文 涂青林

我國憲法對備案審查制度作了規(guī)定，立法法、監(jiān)督法等憲法相關(guān)法對備案審查制度作了專章規(guī)定。立法法授權(quán)省級人大常委會等備案機關(guān)按照維護法制統(tǒng)一的原則，制定具體的備案審查規(guī)定。

為深入貫徹落實黨中央有關(guān)決策部署和全國人大常委會工作要求，省人大常委會在2018年出臺《廣東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》后，將修訂條例列入省人大常委會2021年立法計劃，作為我省民主政治領(lǐng)域的重要立法項目，并依照立法工作程序啟動了條例修訂工作。2021年5月，省十三屆人大常委會第三十二次會議對條例修訂草案進行了審議；7月，條例由省十三屆人大常委會第三十三次會議修訂通過，將引領(lǐng)、推動和保障我省備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展。

提高政治站位 充分認識修訂條例的重要意義

一是深入學習貫徹習近平法治思想的重要舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法法律實施和監(jiān)督，一直強調(diào)加強規(guī)范性文件備案審查工作。在博大精深的習近平法治思想中，關(guān)于加強備案審查工作的重要論述非常豐富。黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十九大提出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。黨的十九屆四中全會提出，加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。習近平法治思想特別是關(guān)于加強備案審查工作的重要論述，是我省做好新時代備案審查工作的行動指南和根本遵循。

二是認真貫徹落實黨中央有關(guān)決策部署和全國人大常委會工作要求的重要途徑。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。完善備案審查程序，明確審查范圍、標準和糾正措施。強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查。2020年1月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，該辦法對規(guī)范性文件備案的范圍、要求，審查的職責、程序和標準，以及處理等作了明確的規(guī)定，全面規(guī)范了備案審查工作，并要求地方人大常委會參照實施。為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會工作要求，有必要對條例進行修訂，并把各級監(jiān)委制定的規(guī)范性文件納入同級人大常委會備案審查范圍。

三是主動適應新形勢和解決實際問題的現(xiàn)實需要。我省規(guī)范性文件備案審查工作仍然存在有的地方和單位重視程度不夠，備案范圍、審查標準及其適用還未準確把握，備案審查制度機制和機構(gòu)人員還有待進一步健全和充實等問題。修訂條例，是主動適應新形勢、解決實際工作問題和推動我省備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。

貫徹黨中央有關(guān)決策部署 突出條例修訂重點

一是將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍。為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會的有關(guān)規(guī)定，條例第八條增加一項作第（三）項規(guī)定，明確縣級以上監(jiān)察委員會制定或者會同有關(guān)國家機關(guān)制定的監(jiān)察規(guī)范性文件，應當報送本級人民代表大會常務委員會備案。

二是完善審查標準的規(guī)定。條例增加第十三條、第十五條規(guī)定，并對第十四條作相應修改。

第十三條規(guī)定了政治性審查標準，明確對規(guī)范性文件進行審查研究，發(fā)現(xiàn)存在與黨中央重大決策部署不相符或者與國家重大改革方向不一致問題的，應當提出意見。

第十四條規(guī)定了合法性審查標準，明確對規(guī)范性文件進行審查研究，列舉了出現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的6種情形之一的應當提出意見。

第十五條規(guī)定了適當性審查標準，明確對規(guī)范性文件進行審查研究，發(fā)現(xiàn)4種存在明顯不適當問題的情形之一的，應當提出意見：

三是完善審查要求、審查建議提出的規(guī)定。條例第十六條增加監(jiān)委可以提出審查要求和擴大了可以提出審查要求、審查建議情形的規(guī)定。有條例第十三條、第十四條、第十五條所列情形之一的，同級“一府一委兩院”和下一級人大常委會可以向本級人大常委會書面提出審查要求。其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，可以向接受有關(guān)規(guī)范性文件備案的人大常委會書面提出審查建議。

四是增加移送審查的規(guī)定。完善不屬于本級人大常委會備案審查范圍的審查要求、審查建議的處理程序，條例第十七條增加移送審查的規(guī)定。同時，條例第三十二條關(guān)于建立銜接聯(lián)動工作機制的規(guī)定，實際上也規(guī)定了規(guī)范性文件的移送審查渠道。

