定議題領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)國(guó)家的治理表現(xiàn)進(jìn)行數(shù)量化和等級(jí)排序，用以表示不同國(guó)家過(guò)去或預(yù)計(jì)的治理績(jī)效。 其具備公開(kāi)且易于獲取、定期發(fā)布、具有規(guī)范性和政策導(dǎo)向性、注重國(guó)家間比較、意在影響國(guó)家行為等特征。②Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction： The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， pp. 492-493； Judith G. Kelley and Beth A.Simmons， eds.， The Power of Global Performance Indicators，Cambridge University Press， 2020， p. 2.全球治理績(jī)效指標(biāo)所依據(jù)的數(shù)據(jù)，以簡(jiǎn)化復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象的原始數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。 通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)，國(guó)家在該議題上的治理行為、成效能夠進(jìn)行比較分析。③Kevin Davis， eds.， Governance by Indicators： Global Power Through Classification and Rankings， Oxford University Press， 2012，p. 6； Sally Engle Merry， Kevin E. Davis and Benedict Kingsbury，eds.， The Quiet Power of Indicators： Measuring Governance，Corruption， and Rule of Law， Cambridge University Press， 2015， p.4； Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta， eds.，The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2018， p. 8.此類(lèi)比較也被稱(chēng)為“計(jì)分卡外交”（Scorecard Diplomacy），即通過(guò)對(duì)國(guó)家的表現(xiàn)“打分”，發(fā)揮對(duì)國(guó)家治理的監(jiān)督作用。④Judith G. Kelley， Scorecard Diplomacy： Grading States to In?fluence Their Reputation and Behavior， Cambridge University Press，2017， p. 6.

全球績(jī)效指標(biāo)的關(guān)鍵特征是通過(guò)建立評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)，搜集、處理和發(fā)布國(guó)家治理的信息，并對(duì)其進(jìn)行比較從而試圖改善全球治理。①全球績(jī)效指標(biāo)與此相關(guān)的另一個(gè)重要特征是，它應(yīng)當(dāng)具有定期發(fā)布的屬性，以對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行長(zhǎng)效監(jiān)督。同時(shí)，指標(biāo)體系并非所有國(guó)家共同參與制定，而是體現(xiàn)“制定者”的意志和偏好。 由此，全球治理績(jī)效指標(biāo)可被視為指標(biāo)制定者所訂立的規(guī)范，對(duì)國(guó)家的排名與評(píng)級(jí)就是運(yùn)用規(guī)范對(duì)國(guó)家行為施加影響。 全球績(jī)效指標(biāo)即此類(lèi)規(guī)范的載體，②董柞壯：“排名與評(píng)級(jí)：觀照中國(guó)的國(guó)家治理與國(guó)際形象”，《外交評(píng)論》，2017 年第 6 期，第 61-62 頁(yè)；李昕蕾：“美國(guó)非國(guó)家行為體參與全球氣候治理的多維影響力分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第 6 期，第 73-90 頁(yè)；Sally Engle Merry， Kevin E.Davis， and Benedict Kingsbury， eds.， The Quiet Power of Indicators：Measuring Governance， Corruption， and Rule of Law， Cambridge Uni?versity Press， 2015， p. 318-319.承載一套對(duì)于國(guó)家行為的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)提供國(guó)家行為的直觀對(duì)比信息。當(dāng)然，全球績(jī)效指標(biāo)的這一特征也廣受批評(píng)，因?yàn)橹笜?biāo)制定者的偏好往往是以部分國(guó)家的現(xiàn)行政策為基礎(chǔ)，特別是以西方國(guó)家作為評(píng)價(jià)的樣板，以此來(lái)對(duì)全球所有國(guó)家進(jìn)行所謂的客觀評(píng)價(jià)定然有失公允。③Alexander Cooley， “How International Rankings Constitute and Limit Our Understanding of Global Governance Challenges： The Case of Corruption，” in Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta， eds.， The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2018， pp. 49-67.

主權(quán)信用評(píng)級(jí)是最早的全球績(jī)效指標(biāo)，一戰(zhàn)前穆迪（Moody’s）即開(kāi)始發(fā)布此類(lèi)評(píng)級(jí)信息。④Ashok Vir Bhatia， “Sovereign Credit Ratings Methodology：An Evaluation，” IMF Working Paper WP／02／170， 2002， p. 5.圖1 顯示了20 世紀(jì)70 年代以來(lái)全球績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量增長(zhǎng)情況。 冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，全球績(jī)效指標(biāo)蓬勃發(fā)展，指標(biāo)的數(shù)量不斷增加，涉及領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展。 1990 年以前的全球績(jī)效指標(biāo)數(shù)量極少，此后數(shù)量不斷增加；21 世紀(jì)以來(lái)更是以大約年均8 個(gè)指標(biāo)的增長(zhǎng)速度迅猛發(fā)展。 同時(shí)，全球績(jī)效指標(biāo)的分布領(lǐng)域也極不平衡，安全、軍事、教育領(lǐng)域的指標(biāo)數(shù)量相對(duì)較少，而經(jīng)濟(jì)金融、貿(mào)易、國(guó)家治理和人權(quán)領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)數(shù)量較多且發(fā)展更快。 此外，就指標(biāo)制定主體而言，各類(lèi)政府間組織和非政府組織發(fā)布的指標(biāo)占據(jù)比例最高，而由國(guó)家和其他組織機(jī)構(gòu)發(fā)布的指標(biāo)則為數(shù)較少。

圖1 1971 年以來(lái)新增全球績(jī)效指標(biāo)數(shù)量變化

1.2 全球績(jī)效指標(biāo)的作用

當(dāng)前全球績(jī)效指標(biāo)活躍在全球治理的所有領(lǐng)域，既是管窺全球治理本身發(fā)展的標(biāo)志，也是衡量治理效果的重要參照。 實(shí)際上，全球績(jī)效指標(biāo)的繁榮主要是三方面因素作用的結(jié)果。 其一，績(jī)效評(píng)估手段在現(xiàn)代政治和社會(huì)生活中的廣泛應(yīng)用。 20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，新自由主義思潮興起使得政府管理中的績(jī)效考核受到重視。受此影響，眾多公私組織以設(shè)定績(jī)效考核與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的方式，確保政府工作透明度和可信度。⑤Samuel Knafo， “ Neoliberalism and The Origins of Public Management，” Review of International Political Economy， Vol. 27，No. 4， 2020， p. 783.這一改革也將大量原屬政府的權(quán)力下放到私人部門(mén)，從而顯著增強(qiáng)了國(guó)內(nèi)社會(huì)團(tuán)體影響和參與政治事務(wù)的能力。①Deborah D. Avant， Martha Finnemore and Susan K. Sell，eds.， Who Governs the Globe， Cambridge University Press， 2010， p. 5.全球績(jī)效指標(biāo)正是國(guó)內(nèi)績(jī)效考核的延伸。 其二，全球治理跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)化。 冷戰(zhàn)的結(jié)束與全球化的深入發(fā)展，使得全球性問(wèn)題開(kāi)始凸顯，實(shí)施全球治理成為迫切需求，這為跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)提供了廣闊空間，各類(lèi)非國(guó)家的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)團(tuán)體在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用。 其三，科技進(jìn)步帶來(lái)的信息資源獲取的提升。②Alexander Cooley and Jack Snyder， Ranking the World：Grading States as a Tool of Global Governance， Cambridge University Press， 2015， p. 10.信息技術(shù)的發(fā)展?jié)M足了此類(lèi)群體獲取治理數(shù)據(jù)信息的需求，為全球績(jī)效指標(biāo)的建立和發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，使得更加“科學(xué)”的績(jī)效評(píng)估成為可能。

作為評(píng)價(jià)國(guó)家治理表現(xiàn)的指標(biāo)體系，全球治理的績(jī)效指標(biāo)在作用方式上存在三種類(lèi)別。③當(dāng)然，全球治理不同領(lǐng)域中的績(jī)效指標(biāo)在數(shù)量、作用上存在不同，各類(lèi)績(jī)效指標(biāo)在不同領(lǐng)域、時(shí)期扮演的角色也存在差異。本文關(guān)注的焦點(diǎn)是全球績(jī)效指標(biāo)在治理方式和功能上的共性，而績(jī)效治理在議題上的差異有待后續(xù)的研究。一是以得分?jǐn)?shù)值進(jìn)行排名，即將不同子指標(biāo)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得出一個(gè)反映某領(lǐng)域國(guó)家表現(xiàn)的總體性指數(shù)。 全球治理的績(jī)效指標(biāo)普遍采用了這一形式，如世界銀行每年發(fā)布“營(yíng)商便利指數(shù)”，對(duì)全球所有國(guó)家的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行打分排名。 二是分類(lèi)評(píng)級(jí)，即在得分?jǐn)?shù)值基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家劃分檔次。 三是黑名單和觀察名單形式，即將評(píng)估結(jié)果中符合標(biāo)準(zhǔn)和不符合標(biāo)準(zhǔn)的參評(píng)國(guó)家區(qū)分開(kāi)來(lái)，以“點(diǎn)名與羞辱”（Naming And Shaming）方式對(duì)后者進(jìn)行有針對(duì)性的聲譽(yù)打擊。

