文 吳 洋

黨的十九大報告提出“健全人大組織和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權”“加強協(xié)商民主制度建設，形成完善的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利”。如何把依法行使職權與協(xié)商民主結合起來，更好實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一，是黨的十九大對人大工作提出的新任務，更是基層人大面對的全新重大課題。

制度發(fā)端與研究意義

民生實事項目代表票決制是以人民民主方式實現(xiàn)的善治，蘊含著發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的施政理念。其最早發(fā)端于習近平同志在浙江工作時提出的“為民辦實事”長效機制，從2008年起在浙江寧海縣的力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)進行探索，自2012年開始在縣一級實施，2017年，浙江省委、省人大在總結各地實踐經(jīng)驗的基礎上在全省開始全面推行。它既有國家權力機關票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，通過貫穿黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權力運行設計理念，把剛性票決結果與柔性協(xié)商過程很好地結合起來，用法治思維和方法規(guī)范基層治理主體間的關系，真正打通了黨的領導、人民當家作主和依法治國，充分發(fā)揮出人大制度作為根本政治制度優(yōu)勢的實踐創(chuàng)新。

基層治理是國家治理體系的基石?；浉郯拇鬄硡^(qū)、“一核一帶一區(qū)”等重大戰(zhàn)略的實施為基層治理全方位重塑提供了重大機遇。為了更好地“跳出基層看基層、跳出治理研究治理”，有必要選擇有代表意義的城市作為樣本對象。東莞作為全國五個不設區(qū)的“直筒子市”之一，高效的市鎮(zhèn)統(tǒng)籌模式、較好的鎮(zhèn)級經(jīng)濟稟賦和民主法治本底為協(xié)同推進人大制度優(yōu)勢向基層治理效能轉(zhuǎn)化構建了扎實基礎。對其鎮(zhèn)級民生實事項目代表票決制實踐中的權責機制、實施質(zhì)效、運行短板進行研究，總結實踐經(jīng)驗，找出困難瓶頸，提出破解路徑，將為提升我省重大公共決策的民主化、科學化、法治化水平，扎實推進基層國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實民主法治基礎。

實踐探索與經(jīng)驗成效

研究發(fā)現(xiàn)，當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍把民生實事票決制工作作為基層人大服務黨委中心工作的一項實踐創(chuàng)新，通過做實決定工作、做深監(jiān)督工作、做活代表工作，進一步強化人大決定權和監(jiān)督權，回答了為誰發(fā)展、為何發(fā)展、怎樣發(fā)展的問題，邁出了基層民主法治建設的一大步。集中體現(xiàn)為“九個一”的模式：

建立了一個鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)人大組成的領導機制。各鎮(zhèn)切實把握堅持黨的領導工作原則，把民生實事票決制工作納入鎮(zhèn)黨委重要議事日程。有的在市人大《工作指引》出臺后第一時間成立了由鎮(zhèn)委書記任組長，鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)人大主席任副組長的民生實事項目人大代表票決制工作領導小組，強化組織領導；有的及時召開鎮(zhèn)領導班子聯(lián)席會議，專題研究票決工作；有的把全體班子領導納入領導小組，增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；有的在領導小組下設幾個辦公室，負責民生實事項目的票決流程和日常督辦，凝聚工作合力。鎮(zhèn)人大通過主動匯報等舉措，積極爭取黨委對代表票決制工作的領導和支持。

健全了一個對標精準的票決制度體系。各鎮(zhèn)積極落實省人大票決制工作《指導意見》和市人大《工作指引》精神，通過出臺本鎮(zhèn)實施民生實事項目人大代表票決制《工作方案》或《工作指引》，明確推進票決制的職責分工、實施步驟、時間節(jié)點和工作要求，健全工作機制，形成省市鎮(zhèn)“1+1+1”三級制度合力，確保票決工作迅速推進、“落地開花”。

搭建了一個多元廣泛的民意征集渠道。各鎮(zhèn)普遍依托代表履職平臺，通過代表小組活動、走進代表聯(lián)絡站等方式，組織代表聽取群眾意見，并積極通過條塊渠道、媒體網(wǎng)絡、“兩代表一委員”等多種途徑向社會公開征集建議，確保民意基礎來源廣泛。有的鎮(zhèn)專門召開推進民生實事項目人大代表票決制工作會議，向代表詳細講解票決制工作要求，大力推進意見征集工作。

