王文濤 程錦添 康 蘋 陳倡游

一、引言

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊，各國經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑，政府債務(wù)風(fēng)險水平處于歷史高位。雖然目前我國疫情已基本得到控制，經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，但疫情對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響依然不可忽視。受經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費政策的影響，我國地方政府收入大幅減少，債務(wù)壓力卻大大加重。財政部數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年12月末，我國地方政府債務(wù)余額達(dá)到了約25億元。社會日益增長的公共產(chǎn)品需求與地方政府財力的有限性之間的矛盾將持續(xù)存在，PPP模式有望迎來新的發(fā)展機遇。

公私合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式是一種政府與社會資本在公共物品領(lǐng)域共同合作的模式，具有共同出資、共擔(dān)風(fēng)險、共享收益等特征，通常成為地方政府提供公共物品緩解自身財政壓力的措施（張棟等，2020）。然而由于PPP模式下除了合同中明確規(guī)定的負(fù)有償還責(zé)任的顯性債務(wù)以外，其他或有債務(wù)或是隱性債務(wù)均難以在項目前期反映出來（李雨營，2020），PPP本身具有較強的債務(wù)隱蔽性，加之目前相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善以及部門監(jiān)管不力，濫用、不當(dāng)使用PPP模式容易隱匿政府債務(wù)風(fēng)險，如“違規(guī)擔(dān)保”、“回購安排”、“設(shè)定兜底條款”等不規(guī)范發(fā)展模式，將最終的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府，造成了隱性債務(wù)風(fēng)險的積累，給政府實現(xiàn)科學(xué)的債務(wù)管理帶來了挑戰(zhàn)。

在十四五時期，對地方政府而言，健全政府債務(wù)管理制度，化解存量政府債務(wù)風(fēng)險尤其是存量隱性債務(wù)風(fēng)險是打好三大攻堅戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。國家審計作為經(jīng)濟(jì)社會的“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮審計的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能，在PPP項目全過程及時發(fā)現(xiàn)問題，識別PPP可能導(dǎo)致的政府債務(wù)風(fēng)險點，構(gòu)建PPP政府債務(wù)風(fēng)險的審計路徑與方法，對推進(jìn)PPP健康發(fā)展，促使PPP回歸公共服務(wù)供給品的本源具有重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）PPP模式政府債務(wù)風(fēng)險的誘因、形成機理

主要包括契約的不完全性（吉富星，2015）、財政支出責(zé)任與地方政府財力間的矛盾（徐慶陽和方樺，2019）、官員的晉升激勵機制與政府競爭行為（劉曉英，2020）等。

（二）PPP模式對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響

許多學(xué)者認(rèn)為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”，不僅能降低債務(wù)，將風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門，還能提高效率。實際上，PPP模式并不一定適用于所有公共產(chǎn)品或服務(wù)，也并不必然提升效率、降低債務(wù)（吉富星，2016）。盡管PPP模式的初衷之一是把政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，使政府存量債務(wù)或新增債務(wù)減少，但是在實踐中地方政府的操作不規(guī)范帶來的是政府隱性債務(wù)增加的風(fēng)險（楊春、聶穎，2019）。白德全（2018）認(rèn)為PPP對于地方政府債務(wù)風(fēng)險具有雙重影響，既有可能通過社會融資機制、市場競爭機制和跨期調(diào)度機制，在短期內(nèi)緩解地方政府的資金壓力，在中期內(nèi)促使政府職能的轉(zhuǎn)變，在長期內(nèi)最終化解地方政府債務(wù)風(fēng)險;也有可能通過成本收益機制、債務(wù)隱藏機制和目標(biāo)分化機制，在短期內(nèi)誘發(fā)地方政府的財政風(fēng)險，在中期內(nèi)誘發(fā)連鎖的隱藏債務(wù)風(fēng)險，并在長期內(nèi)誘發(fā)系統(tǒng)的金融經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。李雨營（2020）通過對比2014年～2019年的地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)存量得出，較PPP模式興起之前，2014年以來隱性負(fù)債的年均增速達(dá)到了36.5%，存量債務(wù)迅速增加，顯性負(fù)債與隱性負(fù)債之間的差額越來越大，隱性負(fù)債激增導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險顯著增加。PPP項目不僅沒有減輕地方政府支出責(zé)任，反而增加了地方政府隱性負(fù)債壓力。

（三）從體制、審計等層面構(gòu)建的政府債務(wù)風(fēng)險框架，提出化解PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險的化解途徑