在全球治理實(shí)踐中，全球績(jī)效指標(biāo)的主要作用方式是建立全球治理評(píng)價(jià)體系，推廣治理規(guī)范，塑造基于規(guī)則的治理環(huán)境。 這既是績(jī)效指標(biāo)的主要作用路徑，也是其權(quán)威的主要來(lái)源。④同①， pp. 9-10.其具體的作用表現(xiàn)為監(jiān)督國(guó)家行為、促進(jìn)新議題形成、傳播治理信息、獎(jiǎng)懲國(guó)家聲譽(yù)等。⑤Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， eds.， The Power of Global Performance Indicators， Cambridge University Press， 2020， p.409.此類(lèi)功能可被歸結(jié)為仲裁（Judge）、約束（Regu?late）、宣傳（Advocate）和品牌建設(shè)（Flag Plant）四類(lèi)。⑥同②， pp. 14-23.數(shù)量不斷增加的全球績(jī)效指標(biāo)通過(guò)上述方式促進(jìn)國(guó)家對(duì)規(guī)則的認(rèn)可與接受。⑦J. Kelley and Beth Simmons， “Governance by Other Means：Rankings as Regulatory Systems，” International Theory， Vol. 13， No.1， 2020， pp. 1-10.概言之，全球績(jī)效指標(biāo)能夠有效協(xié)調(diào)行為體間關(guān)系，即通過(guò)社會(huì)化機(jī)制將其所內(nèi)蘊(yùn)的規(guī)范性?xún)?nèi)容傳授給這些行為體，從而凝聚主體間共識(shí)，營(yíng)造適宜于規(guī)則實(shí)施的外部環(huán)境。⑧陳偉光、王燕：“共建‘一帶一路’：基于關(guān)系治理與規(guī)則治理的分析框架”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2016 年第6 期，第93-112頁(yè)。由此，國(guó)際性契約與規(guī)則的合法性就得以在這一社會(huì)建構(gòu)過(guò)程中逐步建立起來(lái)。 且這一合法性不是因正式的政府間機(jī)制而存在，而是來(lái)自廣泛承認(rèn)的社會(huì)合法性。

二、全球績(jī)效指標(biāo)的規(guī)范性權(quán)力

全球績(jī)效指標(biāo)主要由各類(lèi)政府間國(guó)際組織和非政府組織發(fā)布。 聯(lián)合國(guó)、世界銀行等因本身具有較強(qiáng)的代表性和權(quán)威，其主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系因而更容易被主權(quán)國(guó)家所接受。 然而，大量非政府組織建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)同樣被廣泛接受，成為各專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域中的通行標(biāo)準(zhǔn)。 這主要是因?yàn)楦黝?lèi)全球績(jī)效指標(biāo)具有穩(wěn)定的權(quán)威來(lái)源。 其權(quán)威基礎(chǔ)包括物質(zhì)激勵(lì)與社會(huì)壓力兩個(gè)方面。 即全球績(jī)效指標(biāo)的權(quán)威同時(shí)建立在物質(zhì)利益獎(jiǎng)懲能力，以及建立和運(yùn)用規(guī)范的能力基礎(chǔ)上。 前者通過(guò)影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)等利益，促使接受此類(lèi)指標(biāo)成為國(guó)家的理性之選；后者則通過(guò)創(chuàng)設(shè)規(guī)范來(lái)產(chǎn)生社會(huì)壓力，讓國(guó)家在參與全球治理時(shí)受到規(guī)則的約束。 其規(guī)范的社會(huì)化及對(duì)國(guó)家的作用機(jī)制有精英參與、國(guó)內(nèi)政治和跨國(guó)壓力三種路徑。⑨Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction： The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， p. 500.相對(duì)于利益獎(jiǎng)懲邏輯，規(guī)范邏輯更加復(fù)雜隱蔽，作用方式更加多樣。

作為一種規(guī)范載體，全球績(jī)效指標(biāo)在促進(jìn)規(guī)范傳播方面發(fā)揮兩方面作用：一是促進(jìn)規(guī)范的橫向擴(kuò)散；二是推動(dòng)規(guī)范傳播的縱向內(nèi)化。具體而言，全球績(jī)效指標(biāo)發(fā)揮著規(guī)范傳播（Promulgation）的作用，通過(guò)引人注目的指標(biāo)名稱(chēng)設(shè)計(jì)、公開(kāi)的國(guó)家排名統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以及廣泛的社會(huì)媒體輿論宣傳，以引起世界各國(guó)對(duì)于指標(biāo)的注意。 由此規(guī)范具備了社會(huì)化基礎(chǔ)，因?yàn)槿蚩?jī)效指標(biāo)具備影響國(guó)家聲譽(yù)的比較能力，體現(xiàn)為以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有國(guó)家的行為進(jìn)行測(cè)量，并定期公布結(jié)果。 由于績(jī)效指標(biāo)的制定者具有獨(dú)立性，不依賴(lài)于主權(quán)國(guó)家提供執(zhí)行力和物質(zhì)基礎(chǔ)，故無(wú)需擔(dān)憂國(guó)家對(duì)其行為的干涉，因而可以按照自身標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，形成促動(dòng)政策改變的社會(huì)壓力。①Andrew P. Cortell and James W. Davis Jr.， “Understanding the Domestic Impact of International Norms： A Research Agenda，” In?ternational Studies Review， Vol. 2， No. 1， 2000， pp. 65-87.此外，指標(biāo)對(duì)比也促使低排名國(guó)家反思自身行為，學(xué)習(xí)模仿成功經(jīng)驗(yàn)。因此，在規(guī)范內(nèi)化的過(guò)程中，全球績(jī)效指標(biāo)在有效聚集社會(huì)壓力、促進(jìn)國(guó)家行為變化方面發(fā)揮了催化劑的作用。 同時(shí)，全球績(jī)效指標(biāo)因其明確詳細(xì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而使得規(guī)范更加具體可行，其具象化和可操作化為國(guó)家接納規(guī)范提供了詳細(xì)的指導(dǎo)。 因此國(guó)家在面臨政策變革壓力之時(shí)，可以照該指標(biāo)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。 此時(shí)全球績(jī)效指標(biāo)發(fā)揮了規(guī)范內(nèi)化的引導(dǎo)作用?？梢?jiàn)，全球績(jī)效指標(biāo)作為規(guī)范的載體，在推動(dòng)規(guī)范傳播時(shí)發(fā)揮了宣傳規(guī)范、闡釋規(guī)范和提供傳播動(dòng)力的作用。 全球績(jī)效指標(biāo)的規(guī)范性權(quán)力通過(guò)兩種方式獲得。 一是在與國(guó)家的互動(dòng)中，以影響國(guó)家行為來(lái)獲?。欢桥c其他同類(lèi)績(jī)效指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)中獲取。

2.1 國(guó)家與全球績(jī)效指標(biāo)的互動(dòng)

全球績(jī)效指標(biāo)具備影響國(guó)家行為的能力。在面對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，國(guó)家的回應(yīng)主要基于兩種行動(dòng)邏輯：后果性邏輯（Logic of Consequence）和適當(dāng)性邏輯（Logic of Appropriateness）。②James G. March and Johan P. Olsen， “The Institutional Dy?namics of International Political Orders，” International Organization，Vol. 52， No. 4， 1998， pp. 949-952.前者指出行為體的行動(dòng)必然遵循某種因果關(guān)系，后者則指出行為體的行動(dòng)完全出自認(rèn)同。 兩種邏輯在行為體行動(dòng)時(shí)均會(huì)發(fā)揮作用，因而在具體的案例中同時(shí)存在，但是在不同情形和不同階段中存在差異。 即這兩類(lèi)邏輯是國(guó)家在對(duì)全球績(jī)效指標(biāo)作出反應(yīng)的動(dòng)機(jī)差異，而非國(guó)家行為上的差異。 如果一國(guó)出于可預(yù)期的物質(zhì)激勵(lì)而選擇接受某一績(jī)效指標(biāo)及其內(nèi)含規(guī)范，則其主要遵循后果性邏輯；反之如果一國(guó)出于社會(huì)壓力效應(yīng)而選擇接受某一績(jī)效指標(biāo)及其內(nèi)含規(guī)范，則適當(dāng)性邏輯發(fā)揮主要作用。③主權(quán)國(guó)家并不存在外化績(jī)效指標(biāo)的普遍現(xiàn)象，盡管部分國(guó)家能夠?qū)μ囟ㄖ笜?biāo)發(fā)揮較強(qiáng)的影響作用，但是并未從根本上改變績(jī)效指標(biāo)行為者的屬性、邏輯和行為。 因而，這一互動(dòng)主要由績(jī)效指標(biāo)發(fā)起、國(guó)家做出反應(yīng)構(gòu)成。