形成了一個凝聚合力的議題篩選模式。各鎮(zhèn)積極組織代表和政府部門，圍繞普惠性、公益性、可行性、緊迫性以及財政能力等開展論證，按一定差額比例篩選出人代會票決候選項目，在過程中剔除預算資金過高、立項條件不成熟或僅個別村個別領域受益、典型性不強的項目。形成了“鎮(zhèn)財力核算——可行性論證——黨政聯(lián)席會集中討論——形成初步項目——聽取代表、村社區(qū)意見——調(diào)整完善后提交鎮(zhèn)主席團會議——確定提交人代會項目”的全流程篩選模式。

完善了一個雙向溝通的民主審議過程。各鎮(zhèn)把項目審議作為票決制落實的關鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮代表在民主決策中的決定作用，保證票決前代表充分調(diào)研醞釀。通過在大會上將票決候選項目的詳細情況書面印發(fā)代表審議，在分組討論中向代表介紹實施主體、實施影響、投資規(guī)模和預計工期等情況，認真把好審議關。有的鎮(zhèn)組織了專門審議，部門負責人與各代表團團長提前進行座談，分組討論時到場接受代表詢問。有的鎮(zhèn)提前將任務分解到村，在人代會前組織各村開展票決工作培訓，由村對轄區(qū)代表進行項目解讀和釋疑。

總結了一套因地制宜的現(xiàn)場票決范式。各鎮(zhèn)均在全體會議上由全體代表以無記名投票方式進行集中表決，當場宣布結果并向社會公開。由于鎮(zhèn)人代會會期一般1至2天，當大會有選舉任務時，集中票決的時間面臨較大壓力。鎮(zhèn)人大結合實際，對項目采取“逐項推選”或“得票多少”的不同票決方式，在確保環(huán)節(jié)嚴謹規(guī)范的同時兼顧公平高效。

整合了一組多措并舉的人大監(jiān)督手段。從人大層面看，各鎮(zhèn)都將民生實事項目納入年度監(jiān)督工作計劃，通過定期聽取工作進展、專題詢問以及組織代表視察、調(diào)研等“組合拳”形式，加強對項目實施情況的監(jiān)督。通過整合鎮(zhèn)人大主席團、代表、政府、部門以及建設方，以“常態(tài)監(jiān)督、動態(tài)反饋”的方式確保項目全程跟蹤落實，民生實事項目人大監(jiān)督微信群成為工作“標配”。從政府層面看，多個鎮(zhèn)計劃結合“人大代表約見鎮(zhèn)長”“鎮(zhèn)長約請人大代表”活動，對民生實事項目的年度完成情況進行專項集中監(jiān)督。

加大了一批票決結果的深化運用力度。各鎮(zhèn)均由鎮(zhèn)人大主席團聽取鎮(zhèn)政府民生實事項目完成情況報告，建立了以代表為主體、相關部門共同參與的評價小組，就實事項目的完成進度、項目質(zhì)量及實施效果組織開展?jié)M意度測評。有的還將民生實事項目與督查督辦工作相結合，落實“每月督查、每月通報、日常跟蹤、定期排名”機制，加大整體推進力度。

創(chuàng)新了一個街道工委的實踐探索路徑。研究發(fā)現(xiàn)，在鎮(zhèn)人大票決氛圍的帶動影響下，一些基礎較好的人大街道工委也積極發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，利用東莞“1+5+X”街道人大規(guī)范化建設體系，用好人大街道工委主任會議決策機構，用活選民代表、咨詢專家、聯(lián)絡員、信息員的“四支隊伍”，以選民代表會議為醞釀、會商、合議和票決的實施載體，對民生實事項目進行票決，實現(xiàn)政府決策與群眾需求的對接融合。

共性問題與瓶頸

票決制在推動基層治理體系提升完善上，實現(xiàn)了改革發(fā)展成果更多更公平惠及群眾。但由于目前全省尚無更細化的制度規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍對票決制工作開展“摸著石頭過河”，在程序性和規(guī)范性上有所欠缺。集中表現(xiàn)為“六個不夠”：