五是增加主動審查期限的規(guī)定。條例第十八條第二款規(guī)定，有關(guān)的專門委員會、常務委員會工作機構(gòu)一般應當自啟動審查程序之日起三個月內(nèi)完成審查研究工作。依申請審查和專項審查期限，由各級人大常委會根據(jù)工作實際，制定配套的規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定予以明確。

六是增加溝通、詢問的規(guī)定。為進一步規(guī)范審查的程序，條例第二十一條增加審查機關(guān)與制定機關(guān)溝通或者采取書面形式詢問和制定機關(guān)應當在一個月內(nèi)作出說明的規(guī)定。

七是完善對地方“兩院”規(guī)范性文件處理的規(guī)定。條例第二十五條規(guī)定，各級法院、檢察院等未按照書面審查研究意見對規(guī)范性文件予以修改、廢止的，有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)可以提出要求制定機關(guān)予以修改、廢止的議案、建議，由主任會議決定提請常務委員會會議審議。這是各級人大常委會對不能依法行使撤銷權(quán)的規(guī)范性文件，采取的處理措施。

八是完善對制定機關(guān)報備工作督促檢查的規(guī)定。為加強對制定機關(guān)報送規(guī)范性文件的檢查，避免應備未備，條例第二十九條增加有關(guān)規(guī)定。

九是完善備案審查工作情況報告的規(guī)定。為進一步規(guī)范縣級以上人大常委會法制工作機構(gòu)向人大常委會報告規(guī)范性文件備案審查工作情況，條例第三十條增加一款作第三款規(guī)定，明確規(guī)范性文件備案審查工作情況報告應當向社會公開。

十是完善備案審查銜接聯(lián)動工作機制的規(guī)定。條例第三十二條規(guī)定，縣級以上人大常委會法制工作機構(gòu)應當加強與同級黨委、人民政府負責規(guī)范性文件備案審查的工作機構(gòu)和下一級人大常委會法制工作機構(gòu)，以及監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院有關(guān)業(yè)務機構(gòu)的工作聯(lián)系，建立健全備案審查銜接聯(lián)動工作機制，加強信息交流共享和工作協(xié)作。

準確把握主要制度規(guī)定 夯實貫徹實施條例基礎(chǔ)

條例以貫徹落實黨中央關(guān)于“有件必備，有備必審，有錯必究”要求為主線，形成環(huán)環(huán)相扣、貫穿全程、具體明確、可操作強的我省備案審查制度規(guī)范，構(gòu)成上體現(xiàn)為“1+7”，即一個總則+七個主要環(huán)節(jié)的程序性制度規(guī)定。

總則明確了備案審查的“三新”，即新使命、新要求、新職責。

1. 新使命：

（1）直接立法目的：加強規(guī)范性文件備案審查工作。

（2）根本立法目的：保障憲法法律的實施和監(jiān)督，維護國家法制統(tǒng)一、公民合法權(quán)益。

2. 新要求：

（1）落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求；

（2）加強備案審查制度和能力建設(shè)。

3. 新職責：

（1）各級人大常委會職責；

（2）人大專委和常委會工作機構(gòu)職責。

條例規(guī)定了各級人大常委會和人大各專委和常委會工作機構(gòu)的職責，實質(zhì)上明確了各級人大常委會備案和審查工作體制。

七個主要制度即七個主要環(huán)節(jié)的程序性制度。

一是“備”。包括規(guī)范性文件制定機關(guān)的報送備案和各級人大常委會的接受備案兩個方面。省備案審查條例規(guī)定，地方同級政府制定的規(guī)章，同級政府及其授權(quán)的辦公廳（室）、監(jiān)委、法院、檢察院制定的規(guī)范性文件應當向本級人大常委會報備，設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章還應當向省人大常委會報備；下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件應當向上一級人大常委會報備。各級人大常委會對上述規(guī)范性文件，以及依法應當報送備案的其他規(guī)范性文件進行備案。對某一規(guī)范性文件是否應予備案的認定標準，可從兩個方面予以把握。一方面，“兩要件”。依據(jù)形式要求和實質(zhì)要件相結(jié)合進行認定，但主要依據(jù)實質(zhì)要件進行認定。形式要件，黨政機關(guān)公文的文種名稱，均可能成為制定規(guī)范性文件的名稱；實質(zhì)要件，主體上，制定主體是有關(guān)國家機關(guān)，由特定的國家機關(guān)按法定程序制定并對外公開。內(nèi)容上，規(guī)范不特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務。效力上，能在一定區(qū)域、較長時間內(nèi)反復適用，并具有普遍約束力的行為規(guī)范。另一方面，“四不備”。有關(guān)國家機關(guān)制定的以下文件，不予備案登記：（1）內(nèi)部工作制度；（2）人事任免表彰；（3）對具體事項作出處理決定；（4）向上級機關(guān)請示、報告等。