在決定是否接受績(jī)效指標(biāo)時(shí)，國(guó)家主要基于成本與收益計(jì)算，即以后果性邏輯為主導(dǎo)。這能夠解釋為什么某些績(jī)效指標(biāo)難以獲得國(guó)家認(rèn)可或不被國(guó)家重視，如涉及人權(quán)、政治領(lǐng)域的指標(biāo)體系因具有明顯的西方標(biāo)準(zhǔn)體系，其他國(guó)家若承認(rèn)并接受則需付出較高的國(guó)內(nèi)政治成本。 當(dāng)國(guó)家選擇接受一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，意味著至少?lài)?guó)家愿意承擔(dān)其行為變化后果。 此后，社會(huì)化機(jī)制在規(guī)范內(nèi)化進(jìn)程中將可能發(fā)揮更大作用，進(jìn)而使國(guó)家對(duì)于不斷接受規(guī)范以維持預(yù)期損益比形成路徑依賴(lài)。 在這一過(guò)程中，國(guó)家適當(dāng)性行為邏輯的合法性不斷增強(qiáng)，乃至于接受規(guī)范成為“理所當(dāng)然”。

國(guó)家在考慮接受某項(xiàng)全球績(jī)效指標(biāo)及其內(nèi)含規(guī)范時(shí)，會(huì)經(jīng)歷由后果性行動(dòng)邏輯向適當(dāng)性行動(dòng)邏輯的轉(zhuǎn)變。 這可以用于說(shuō)明為什么在其他條件相對(duì)固定時(shí)，經(jīng)濟(jì)金融等領(lǐng)域的指標(biāo)最容易受到國(guó)家認(rèn)可，因?yàn)榻邮艽祟?lèi)指標(biāo)有助于增加獲得物質(zhì)激勵(lì)的可能性，或最大可能降低拒絕規(guī)范帶來(lái)的成本。 相反，對(duì)于包含更多價(jià)值評(píng)判的政治及社會(huì)領(lǐng)域指標(biāo)，國(guó)家缺乏關(guān)注的動(dòng)機(jī)，甚至可能提出反映自身價(jià)值觀的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生。 需要指出的是，議題領(lǐng)域因素的影響具有普遍性但不具有決定性，在具體分析中其他因素的影響也應(yīng)得到考慮。①全球績(jī)效指標(biāo)最顯著的特征之一是由非國(guó)家行為體所創(chuàng)立發(fā)揮作用。 盡管主權(quán)國(guó)家同樣可能主導(dǎo)建立相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)，然而此類(lèi)指標(biāo)并不在本文的討論范圍之內(nèi)。

2.2 績(jī)效指標(biāo)間的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)

全球績(jī)效指標(biāo)在創(chuàng)設(shè)規(guī)范時(shí)并非一蹴而就，因?yàn)橥蛔h題領(lǐng)域的多個(gè)不同的績(jī)效指標(biāo)之間常常存在競(jìng)爭(zhēng)，不同的評(píng)估者對(duì)于什么構(gòu)成“好”的國(guó)家行為實(shí)踐各持己見(jiàn)。 這一分歧體現(xiàn)著指標(biāo)內(nèi)含規(guī)范之間的競(jìng)爭(zhēng)。②Jeffrey S. Lantis， and Carmen Wunderlich， “Resiliency Dy?namics of Norm Clusters： Norm Contestation and International Coopera?tion，” Review of International Studies， Vol. 44， No. 3， 2018， pp. 570-593； Nicole Deitelhoff and Lisbeth Zimmermann， “Things We Lost in the Fire： How Different Types of Contestation Affect the Robustness of International Norms，” International Studies Review， Vol. 22， No. 1，2020， pp. 51-76.具有操作化和數(shù)字化的績(jī)效指標(biāo)更有可能在競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)。 例如在國(guó)際援助的評(píng)價(jià)上，“援助透明指數(shù)”（Aid Transparency Index）因建立了的較為標(biāo)準(zhǔn)化的援助透明規(guī)范，在與其他類(lèi)似評(píng)價(jià)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)上占據(jù)了優(yōu)勢(shì)，成為影響力更強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。③Dan Honig and Catherine Weaver， “A Race to the Top？ The Aid Transparency Index and the Social Power of Global Performance Indicators，” International Organization， Vol. 73， No. 3， 2019， pp.579-610.在發(fā)展議題上，聯(lián)合國(guó)1990 年制定的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)具有明確的生活質(zhì)量導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展。 而其此后于2000 年制定的性別平等指數(shù)則以各國(guó)男女性的生活質(zhì)量差異作為發(fā)展水平的主要標(biāo)準(zhǔn)。 而加拿大菲莎研究所（Fraser Institute）2001 年提出的人類(lèi)進(jìn)步指數(shù)則賦予高收入水平標(biāo)準(zhǔn)以較大比重，以顯示對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的支持。 荷蘭的可持續(xù)發(fā)展基金會(huì)（Sustainable Society Foundation）于 2006 年提出的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)主要意在反對(duì)無(wú)限制的增長(zhǎng)。④Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction： The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， pp. 495-496.在該領(lǐng)域內(nèi)被更多接受的指標(biāo)擁有更多的權(quán)力。 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，用于衡量經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易或營(yíng)商條件自由度的指標(biāo)數(shù)量眾多，每一種指標(biāo)都有不同的規(guī)范傾向和價(jià)值底色。 如在營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)上，國(guó)際勞工組織明確反對(duì)世界銀行制定的營(yíng)商便利指數(shù)納入對(duì)于勞工群體不利的子指標(biāo)，并最終導(dǎo)致了該子指標(biāo)的取消。⑤Rush Doshi， Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “The Power of Ranking： The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior，” International Organization， Vol. 73， No. 3，2019， pp. 618-619.

全球績(jī)效指標(biāo)間的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，很容易與制定此類(lèi)指標(biāo)的技術(shù)性偏見(jiàn)和政治性偏見(jiàn)混淆。規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)反映了觀念認(rèn)同和因果信念上的差異，如東西方在民主規(guī)范或是人道主義干涉規(guī)范上的差異都屬規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)之列。 技術(shù)性偏見(jiàn)反映的是工具理性的局限之處。 全球績(jī)效指標(biāo)試圖以數(shù)據(jù)處理的技術(shù)手段有效推廣規(guī)范，本質(zhì)上是以工具理性替代價(jià)值理性的行為。 部分全球績(jī)效指標(biāo)的制定主體，試圖以政治偏見(jiàn)扭轉(zhuǎn)規(guī)范的客觀屬性，甚至以此對(duì)技術(shù)性工具進(jìn)行操控刻意影響指標(biāo)結(jié)果，從而服務(wù)于特定政治目的，即扭曲的價(jià)值理性操控工具理性的錯(cuò)誤舉動(dòng)。 因此，全球績(jī)效指標(biāo)本身究竟在多大程度上如實(shí)反映了規(guī)范事實(shí)，本質(zhì)上仍是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。⑥基于工具理性與價(jià)值理性局限對(duì)全球績(jī)效指標(biāo)及其規(guī)范取向的有力批判，可見(jiàn) André Broome， Alexandra Homolar and Mat?thias Kranke， “Bad Science： International Organizations and the Indi?rect Power of Global Benchmarking，” European Journal of International Relations， Vol. 24， No. 3， 2018， pp. 514-539.多數(shù)國(guó)家對(duì)于某些指標(biāo)結(jié)果的承認(rèn)，事實(shí)上反映了此類(lèi)指標(biāo)作為規(guī)范載體的有效性和可信性。

何種指標(biāo)制定的標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)可信？ 指標(biāo)制定者在堅(jiān)持正確價(jià)值理性的同時(shí)，應(yīng)盡可能降低可預(yù)想的工具理性局限。 唯有如此才有助于全球績(jī)效指標(biāo)間的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為健康的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，而非無(wú)用的技術(shù)性爭(zhēng)論或有害的政治爭(zhēng)斗。全球績(jī)效指標(biāo)既是規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物又促進(jìn)著規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)。 全球績(jī)效指標(biāo)對(duì)于指標(biāo)制定者而言就是竭力增強(qiáng)其內(nèi)涵規(guī)范合法性、促進(jìn)最大可能范圍的集體認(rèn)同的工具之一。