方樺（2019）基于審計功能視角，以PPP項目中政府債務(wù)及其風(fēng)險為核心導(dǎo)向，從審計作用時點及其內(nèi)容著手，構(gòu)建了基于審計視角的PPP項目債務(wù)風(fēng)險管理體系。趙治綱（2021）基于政府會計和債務(wù)管理融合的視角，在合理界定政府或有債務(wù)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)政府債務(wù)管理的框架，在管理新框架下探尋地方政府債務(wù)風(fēng)險防范化解的新思路。

上述文獻(xiàn)中可以看出，關(guān)于PPP項目中的政府債務(wù)風(fēng)險問題已受到了學(xué)界相當(dāng)程度的關(guān)注，但尚還存在著以下問題：①少有通過PPP項目的實際案例對地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成路徑進(jìn)行分類探討的研究；②鮮有以審計視角為切入點對PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險管理進(jìn)行的研究。因此，本文以衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)入手，分析PPP項目中政府債務(wù)風(fēng)險的誘因及形成路徑，基于審計視角聚焦PPP項目中的債務(wù)風(fēng)險，對政府實現(xiàn)科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險管理提出審計建議。

三、PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險誘因

PPP模式是一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革的優(yōu)良運作模式，但在其推行過程中引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險的情況也時常出現(xiàn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險衡量標(biāo)準(zhǔn)涉及的主要指標(biāo)中，債務(wù)率反映的是地方政府通過動用當(dāng)期財政收入滿足償債需求的能力。

（一）項目支出超出預(yù)期

政府在PPP項目中存在意外支出的情況，而這部分支出往往不能帶來與之相應(yīng)的財政收入。若通過借債滿足該支出，將引起政府債務(wù)率上升，引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險。

1.項目風(fēng)險分配失衡

政府為吸引社會資本、通過項目審批等原因，給予社會資本過高的風(fēng)險補償，短期可能讓社會資本積極涌入，但項目一旦出現(xiàn)問題，可能會給政府帶來比公共債務(wù)融資更高的成本。如廣東廉江中法供水廠項目，企業(yè)方中法水務(wù)與政府簽訂了不平等的擔(dān)保條約，約定不可能實現(xiàn)的購水量及高于市價的成交價格。市場能帶來的實際收益并不會因事先設(shè)定的購水量與成交價格而改變，當(dāng)企業(yè)越多地將收益不足的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府，政府就要越多地提供無回報的補償，從而引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。

2.招標(biāo)程序不規(guī)范

應(yīng)招標(biāo)項目不招標(biāo)或招標(biāo)程序違法、評標(biāo)不充分，以致于私營合作方、施工單位等相關(guān)主體不合格，導(dǎo)致項目成本增加，實施困難。例如成安渝高速公路項目，中標(biāo)方實質(zhì)上是沒有充足的資金實力的，在實際建設(shè)過程中，項目中途因資金不足被迫暫停，以致于政府后期需增加投資重新招標(biāo)，產(chǎn)生意外支出，債務(wù)風(fēng)險增加。

3.社會資本方道德風(fēng)險

當(dāng)社會資本方無法保證自身利益時，便可能存在將虧損通過違規(guī)手段轉(zhuǎn)移給政府的道德風(fēng)險。如臺灣高鐵BOT項目，社會資本方運用政治影響力讓政府當(dāng)局突破預(yù)先設(shè)定的融資上限，逐漸加碼投資，最終泥足深陷本項目。不同于準(zhǔn)備階段的風(fēng)險分配失衡，社會資本方為了利益通過違規(guī)手段打破了約定的風(fēng)險分配框架，讓政府超過預(yù)設(shè)額外投資以彌補虧損、推進(jìn)項目等，引起債務(wù)風(fēng)險。而當(dāng)社會資本方收益充足時，企業(yè)為了追求更大的利益，往往會通過偽造相關(guān)文件、隱瞞真實財務(wù)情況等行為來達(dá)到目的。例如在武漢鑫飛達(dá)事件中，企業(yè)為獲得政府補助，在項目運營期一直宣稱自己處于虧損狀態(tài)，實際上鑫飛達(dá)因為地產(chǎn)廣告等其他投資，利潤一直處于可觀形勢。政府方的監(jiān)管不到位，讓企業(yè)套取財政資金有機可乘，使政府產(chǎn)生意外支出，增加債務(wù)風(fēng)險。

