朱翠萍 呂嘉欣

（1.云南財經(jīng)大學(xué)，云南 昆明650021）

2019 年 12 月 1 日為《南極條約》簽署 60 周年，2021 年6 月23 日則是該條約正式生效60周年。 自1959 年簽署《南極條約》后，南極條約協(xié)商國又先后簽訂《保護南極動植物議定措施》（1964 年）、《南極海豹保護公約》（1972 年）、《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》（1982 年），以及《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》（又稱《馬德里議定書》，1991 年），形成南極條約體系。國內(nèi)研究除了國際法角度分析南極治理各類條約文本概況、實踐現(xiàn)狀及面臨挑戰(zhàn)之外，①陳力等著：《中國南極權(quán)益維護的法律保障》，上海人民出版社，2018 年版；李增剛：“協(xié)議合作與避免國際公地悲劇——以南極問題為例”，《制度經(jīng)濟學(xué)研究》，2003 年第 2 期，第 129-144 頁。在南極治理和機制化研究中，王婉潞指出1983 年的聯(lián)合國南極托管提議促進了南極條約體系環(huán)保主旨的敲定和成員拓展；南極條約機制化經(jīng)歷了從科研合作向資源開發(fā)，再到環(huán)境保護三次顯性規(guī)范更替；南極治理經(jīng)歷了從國家為主導(dǎo)到國際組織，再到私人企業(yè)的權(quán)力擴散路徑；南極治理機制分為標(biāo)準(zhǔn)型、獨立型和自我規(guī)制型三類。①王婉潞：“南極治理機制的類型分析”，《太平洋學(xué)報》，2016 年第 12 期，第 77-86 頁。阮建平認(rèn)為南極政治受到基于個體利益的地緣政治和基于規(guī)則的治理政治雙重影響，兩者此消彼長。②阮建平：“南極政治的進程、挑戰(zhàn)與中國的參與戰(zhàn)略——從地緣政治博弈到全球治理”，《太平洋學(xué)報》，2016 年第12 期，第21-30 頁。石偉華指出南極治理趨勢呈“多極化”，國家權(quán)利相對平等，但非法捕魚、大陸架劃界和資源開發(fā)對治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。③石偉華：“既有南極治理機制分析”，《極地研究》，2013 年第 1 期，第 90-95 頁。在南極國際政治理論化方面，陳玉剛分別用批判地緣政治和再安全化理論解構(gòu)南極歷史進程。④陳玉剛、周超、秦倩：“批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治的發(fā)展”，《世界經(jīng)濟與政治》，2012 年第 10 期，第 116-131 頁；陳玉剛：“試析南極地緣政治的再安全化”，《國際觀察》，2013 年第3期，第 56-62 頁。

國外研究亦成果豐碩。 第一類以南極為論述立足點，分析南極在不同歷史時期、不同問題領(lǐng)域和不同行為體之間錯綜復(fù)雜的互動并總結(jié)規(guī)律。⑤南極“后殖民時代”、民族主義和地緣政治研究，以及科學(xué)時代在資源勘探方面的道德困境等方面研究： Sanjay Chaturvedi， “Emerging Science-Geopolitics Interface in the Antarc?tic： The Indian Challenge，” National Conference on Science ＆ Geopoli?tics of Arctic ＆ Antarctic， 2011； Alan D. Hemmings， “From the New Geopolitics of Resources to Nanotechnology： Emerging Challenges of Globalism in Antarctica，” The Yearbook of Polar Law Online， Vol.1，No.1， 2009， pp.55-72； Alan D. Hemmings， et al， “Nationalism in Today’s Antarctic，” The Yearbook of Polar Law Online， Vol.7， No.1，2015， pp.531-555； Alan D. Hemmings， “Antarctic Politics in A Transforming Global Geopolitics，” Handbook on the Politics of Antarcti?ca， Edward Elgar Publishing， 2017； Nicoleta Petricǎ， “Antarctica-The Game of Great Powers’ Geopolitical Strategies，” Bulletin of the Transilvania University of Brasov， Economic Sciences， Series V ，Vol.10， No.1， 2017， pp.215-228.第二類以特定歷史時期、問題領(lǐng)域或行為體為分析對象，探究國家的南極政策，分析其在不同歷史時期和不同問題領(lǐng)域中的南極政策原因、內(nèi)容和前景。⑥國家南極政策研究：Juan Francisco Salazar and Elias Barti?cevic， “Digital Storytelling Antarctica，” Critical Arts， Vol.29， No.5，2015， pp.576-590； Israel de Oliveira Andrade， et al. “Brazil in Ant?arctica： The Scientific and Geopolitical Importance of PROANTAR in the Brazilian Strategic Surrounding Area，” 2020； Daniel Bray， “The Geopolitics of Antarctic Governance： Sovereignty and Strategic Denial in Australia’ s Antarctic Policy，” Australian Journal of International Affairs， Vol.70， No.3， 2016， pp.256-274； Christopher C. Joyner，“United States Foreign Policy Interests in the Antarctic，” The Polar Journal， Vol.1， No.1， 2011， pp.17-35.

綜合而言，南極歷史和政策研究成果豐碩，但國際制度視角的研究尚處初探階段，以地緣政治與制度合作相關(guān)性為切入點的學(xué)理探究較少。 本文嘗試解答以下三個問題：南極政治經(jīng)歷了何種制度發(fā)展軌跡？ 南極地緣政治有哪些內(nèi)在矛盾？ 南極治理據(jù)此存在何種制度化發(fā)展趨勢？ 當(dāng)前國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，圍繞南極主權(quán)問題的地緣政治博弈呈加劇態(tài)勢，探索南極地緣政治競合背景下國際制度的理論與政策實踐，有利于思考南極治理的未來。

一、對地緣政治與國際制度相關(guān)性的闡釋

地緣政治學(xué)強調(diào)地理空間基礎(chǔ)上的政治格局對國家政治行為和戰(zhàn)略決策產(chǎn)生的影響。 已有學(xué)者借物質(zhì)和觀念及結(jié)構(gòu)和過程二分法，梳理地緣政治理論各流派，指出在地緣政治文獻中，較少談及地緣政治與國家制度之間的聯(lián)系。⑦葉成城：“重新審視地緣政治學(xué)：社會科學(xué)方法論的視角”，《世界政治與經(jīng)濟》，2015 年第 5 期，第 100-124 頁。對地緣政治與國際制度相關(guān)性的探討將為南極國際制度發(fā)展提供啟示。

1.1 地緣政治與國際制度在學(xué)理上相互補充

首先，依循地緣單元個性深耕的合作理念，是對新合作主義地緣政治學(xué)的補充。 現(xiàn)階段對地緣政治和國際制度關(guān)系的研究，主要集中于全球化背景下，實體和虛擬網(wǎng)絡(luò)發(fā)展對地理空間壁壘和通道隔閡的消解作用。 杰里米·布萊克（Jeremy Black）認(rèn)為，在地緣政治類型學(xué)中，一類是作為控制工具的地緣政治，另一類是作為合作表現(xiàn)形式及其產(chǎn)物的地緣政治。⑧Jeremy Black， Geopolitics and the Quest for Dominance， Indi?ana University Press， 2015， p.25.趙可金用新合作主義地緣政治學(xué)闡釋了，在全球化和網(wǎng)絡(luò)空間完善的背景下，對領(lǐng)土重要性的重新定位是地緣政治學(xué)面臨的主要任務(wù)。⑨趙可金：“全球化時代的新地緣理論”，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2008 年第 5 期，第 102-115 頁。與傳統(tǒng)地緣政治權(quán)力擴張和地理蠶食的表現(xiàn)形式不同，新合作主義地緣政治學(xué)更注重全球地緣新格局下的國家間合作以及制度供給，重視規(guī)范和促進不同行為體之間的合作互動，破除了空間性等于領(lǐng)土性的刻板認(rèn)知。①Jeremy Black， Geopolitics and the Quest for Dominance， Indi?ana University Press， 2015， p.25.與此同時，還有另一思考維度與之互補，即依托技術(shù)和交通便利，深化對某一地理單元個性的認(rèn)知并在該特殊地理單位內(nèi)合作。 當(dāng)某一全球公域的自然環(huán)境不適合人口常駐，加之技術(shù)和交通設(shè)施局限，只能有限參與該區(qū)域活動時，各國將更多關(guān)注該地緣單位相較于其他地緣單位的差異，協(xié)作克服特殊地理特征對國家活動施加的阻力。 此類合作是國家間在該地緣單位優(yōu)態(tài)共存與差異化博弈的前置性要求。