全球治理機(jī)制的有效性需要一套形態(tài)穩(wěn)定的社會(huì)規(guī)范作為保障，而其中包含的每一個(gè)規(guī)范聚合體及其內(nèi)部的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)也因而必須是穩(wěn)定的、可控的、積極的和良性的。 盡管促進(jìn)指標(biāo)的認(rèn)可和規(guī)范的傳播不可避免地依賴(lài)于物質(zhì)性激勵(lì)和社會(huì)化傳授，但增強(qiáng)規(guī)范的合法性并不必然訴諸權(quán)力。 具體而言，指標(biāo)制定既應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)同儕的接納，也應(yīng)當(dāng)包含“以我為主”的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化。 近年以來(lái)中國(guó)參與全球績(jī)效指標(biāo)制定的實(shí)踐表明，從創(chuàng)新現(xiàn)行約束性規(guī)范到創(chuàng)制新型構(gòu)成性規(guī)范的道路具有合理性，能夠促進(jìn)全球治理水平提升。

2.3 全球績(jī)效指標(biāo)的效果評(píng)估

全球績(jī)效指標(biāo)的實(shí)際效力受到很多因素的影響，如議題領(lǐng)域、國(guó)家權(quán)力、指標(biāo)制定者的性質(zhì)等，需要考察國(guó)家對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的態(tài)度和對(duì)其內(nèi)含規(guī)范的接受程度。 總體上，績(jī)效指標(biāo)在發(fā)揮作用時(shí)具有一定的規(guī)律性。 能夠影響國(guó)家利益，且符合國(guó)家規(guī)則內(nèi)化需求的績(jī)效指標(biāo)更容易被接納，如經(jīng)濟(jì)、金融、對(duì)外援助領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)被更廣泛接受，如世界銀行發(fā)布的營(yíng)商便利指數(shù)不僅為中小國(guó)家所重視，也受到印度和俄羅斯等新興大國(guó)關(guān)注。 因?yàn)榇祟?lèi)指標(biāo)不僅能夠直接影響一國(guó)外來(lái)投資等經(jīng)濟(jì)利益，也能夠滿足國(guó)內(nèi)完善經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則的需求，成為規(guī)則內(nèi)化的指針。

反之，對(duì)國(guó)家直接利益影響較小，且無(wú)法滿足國(guó)內(nèi)治理規(guī)范訴求的績(jī)效指標(biāo)不易被接受。所以政府政治和社會(huì)治理領(lǐng)域的指標(biāo)被接受程度更低，如“透明國(guó)際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)，僅對(duì)少數(shù)非洲、北歐國(guó)家產(chǎn)生了部分政治影響，對(duì)主要的大國(guó)影響甚微。 因?yàn)榇祟?lèi)指標(biāo)對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)利益影響微弱，且在多數(shù)國(guó)家因政治立場(chǎng)不同而不具備進(jìn)行內(nèi)化的可能性

此外，全球績(jī)效指標(biāo)被接受與否，也受績(jī)效指標(biāo)本身調(diào)整、完善的影響。 能夠與時(shí)俱進(jìn)、反映新的治理訴求和治理特征的績(jī)效指標(biāo)，更容易被接受。 例如全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)（Global Com?petitiveness Index）和人類(lèi)發(fā)展指數(shù)自1990 年首次發(fā)布以來(lái)，多次進(jìn)行過(guò)規(guī)范性或技術(shù)性修改，以適應(yīng)實(shí)際和回應(yīng)批評(píng)，影響力不斷增強(qiáng)。①例如有關(guān)該指標(biāo)1991 年修改的具體分析，可參考馮立天、賀俊峰：“論析衡量人口生活質(zhì)量的宏觀方法 （之二）——人類(lèi)發(fā)展指數(shù)”，《人口與經(jīng)濟(jì)》，1992 年第 2 期，第 30-37 頁(yè)。1992 年在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展峰會(huì)上，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題達(dá)成了一致，并通過(guò)了歷史性的《全球21 世紀(jì)議程》。②徐再榮：“1992 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)評(píng)析”，《史學(xué)月刊》，2006 年第 6 期，第 67-68 頁(yè)。人類(lèi)發(fā)展指數(shù)作為一種以可持續(xù)發(fā)展規(guī)范為基本依據(jù)的新型社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，也因而受到國(guó)際各界的共同期待。 與之類(lèi)似，全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)自1989 年世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院開(kāi)始聯(lián)合發(fā)布后，影響力大幅增強(qiáng)，成為各國(guó)制定經(jīng)濟(jì)政策的重要參考。③國(guó)家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院等：《中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（1996）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997 年版，第 4 頁(yè)。這些指標(biāo)新穎的評(píng)估模式、綜合性較強(qiáng)的理論依據(jù)、吸引眼球的命名形式和排名方式以及強(qiáng)大的輿論宣傳能力，在促進(jìn)其內(nèi)含規(guī)范成為主導(dǎo)性政策議程的過(guò)程中發(fā)揮著不可小覷的作用。 這種社會(huì)化傳播機(jī)制帶來(lái)的規(guī)范接受壓力使得國(guó)家必須考慮拒絕接受所導(dǎo)致的成本。因而主要基于后果性邏輯的考慮，國(guó)家會(huì)選擇對(duì)指標(biāo)評(píng)估的認(rèn)可與接受。

總體上，全球績(jī)效指標(biāo)在全球治理中發(fā)揮多重效果，也面臨諸多制約，主要存在三方面問(wèn)題。 其一是排名和評(píng)級(jí)方式本身存在問(wèn)題。 績(jī)效指標(biāo)主要以發(fā)布排名或評(píng)級(jí)的方式參與全球治理，然而這一評(píng)價(jià)方式存在價(jià)值觀與政治導(dǎo)向偏差、排名過(guò)程有漏洞，以及可能產(chǎn)生負(fù)面作用等問(wèn)題。④董柞壯：“排名與評(píng)級(jí)：觀照中國(guó)的國(guó)家治理與國(guó)際形象”，《外交評(píng)論》，2017 年第 6 期，第 64-68 頁(yè)其二是發(fā)布績(jī)效指標(biāo)的組織本身，不僅容易受到主權(quán)國(guó)家的影響，在面臨同類(lèi)組織競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，還可能為自身利益而發(fā)布不實(shí)信息等。 其三是取決于國(guó)家接受與否，即與主權(quán)國(guó)家的互動(dòng)影響著績(jī)效指標(biāo)能否被接受以及多大程度上被內(nèi)化。

三、全球績(jī)效指標(biāo)與中國(guó)的互動(dòng)

在規(guī)范維度上，中國(guó)參與全球治理的過(guò)程，就是接納全球治理的規(guī)范、參與制定治理機(jī)制與規(guī)則的過(guò)程。 隨著中國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)，全球績(jī)效指標(biāo)對(duì)中國(guó)的關(guān)注更多，更重視評(píng)價(jià)中國(guó)的治理表現(xiàn)；同時(shí)中國(guó)對(duì)績(jī)效指標(biāo)制定的話語(yǔ)權(quán)也在增加，主導(dǎo)建立更加科學(xué)公正的全球治理評(píng)價(jià)體系，是中國(guó)推動(dòng)全球治理變革的可行方案。

3.1 中國(guó)在全球績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)參與全球治理的顯著標(biāo)志是加入各類(lèi)正式的治理機(jī)制。 在此過(guò)程中，各類(lèi)非正式的治理安排和評(píng)價(jià)指標(biāo)，同樣對(duì)中國(guó)的治理行為產(chǎn)生影響，表現(xiàn)為中國(guó)對(duì)部分績(jī)效指標(biāo)的關(guān)注和參與。 總體上，中國(guó)在全球績(jī)效指標(biāo)中的排名取得顯著進(jìn)步。 圖2 至圖5顯示了中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)、治理、社會(huì)、發(fā)展四個(gè)維度上，15 個(gè)績(jī)效指標(biāo)評(píng)估中的總體表現(xiàn)變化。①指標(biāo)的選取規(guī)則是：第一，歷史相對(duì)較長(zhǎng)、評(píng)估體系完備；第二，制定和發(fā)布主體相對(duì)權(quán)威；第三，指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有較為明顯的（經(jīng)濟(jì)、治理、社會(huì)、發(fā)展）維度偏向。 數(shù)據(jù)時(shí)間范圍是2000年至2020 年中國(guó)的排名表現(xiàn)。

