這不是故事。

八十多歲的父親一直生活在農(nóng)村，雖然身體很好，但繼續(xù)種地力不從心了。離家遠(yuǎn)的幾塊地想少收點(diǎn)租金讓別人種，根本找不到人，因?yàn)榉N糧不賺錢，種菜不好賣，村里的年輕人不愿意種地，或在外打工，或干些別的能賺錢的活兒，務(wù)農(nóng)的基本都是老年人，好不容易找到一個(gè)外村的，還談什么租金呢，求人似的白種吧。

老家前面還有半畝自留地，原來一直種菜。今年清明節(jié)，父親提出種上果樹吧，省力省事兒，我就找人種上了海棠樹。

地是耕地，種上了果樹，就是改變了耕地用途，把耕地變成了園地，過去這不是什么問題，但按目前政策要求，就屬于比較典型的“非糧化”問題了。但不種樹，地也不能撂荒，對(duì)于農(nóng)村的老年人來說，又能怎么辦呢？所幸，對(duì)這類情形，國(guó)家提出要“穩(wěn)妥處置”，我不用擔(dān)心會(huì)有人去地里強(qiáng)行把樹拔了。

為什么要強(qiáng)調(diào)“非農(nóng)化”“非糧化”？這個(gè)非常明確，就是保障國(guó)家糧食安全，必須舉全國(guó)之力解決14億人口的吃飯大事。這是大道理，是國(guó)家戰(zhàn)略問題，小道理要服從大道理。

2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了兩個(gè)重要文件。一個(gè)文件是9月10日印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，主要是提出“六個(gè)嚴(yán)禁”：一是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林；二是嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道；三是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景；四是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地；五是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)；六是嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地。另一個(gè)文件是11月4日印發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，主要是強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。

要求更具體的是最近連續(xù)發(fā)的兩個(gè)文件，一個(gè)是2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》；一個(gè)是2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》。

這幾個(gè)文件側(cè)重不同，內(nèi)容也比較多，其實(shí)說的都是一件事兒，就是耕地上只能種糧食和棉、油、糖、蔬菜等，想在耕地上干點(diǎn)其他的，要嚴(yán)格審批，嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)格約束，否則，就屬于違法違規(guī)，而且提出重點(diǎn)整治四類問題：一是新增農(nóng)村亂占耕地建房問題；二是違法違規(guī)占用耕地挖湖造景問題；三是違法違規(guī)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶、綠色通道問題；四是違法違規(guī)占用耕地綠化造林或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為園地等其他類型農(nóng)用地問題。

“非糧化”涉及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，過去沒提過，也沒什么要求，尤其在耕地上是種樹種草也是允許的。雖然法律規(guī)定禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，但由于沒有處罰措施，過去占用基本農(nóng)田種樹也是普通現(xiàn)象，而且占地面積非常大。但現(xiàn)在不行了，國(guó)家有了新的要求和規(guī)定。

最新提法之一：耕地用途管制

1998年修訂的《土地管理法》，最大的特點(diǎn)就是提出實(shí)行土地用途管制制度。但這個(gè)用

途管制，主要是嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，針對(duì)的是耕地“非農(nóng)化”問題。

對(duì)耕地實(shí)行用途管制，主要法律依據(jù)是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》提出的：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。針對(duì)的就是“非糧化”問題。

最新提法之二：進(jìn)出平衡

針對(duì)“非農(nóng)化”，對(duì)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的，要求落實(shí)“占補(bǔ)平衡”。針對(duì)“非糧化”，現(xiàn)在提出對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，實(shí)行“進(jìn)出平衡”。

具體規(guī)定是：除國(guó)家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外,耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式,補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。“進(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí),縣域范圍內(nèi)無法落實(shí)的,在市域范圍內(nèi)落實(shí);市域范圍內(nèi)仍無法落實(shí)的,在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。

怎么落實(shí)呢？要求縣級(jí)人民政府應(yīng)組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序和年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實(shí)施。

怎么監(jiān)管呢？提出自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題，每年末利用年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果，對(duì)各省(區(qū)、市)耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行檢查，檢查結(jié)果納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。未按規(guī)定落實(shí)的，自然資源部將會(huì)同有關(guān)部門督促整改；整改不力的，將公開通報(bào),，按規(guī)定移交相關(guān)部門追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

嚴(yán)厲的懲治措施是：自然資源部辦公廳《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》規(guī)定：對(duì)未能達(dá)到耕地“進(jìn)出平衡”的地區(qū)，或者耕地流失數(shù)量較大的地區(qū)，將暫停新增建設(shè)用地審批。