其次，正視國際制度中的地緣政治考量，是對新自由制度主義相關(guān)學(xué)說的拓展。 地緣政治是一個具有延展性的概念，②同上，第3 頁。地理條件賦予的資源是地緣政治博弈的起點，國際條約的簽訂則往往是國際制度發(fā)展演化的起點，③Karen J. Alter and Sophie Meunier， “The Politics of Interna?tional Regime Complexity，” Perspective on Politics， Vol.7， No.1，2009， p.14.定義空間內(nèi)涵和規(guī)制地理資源開發(fā)與保護行為，則體現(xiàn)了兩個起點的重合。 約翰·達菲爾德（John S.Duffield）認(rèn)為，國際制度是一套從屬于國際體系且相對穩(wěn)定的集本質(zhì)、規(guī)則和程序為一體的范式，其中包括國家和非國家行為體的相關(guān)活動。④John Duffield， “What Are International Institutions？” Inter?national Studies Review， Vol.9， No.1， 2007， p.2.奧蘭·揚（Oran R. Young）認(rèn)為，制度（in?stitution）是權(quán)利、規(guī)則、原則和決策程序的集合，它們引發(fā)了社會實踐，為實踐的參與者分配角色，并指導(dǎo)實踐者彼此間的互動；機制（regime）是解決特定功能性議題（保健、污染、貿(mào)易）或特定空間問題（如南極、北太平洋、西歐）的特定制度。⑤［美］奧蘭·揚著，楊劍等譯：《復(fù)合系統(tǒng)：人類世的全球治理》，上海人民出版社，2019 年版，第27 頁。一方面，解決重點問題所兌現(xiàn)的績效是國際制度有效性需要考察的一項指標(biāo)，需要行為體依托對地理知識的習(xí)得與認(rèn)同實現(xiàn)，化解資源耗竭、氣候變暖、環(huán)境污染誘發(fā)的非傳統(tǒng)安全困境。 與國際制度同構(gòu)的非傳統(tǒng)安全共同體，重視安全應(yīng)對方式的場域化，凸顯時空關(guān)系和活動性質(zhì)多重性對非傳統(tǒng)安全問題的疊加、復(fù)合與交織。⑥非傳統(tǒng)安全共同體擁有與國際制度相似的設(shè)定議題、分配資源、平衡權(quán)力、共商措施和推進實施的功能。 余瀟楓、王夢婷：“非傳統(tǒng)安全共同體：一種跨國安全治理的新探索”，《國際安全研究》，2017 年第 1 期，第 14 頁。羅伯特 · 基歐漢 （Robert. O.Keohane）認(rèn)為，制度化可以從三個維度來衡量：共同性、專門性和差異性。⑦羅伯特·基歐漢認(rèn)為，國際制度的共同性（commonality）指的是參與者共同的預(yù)期；專門性（specificity）指的是專門的和持久的規(guī)則存在的程度，這些規(guī)則支配著官僚的行為、國家的義務(wù)和改變集體政策的合法程序；差異性（differentiation）指的是機構(gòu)對不同成員賦予不同角色的程度。 這些衡量尺度在南極條約體系中皆有所體現(xiàn)，Robert Owen Keohane， Power and Governance in A Par?tially Globalized World， Psychology Press， 2002， p.90.其中，專門性和差異性的客觀基礎(chǔ)也包含地緣環(huán)境特殊性。 另一方面，制度研究也關(guān)注施動主體，以國家利益為出發(fā)點。 如果對漢語中的“制度”一詞進行分析，在“制”設(shè)定了行為邊界的同時，“度”又意味著保留一定的行為選擇空間。⑧張世明等主編：《空間、法律與學(xué)術(shù)話語：西方邊疆理論經(jīng)典文獻》，黑龍江教育出版社，2014 年版，導(dǎo)論第22 頁。這種特定行為界限內(nèi)選擇空間的存在，意味著需要將地緣政治因素納入討論。

1.2 地緣政治博弈與國際制度實踐均因循辯證演化軌跡并互為掣肘

地緣政治與國際制度不僅在國際政治理論探索中有觀點的交織，在實踐中亦有互動的張力，兩者應(yīng)對國際環(huán)境變化的共同需要，促使其互相借鑒和制約。

第一，隨著國際格局的調(diào)整，地緣政治博弈呈去領(lǐng)土化趨勢，國際制度合作呈去理想化趨勢。 如果說主權(quán)本身是為國際社會創(chuàng)造的一項制度，會隨著環(huán)境條件變化而變化，⑨Robert Owen Keohane，Power and Ggovernance in A Partially Globalized World， Psychology Press， 2002， p.11.那么非主權(quán)化或非領(lǐng)土化也是國際制度安排的題中應(yīng)有之義。 不對稱相互依賴使領(lǐng)土的傳統(tǒng)屏障作用被削弱，也使某一區(qū)域被領(lǐng)土化的必要性降低。隨著二戰(zhàn)后秩序的建立，反殖民化浪潮席卷、國際公法完善，領(lǐng)土變更的合法性空間收窄，領(lǐng)土征服的聲譽成本提高。 國家在難以實現(xiàn)地理空間領(lǐng)土化情況下的地緣政治博弈需要依托國際制度，為合作構(gòu)筑橋梁，也為潛在的沖突設(shè)置屏障。 傳統(tǒng)地緣政治奠基于19 世紀(jì)科學(xué)唯物主義，是一門尋求法則（law-seeking）的學(xué)科，①Mark Bassin， “ Race Contra Space： The Conflict between German Geopolitik and National Socialism，” Political Geography Quar?terly， Vol.6， No.2， 1987， p.130.丹尼爾·德德尼（Daniel Deudney）指出，歐洲啟蒙運動時期的早期自然主義（Early Naturalism）以及受達爾文主義與工業(yè)革命影響的全球地緣政治（Global Geopolitics），推動地緣政治成為社會科學(xué)分支。 在與現(xiàn)實主義等量齊觀以前，地緣政治與從城邦共和國到大型聯(lián)邦的自由政治組織形式密切相關(guān)。②Daniel Deudney， “Geopolitics as Theory： Historical Security Materialism，” European Journal of International Relations， Vol.6， No.1， 2000， p.78.后來理論發(fā)展走上扮演國家對外擴張工具的道路，出現(xiàn)拉策爾（Friedrich Ratzel）、麥金德（Halford J. Mackinder）和斯皮克曼（Nicholas J. Spykman）等將其用于描述大國政治角力的選擇偏見。 近年來，以克勞斯·多茲（Klaus Dodds）和科林·弗林特（Colin Flint）為代表的學(xué)者也強調(diào)地緣政治與利用權(quán)力和領(lǐng)土有關(guān)。③Klaus Dodds and Chih Yuan Woon， “Classical Geopolitics Revisited，” Oxford Research Encyclopedia of International Studies，2010， p.4； Colin Flint， Introduction to Geopolitics， Taylor ＆ Francis e-Library， 2006， p.13.傳統(tǒng)地緣政治理論常將關(guān)鍵地理支點的杠桿作用和輻射能力夸大為“誰控制了某一地理區(qū)域，誰就控制全世界”，其背后空間蠶食和權(quán)力擴散之間的相關(guān)性常被證偽。 國際關(guān)系演化至今，總有圍繞對控制程度的爭議和對權(quán)力擴散的制衡，尚無國家真正控制過全世界，故無法判定某國占據(jù)的地理區(qū)域是否在霸權(quán)博弈中起到?jīng)Q定性作用。 菲爾·凱利（Phil Kelly）將地緣政治從現(xiàn)實主義語境中解放出來，認(rèn)為夸大現(xiàn)實主義色彩致使一些國家在歷史上釀成過度擴張的悲劇，也導(dǎo)致批判地緣政治學(xué)說建立在實質(zhì)上并未清晰界定及充分闡釋的“經(jīng)典地緣政治”（Classical Geopolitics）之上。④Phil Kelly， Classical Geopolitics： A New Analytical Model，Stanford University Press， 2016.事實上，霸權(quán)并不意味其勢力范圍內(nèi)完整的政治一體化，而是指在區(qū)域內(nèi)排除對手并使其指令生效的支配能力。⑤［英］奧沙利文著，李亦明等譯：《地理政治論——國際間的競爭與合作》，國際文化出版公司，1991 年版，第12 頁。地緣政治學(xué)說指向國際關(guān)系應(yīng)用，既可解釋事件和現(xiàn)狀，又提供政策制定平臺，⑥Phil Kelly， “Rescuing Classical Geopolitics： Separating Geo?politics from Realism，” Geopolitics， History， and International Rela?tions， Vol.11， No.1， 2019， pp.41-58.可強化領(lǐng)土管轄區(qū)域的外圍秩序。 國家將利益關(guān)切從領(lǐng)土適當(dāng)擴大到外圍圈層，有助于提高安全威脅感知和預(yù)警能力。