圖2、圖3 和圖4 分別顯示了中國(guó)在多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)內(nèi)治理和發(fā)展領(lǐng)域全球績(jī)效指標(biāo)中排位的變動(dòng)。 由圖可見(jiàn)，中國(guó)的排名表現(xiàn)總體在進(jìn)步，這反映出中國(guó)國(guó)內(nèi)治理改革的積極成效，以及中國(guó)對(duì)于國(guó)際規(guī)則和規(guī)范的學(xué)習(xí)和接受。 同時(shí)，近10 年來(lái)中國(guó)在多項(xiàng)指標(biāo)中的排名都有較為顯著的進(jìn)步，反映出我國(guó)在這一時(shí)期大力推進(jìn)國(guó)內(nèi)體制改革、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大成果，以及國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)改革成效的一定認(rèn)可。 但也應(yīng)看到，盡管中國(guó)的排名一直有所進(jìn)步，但除在部分經(jīng)濟(jì)和發(fā)展指標(biāo)中排位明顯靠前之外，在其他大多數(shù)指標(biāo)中仍處于中游甚至中下游地位。 這一方面反映出我國(guó)在部分領(lǐng)域仍有進(jìn)步空間，另一方面是由于這些指標(biāo)自身的規(guī)范性導(dǎo)向與中國(guó)不合導(dǎo)致的。 中國(guó)在一方面接納這些指標(biāo)內(nèi)涵合理性成分的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)適時(shí)提出切合于本國(guó)實(shí)情的規(guī)范闡釋和表達(dá)，促進(jìn)良性的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)值觀交融，這有助于改進(jìn)全球治理水平、促進(jìn)全球規(guī)則治理機(jī)制完善。

圖2 中國(guó)在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的全排名百分位變化趨勢(shì)

圖3 中國(guó)在國(guó)內(nèi)治理領(lǐng)域的全排名百分位變化趨勢(shì)

圖4 中國(guó)在發(fā)展治理領(lǐng)域的全排名百分位變化趨勢(shì)

圖5 顯示了這一排名百分位的“倒退趨勢(shì)”，即中國(guó)在社會(huì)治理領(lǐng)域的排名不如經(jīng)濟(jì)、發(fā)展等領(lǐng)域的排名，而事實(shí)上這反映了大多數(shù)衡量中國(guó)社會(huì)進(jìn)步水平的全球績(jī)效指標(biāo)的排名共有偏見(jiàn)。 這些指標(biāo)結(jié)果固然表明了規(guī)范認(rèn)同上的東西方差異，但通常卻帶有更為強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀攻擊色彩，成為外國(guó)勢(shì)力抹黑中國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)巨大進(jìn)步的工具。 對(duì)此，中國(guó)在推動(dòng)必要的多元社會(huì)文化交往和相互理解的同時(shí)，也應(yīng)作出必要的反制與回?fù)簟?/p>

圖5 中國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域的全排名百分位變化趨勢(shì)

3.2 中國(guó)對(duì)全球績(jī)效指標(biāo)的回應(yīng)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)與全球績(jī)效指標(biāo)的互動(dòng)大致經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段。 一是1990 年代前的借鑒引入階段。 改革開(kāi)放后，中國(guó)加速融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，加入大量國(guó)際機(jī)制，學(xué)習(xí)和接受?chē)?guó)際規(guī)范。 這一時(shí)期也是全球績(jī)效指標(biāo)初步發(fā)展的階段，部分影響力較大的指標(biāo)如世界經(jīng)濟(jì)論壇的“全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)”等，具有明顯的規(guī)范性特征和政策導(dǎo)向，以圖發(fā)揮政策參考作用。②以全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)為例，其具有一套特定的評(píng)價(jià)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的理論原則、研究方法、評(píng)估體系以及數(shù)據(jù)指標(biāo)，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面分析國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。然而這一時(shí)期，績(jī)效指標(biāo)對(duì)中國(guó)而言的影響極其有限。 一方面，全球績(jī)效指標(biāo)本身尚未發(fā)展成熟，自身影響力相對(duì)不足，而且更多發(fā)揮的是政策評(píng)估而非政策建議的作用，即只是作為規(guī)范的宣傳和闡釋者而產(chǎn)生影響。 另一方面，中國(guó)此時(shí)的發(fā)展水平相對(duì)較低、參與全球事務(wù)的程度尚不夠高，對(duì)于此類(lèi)指標(biāo)產(chǎn)生的影響沒(méi)有充分的關(guān)注動(dòng)機(jī)。 此外，當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)內(nèi)治理方面的數(shù)據(jù)信息等統(tǒng)計(jì)困難，排名制定者不易獲取相關(guān)信息，其社會(huì)影響也較小。③Lai Dejian， “Principal Component Analysis on Human De?velopment Indicators of China，” Social Indicators Research， Vol. 61，No. 3， 2003， p. 326.

當(dāng)然，這并不意味著這些績(jī)效指標(biāo)沒(méi)有受到關(guān)注。 事實(shí)上早在1980 年代，中國(guó)就開(kāi)始了研究和引進(jìn)外國(guó)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的努力。 1984 年美國(guó)社會(huì)學(xué)家埃思蒂斯（R. J.Estes）來(lái)華，發(fā)表了其社會(huì)進(jìn)步指數(shù)（Index of Social Progress， ISP）的研究成果，中國(guó)在 124 個(gè)國(guó)家中排名第77 位。 這一結(jié)果引發(fā)中國(guó)政府重視，使中國(guó)認(rèn)識(shí)到與世界各國(guó)的差距。①朱慶芳：“小康社會(huì)及現(xiàn)代化指標(biāo)體系評(píng)價(jià)方法”，載中國(guó)科學(xué)院中國(guó)現(xiàn)代化研究中心主編：《中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究——第一期中國(guó)現(xiàn)代化研究論壇文集》，科學(xué)出版社，2003 年版，第63-70 頁(yè)。此后，中國(guó)加大了對(duì)于社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)的投入力度，以更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策制定需要。

二是1990 年代至新世紀(jì)初的選擇性?xún)?nèi)化階段。 1990 年代以來(lái)，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的全球績(jī)效指標(biāo)逐漸在國(guó)內(nèi)引起更多關(guān)注。 1993 年，中國(guó)進(jìn)入新興市場(chǎng)國(guó)家評(píng)價(jià)體系。 1995 年，中國(guó)加入世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院制定的②1989 年以前，世界經(jīng)濟(jì)論壇獨(dú)立研究排名體系。 1989 年起，兩者開(kāi)始合作發(fā)布排名。 1996 年以后兩者分道揚(yáng)鑣，開(kāi)始各自發(fā)布排名。全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)。③國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所、中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力研究小組：“2001 年中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力：來(lái)自 IMD 和 WEF 的報(bào)告”，《統(tǒng)計(jì)研究》，2002 年第 4 期，第 15 頁(yè)。1997 年，中國(guó)系統(tǒng)地將該排名及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系引入國(guó)內(nèi)，發(fā)布了首份以提供政策建議和促進(jìn)政策改革為導(dǎo)向的《中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（1996）》。 該報(bào)告依據(jù)這一指標(biāo)評(píng)價(jià)體系包含的不同國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力規(guī)范向度，系統(tǒng)研究了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的可能思路和方向。④?chē)?guó)家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院等：《中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（1996）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997 年版，第 17-35 頁(yè)。此后數(shù)年該聯(lián)合機(jī)構(gòu)又多次發(fā)布了有關(guān)該指標(biāo)的類(lèi)似報(bào)告和其他研究成果。 中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立后，對(duì)于聯(lián)合國(guó)人類(lèi)發(fā)展指數(shù)的關(guān)注也逐漸增加。 1998 年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署與中國(guó)國(guó)家計(jì)委合作編寫(xiě)了《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告——1997》，首次將人類(lèi)發(fā)展指數(shù)的評(píng)估指標(biāo)體系用于考察中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。 該報(bào)告的主題是扶貧，也是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和中國(guó)政府可持續(xù)發(fā)展議程中的優(yōu)先議題。 聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署希望通過(guò)此報(bào)告對(duì)中國(guó)的人類(lèi)發(fā)展歷程進(jìn)行回顧，明確亟待克服的挑戰(zhàn)，并就如何應(yīng)付這些挑戰(zhàn)提出宏觀政策方面的建議。⑤聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處：“《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告——人類(lèi)發(fā)展與扶貧，1997》——總論”，《科技導(dǎo)報(bào)》，1998 年第 9 期，第 59-61 頁(yè)。2001 年，中國(guó)出版了聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署編寫(xiě)的《2000 年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》，系統(tǒng)介紹了經(jīng)過(guò)修正后的指標(biāo)體系內(nèi)容。