二是“審”。條例規(guī)定了政治性、合法性和適當性3個審查標準，以及依申請審查、依職權(quán)審查、專項審查和移送審查4種主要審查方式及其相應審查處理程序。其中，依申請審查即被動審查，又可分為對有權(quán)國家機關(guān)以及其他國家機關(guān)、組織和公民分別依法提出的審查要求或者審查建議啟動審查工作的兩種情形，提供了人大常委會與公民、組織密切聯(lián)系的渠道，體現(xiàn)了人民代表大會制度的人民性。審查工作要落實“有備必審”，從原來以被動審查為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍耙灾鸺闹鲃訉彶闉橹?、多種審查方式綜合運用的全面審查。依職權(quán)審查即主動審查，是依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)，對報送備案的規(guī)范性文件主動進行的審查。專項審查，是為貫徹黨中央決策部署，對事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、上位法重要修改、事關(guān)公眾切身利益以及引發(fā)社會廣泛關(guān)注的某一領(lǐng)域的規(guī)范性文件進行的審查。移送審查，是有關(guān)備案審查工作機構(gòu)在工作中收到或發(fā)現(xiàn)的不屬于自身職責范圍的規(guī)范性文件移送負有職責的有權(quán)機關(guān)，有權(quán)機關(guān)據(jù)此對有關(guān)規(guī)范性文件進行的審查。

三是“糾”。包括自行糾正和撤銷兩種糾正方式。人大有關(guān)委員會認為規(guī)范性文件有不適當情形的，向制定機關(guān)提出研究、審查意見，制定機關(guān)按照審查意見對規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，審查終止；未對有關(guān)規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，依法啟動撤銷程序。

四是“報”。規(guī)范性文件備案審查工作情況報告。包括誰來報告、何時報告、報告什么和報告形式等幾個要素。條例在全國率先以地方立法形式規(guī)定各級人大常委會要建立聽取審議備案審查工作情況報告制度，由法制工作機構(gòu)每年向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鏖_展情況。

五是“知”。人大常委會要逐步建立備案審查信息公開制度。人大有關(guān)委員會可以根據(jù)工作需要，將有關(guān)規(guī)范性文件審查研究情況向?qū)彶榻ㄗh人反饋，將一定時期內(nèi)備案、審查、糾正和加強備案審查制度和能力建設(shè)等情況向社會公開，以保障公民、組織對備案審查工作的知情權(quán)。

六是“?！?。加強備案審查工作的保障與監(jiān)督。條例規(guī)定了各級人大常委會要建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促通報、工作報告、信息共享、社會參與、銜接聯(lián)動和信息化建設(shè)等十幾項具體制度機制，以護航新時代備案審查各項工作的開展。

七是“責”。包括經(jīng)人大常委會督促，對制定機關(guān)仍未按規(guī)定報備或者未按人大有關(guān)方面提出的書面審查意見予以糾正等行為，進行通報批評、責令限期改正或者建議依法處理直接責任人員的責任追究。

修訂的條例，對我省備案審查制度作了既全面系統(tǒng)又具體可操作的規(guī)定，為新時代全省各級人大常委會和有關(guān)單位開展備案審查工作以及社會公眾參與備案審查工作提供了法治保障，是當前和今后相當長時期引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障全省備案審查工作的基礎(chǔ)性法規(guī)。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指引，準確把握條例的宗旨、主線和主要制度規(guī)定，大力貫徹實施新修訂的條例，推動全省備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展。