國際制度研究議程也歷經(jīng)從籠統(tǒng)的新功能主義合作范式到關(guān)注制度理性設(shè)計的實證主義轉(zhuǎn)向。 制度不是建立在理想主義之上，而是建立在對利益的理解之上。⑦Robert Owen Keohane， Power and Governance in A Partially Globalized World， Psychology Press， 2002， p.11.國際制度能夠為高頻互動中的成員提供名目繁多的公共物品，但又能被其中的主導(dǎo)國用作謀取國家利益的工具，當(dāng)某種國際制度能在為其成員國提供公共服務(wù)功能與淪為主導(dǎo)國的謀利工具之間保持平衡時，它將富有生命力。⑧李?。骸皣H秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實制度主義理論的生成”，《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報）》，2016 年第 1 期，第 32 頁。制度收益分配權(quán)通常為霸權(quán)國和體系主導(dǎo)國把持，小國可能因獲得絕對收益而間接讓渡部分主權(quán)。 國家間制度合作也常因集體行動困境而失敗。 國際制度內(nèi)也存在競合，國際制度復(fù)合體（international regime complexity）特征越發(fā)顯著。 制度嵌套和重疊現(xiàn)象屢見不鮮，國家嘗試以模糊制度界限的方法套利或降低遵守門檻。 有時，條約的初次簽訂往往是國際制度發(fā)展的邏輯起點，具有某種“富有成效的不清晰”（productive unclarity）效果，⑨Daniel Bray， “The Geopolitics of Antarctic Governance： Sov?ereignty and Strategic Denial in Australia ＇ s Antarctic Policy，”Australian Journal of International Affairs， Vol.70， No.3， 2016， p.261.后續(xù)協(xié)議的補充，則可能有意為解釋任一單獨條約創(chuàng)造策略性歧義（strategic ambiguity），⑩Karen J. Alter and Sophie Meunier， “The Politics of Interna?tional Regime Complexity，” Perspective on Politics， Vol.7， No.1，2009， p.14.提高拋棄單個條約的難度，預(yù)防競爭性單邊行為。

第二，地緣政治博弈的可持續(xù)性需要國際制度規(guī)范行為限度，國際制度的有效性則受地緣政治博弈制約。 地緣政治本質(zhì)上是為國家提供“養(yǎng)生”之道的的學(xué)問。①張文木認(rèn)為，國家可在地緣政治指引下，認(rèn)識國家目標(biāo)與資源在特定地理空間相互匹配關(guān)系及矛盾轉(zhuǎn)化規(guī)律，避免過度拉長戰(zhàn)線或透支國家資源。 張文木：“地緣政治的本質(zhì)及其中國運用”，《太平洋學(xué)報》，2017 年第 8 期，第 1-14 頁。地緣政治博弈受雙重客觀因素作用，其一是行為體固有的自利性，其二是變化中的物質(zhì)條件，由此衍生對博弈場所穩(wěn)定和關(guān)系平衡的需求。 地理稟賦會對制度形成或變遷的過程產(chǎn)生影響，制度一旦形成就存在正向反饋效應(yīng)或“制度黏性”②葉成城：“重新審視地緣政治學(xué)：社會科學(xué)方法論的視角”，《世界經(jīng)濟與政治》，2015 年第 5 期，第 107 頁。。 在核均勢和大國“相互確保摧毀”的情勢下，國家在地緣政治博弈中自我克制，主動以制度合作為緩沖是必然選擇。 一方面，地緣政治博弈以人口控制、資源獲取、勢力范圍擴大或國際美譽提高等為指標(biāo)，要求國家對原有社會和生態(tài)系統(tǒng)批判性繼承，制度安排能發(fā)揮銜接作用。 另一方面，地緣政治博弈對維系互動的氛圍有所依賴。 權(quán)力具有主體間性，互動消失，權(quán)力隨之消失。 故地緣政治博弈中的制度合作也可理解為，經(jīng)權(quán)力優(yōu)勢方讓利或弱勢方斗爭，使雙方共同獲益并保證權(quán)力關(guān)系存續(xù)的權(quán)利分配過程。

國際制度包括條約文本商討和簽訂、參與國遵約和履行，以及有效性評估等環(huán)節(jié)，是基于混合動機及不完全信息的重復(fù)博弈，每個環(huán)節(jié)都與國家地緣政治想象、戰(zhàn)略及地理稟賦息息相關(guān)。 就制度商討和簽訂而言，力量投射和利益覆蓋地理范圍廣的國家具有話語權(quán)優(yōu)勢，主動扮演權(quán)責(zé)分配者，其他國家扮演條件補充和批判者，而有的國家甚至成為制度合作治理和約束的對象。③例如，針對朝核問題的六方會談機制化，以及在國際原子能機構(gòu)斡旋下各國就伊核問題簽訂的《日內(nèi)瓦協(xié)議》，和對伊發(fā)起的多邊金融制裁。就遵約和履行而言，作為國際制度合作的主要平臺及實現(xiàn)成員國共同利益載體的國際組織，其命名越來越錨定地緣單位，旨在激發(fā)成員國的共同體意識。④例如，環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議（BIMSTEC）、環(huán)印聯(lián)盟（IOR-ARC）、里約集團（Rio Group）、東亞峰會（East Asia Summit）等。地理關(guān)聯(lián)度不同，國家遵約意愿不同，國際原則與國內(nèi)法對接深度也不同。 就制度有效性評估而言，國際制度的構(gòu)建以地緣政治博弈為依托，由于地緣政治博弈中的地理稟賦和行為體活動皆為自變量，加大了有效性因果鏈的甄別難度。

綜上，無論是地緣政治還是國際制度，兩者都處在動態(tài)發(fā)展進程中，皆為實然與應(yīng)然的結(jié)合體，是主客觀相統(tǒng)一的產(chǎn)物。 傳統(tǒng)地緣政治主要關(guān)注實然，對客觀地理要素加以探索和利用。 批判地緣政治學(xué)和地緣文化理念則關(guān)注應(yīng)然，強調(diào)對關(guān)鍵地理據(jù)點或范圍的定義權(quán)。 國際制度的實然性表現(xiàn)為制度對行為體之間合作慣性的總結(jié)和規(guī)制，應(yīng)然性則體現(xiàn)在行為體的參與以兌現(xiàn)某種價值為主旨，例如借助合作達到利益和諧狀態(tài)，國家希望掌握制度供給和使用的主導(dǎo)權(quán)。

二、南極治理：從權(quán)力政治到制度合作

用哥本哈根學(xué)派“結(jié)構(gòu)是實踐的沉淀”觀點⑤［英］巴瑞·布贊、［丹］奧利·維夫、［丹］迪·懷爾德著，朱寧譯，王逸舟主編：《新安全論》，浙江人民出版社，2003 年版，譯者序第23 頁。解釋南極政治較為合適。 南極治理中的國際制度經(jīng)歷了前制度主義、國家中心的制度主義，以及南極中心的制度主義等演變（參見表1）。 國家中心主義和權(quán)力政治邏輯已不足以厘清雙焦點主義下地緣政治格局中的南極治理矛盾。 各參與國南極政策將利己與利他有機結(jié)合，生成共同默契，形塑了以南極為中心的國際制度。

表1 南極國際制度發(fā)展歷程

2.1 前制度主義階段

南極的前制度主義階段也被視為領(lǐng)土政治階段。 在7 個南極主權(quán)聲索國中，英法澳新挪五國不存在領(lǐng)土重疊，相互承認(rèn)各自領(lǐng)土要求。阿根廷和智利相對弱勢，其領(lǐng)土范圍不僅與英國重疊，兩國之間也有爭議，無疑是最容易在安全困境中遭受損失的國家。①陳玉剛、周超、秦倩：“批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治的發(fā)展”，《世界經(jīng)濟與政治》，2012 年第 10 期，第 116-131 頁。主權(quán)聲索國關(guān)系基本沿襲域外關(guān)系軌跡。 例如，新西蘭所要求的羅斯海域及澳大利亞所要求的南極領(lǐng)地（ATT）②澳大利亞宣稱的南極“領(lǐng)土”范圍由兩塊區(qū)域組成，包括南緯 60°以南，東經(jīng) 45°至 136°，以及東經(jīng) 142°至 160°約 590 萬平方千米的南極地域，稱為澳大利亞南極領(lǐng)地（AAT）。就是大英帝國劃給并予以承認(rèn)的，西方國家“領(lǐng)土主權(quán)”互相承認(rèn)的阻礙較小。 阿根廷和智利尚未擺脫殖民地境遇，希望發(fā)揮“地理毗連”優(yōu)勢，在南極地區(qū)打破與英國的宗主國關(guān)系。 可見，國家間沖突主要發(fā)生在聲索領(lǐng)土重疊的英國、阿根廷和智利三國之間，而發(fā)生地點都在南極洲內(nèi)的欺騙島和霍普灣。 在“英國治下的和平”時期，西方大國及其盟友之間互相保障的邏輯被沿用至南極，南極沒有權(quán)威的制度供給者。 在英雄時代（Heroic Era），各國通過商業(yè)資助模式開展南極探險活動，主要活動是在航行往返途中獲取漁業(yè)資源，將南極海陸動植物資源加工為高附加值制品。 拖網(wǎng)捕撈給海床造成了極大破壞，阻礙了海洋生物自然地代際繁殖進程，海洋物種銳減，眾多科學(xué)家在多年之后才開始認(rèn)識到這一生態(tài)悲劇外溢的危害。③［英］卡魯姆·羅伯茨著，吳佳其譯：《假如海洋空蕩蕩》，北京大學(xué)出版社，2016 年版。