中國(guó)1990 年代以來(lái)對(duì)于全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)和人類(lèi)發(fā)展指數(shù)的關(guān)注、學(xué)習(xí)和認(rèn)可，本質(zhì)上是對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展規(guī)范的接納。盡管此類(lèi)績(jī)效指標(biāo)并未直接提供物質(zhì)激勵(lì)，但是中國(guó)在融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中面臨社會(huì)壓力，選擇性學(xué)習(xí)和借鑒部分指標(biāo)有助于應(yīng)對(duì)壓力。

全球績(jī)效指標(biāo)在我國(guó)不僅發(fā)揮了規(guī)范宣傳、闡釋和促使接受的作用，在事實(shí)上也對(duì)促進(jìn)規(guī)范內(nèi)化的過(guò)程產(chǎn)生了重要影響。 例如在1997年我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（1996）》中，就選用了全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)中的52項(xiàng)具體指標(biāo)作為參考依據(jù)，用以分析指出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、提升經(jīng)濟(jì)體制競(jìng)爭(zhēng)力的可能政策措施。 以政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為例，報(bào)告詳細(xì)討論了產(chǎn)業(yè)調(diào)控、財(cái)政調(diào)節(jié)與金融調(diào)節(jié)三個(gè)類(lèi)指標(biāo)下，各具體指標(biāo)的資產(chǎn)—負(fù)債情況，指出了財(cái)政調(diào)節(jié)類(lèi)指標(biāo)下 “金融機(jī)構(gòu)的自治是否對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成擔(dān)憂”、“金融資金的缺乏是否限制公司技術(shù)發(fā)展”幾個(gè)具體指標(biāo)屬于中國(guó)表現(xiàn)較差的領(lǐng)域。①?lài)?guó)家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院等：《中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告（1996）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997 年版，第 209-210 頁(yè)。該指標(biāo)的政策規(guī)范導(dǎo)向符合中國(guó)國(guó)內(nèi)改革的訴求，因而被接受并內(nèi)化，成為提出政府減少行政干預(yù)、扶持私人企業(yè)、促進(jìn)金融體制適應(yīng)市場(chǎng)化改革的政策基礎(chǔ)。

同時(shí)，1998 年中國(guó)發(fā)布了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，以加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，破除政企不分的壁壘，充分發(fā)揮企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)主體地位。 同年頒布的《關(guān)于1998 年國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展工作的意見(jiàn)》，提出切實(shí)轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、加快國(guó)有大中型骨干企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及加大對(duì)國(guó)有企業(yè)股份制改革支持的要求。 此類(lèi)措施回應(yīng)了中國(guó)在全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)中的短板和問(wèn)題，體現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)于國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范的接受與內(nèi)化。 在這一過(guò)程中，全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)在引導(dǎo)規(guī)范內(nèi)化過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。 國(guó)家體改委等部門(mén)負(fù)責(zé)研究該指標(biāo)，并有針對(duì)性地提出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方案。 此時(shí)，中國(guó)已經(jīng)由接受之初的后果性邏輯主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)性邏輯主導(dǎo)，在面臨阻力時(shí)持續(xù)推動(dòng)國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范內(nèi)化。

三是21 世紀(jì)以來(lái)的廣泛內(nèi)化階段。 21 世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織等治理機(jī)制，中國(guó)與全球績(jī)效指標(biāo)的互動(dòng)更加頻繁：一方面有選擇性地接受部分指標(biāo)的規(guī)范，以提升中國(guó)的排名表現(xiàn)，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象；另一方面參與部分指標(biāo)體系的制定，提升中國(guó)的影響力。其中的典型案例是2003 年世界銀行開(kāi)始發(fā)布的營(yíng)商便利指數(shù)，以及中國(guó)對(duì)該指標(biāo)的回應(yīng)。

中國(guó)在加入世貿(mào)組織過(guò)程中一直有意識(shí)地推動(dòng)國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的改革，并且在簡(jiǎn)化行政審批、加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、促進(jìn)信用體系建設(shè)等領(lǐng)域取得了一定進(jìn)步。 2000 至2003 年間，世界銀行與中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)中國(guó)23 個(gè)城市進(jìn)行了投資環(huán)境評(píng)估，并于2003 年發(fā)布《改善投資環(huán)境，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力：中國(guó)23 個(gè)城市投資環(huán)境排名》的分析報(bào)告。②參見(jiàn)杜大偉等：《改善投資環(huán)境，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力：中國(guó)23 個(gè)城市投資環(huán)境排名》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004 年版。報(bào)告依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)進(jìn)出障礙等10 項(xiàng)指標(biāo)對(duì)所調(diào)研23 座城市的投資環(huán)境進(jìn)行了等級(jí)排名，③報(bào)告將所評(píng)估的城市投資環(huán)境水平劃分為A+、A、A-、B+和B 五個(gè)等級(jí)。 其中杭州、上海、廣州、深圳四市獲得A+評(píng)級(jí)。以期對(duì)中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境改革提供參考建議。 評(píng)估結(jié)果認(rèn)為中國(guó)的投資環(huán)境盡管較部分其他發(fā)展中國(guó)家更好，但也存在區(qū)域間差距巨大、企業(yè)融資困難等問(wèn)題。 與此同時(shí)，有民間機(jī)構(gòu)組織借鑒國(guó)外已有的一些營(yíng)商環(huán)境評(píng)估方法，構(gòu)建了用以評(píng)估中國(guó)國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。 比如《中國(guó)營(yíng)商環(huán)境指數(shù)·2002 年度問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告》對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)的營(yíng)商環(huán)境作了詳細(xì)評(píng)估。 這些評(píng)估指標(biāo)在國(guó)內(nèi)引起了廣泛社會(huì)關(guān)注。 此類(lèi)指標(biāo)結(jié)果在塑造中國(guó)營(yíng)商環(huán)境上發(fā)揮了重要作用。

2003 年起世界銀行開(kāi)始發(fā)布全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告。 從2005 年開(kāi)始，報(bào)告開(kāi)始在附錄中的國(guó)別情況部分顯示總體排名，2006 年開(kāi)始在總述部分直接列出所有經(jīng)濟(jì)體的排名。 中國(guó)在指標(biāo)中的表現(xiàn)總體呈進(jìn)步趨勢(shì)。 在2005 年的報(bào)告中，中國(guó)排名 91 位，2006 年排名 93 位，2007 年上升至83 位。④受評(píng)估指標(biāo)體系變動(dòng)影響，2006 年中國(guó)的排名事實(shí)是從108 名進(jìn)步到 93 名。 有關(guān) 排名變 動(dòng)的說(shuō)明， 可參 考 The International Bank for Reconstruction and Development， Doing Business 2007： How to Reform， World Bank， 2006， pp. 6， 61-78。世界銀行特別肯定了中國(guó)在促進(jìn)投資者保護(hù)、簡(jiǎn)化行政審批和信用體系建設(shè)上的進(jìn)步。中國(guó)政府也注意到指標(biāo)排名的提升和世界銀行對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)改革的肯定，官方對(duì)其進(jìn)行了回應(yīng)。 2012 年和2013 年發(fā)布的報(bào)告中，中國(guó)的名次分別為第99 和96 位。 這對(duì)于中國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)造成了一定影響。 2013 年，中國(guó)向世界銀行提出修正或重新設(shè)計(jì)現(xiàn)有指標(biāo)評(píng)估體系的要求，以更好地反映國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境改善狀況，但未被世界銀行接受。①Rush Doshi， Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “The Power of Ranking： The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior，” International Organization， Vol. 73， No. 3，2019， p. 611.此后，為切實(shí)改善自身排名，中國(guó)選擇積極對(duì)標(biāo)世界銀行評(píng)估體系，深入推進(jìn)國(guó)內(nèi)改革。

2014 年至2017 年，中國(guó)的營(yíng)商指數(shù)持續(xù)進(jìn)步，但幅度較小。 2018 年中國(guó)政府提出以簡(jiǎn)政減稅減費(fèi)為重點(diǎn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。 北京市和上海市作為世界銀行評(píng)估樣本城市，進(jìn)行了有針對(duì)性的政策調(diào)整，如北京出臺(tái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策體系，上海對(duì)標(biāo)世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中排名靠前的先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn)，在專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域進(jìn)行改革。在當(dāng)年公布的營(yíng)商環(huán)境排名中，中國(guó)的得分大幅提升，總排名由78 名直升至46 名。②The International Bank for Reconstruction and Development，Doing Business 2007： How to Reform， World Bank， 2018， p. 5.這凸顯出營(yíng)商環(huán)境規(guī)則深度內(nèi)化的效果，也顯示出中國(guó)對(duì)于世界銀行“放松企業(yè)管制”（business de?regulation）規(guī)范的快速學(xué)習(xí)和接受能力。 2019年世界銀行報(bào)告中，中國(guó)排名從46 名到躍升到31 名。 其中相關(guān)部分針對(duì)指標(biāo)的“精準(zhǔn)改革”發(fā)揮了重要作用。 2020 年1 月國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》實(shí)施后，對(duì)標(biāo)世界銀行評(píng)價(jià)體系進(jìn)行改革更是成為中國(guó)地方政府推進(jìn)地區(qū)營(yíng)商條件改善的重要路徑。