（一）前期工作不夠深入。一是征集工作的提前量不夠，時間較緊；二是征集渠道的參與面不廣，多向人大代表和部門征求建議，社會各界參與度不夠高，選民意見征集不足；三是征集平臺的利用率不高，代表聯(lián)絡站和各類媒體等線上線下作用未能充分發(fā)揮；四是征集宣傳的覆蓋度不足，在宣傳范圍和方式上較為單一，群眾和政府之間缺少溝通渠道。

（二）項目定位不夠精準。一是對民生實事項目內(nèi)涵理解不透，把政府重大工程項目等同于民生實事項目，與民生關聯(lián)度不夠、普惠性不強；二是對數(shù)量與質(zhì)量關系把握不準，盲目追求“十項”的數(shù)量定義，為湊足數(shù)量而放松質(zhì)量；三是受財力或時間限制導致申報不充分，擔心列入當年的民生實事項目不能按期完成或無預算安排，優(yōu)質(zhì)項目申報不足；四是把一些已明確有上級財政支持，原本就列入年度工作要點的項目放到人代會上進行票決，偏離票決的本來意義。

（三）代表審議不夠充分。一是時間不夠，有的鎮(zhèn)采取在分組討論上與政府工作報告“打包審議”“連帶審議”形式一并帶過，未安排時間專門審議項目內(nèi)容；二是認識不夠，有的鎮(zhèn)未提前將候選項目情況發(fā)放至代表手中，代表不了解項目，分組討論時缺乏積極性和參與度，票決時存在盲從性和被動性；三是內(nèi)容不夠，有的候選項目缺少投資概算實施主體等關鍵信息，代表無法掌握全面情況，不能充分審議。

（四）票決程序不夠嚴謹。一是程序不嚴謹，有的未在人代會上通過《票決辦法》，缺乏嚴肅性；二是設計不嚴謹，有的選票里未設計給代表充分表達意見的選項；三是流程不嚴謹，有的對審議時間安排和審議時政府部門列席安排不到位、不科學；四是設置不嚴謹，有的對票決項目有明顯偏向性的項目設置，通過優(yōu)先排序等方式，引導代表作出傾向性選擇。

（五）監(jiān)督方式不夠豐富。一是方式單一，對項目的監(jiān)督評價仍采取較傳統(tǒng)手段，包括審議報告、代表視察、聽取匯報和滿意度測評等，創(chuàng)新性不足。二是實效不夠，沒有與當前自上而下開展的預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展等參與式預算監(jiān)督審查以及預算績效評估工作結合起來。

（六）結果運用不夠扎實。一是普遍未建立票決結果的評價運用機制；二是對執(zhí)行不力的缺乏剛性監(jiān)督手段。

完善路徑和建議

十九屆四中全會對推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署，賦予了地方人大工作新的使命、提出了更高要求。為了更好發(fā)揮票決制滿足人民日益增長的美好生活需要的核心作用，完善黨委、政府科學民主決策和管理公共事務的制度載體，進一步豐富為人民群眾參與重大決策與民主監(jiān)督的實踐路徑，實現(xiàn)省人大提出的：到2021年，50%左右縣鄉(xiāng)探索實施民生實事票決制；2022年，地級以上市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本實施的目標，需要做到“一二三四五”：

（一）堅持黨的領導，深化一個思想認識

要把牢政治站位，把票決制置于健全人民當家作主制度體系的政治視角中去思考，發(fā)揮好黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，把票決制納入同級黨委的重要議事日程，強化組織領導。要確保票決制工作正確的政治方向，把用于民生、服務民生的資金用好；把群眾關心、所憂所盼的事情辦好，充分激活票決制依托人民代表大會這一民主主渠道的優(yōu)勢。

（二）厘清基本內(nèi)涵，把握兩個路徑目標

一是引導和帶動重大事項決定權逐步回歸人大。重大事項決定權是人大的法定職權之一，當政府財力不足以全部支撐民生項目需求時，在社會意見多元和群眾訴求多樣的背景下，只有通過票決這種競爭性篩選機制，才能使重大事項決定權從程序性行權向?qū)嵸|(zhì)性行權的邁進。