2.2 國家中心的制度主義階段

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)地緣政治理念發(fā)展陷入低谷，各國意識到南極生態(tài)地位的特殊性和環(huán)境脆弱性，將加大地緣擴張的破壞性。 1957 年，國際地球物理年（IGY）活動方以隱蔽的方式，敦促幾大主權(quán)聲索國向新的國際局勢和南極議題妥協(xié)。 1961 年《南極條約》的生效，是各國承認(rèn)在南極存在共同利益的階段性制度成果，美國主導(dǎo)的南極秩序基本形成。阿智兩個南美國家是南極政治小國，聯(lián)合建構(gòu)“南美洲的南極洲”，并且對《南極條約》持有疑慮，但當(dāng)1956 年印度提議南極問題交由聯(lián)合國托管時，兩國為預(yù)防政治地位邊緣化，轉(zhuǎn)而促成條約簽署，其特殊席位在這一“排外俱樂部”中得以保留。 各國對南極諸議題堅守“論而不戰(zhàn)”底線，也標(biāo)志南極“安全化”的下降及“制度化”的上升。 在此期間，因組織封閉性，除12 個原始締約國之外，僅有巴西、荷蘭和羅馬尼亞三國成功加入《南極條約》，同時也完善了《保護南極動植物議定措施》和《南極海豹保護公約》條約并加強自律。

2.3 南極中心的制度主義階段

1977 年，《南極條約》協(xié)商國對礦產(chǎn)資源問題的探討，成了將南極塑造為“自然保留地”的序幕。 礦產(chǎn)開采權(quán)是領(lǐng)土主權(quán)的附屬權(quán)益，須服從主權(quán)凍結(jié)原則。 1978 年，由多家民間組織聯(lián)合成立的南極和南大洋聯(lián)盟（ASCO）邀請多個發(fā)展中國家共同商議。 此項國際制度的完善，緣于1973 年美國在南極發(fā)現(xiàn)了石油，科學(xué)評估認(rèn)為可能存在的漏油事故對海域的負(fù)面影響將持續(xù)數(shù)年，露天開采造成的空氣污染可能改變降雪模式，加快融冰速度，加之南極地區(qū)生物代際交替緩慢，很可能嚴(yán)重危害周圍小型生物的棲息和繁殖。①［美］德博拉·沙普利著，張輝旭等譯：《第七大陸—資源時代的南極洲》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1990 年版，第146-153 頁。

1982 年，《聯(lián)合國海洋法公約》簽訂期間，以馬來西亞為代表的發(fā)展中國家提出“人類共同繼承遺產(chǎn)”，抗衡《南極條約》的集體霸權(quán)話語。②Moritaka Hayashi， “ The Antarctica Question in the United Nations，” Cornell International Law Journal， Vol.19， No.2， 1986， p.275.制度互動產(chǎn)生了微妙的妥協(xié)效應(yīng)，自1982年至1991 年，14 個國家加《南極條約》，協(xié)商國和非協(xié)商國各7 個。③“ List of Parties，” Secretariat of the Antarctic Treaty，https：／ ／www.ats.aq／devAS／Parties？ lang ＝ e，訪問時間：2021 年 8月 12 日。發(fā)展中國家中能夠較為順利地加入南極條約體系，有助于完善南極條約體系，沒有因為較弱的綜合國力而被排除在外，這與當(dāng)時國際社會反思“自助”體系及推崇“共同利益”不無關(guān)系。

1991 年《馬德里議定書》的簽訂擱置了礦藏資源開發(fā)帶來的環(huán)境難題及由此引發(fā)的領(lǐng)土主權(quán)爭奪問題。 礦產(chǎn)勘探和開采并未轉(zhuǎn)為商業(yè)議題，而是審慎地轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保議題。 討論持續(xù)到1991 年，最終禁止了對礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)利用，這極大地鞏固了《南極條約》的權(quán)威地位，建構(gòu)了新的南極生態(tài)文明，彰顯南極條約體系平衡個體與集體理性的優(yōu)勢，而這種平衡建立在對南極知識體系完善的期待與敬畏之上。

在2011 年慶?！赌蠘O條約》生效50 周年及2016 年《馬德里議定書》簽署25 周年的紀(jì)念活動中，參與國肯定了南極條約體系對南極政治格局的“穩(wěn)定器”和“消防栓”作用，也對制度的內(nèi)在惰性提出警示。④Luis Valentín Ferrada， “Five Factors that Will Decide the Future of Antarctica，” The Polar Journal， Vol.8， No.1， 2018， pp.84-109.南極目前有7 個特別管理區(qū)、75 個特別保護區(qū)，其中不乏各國共同管理和保護的區(qū)域。⑤“Antarctic Protected Areas Database，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https： ／ ／www.ats.aq ／devph ／en ／apa-database／search＃apa-results，訪問時間：2020 年 3 月 25 日。這些管理制度和機制對南極“安全化”進程進行控制的效果顯著，而現(xiàn)行國際法也對南極問題的“安全化”產(chǎn)生了有效的抑制作用，各國暫未頻繁建構(gòu)新的安全議題。 “人類共同繼承遺產(chǎn)”的提出旨在共同公平開發(fā)，而《馬德里議定書》用“自然保留地”駁回了對“人類共同繼承遺產(chǎn)”的定義，各國繞開對礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)益公平性的探討，就南極保護達成新共識，是“找回”南極地緣政治唯物主義色彩的里程碑，標(biāo)志著治理邁上南極中心主義制度合作的新臺階。

三、南極地緣政治內(nèi)在矛盾與國際制度發(fā)展

南極一直是“地緣政治治理的試驗對象”⑥Juan Francisco Salaza， “Antarctica and Outer Space： Rela?tional Trajectories，” The Polar Journal， Vol.7， No.2， 2017， p.261.，它對全球的影響不局限于人類，還會影響地理和其他物種演化。 相應(yīng)的政策實踐也并非機械地將南極領(lǐng)土和資源從原來的幾塊切分為更多塊，以使更多國家享受更加均等的權(quán)益，而是希望南極作為完整的生態(tài)實體，依靠一套完善的制度引導(dǎo)，發(fā)揮對發(fā)達國家和發(fā)展中國家的包容作用。

圖1 南極地緣政治內(nèi)在矛盾與制度化發(fā)展趨勢

3.1 南極的地緣政治內(nèi)在矛盾

梳理傳統(tǒng)地緣政治理論發(fā)展時多采用二分法，利用陸地與海洋、中心和邊緣地帶等概念闡述。 與之相似的是，南極地緣政治的探討，也逐步形成“南極內(nèi)”和“南極外”的二分關(guān)系，凸顯矛盾獨特性。