可見(jiàn)，在世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)整體變化相對(duì)不大的情形下，中國(guó)對(duì)于此類(lèi)規(guī)范的內(nèi)化程度發(fā)生了變化，將其作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理的依據(jù)之一。 營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)是諸多國(guó)家對(duì)外援助和企業(yè)對(duì)外投資的參考，這作為一種社會(huì)化機(jī)制促進(jìn)下產(chǎn)生的物質(zhì)激勵(lì)形式，同樣促進(jìn)了中國(guó)對(duì)于指標(biāo)的認(rèn)可和接受。 在這一過(guò)程中，營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)在引導(dǎo)和幫助國(guó)家接受規(guī)范上發(fā)揮了尤為重要的作用，充分實(shí)現(xiàn)了其關(guān)注政策導(dǎo)向的創(chuàng)設(shè)重要目標(biāo)之一。

當(dāng)然，在中國(guó)與全球績(jī)效指標(biāo)的互動(dòng)中，能夠?qū)χ袊?guó)的政策變化產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的指標(biāo)為數(shù)不多。③比如中國(guó)尋求加入反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering， FATF）的努力，參見(jiàn)劉興華：“國(guó)際規(guī)范、團(tuán)體認(rèn)同與國(guó)內(nèi)制度改革——以中國(guó)加入 FATF 為例”，《當(dāng)代亞太》，2012 年第 4 期，第 4-32 頁(yè)。對(duì)于部分績(jī)效指標(biāo)，中國(guó)除通過(guò)官方媒體表態(tài)外，很少做出政策性回應(yīng)。 與之類(lèi)似，學(xué)界對(duì)于此類(lèi)指標(biāo)的關(guān)注與討論也較少。 對(duì)于有明顯政治性偏見(jiàn)的績(jī)效指標(biāo)的無(wú)端抹黑，中國(guó)則堅(jiān)決予以回?fù)簟?總體上，中國(guó)對(duì)于經(jīng)濟(jì)和發(fā)展議題領(lǐng)域的指標(biāo)及其內(nèi)含規(guī)范的接受度較高，對(duì)于評(píng)估社會(huì)、政治和人權(quán)領(lǐng)域的指標(biāo)及其內(nèi)含規(guī)范則持相對(duì)冷淡甚至反對(duì)態(tài)度。 因?yàn)橹袊?guó)在此類(lèi)領(lǐng)域有著與西方主流觀念不同的價(jià)值觀，在評(píng)價(jià)上不可能按照西方的指揮棒進(jìn)行改革。

3.3 全球績(jī)效指標(biāo)中的中國(guó)貢獻(xiàn)

在全球績(jī)效指標(biāo)體系中，多數(shù)指標(biāo)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，或是西方國(guó)家占主導(dǎo)地位的國(guó)際組織等。 發(fā)展中國(guó)家在績(jī)效指標(biāo)制定上缺少話語(yǔ)權(quán)和影響力，往往處于被評(píng)價(jià)的地位。 這源于發(fā)展中國(guó)家缺少實(shí)踐某些規(guī)范的成功經(jīng)驗(yàn)，而發(fā)達(dá)國(guó)家在成功的實(shí)踐中逐步構(gòu)筑了這些主導(dǎo)性規(guī)范，發(fā)展中國(guó)家或基于后果性邏輯，或?yàn)槟７潞蛯W(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)而選擇接受指標(biāo)評(píng)估和規(guī)范內(nèi)化。 其中，“統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)規(guī)則”是中國(guó)參與全球治理的顯著特征，即在接受各類(lèi)治理規(guī)則的基礎(chǔ)上參與規(guī)則的制定。④趙龍躍：“統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)規(guī)則：中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理70年”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第 10 期，第 47-62 頁(yè)。其中發(fā)布排名和評(píng)級(jí)是參與規(guī)則制定的維度之一。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的發(fā)展取得了巨大成就，在學(xué)習(xí)和接受?chē)?guó)際規(guī)范的過(guò)程中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在深度參與全球治理過(guò)程中有推動(dòng)全球治理變革的訴求，而參與建立更加有效的全球績(jī)效指標(biāo)是可行的路徑。⑤高奇琦：“提高制度性話語(yǔ)權(quán)的重要一環(huán)：構(gòu)建中國(guó)自己的評(píng)價(jià)指數(shù)體系”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012 年 12 月 12 日，第 16 版。中國(guó)在20 世紀(jì)80 年代就開(kāi)始了“社會(huì)發(fā)展評(píng)估指標(biāo)”的構(gòu)建研究，并借鑒了很多國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。 從1980 年代起到2010 年前后，中國(guó)在國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系方面的構(gòu)建已經(jīng)非常完善。 從中央機(jī)構(gòu)到地方各級(jí)政府都在采用不同政策領(lǐng)域的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，作為社會(huì)發(fā)展水平監(jiān)測(cè)和決策參考，且其中很多指標(biāo)都借鑒了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。 然而，此類(lèi)指標(biāo)幾乎全部注重于協(xié)助國(guó)內(nèi)政策決策和提升行政管理效率，少有針對(duì)全球國(guó)家的排名指標(biāo)。

隨著中國(guó)的綜合國(guó)力躍升，參與全球治理、推動(dòng)全球治理變革意愿隨之增強(qiáng)。 然而，在面臨西方國(guó)家主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系時(shí)，中國(guó)的排名表現(xiàn)卻較差。 在這種情形下，引導(dǎo)和參與建設(shè)全球績(jī)效指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求。 如2014年學(xué)界發(fā)布了“國(guó)家參與全球治理指數(shù)”（States’Participation Index of Global Governance， SPIGG）的排名報(bào)告，對(duì)25 個(gè)國(guó)家（G20 集團(tuán)19 個(gè)成員國(guó)和其他區(qū)域代表性國(guó)家）參與全球治理的狀況進(jìn)行了量化比較，較為直觀地反映了當(dāng)前世界主要國(guó)家的全球治理參與度。 2017 年6 月，中國(guó)發(fā)布了“‘一帶一路’國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)”（The Belt and Road Infrastructure Development In?dex， BRIDI）和《指數(shù)報(bào)告（2017）》，成為國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)領(lǐng)域的第一個(gè)綜合發(fā)展指數(shù)，為各國(guó)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施合作、促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)提供了重要的指標(biāo)性參考。 該指標(biāo)發(fā)布以來(lái)已經(jīng)成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施合作的“晴雨表”，受到國(guó)際基建領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。 與之類(lèi)似的“一帶一路”國(guó)家投資指數(shù)、“一帶一路”沿線國(guó)家工程投資指數(shù)等，已經(jīng)成為“一帶一路”倡議、全球發(fā)展治理的重要評(píng)價(jià)體系。 基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報(bào)告具有較強(qiáng)的國(guó)家政策宣介和引導(dǎo)作用，其衡量指標(biāo)體系與國(guó)際通行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估規(guī)則契合，本質(zhì)上是對(duì)這些規(guī)則的創(chuàng)新性運(yùn)用，以服務(wù)于擴(kuò)展“一帶一路”倡議影響、便利有關(guān)各方開(kāi)展投資活動(dòng)的目的。 除此以外，鑒于中國(guó)近年來(lái)科技創(chuàng)新水平的發(fā)展，科技領(lǐng)域的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系成為中國(guó)參與評(píng)價(jià)體系建設(shè)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。 比如全球海洋科技創(chuàng)新指數(shù)、全球科技創(chuàng)新中心指數(shù)（Global Innovation Hubs Index， GIHI ）、 全 球 聯(lián) 接 指 數(shù) （ Global Connectivity Index， GCI）等，既體現(xiàn)了中國(guó)科技創(chuàng)新的巨大進(jìn)步，也顯示出中國(guó)參與世界科技競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的信心和實(shí)力。