二是推動和激發(fā)代表履職積極性進一步提高。民生實事票決制為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，只有當人大代表深度參與到票決制的全流程中，才能有效激發(fā)反映民意、維護民利、主動履職的積極性，使代表充分發(fā)揮主體作用。

（三）深化協(xié)同配合，健全三個保障機制

一是健全前端資金投入機制。完善民生實事項目財政資金投入機制，建立本級財政民生實施項目資金池，將民生實事項目所需資金納入每年本級財政預算，優(yōu)化支出結構，優(yōu)先保障票決項目實施。拓寬民生實事項目的資金渠道。探索建立以本級財政資金為引導、社會資金為補充的民生實事項目資金籌措機制，以多元化投資方式彌補財政資金不足。

二是健全中端部門協(xié)同機制。要發(fā)揮好政府主責作用，與人大形成工作合力，統(tǒng)籌發(fā)改、財政、住建、自然資源等部門建立民生實事項目票決制工作的聯(lián)席協(xié)調(diào)機制，完善民生實事項目一站式服務工作機制，加快推進項目建設進程。

三是健全末端監(jiān)督評估機制。要把票決制作為深化財政預決算審查監(jiān)督和資金使用績效管理的重要抓手，突出人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的工作導向，通過“票決制+參與式預算監(jiān)督”，拓寬人大代表和群眾參與管好“錢袋子”的途徑，讓有限的財力發(fā)揮出更好的社會效益。

（四）打牢制度基礎，夯實四個關鍵環(huán)節(jié)

一是夯實宣傳發(fā)動環(huán)節(jié)。要加強宣傳輿論工作，積極爭取宣傳部門支持，依托廣、電、網(wǎng)、微等新媒體平臺，圍繞民生實事項目票決制的關鍵環(huán)節(jié)，廣泛宣傳重要意義、典型做法和實踐效果，凝聚社會共識，營造良好氛圍。

二是夯實項目篩選環(huán)節(jié)。要按照“五個不納入”的篩選標準，加強對征集民意的正當性和合理性甄別。即：重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目不納入；上級明確實施的項目不納入；土地、規(guī)劃等要素保障不落實的項目不納入；投資規(guī)?；蝾A算資金不明確的項目不納入；建設周期跨年度的項目原則不納入。

三是夯實審議討論環(huán)節(jié)。要提前將候選項目總體概況及具體情況發(fā)放至每位代表，會議期間安排專門時間，組織代表對民生實事候選項目進行審議和討論，確保代表充分表達意見主張。人大可以聯(lián)合政府成立咨詢團隊，在分組審議過程前往各代表團對項目進行具體說明、及時答疑解惑、記錄反饋建議，使代表在討論過程里形成共識。

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四是夯實結果運用環(huán)節(jié)。要建立票決制結果運用機制和項目實施問責機制，將滿意度測評結果運用到部門考核、干部任免、項目驗收中，增強剛性約束。

（四）加強工作探索，拓展五個實踐內(nèi)涵

一是建立項目儲備機制。探索建立民生實事項目庫，健全人大代表深入選民聽取意見，日常儲備民生實事候選項目的長效機制。凡入庫項目，由人大定期組織代表和政府部門圍繞普惠性、公益性、可行性、緊迫性以及財政能力等分批論證，提高票決工作前期效率。

二是探索第三方參與機制。邀請群眾代表、專業(yè)機構等第三方共同參與項目征集、篩選、論證、監(jiān)督、驗收、評價等環(huán)節(jié)，充分吸納社會各界意見建議。

三是探索建立量化指標體系。票決環(huán)節(jié)可分解成若干具體指標進行綜合評價打分；滿意度評價環(huán)節(jié)可將項目質(zhì)量、進度、群眾滿意度等納入測評體系，增強票決與評價的科學性。

四是探索票決問責機制。對推進困難、執(zhí)行不力的項目要求責任單位限時整改，對于整改結果一直不理想的，可視情況開展專題詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、委托審計、移送有關部門問責等，維護票決制權威。

五是園區(qū)票決制工作有待探索。民生實事項目具有很強的區(qū)域性，園區(qū)沒有一級人大，其行政區(qū)域內(nèi)民生實事項目的表達、選擇與票決方式有待探索。