第一，脆弱的自然生態(tài)與國家間安全互動的對立統(tǒng)一。 一方面，南極不是國家沖突與對抗的優(yōu)選平臺。 南極域內(nèi)生態(tài)脆弱，對高烈度安全困境和高速資源掠奪的承受力極為有限，域內(nèi)存在因軍事威懾和摩擦而摧毀博弈載體的風(fēng)險。 無論在地理探險、主權(quán)爭奪抑或受南極條約體系約束時期，南極始終是國家實力外溢的場所。 制度主義者通常過于樂觀地期望在一個領(lǐng)域的成功合作會外溢到其他領(lǐng)域，重視國家間日益密切的經(jīng)濟交往對其他方面合作的推進，并將其稱之為“制度和平論”。 在南極治理中，制度效能不僅體現(xiàn)為合作成功后的外溢效應(yīng)，更體現(xiàn)在即使制度合作中的某一環(huán)節(jié)受挫，各國仍可以順利將糾紛轉(zhuǎn)移到域外解決。 國家間競爭往往可以通過“組合拳”展開，將沖突移至南極之外，或在更大范圍交換利益。 納入聯(lián)合國大會的“人類共同繼承遺產(chǎn)”爭鳴，證成了場外激辯的可操作性。 另一方面，各國有在南極保持最大善意的實踐空間。 近年來，南極臭氧層逐漸變得稀薄，南美洲國家將受到更加嚴(yán)重的紫外線侵害。 2020 年初，烏克蘭科考站附近出現(xiàn)因氣溫升高導(dǎo)致極地雪藻加速繁殖而產(chǎn)生的“西瓜雪”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象又將進一步加劇氣候變暖。 隨著全球變暖，域外工業(yè)活動根本性地改變了南極環(huán)境基線值，南極冰川覆蓋面積逐年遞減，加之南大洋生物資源在捕撈過程中存在未探明物種減退和滅絕的可能，南極環(huán)境脆弱度預(yù)計將更為嚴(yán)峻。 各國認(rèn)識到，背離自然規(guī)律所觸發(fā)的懲罰行為，可能不僅來自特定成員國或國際制度管理方，也可能來自一系列過激的背離行為衍生的未知惡果，如核爆對環(huán)境的根本性打擊及礦產(chǎn)資源過度開發(fā)波及的生物種群滅絕。 觀察歷史亦不難發(fā)現(xiàn)，雖然早在1772 年英國就邁出了南極探險第一步，但在兩次世界大戰(zhàn)期間，各國南極活動被迫中斷，表明南極問題在國際戰(zhàn)爭或國家內(nèi)部發(fā)展問題面前的從屬性，這也是非軍事化和主權(quán)凍結(jié)原則不難被各國遵循的原因之一。 因此，南極脆弱的生態(tài)，要求國際制度對國家激進活動施加阻力，通過程序設(shè)置促使國家行為輸出更為審慎，最終達到延遲環(huán)境危害與資源損耗發(fā)生的目的。

第二，南極治理所需才能與周邊國家影響力的對立統(tǒng)一。 南極顯著的地緣特征是“距北方國家遠(yuǎn)，離南方國家近”，全球大國需要依托南極周邊國家實施南極計劃。 南極周邊包括澳大利亞、阿根廷、新西蘭、智利、南非、烏拉圭，以及巴西等國家，由于先發(fā)地理優(yōu)勢，維護南極主權(quán)的努力從未懈怠，對涉及主權(quán)問題的地緣政治經(jīng)濟議題表現(xiàn)積極。 與北極地緣態(tài)勢有所不同，①奧蘭·揚指出，北極是一個軍事行動劇場，一個大規(guī)模工業(yè)活動的場所，一個眾多原住民的家園，也是人類對環(huán)境影響日益關(guān) 注 的 焦 點。 Oran R. Young， “ Governing the Antipodes：International Cooperation in Antarctica and the Arctic，” Polar Record，Vol.52， No.2， 2016， pp.230-238.由于全球老牌和新興大國主要集中于北溫帶，南極周邊國家并非全球核心強國。 盡管澳大利亞、新西蘭和南非人均國內(nèi)生產(chǎn)總值排名較高，但不具備與大國比肩的安保投射能力。而距離南極半島最近的阿根廷、智利等南美國家則囿于國內(nèi)債務(wù)危機和“資源詛咒”而發(fā)展動能趨弱。 南極周邊現(xiàn)階段缺少崛起勢頭強勁的新興經(jīng)濟體，形成了由政治經(jīng)濟影響力較弱國家環(huán)繞的圈層。 帕特里克·奧沙利文（Patrick O’Sullivan）用“距離的摩擦（distance friction）”解釋了距離對國家投放資源損耗的影響。②［英］帕特里克·奧沙利文著，李亦明等譯：《地理政治論——國際間的競爭與合作》，國際文化出版公司，1991 年版，第11 頁。盡管物理距離產(chǎn)生的力量投射問題因新技術(shù)革命有所緩解，但仍深刻影響著決策行為。 大國須依靠周邊國家平臺降低活動成本，分?jǐn)傌?zé)任。例如，美國麥克默多科考站的冰上機場由于全球氣候變暖致使運營不穩(wěn)定，氣溫的升高將使冰雪融化，縮短了機場的全年可用時間，屆時將不得不更多地借助周邊國家轉(zhuǎn)運物資。 即便是發(fā)達國家，將南極大陸作為領(lǐng)土的管轄成本高，域內(nèi)就地人口增殖和資源可持續(xù)利用難度大，資源開發(fā)后運輸往返成本也不低。 短期內(nèi)，國家可通過支付往返費用擴張權(quán)力，長期來看，則須支付領(lǐng)土控制的在地費用以維持權(quán)力。③［英］奧沙利文著，李亦明等譯：《地理政治論——國際間的競爭與合作》，國際文化出版公司，1991 年版，第11-16 頁。往返某一空間和在此空間內(nèi)殖民所承擔(dān)的支出截然不同，國家只有在區(qū)域塑造自我增殖的環(huán)境，才能使權(quán)力長期存續(xù)。 各國南極活動主要于夏季期間展開，為了繞開初始環(huán)境評估（IEE）和綜合環(huán)境評估（CEE）流程，節(jié)約評估費用和損失補償，國家通常更愿意將南極所獲資源和樣本轉(zhuǎn)移到域外加工或研究，以減小科研活動本身的負(fù)面影響。 此外，各國在南極的力量投射較難滿足中長期管理需求。 2012 年，巴西唯一的南極科考站在火災(zāi)中被燒毀；2014 年，阿根廷南極科考基地發(fā)生爆炸導(dǎo)致人員傷亡；2018 年12月，美國麥克默多科考站兩名技術(shù)人員在維護消防設(shè)備工作中窒息身亡。 專業(yè)人員在南極的活動步履維艱，倘若將更復(fù)雜的社會系統(tǒng)移植到南極，難免使管理成本大幅提升。 因此，南極制度合作須找尋參與國之間的最大公約數(shù)，統(tǒng)籌國家分工，增進平臺互聯(lián)和信息互通。

第三，地緣政治知識化進程與國家科學(xué)議程的對立統(tǒng)一。 隨著全球生態(tài)環(huán)境變化和南極治理參與國政治經(jīng)濟發(fā)展，南極地區(qū)還有被進一步知識化的空間。 地理關(guān)系的背后隱藏知識權(quán)威（epistemic authority），南極的地緣政治博弈也是圍繞知識重構(gòu)的博弈。 人類需要數(shù)百年的科學(xué)研究，才有可能充分了解南極環(huán)境的組成部分及其相互關(guān)系，從而做出合理可信的評價。④［美］德博拉·沙普利著，張輝旭等譯：《第七大陸——資源時代的南極洲》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1990 年版，第153 頁。南極從英雄時代、科學(xué)時代發(fā)展到環(huán)保時代，實質(zhì)是對南極全球化進程中底層邏輯的追溯及對激進現(xiàn)代化是否適用于南極的反思。 國際制度則能提供可置信情報，減少不確定性，也能夠為各國提供知識權(quán)力博弈的基本框架。 南極“身份”的轉(zhuǎn)變，既體現(xiàn)了國家間基于自身利益建構(gòu)的話語范式，也說明南極是一個不斷需要各國合力以掌握其內(nèi)涵的客觀實體。

該矛盾還對制度合作平衡的程序義務(wù)與實質(zhì)義務(wù)提出挑戰(zhàn)。 從實質(zhì)義務(wù)看，南極洲的荒野本不需要特別保護，只需保持空置狀態(tài)即可；而從程序義務(wù)看，南極特別保護區(qū)和特別管理區(qū)的建設(shè)，反而可能加劇國家“有效管轄”惡性競爭，①Tina Tin and Alan Hemmings， “Challenges in Protecting the Wilderness of Antarctica，” USDA Forest Service Proceedings RMRS-P，Vol.64， 2011， p.147.使條約存在不禁止國家“隔離”某些地緣戰(zhàn)略利益關(guān)切區(qū)的文本漏洞。②Luis Valentín Ferrada， “Five Factors that Will Decide the Future of Antarctica，” The Polar Journal， Vol.8， No.1， 2018， p.99.英國自然環(huán)境研究理事會學(xué)者安德魯·格雷（Andrew D.Gray）和凱文·休斯（Kevin A. Hughes）認(rèn)為，各國需要開展高質(zhì)量科研活動，但目前缺少協(xié)商一致的機制來確定參與方是否達到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。③Andrew D. Gray and Kevin A. Hughes， “ Demonstration of‘Substantial Research Activity’ to Acquire Consultative Status under the Antarctic Treaty，” Polar Research， Vol.35， No.1， 2016， pp.1-12.協(xié)商國的研究活動常常以建造科考站的方式進行，此類基建工程往往以“占地”為主要目的，這在很大程度上只體現(xiàn)后勤能力而非研究水平，故對各國科學(xué)考察能力評估應(yīng)進行“實質(zhì)重于形式”的糾偏。 此外，個別國家意圖用地緣、科技和軍事優(yōu)勢，在全球海洋公域?qū)崿F(xiàn)“以治權(quán)行主權(quán)”的目的。④游啟明：“‘海洋命運共同體’理念下全球海洋公域治理研究”，《太平洋學(xué)報》，2021 年第 6 期，第 68 頁。在南極海洋保護區(qū)（AMPA）建設(shè)上也存在對劃區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的爭議，主權(quán)聲索國普遍希望劃區(qū)而治，選址多位于聲索“領(lǐng)土”近鄰海域，既能降低后勤成本，又可為其潛在的“領(lǐng)海”“大陸架”和“專屬經(jīng)濟區(qū)”功能做鋪墊，是將公海“私有化”的海上圈地運動。⑤呂嘉欣：“阿根廷南極政策：國際制度合作中的主權(quán)聲索”，《邊界與海洋研究》，2021 年第 5 期，第 114 頁。與殖民擴張語境下的“保護國”類似的是，“保護區(qū)”也是一個具有權(quán)力屬性的概念，區(qū)域被指涉為客體，其語境囊括保護行為施動者的實力權(quán)重。 以科研成果為依據(jù)的海洋保護措施，可能使掌握科研特權(quán)的國家以研究之名，行壟斷生物監(jiān)測信息和養(yǎng)護話語權(quán)之實，自利地界定可捕撈的生物種群以及禁捕時間和空間。 南極制度需要追蹤并研判國家科學(xué)活動的多重意圖，約束與激勵并舉。