（二）項目收益低于預(yù)期

如果政府在PPP項目后續(xù)階段中的實際收益無法達(dá)到計劃值，財政收入便會低于預(yù)期，導(dǎo)致債務(wù)率上升，引起政府債務(wù)風(fēng)險。

1.誤判預(yù)期收益

高估需求將造成項目公司收益偏低、投資周期拉長等不利影響，這些不利影響還可能通過影子收費等風(fēng)險補償方式轉(zhuǎn)移到政府，造成政府債務(wù)。如杭州灣跨海大橋項目，實際車流量僅有1112萬輛，比前期預(yù)測車流量少了幾百萬輛，比預(yù)期少了30%以上，按照30年收費期限，其所帶來的財政收入甚至可能無法彌補政府前期投入，使政府無力償還所借債款。

2.政府過度干預(yù)

政府如果過度干預(yù)，不僅會導(dǎo)致項目延期，還可能增加項目的建設(shè)與運行成本，增加資金流出，后續(xù)收益也不能得到保障。比如在鳥巢PPP項目中，政府代替中標(biāo)方先行決定了設(shè)計方案，并在中途幾番修改，削弱了鳥巢本身作為體育場館的商業(yè)價值，導(dǎo)致后期運營收入不足，債務(wù)率上升。

四、防控PPP項目政府債務(wù)風(fēng)險的審計分析

對于上文提到的政府債務(wù)風(fēng)險誘因，官方已出臺了眾多規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制，當(dāng)務(wù)之急是如何將這些規(guī)范落到實處、進(jìn)入項目的細(xì)枝末節(jié)進(jìn)行風(fēng)險防控，這便需要審計發(fā)揮作用。下文將以審計實務(wù)的角度，從PPP模式全生命周期出發(fā)對包括上文提到的風(fēng)險誘因在內(nèi)的PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險防控提出審計介入時點、具體審計內(nèi)容、審計重點等建議，希望能為風(fēng)險管理工作提供思路。具體如下圖所示，詳見圖1。

圖1防控PPP項目政府債務(wù)風(fēng)險的審計分析

（一）識別階段

在識別階段，審計的主要介入點為物有所值評價及政府財政承受能力論證環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)低估項目成本、高估預(yù)期收益是后期引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險的一大誘因，其主要由少記漏記支出項目、低估支出項目的價格、市場預(yù)測過于樂觀等造成；此外，審計人員應(yīng)當(dāng)意識到地方政府存在利用不當(dāng)測算方法壓低支出責(zé)任以通過財政承受能力論證的嫌疑。

因此，為了保證兩評的合規(guī)性與合理性，應(yīng)當(dāng)通過審計保證支出項目的完整性與準(zhǔn)確性、市場預(yù)測的合理性以及支出責(zé)任測算方法的適當(dāng)性。例如在物有所值評價中，對PPP項目可研報告所含條目及其估價進(jìn)行審計，確保其囊括了所有可預(yù)料的后續(xù)建設(shè)過程中所需要的設(shè)計、施工、土地使用權(quán)等成本項目，同時其估價是市場公允的；對其市場預(yù)測使用的數(shù)據(jù)來源的真實性、可比性等進(jìn)行實際核實。在正確估計建設(shè)成本后，再對財政承受能力論證是否嚴(yán)格遵從財金〔2015〕21號的支出責(zé)任測算方法進(jìn)行審計。

此階段的審計，相當(dāng)于企業(yè)對于項目可行性研究的審計，往往比在實際建設(shè)、運營過程中的審計更為重要，因為只有同時通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目才有可能是一個健康的PPP項目，對此進(jìn)行審計能給后續(xù)PPP項目存在的意義提供保障。

（二）準(zhǔn)備階段

在準(zhǔn)備階段，審計的主要介入點為實施方案的編制及審核。PPP項目實施方案是關(guān)于如何實施PPP項目的總括性文件，對后續(xù)階段的工作起到了引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。在實際的操作中，不規(guī)范、不完整的實施方案及項目合同往往會導(dǎo)致項目風(fēng)險分擔(dān)和利益分配失衡，一方面可能加重政府的財政支出責(zé)任，使項目支出超出預(yù)期；另一方面可能超出社會資本方承擔(dān)風(fēng)險的意愿和能力，社會資本方出于逐利目的而采取各種手段降低損失或違約，從而降低PPP項目的效率。針對PPP項目實施方案及合同中的存在的債務(wù)風(fēng)險問題需要以合規(guī)性、合理性為導(dǎo)向進(jìn)行審計。