耕地上種什么的問題

對(duì)永久基本農(nóng)田的要求是：主要用來種植糧食作物，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。如果現(xiàn)在種植的是棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變。種植糧食作物的，要求每年至少種植一季糧食作物，可采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)以不破壞永久基本農(nóng)田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養(yǎng)技術(shù)規(guī)范通則標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，比如在永久基本農(nóng)田上種花、種藥材、種葡萄等，應(yīng)該不可以了。

對(duì)一般耕地的要求是：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下,可以適度種植其他農(nóng)作物。

耕地上不能干什么的問題

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》針對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，提出“四個(gè)不得”：一是不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，二是不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，三是不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，四是不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》針對(duì)一般耕地提出“五個(gè)不得”：一是不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；二是不得在國(guó)家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模；三是不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫(kù)周邊占用一般耕地種樹建設(shè)綠化帶；四是未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用一般耕地實(shí)施國(guó)土綠化；五是未經(jīng)批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會(huì)資本不得將通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》強(qiáng)調(diào)：對(duì)工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅(jiān)決予以糾正，并立即停止其享受相關(guān)扶持政策。

永久基本農(nóng)田不能干什么的問題

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出“四個(gè)嚴(yán)禁”：一是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；二是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；三是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；四是嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

這是需要強(qiáng)調(diào)的是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。依據(jù)自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號(hào)），養(yǎng)殖項(xiàng)目是可以使用少量永久基本農(nóng)田的，但必須補(bǔ)劃。但新的要求變了，提出以后不僅對(duì)占用一般耕地的要嚴(yán)格控制，特別提出嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。而且不上圖入庫(kù)的，管理中不予認(rèn)可。

必須了解的最新法律規(guī)定：為解決過去占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚缺少處罰措施問題，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》五十一條規(guī)定：非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

在一般耕地上種樹怎么辦

對(duì)在一般耕地上種樹，沒有禁止性規(guī)定，主要是提出嚴(yán)格控制。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》明確了三種情形怎么辦。

一是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施的退耕還林還草還濕還湖，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果上，明確實(shí)施位置，帶位置下達(dá)退耕任務(wù)。二是經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的國(guó)土綠化，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果上明確實(shí)施位置。三是確需在耕地上建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林的，應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建成后，達(dá)到國(guó)土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)并變更為林地的,應(yīng)當(dāng)從耕地面積中扣除。

對(duì)“占補(bǔ)平衡”有新要求

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出：一是除少數(shù)特殊緊急的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目并經(jīng)自然資源部同意外，一律不得以先占后補(bǔ)承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。經(jīng)同意以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的，必須按期兌現(xiàn)承諾。到期未兌現(xiàn)承諾的,直接從補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)中扣減。二是墾造的林地、園地等非耕地不得作為補(bǔ)充耕地用于占補(bǔ)平衡。三是對(duì)違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，先凍結(jié)儲(chǔ)備庫(kù)中違法用地所在地的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，拆除復(fù)耕后解除凍結(jié)；經(jīng)查處后，符合條件可以補(bǔ)辦用地手續(xù)的，直接扣減儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)同等數(shù)量、質(zhì)量的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，用于占補(bǔ)平衡。

原來的怎么辦？以后的怎么辦？

對(duì)“非糧化”問題整治的原則是：堅(jiān)決止住新增、穩(wěn)妥處置存量。

自然資源部辦公廳《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》提出，列入“非糧化”重點(diǎn)整治范圍的是2021年以來，新增違法違規(guī)占用耕地挖湖造景問題，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶、綠色通道問題，綠化造林或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為園地等其他類型農(nóng)用地問題。對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房問題，還是以2020年7月3日為時(shí)間界點(diǎn)。

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林草局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出的，是以兩個(gè)“通知”為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

對(duì)于2020年9月10日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》(國(guó)辦發(fā)明電[2020]24號(hào))和2020年11月4日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國(guó)辦[C2020]44號(hào))印發(fā)之前，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，統(tǒng)一強(qiáng)行簡(jiǎn)單恢復(fù)為耕地。

兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地；未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實(shí)難以恢復(fù)的。由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一組織落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。

如何調(diào)動(dòng)抓糧種糧積極性

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出：一是將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等。二是相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植，加快把糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成“一季千斤、兩季一噸”的高標(biāo)準(zhǔn)糧田。三是加強(qiáng)對(duì)種糧主體的政策激勵(lì)，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力推進(jìn)代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，提高種糧規(guī)模效益。四是完善小麥稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，繼續(xù)實(shí)施稻谷補(bǔ)貼和玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼，繼續(xù)推進(jìn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。五是積極開展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)示范，著力解決水稻機(jī)插、玉米籽粒機(jī)收等瓶頸問題，加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造。六是支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高糧食經(jīng)營(yíng)效益。