3.2 南極治理制度化發(fā)展趨勢

從前文總結(jié)的南極地緣政治內(nèi)在矛盾可知，較之歷史上承載著彰顯硬實力功能且熱戰(zhàn)頻發(fā)的歐亞大陸、太平洋和大西洋，建制和改制是國家在南極彰顯軟實力的重要途徑。

第一，框定行為限度：協(xié)調(diào)制度合作的最低和最高目標(biāo)。 機制的生命周期由南極的客觀屬性決定，而不單由機制成員的利益決定。 地理環(huán)境脆弱信號表明，對于一項因循地理個性建立的國際制度而言，其存續(xù)周期往往超越成員國的階段性利益訴求。 各國南極合作的最低目標(biāo)是確保南極作為博弈平臺不被安全困境摧毀，最高目標(biāo)是保障參與方獲得包括物質(zhì)和聲望在內(nèi)的相對收益。 最低目標(biāo)是最高目標(biāo)的前提，《馬德里議定書》最能體現(xiàn)制度合作的最低目標(biāo)，“科學(xué)與和平的南極大陸”是南極條約體系構(gòu)建的目標(biāo)，“科學(xué)與和平”要求國家對資源開發(fā)和政治博弈的去激進化。 《南極海豹保護公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》所涉及的“保護”和“養(yǎng)護”一詞也包括合理使用，與南極旅游者經(jīng)營協(xié)會（下文簡稱IAATO）的自律經(jīng)營一道體現(xiàn)各國參與南極活動的最高目標(biāo)，國家依靠隱蔽的制度套利（institutional arbitrage）獲取收益和美譽。 南極條約體系在海豹、磷蝦和礦產(chǎn)資源等方面的約束，使合作機制朝著非市場化方向矯正，避免商業(yè)惡性競爭。

在框定限度后還產(chǎn)生了目標(biāo)折中效應(yīng)。 南極條約體系承擔(dān)從傳統(tǒng)國際法主權(quán)聲索到“條約內(nèi)主權(quán)”（treaty sovereignty）拓展轉(zhuǎn)變的功能。⑥Klaus J. Dodds， “Sovereignty Watch： Claimant States， Re?sources， and Territory in Contemporary Antarctica，” Polar Record，Vol.47， No.3， 2011， p.232.《南極條約》生效后，“主權(quán)”在三種意義層面被鞏固：其一，借由媒體、學(xué)術(shù)界和政治明星反復(fù)重申“主權(quán)”；其二，通過科考站、基礎(chǔ)設(shè)施投資和地方命名等方式，將法律和行政架構(gòu)延伸到“南極領(lǐng)土”上；其三，構(gòu)建碎片化的“管轄”事實并象征性地鞏固。①Klaus J. Dodds， “Sovereignty Watch： Claimant States， Re?sources， and Territory in Contemporary Antarctica，” Polar Record，Vol.47， No.3， 2011， p.232.科學(xué)成果成為政治資本隱喻，科研人員成為南極“二軌外交”代表，②Aant Elzinga， “The Continent for Science，” Handbook on the Politics of Antarctica， Edward Elgar Publishing Limited， 2017， pp.104-105.制度內(nèi)雙邊或多邊互動被視為行使“共享主權(quán)”（shared sovereignty）。

第二，信息共享與制度互動：兼顧參與國適應(yīng)性和行為趨同。 適應(yīng)性與行為趨同的區(qū)別在于前者是國家之于制度，后者是國家之于他國。就適應(yīng)性而言，信息共享促進成員國官方及民間普及南極科學(xué)常識及生態(tài)文化，與制度產(chǎn)生價值共鳴；制度水平互動幫助參與國平衡自身在不同國際組織和機制中的立場，緩解多重身份困惑，進而減少制度間齟齬。 就行為趨同而言，信息共享有益于參與國知曉與誰在參與博弈，對方可能的行動，以及結(jié)果與支付的聯(lián)系；③信息共享有助于博弈信息完善，［美］史蒂文·泰迪里斯（Steven Tadelis）著：《博弈論導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2015 年版，第 235 頁。制度垂直互動促進國內(nèi)立法捆綁，提高國家履行的一致性，減少行動沖突。

其一，南極條約體系能夠提供公正的溝通平臺以減小國家間信息不對稱。 《南極條約》秘書處的主要任務(wù)是組織南極條約協(xié)商會議和環(huán)境保護委員會會議的召開，促進《南極條約》和《馬德里議定書》締結(jié)各方的信息交流，收集、儲存、歸檔和使用南極條約協(xié)商國會議（ATCM）的文件，公布各國主管部門官方鏈接，提供并傳播南極活動規(guī)范。 南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（CAMLR 委員會）規(guī)范了捕獲魚類數(shù)量和漁船工作量、勘探性漁業(yè)，以及各類漁具精細(xì)捕撈等7 項日度和月度數(shù)據(jù)報告制度。 在2019 年接連頒布對漁業(yè)資源新增開發(fā)、探索性漁業(yè)活動、參與磷蝦捕獲意向三項通告制度，④“Schedule of Conservation Measures in Force 2020／21，”CCAMLR， https：／ ／www.ccamlr.org／en ／system ／files／e-schedule2020-21_0.pdf， pp.xv-xvi，訪問時間：2021 年 8 月 15 日。提高南極活動的信息透明度。

其二，南極治理需要國際制度間的水平互動。 制度越完善，參與國對制度的路徑依賴越強，⑤制度建設(shè)經(jīng)常取決于之前的結(jié)果（路徑依賴）和進化的力量。 Barbara Koremenos， Charles Lipson， and Duncan Snidal，“The Rational Design of International Institutions，” International Or?ganization， Vol.55， No.4， 2001， p.767.顛覆合作的制度成本越高。 就制度嵌套（institutional nesting）而言，《南極條約》是致力于結(jié)構(gòu)性安排的總制度，分制度則列有明確文字重申《南極條約》原則，維護《南極條約》的“憲法”地位，并負(fù)責(zé)彌補原則之下的操作細(xì)則缺位。 就制度重疊而言，南極條約體系在海洋資源開發(fā)方面與《聯(lián)合國海洋法公約》的沖突尚且得以擱置，與IAATO 在平衡商業(yè)和社會效益上則須進一步磨合。 《南極條約》秘書處雖劃定了歷史遺址和紀(jì)念物（HSM），但協(xié)會及南極條約體系未對商業(yè)性質(zhì)的觀光旅游、探險和科學(xué)考察作明確的劃分，致使各旅游機構(gòu)的經(jīng)營范圍模糊，缺少必要的許可證準(zhǔn)入措施。⑥旅游和探險界限模糊的原因在于，游客不僅有體驗荒野價值的需求，還有體驗英雄時代探險家精神的需求，旅游項目常被包裝為探險活動服務(wù)于全球高收入游客群體。 Daniela Liggett and Emma Stewart， “ The Changing Face of Political Engagement in Ant?arctic Tourism，” Handbook on the Politics of Antarctica， Edward Elgar Publishing Limited， 2017， pp.371-373； Peder Roberts， “Modern Ex?plorers，” Handbook on the Politics of Antarctica， Edward Elgar Pub?lishing Limited， 2017， p.163.后續(xù)仍需增強南極條約體系的權(quán)威覆蓋能力。