當(dāng)然，中國(guó)是全球績(jī)效指標(biāo)制定中的后來(lái)者，仍在學(xué)習(xí)指標(biāo)制定的經(jīng)驗(yàn)。 在推動(dòng)全球治理變革時(shí)，發(fā)揮中國(guó)優(yōu)勢(shì)，建立新的全球績(jī)效指標(biāo)衡量體系，是中國(guó)進(jìn)行良性規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的可行方案。 這種競(jìng)爭(zhēng)有利于增進(jìn)文化價(jià)值觀的交流和理解、促進(jìn)知識(shí)的有效積累和創(chuàng)新，對(duì)于規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)各方都有所裨益。 此外，全球績(jī)效指標(biāo)同時(shí)是一種全球公共產(chǎn)品，是全球治理體系的組成部分，應(yīng)該在全球治理中發(fā)揮更多正面作用。中國(guó)發(fā)布本國(guó)制定的績(jī)效指標(biāo)體系，也為全球各國(guó)深度參與全球治理中遇到的新領(lǐng)域、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)提供了重要的政策參考依據(jù)。 除政府部門(mén)外，中國(guó)的民間組織在參與全球治理過(guò)程中也日益活躍，成為制定和發(fā)布績(jī)效指標(biāo)的潛在力量。①康曉麗：“中國(guó)涉外民間組織參與全球治理的戰(zhàn)略與機(jī)制研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第 12 期，第 16-29 頁(yè)。全球績(jī)效指標(biāo)作為規(guī)范傳播的促進(jìn)者、規(guī)范內(nèi)涵的闡釋者、規(guī)范內(nèi)化的指導(dǎo)者、規(guī)范執(zhí)行的監(jiān)督者，必將在傳播中國(guó)特色全球治理理念、促進(jìn)全球治理機(jī)制化水平提高上發(fā)揮更大的作用。

四、結(jié) 論

全球治理的理論研究關(guān)注了治理行為體、治理機(jī)制及其變革等議題，對(duì)于提高全球治理機(jī)制的合法性、有效性有了較為充分的討論。然而，如何通過(guò)改善國(guó)家治理提升全球治理的效果，以及如何促使國(guó)家提升國(guó)內(nèi)治理的成效，尚缺少理論與經(jīng)驗(yàn)討論。 全球治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全球善治，即所有治理行為體達(dá)成應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題的最優(yōu)合作。 這一目標(biāo)無(wú)法一蹴而就，需要全球治理的主體循序漸進(jìn)，從兩個(gè)方面進(jìn)行努力。 一是通過(guò)優(yōu)化合作的機(jī)制設(shè)計(jì)，以鞏固全球治理機(jī)制的合法性基礎(chǔ)，提高治理機(jī)制的合作效率。 然而，全球治理機(jī)制主要是確立了治理的目標(biāo)、規(guī)則、合作方式，缺少促使國(guó)家遵循規(guī)則的動(dòng)力，只能依賴(lài)主權(quán)國(guó)家自愿遵循。 如全球氣候治理領(lǐng)域建立了諸多機(jī)制，達(dá)成了多項(xiàng)治理協(xié)定，然而即使這一協(xié)議對(duì)多數(shù)國(guó)家有利，依然無(wú)法確保所有國(guó)家執(zhí)行。 二是提升國(guó)家治理效果，尤其是提升治理表現(xiàn)較差國(guó)家的治理能力，補(bǔ)足全球治理的短板。 因此，如何以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量和對(duì)比不同國(guó)家的治理表現(xiàn)，建立科學(xué)治理效果的評(píng)價(jià)體系，是全球治理理論亟需回應(yīng)的問(wèn)題。

全球績(jī)效指標(biāo)在評(píng)價(jià)國(guó)家治理水平、改善全球治理方面發(fā)揮了積極作用，表現(xiàn)為三個(gè)方面。 一是提供了國(guó)家的治理信息和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境保護(hù)、氣候變化等諸多專(zhuān)門(mén)治理領(lǐng)域，各國(guó)的整體治理表現(xiàn)無(wú)法為其他所有國(guó)家所熟知，即各國(guó)在各領(lǐng)域的治理信息并非可以輕易獲取，造成多數(shù)國(guó)家在治理表現(xiàn)上處于“黑箱”狀態(tài)，因而普遍存在“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。 績(jī)效指標(biāo)能夠通過(guò)提供此類(lèi)信息，展現(xiàn)各國(guó)的治理成效，并通過(guò)獎(jiǎng)懲來(lái)促使國(guó)家改善治理表現(xiàn)。 且對(duì)信息的數(shù)量化和標(biāo)準(zhǔn)化處理，使得此類(lèi)指標(biāo)相對(duì)可信。 二是在還未建立有效治理機(jī)制的領(lǐng)域，績(jī)效指標(biāo)充當(dāng)了規(guī)范載體和建設(shè)的方向。因?yàn)槿蚩?jī)效指標(biāo)的存在，能夠通過(guò)建立規(guī)范的方式傳播共識(shí)，為正式治理機(jī)制的建設(shè)提供基礎(chǔ)。 同時(shí)，正式的治理機(jī)制可能因主權(quán)國(guó)家間的分歧而存在正當(dāng)性不足的問(wèn)題，即國(guó)家對(duì)治理機(jī)制的訴求多樣而難以一一滿足。 全球績(jī)效指標(biāo)則可以部分規(guī)避這一問(wèn)題，因?yàn)橹鳈?quán)國(guó)家對(duì)指標(biāo)接受與否并不取決于對(duì)指標(biāo)是否滿意，而是基于后果性邏輯即指標(biāo)排名能否影響國(guó)家利益。 當(dāng)績(jī)效指標(biāo)能夠顯著影響國(guó)家利益時(shí)，國(guó)家對(duì)其接受度就更高，更可能接受其指標(biāo)規(guī)則。 三是為改善國(guó)家治理提供明確的政策指針。 基于客觀而非政治偏見(jiàn)的績(jī)效指標(biāo)，因其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的明確可操作，故可以為國(guó)家改善其治理提供相應(yīng)的政策選項(xiàng)，①Guillaume Lafortune， Santiago Gonzalez and Zsuzsanna Lonti， “ Government at a Glance： A Dashboard Approach to Indica?tors，” in Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta，eds.， The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Pal?grave Macmillan， 2018， pp. 207-238.使得績(jī)效評(píng)價(jià)能夠?qū)嶋H改善國(guó)家的治理水平，而非僅停留在排名和批評(píng)上。

不可否認(rèn)，當(dāng)前的全球績(jī)效指標(biāo)還存在諸多問(wèn)題，還遠(yuǎn)無(wú)法滿足實(shí)現(xiàn)善治的要求，甚至對(duì)國(guó)家治理與全球治理會(huì)產(chǎn)生負(fù)面作用。 然而，全球績(jī)效指標(biāo)所帶來(lái)的全球治理效果評(píng)估體系，以及引發(fā)的改善全球治理的思路值得學(xué)界和政策界關(guān)注。

中國(guó)與各類(lèi)績(jī)效指標(biāo)的互動(dòng)已持續(xù)數(shù)十年，在改革開(kāi)放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、發(fā)展領(lǐng)域的全球績(jī)效指標(biāo)不僅成為中國(guó)改革的“試金石”，也為相關(guān)國(guó)內(nèi)政策的制定與完善提供了參照。 對(duì)此類(lèi)指標(biāo)的針對(duì)性改革，為改善中國(guó)的國(guó)際形象、吸引投資等提供了支撐。 而人權(quán)等領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)因其政治偏見(jiàn)，并未被接受，且受到包括中國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家廣泛批評(píng)。 隨著全球范圍內(nèi)權(quán)力流動(dòng)帶來(lái)的國(guó)際體系轉(zhuǎn)型，全球治理體系的改革迫在眉睫，成為新興大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的普遍訴求。 對(duì)中國(guó)而言，推動(dòng)主要全球治理機(jī)制內(nèi)權(quán)力的重新分配固然是核心任務(wù)，同時(shí)治理方式的革新同樣需要加以推動(dòng)。 尤其是在面臨美國(guó)等退出主要治理機(jī)制、國(guó)內(nèi)治理部分失序時(shí)，傳統(tǒng)的基于正式規(guī)則規(guī)范的治理方式明顯乏力，而績(jī)效指標(biāo)式的“評(píng)價(jià)—對(duì)比—獎(jiǎng)懲”方式更加有效。 例如在新冠疫情沖擊下，除了推動(dòng)世衛(wèi)組織的改革外，推動(dòng)建立公平科學(xué)的公共衛(wèi)生政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各國(guó)的公共衛(wèi)生政策表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估對(duì)比，是中國(guó)推動(dòng)衛(wèi)生領(lǐng)域全球治理機(jī)制變革的可行選項(xiàng)。