其三，南極治理需要參與國完善國內(nèi)制度，以實現(xiàn)制度垂直互動。 各國設(shè)置專職管理部門對接南極事務(wù)，將國際法的履行落實到國內(nèi)層面。 最具代表性的是阿根廷將南極事務(wù)管理權(quán)限從國防部移交至外交部，并下設(shè)南極理事會（DNA）和南極研究所（IAA），大力加強科研人才梯隊建設(shè)，頒布《南極活動參與者生活規(guī)范》，將布宜諾斯艾利斯打造為各國共商合作平臺。澳大利亞海事安全局（AMSA）和南極司（AAD）共同制定了《澳大利亞南極海洋污染應(yīng)急計劃》，明確了澳政府對其南極“領(lǐng)地”、次南極地區(qū)和南大洋污染事件的責(zé)任，⑦The Parliament of the Commonwealth of Australia， “Maintai?ning Australia’s National Interests in Antarctica，” 2018， pp.31-33.扶持南極科學(xué)委員會、“綠色和平”等民間組織，弱化南極活動政治意圖的同時，增強科研和環(huán)保國際合作專業(yè)性。 中國也已先后出臺《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》《中國南極內(nèi)陸站建設(shè)項目管理辦法》《南極活動環(huán)境保護管理規(guī)定》等。 全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會于2019 年開始牽頭起草中國首部南極立法《南極活動與環(huán)境保護法》，將與正在商議的《海洋基本法》，共同改變上位法依據(jù)缺失的現(xiàn)狀。①“十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃”，新華社，2018 年9月 7 日， http：／ ／www. xinhuanet. com／politics／2018 - 09／08／c _1123397570.htm，訪問時間：2021 年 8 月 8 日。

第三，成員多層次準(zhǔn)入：平衡代表性與履約能力。 成員準(zhǔn)入關(guān)涉國際制度合作的權(quán)力分配和戰(zhàn)略互動激勵問題，解決治理赤字和民主赤字的內(nèi)在矛盾。 考慮到既要預(yù)防公地悲劇發(fā)生，又能避免再安全化風(fēng)險，制度合作成員的有限性并非指參與方越少越好，而是應(yīng)當(dāng)平衡成員均質(zhì)化和適度原則，激勵各國培養(yǎng)科學(xué)能力，賦予不同國家符合其能力、需求和意愿的南極治理權(quán)限。 《南極條約》的參與國已增至54 個，其中協(xié)商國29 個、非協(xié)商國25 個，②現(xiàn)階段有占全球國家總數(shù)四分之一不到的國家以不同形式參與南極條約體系，其中有25 個《南極條約》非協(xié)商國，包括13個歐洲國家、4 個亞洲國家、5 個美洲國家、1 個中東國家和1 個太平洋島國。 自1965 年至2019 年期間，有不同區(qū)域的國家陸續(xù)加入，斯洛文尼亞于2019 年4 月22 日正式成為非協(xié)商國。 數(shù)據(jù)來源：“ List of Parties，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https：／ ／www.ats.aq／devAS／Parties？ lang＝e，訪問時間：2021 年 8 月 2 日《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》（下文簡稱CAMLR 公約）則由26 個正式成員國和10 個加入國組成。③加入國（acceding states）指的是公約締約國但不是委員會成員的國家。 資料來源：“Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，” CCAMLR， https：／ ／www.ccamlr.org／en／system／files／CCAMLR%20Brochure-English.pdf，訪問時間：2021 年 7 月 2 日。參與國無論從發(fā)展水平還是地理位置上看，都呈現(xiàn)均質(zhì)化趨勢，特別是在《聯(lián)合國海洋法公約》和《馬德里議定書》兩個協(xié)議簽訂后，出現(xiàn)參與國增補的小高潮。 這些國家已一定程度上在南極擁有包括商業(yè)收益和話語份額在內(nèi)的不同利益并互為掣肘。 國際機制的執(zhí)行要依托贏家聯(lián)盟來實現(xiàn)，④［美］奧蘭·揚著，楊劍等譯：《復(fù)合系統(tǒng)：人類世的全球治理》，上海人民出版社，2019 年版，第52 頁。小集團比大集團更容易組織集體行動。⑤［美］曼瑟·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，2018 年版，第32-33 頁。參與者過多， 會引致 “競爭均衡（competing equilibria）”，增加制度的不確定性。⑥Barbara Koremenos， Charles Lipson， and Duncan Snidal，“The Rational Design of International Institutions，” International Or?ganization， Vol.55， No.4， 2001， p.765.一個令人深思的觀點是，在回應(yīng)《南極條約》“非民主”質(zhì)疑和反駁“人類共同繼承遺產(chǎn)”提議時，曾有澳大利亞和英國等原主權(quán)聲索國指出，1982 年前的《南極條約》協(xié)商國已具有成員異質(zhì)性，加之協(xié)商一致原則，可發(fā)揮有效的內(nèi)部鉗制作用，使決策過程之外的任何國家都不會處于不利地位。⑦Moritaka Hayashi， “ The Antarctica Question in the United Nations，” Cornell International Law Journal， Vol.19， No.2， 1986，pp.283-284.此番論說在當(dāng)時雖顯得避重就輕但不無道理，如今參與成員擴大，將更有希望避免“民主赤字”。 與此同時，非協(xié)商國被授予正式且合法的邊緣化地位，盡管這些國家僅有列席權(quán)而無決策權(quán)，但仍舊定義著全球南極治理體系的外圍和邊界。 例如，曾為《南極條約》民主化進程帶來負(fù)面激勵的馬來西亞，于1999 年在英日韓等多國幫助下首次赴南極科考。 土耳其于2015 年在伊斯坦布爾大學(xué)成立極地研究中心，2016 年首次組織南極科考，并于2020 年建成永久基地。⑧Mehmet Emin Gurbuz， “ Antarctica： Turkey Sets up Landmark Polar Base，” Anadolu Agency， February 25， 2019，https：／ ／www.aa.com.tr／en ／science-journey-to-antarctica／antarcticaturkey-sets-up-landmark-polar-base／1402245，訪問時間：2021 年 8月 18 日。非協(xié)商國為南極行動提供安全作業(yè)技術(shù)支持，監(jiān)測環(huán)境參數(shù)，環(huán)境污染事故應(yīng)急做出了重要貢獻。

就南極治理七大主題而言，⑨七大主題分別是：和平利用和檢查、科研與合作、環(huán)境保護、旅游與非政府活動、生物勘探、礦產(chǎn)資源，以及氣候變化?！癟opics，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https：／ ／www.ats.aq／e／topics.html，訪問時間：2021 年 8 月 12 日。其一，在和平利用與檢查方面，成員的充分代表性能防范議事被個別國家利益綁架或輿論操縱，能力較弱或秉持異議的小國是合理的消極性存在，確保原則有效落實。 其二，作為試錯過程的科研、生物和礦產(chǎn)勘探等議題頗為考驗一國后勤保障能力，南極洲許多動植物和微生物物種具備可用于生物技術(shù)發(fā)展的獨特潛力，從生物資源探索到高附加值產(chǎn)品制成，要求國家擁有技術(shù)研發(fā)和市場轉(zhuǎn)化能力。 其三，就旅游和非政府活動而言，CAMLR 委員會總部所在國澳大利亞、《南極條約》秘書處所在國阿根廷，以及新西蘭、智利和南非都是南極的樞紐和平臺。 協(xié)商國和非協(xié)商國交叉合作條件便利，澳大利亞和瑞士、馬來西亞和烏克蘭、美國和智利都在籌劃合作。其四，就氣候變化和環(huán)境保護而言，分為積極治理和消極保護。 消極保護倡導(dǎo)以最小程度影響南極自然生態(tài)，積極治理則意味著在掌握詳實信息后采取建設(shè)性保護措施。 從消極保護看，越少國家進入南極，對南極生態(tài)環(huán)境越有利。從積極治理看，科研水平越先進、自制覺悟越高的國家進入南極，對生態(tài)治理效能越有利。

第四，設(shè)置程序屏障：統(tǒng)籌消極保護和積極治理。 應(yīng)對自然資源和國家能力的雙重稀缺性，一直是南極治理中的難題之一。 國家通過建構(gòu)荒野價值指明南極生態(tài)保護和環(huán)境治理改進方向，然自在而非自為的荒野①李秀艷：“羅爾斯頓與克里考特的荒野論爭及其反思”，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2013 年第2 期，第135 頁。與自為而非自在的荒野價值之間固有的悖論是：人類的學(xué)術(shù)介入是賦予南極荒野價值的必要步驟，這使純粹的荒野與荒野價值無法并存。②呂嘉欣：“阿根廷南極政策：國際制度合作中的主權(quán)聲索”，《邊界與海洋研究》，2021 年第 5 期，第 113 頁。統(tǒng)籌消極保護和積極治理有益于解悖。

其一，以消極保護措施落實礦產(chǎn)資源凍結(jié)條款。 南極條約體系對主權(quán)聲索的約束和礦產(chǎn)活動的禁止，客觀上幫助各國減少了安保和后勤投入。 制度合作不僅可以因溝通渠道優(yōu)化減少已發(fā)生交易的成本，還可以通過提高提案、商議和表決的程序復(fù)雜度阻遏交易，減少參與國支付。 如果國家理性地感知到支付某項高額交易不劃算，進而放棄交易，也可達到降本目的?！蹲h定書》第 25 條第 5 款規(guī)定，到 2048 年，該議定書的修改或修正只能經(jīng)《南極條約》所有協(xié)商國的一致同意才能生效。 針對最具特殊性的礦產(chǎn)資源凍結(jié)條款，《議定書》則規(guī)定，除非各國商定并通過一個能夠有效規(guī)制礦產(chǎn)資源活動的制度并使之生效，禁止礦產(chǎn)資源相關(guān)活動的條款仍然有效。③“The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https：／ ／www.ats.aq／e／protocol.html，訪問時間：2021 年 6 月 9 日?？梢?，礦產(chǎn)資源凍結(jié)條款具有不受2048 年協(xié)商調(diào)整時限干擾的執(zhí)行剛性，2048 年之后有關(guān)礦產(chǎn)資源保護、勘探或開發(fā)的議程必須“先立后破”④《議定書》的修改需要1998 年之后所有協(xié)商國中的3／4以上國家批準(zhǔn)，這其中包括1998 年之前的所有協(xié)商國的批準(zhǔn)，條約附件參見 “The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https：／ ／www.ats.aq／e／protocol.html，訪問時間：2021 年 5 月 15 日。。

其二，以積極治理協(xié)調(diào)海洋資源的開發(fā)與養(yǎng)護。 一方面，利用程序正義提高制度之于國家行為的阻力。 南極條約體系采取了嚴(yán)格的環(huán)境評估措施。 CCAMLR 締約國南極行動的前提是必須事先完成初始環(huán)境評估和綜合環(huán)境評估，以確保對當(dāng)?shù)刂辉斐晌⑿∏叶虝旱挠绊?。除了相關(guān)調(diào)查所耗費時間，在評價草案形成后，需要公開并向各締約國傳閱并征集意見，周期不得低于90 天，最終的綜合環(huán)境評價，則需在赴《南極條約》地區(qū)活動開始前60 天完成。⑤“Annex Ⅰ to the Protocol on Environment Protection to the Antarctic Treaty： Environment Impact Assessment，” https：／ ／docu?ments.ats.aq／keydocs／vol_1／vol1_5_AT_Protocol_Annex_I_e.pdf， p.3，訪問時間：2021 年 6 月 20 日。南極環(huán)境保護評估機制運行的長周期起到兩個作用：其一，確保調(diào)查和溝通的審慎，使程序和決策符合條約義務(wù)，減弱對南極的負(fù)面影響，也即實現(xiàn)南極治理最低目標(biāo)；其二，約束國家獲取最高目標(biāo)的路徑，警惕他國借冒進的南極行動轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾，⑥例如，阿根廷和智利一直致力于構(gòu)建“南美洲的南極洲”民族主義思想，用以應(yīng)對英國與其在南極大陸的“主權(quán)爭端”，并試圖借此轉(zhuǎn)移20 世紀(jì)70 至90 年代由于經(jīng)濟衰退和民粹主義引發(fā)的諸矛盾。 Adrian Howkins， “Icy Relations： ‘The Emergence of South American Antarctica during the Second World War’” Vol.42，No.2， 2006， pp.153-165； Adrian John Howkins， Frozen Empires： A History of the Antarctic Sovereignty Dispute Between Britain， Argentina，and Chile， 1939-1959， The University of Texas at Austin， 2008.或?qū)⒋髧g域外戰(zhàn)略競爭引至南極⑦例如，拜登政府將中國設(shè)定為最主要戰(zhàn)略競爭對手后，多次對中國進行不實指摘。，以免任何國家盲動。 另一方面，提高議題密度，幫助國家積累治理知識經(jīng)驗，緩和國家間價值觀互斥，減少機會主義行為，并在議題迭代中保持合作信念。 CAMLR 委員會10 個合規(guī)制度均在2014 年至2019 年頒布，各類船只的審查和流動管理制度多達6 項，①“Schedule of Conservation Measures in Force 2020／21，”CCAMLR， https：／ ／www.ccamlr.org／en ／system ／files／e-schedule2020-21_0.pdf， p.xv，訪問時間：2021 年 12 月 6 日。特定生物專項保護措施已涵蓋磷蝦、洋槍魚、陸龜和海鱸等19 種，所有捕魚船只必須載有一名獨立科學(xué)觀察者提供咨詢和收集數(shù)據(jù)。 委員會的生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測計劃旨在檢測和記錄公約區(qū)內(nèi)海洋生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵組成部分的重大變化，區(qū)分商業(yè)物種收獲引起的變化和環(huán)境因素變動引起的變化，②“Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，” CCAMLR， https：／ ／www. ccamlr. org／en／system／files／CCAMLR%20Brochure-English.pdf， 訪問時間：2021 年 7 月 2 日。將因果機制追溯納入議程。

四、結(jié) 語

南極特殊的地緣政治對立統(tǒng)一推動南極治理經(jīng)歷了大國權(quán)力政治、國家中心主義國際制度合作，以及以南極為中心的國際制度合作三個階段。 南極中心主義國際制度合作，并非指各國放棄認(rèn)識和改造南極的主觀能動性，也非激進環(huán)保主義的附庸，而是指該制度觀念能夠順應(yīng)并兼顧南極地理稟賦、南極條約體系及其制度互動、國家權(quán)力博弈等多方面因素。 《南極條約》的介入和制度完善，弱化了南極地緣政治博弈烈度。 目標(biāo)框定、信息共享、制度互動、包容性多層次成員準(zhǔn)入及分支議題加持，使各國得以依據(jù)能力和意愿自行斟酌合作深度。 參與國一方面可培養(yǎng)具體議題中的互操作性，為制度合法性賦能；另一方面，可以通過向ATCM 和CAMLR 委員會等平臺輸送法學(xué)、科技人才或提供咨詢服務(wù)等方式，間接參與行使部分“準(zhǔn)管轄權(quán)”。

國際制度與地緣政治學(xué)說的融合，可以在中國倡導(dǎo)的新型國際關(guān)系理念下得到進一步優(yōu)化。 基于南極地緣政治矛盾的國際制度合作與中國在處理內(nèi)政與外交中秉持的馬克思唯物主義史觀和方法論不謀而合。 南極是構(gòu)建人類命運共同體的重要平臺，中國正式加入《南極條約》已逾37 年，南極條約體系已具有較明確的文本剛性和實踐慣性，中國須在鞏固制度權(quán)威地位的基礎(chǔ)上維護國家利益。 首先，加強公共產(chǎn)品供給、提高話語份額。 警惕他國假借設(shè)立海洋保護區(qū)或陸基科考和旅游設(shè)施，謀獲“主權(quán)”或排他性權(quán)益。 防范并協(xié)調(diào)因南極事務(wù)壟斷集團格局引發(fā)的“陣營化”和“選邊站位”趨勢③鄧貝西、張俠：“南極事務(wù)‘壟斷’格局：形成、實證與對策”，《太平洋學(xué)報》，2021 年第 7 期，第 88 頁。。 同時，加大科學(xué)考察力度，挖掘非傳統(tǒng)安全議題，充分關(guān)注既有條約空白并提示制度漏洞，為南極治理提供智力保障。 其次，將自身發(fā)展權(quán)嵌入南極治理中，完善制度的水平和垂直互動。 既要進一步完善國內(nèi)旅游機構(gòu)和漁業(yè)組織的行業(yè)自律規(guī)制，發(fā)展對南極大陸危害更小的船基旅游業(yè)，又要積極貢獻碳中和方案以及海洋生物種群數(shù)據(jù)搜集、軌跡跟蹤和養(yǎng)護績效評價方案。 再次，加強與南極周邊國家合作。中國因區(qū)位劣勢目前在海洋保護區(qū)建設(shè)和旅游議題中仍較為邊緣化，后續(xù)可與阿根廷和澳大利亞等國加強溝通。 借助這些國家的距離優(yōu)勢降低后勤成本的同時，為其提供船只維護服務(wù)，加強人員互訪，開展應(yīng)急演練合作，實現(xiàn)互惠共贏。 最后，統(tǒng)籌南極治理內(nèi)外的角色設(shè)定，處理好在聯(lián)合國和ATCM 等平臺中的身份重疊問題。 依憑豐富的合作理念及全產(chǎn)業(yè)鏈科研和制造業(yè)水平，發(fā)揮團結(jié)先進大國和弱勢小國同商共建科學(xué)、和平與環(huán)保南極的橋梁作用。