1.甄別潛在違規(guī)條款，建立審計問責(zé)機制

PPP項目涉及的投融資、采購等相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件是對PPP項目實施方案及合同進(jìn)行合規(guī)性審計的依據(jù)。對實施方案及合同進(jìn)行合規(guī)性審計時，應(yīng)圍繞政府的財政支出責(zé)任，審查實施方案編制依據(jù)的正確性和完整性，重點關(guān)注政府存在的違規(guī)支出和變相融資行為。在審計工作中需要以真實性、合規(guī)性為準(zhǔn)繩，按照資本金穿透原則，仔細(xì)甄別政府可能通過承諾保底收益、約定回購本金等方式將PPP異化為變相融資平臺產(chǎn)生的隱性債務(wù)，建立PPP項目的審計問責(zé)追責(zé)機制，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法事項及時督促整改，并嚴(yán)格問責(zé)和處罰，從而對政府的財政支出行為形成約束和警戒作用。

2.評價風(fēng)險分配框架設(shè)置合理性，審核績效目標(biāo)和指標(biāo)體系

PPP項目合同作為PPP項目合同體系的核心，是PPP項目進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)和利益分配的關(guān)鍵。在市場風(fēng)險較大的情況下，尤其是對于使用者付費不足覆蓋投入成本及收益的準(zhǔn)經(jīng)營性和沒有經(jīng)營收入的公益項目，社會資本方經(jīng)常會要求政府提供兜底、補貼等承諾，使得政府承擔(dān)了部分本應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險，造成風(fēng)險分配失衡。第一，針對項目合同中的風(fēng)險分配框架需要進(jìn)行針對性的審計評價和建議，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險公擔(dān)等原則，統(tǒng)籌考慮社會資本方的合理收益預(yù)期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力，讓有能力控制風(fēng)險的一方承擔(dān)該風(fēng)險，并保障其享有的收益與風(fēng)險對等。激勵社會資本方創(chuàng)新管理風(fēng)險，提高PPP項目的效益，有效防止政府債務(wù)隱性風(fēng)險生成；第二，在本階段的績效審計工作中需要通過充分的數(shù)據(jù)調(diào)查測算和科學(xué)論證，從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障度等方面對實施方案中編制的總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系進(jìn)行審核，從而將政府付費、使用者付費與績效評價完全掛鉤，保證政府財政支出的合理性和效益性。

（三）采購階段

在采購階段，審計的重要介入點為資格預(yù)審與采購文件編制環(huán)節(jié)。此階段面臨的重要政府債務(wù)風(fēng)險誘因為社會資本方主體合規(guī)性風(fēng)險：一方面是政府出于故意或者過失對于社會資本方資格的審核評價不合理、招投標(biāo)程序不規(guī)范，另一方面是社會資本方為了追逐利益而突破法律道德底線包裝自身資質(zhì)能力以蒙混過關(guān)，兩者共同構(gòu)成了社會資本方主體合規(guī)性風(fēng)險的一體兩面。

1.審查預(yù)審文件及采購文件中關(guān)于社會資本的資質(zhì)要求

形式上的審計應(yīng)重點關(guān)注資格預(yù)審評審小組的構(gòu)成是否符合規(guī)定、資格預(yù)審是否嚴(yán)格參照《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定的流程進(jìn)行，之后的響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)同理；在內(nèi)容上，重點關(guān)注資格預(yù)審文件及采購文件中對于社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動等與社會資本方資質(zhì)相關(guān)的要求，并在評審過程中對于評審小組是否對這些資質(zhì)相關(guān)的要求一一查驗進(jìn)行監(jiān)督。

2.重點排除官方融資平臺，預(yù)防企業(yè)道德風(fēng)險

審計人員還應(yīng)當(dāng)特別注意到地方政府融資平臺違規(guī)作為社會資本方參與PPP項目的情形。因為地方政府融資平臺與本級政府存在直接利益關(guān)系，其參與PPP項目只是將融資行為偽裝成PPP項目，不僅會使PPP模式失去意義，甚至?xí)又卣碾[性債務(wù)、兜底風(fēng)險，與減輕政府財政負(fù)擔(dān)的初衷背道而馳。但由于某些官員的個人利益與政府及人民利益沖突，該鬧劇依然可能上演，需要審計人員在審查主體合規(guī)性時特別留意。

在經(jīng)過資格預(yù)審、相應(yīng)文件評審后，對于預(yù)中標(biāo)的社會資本方，審計人員可以對其財務(wù)狀況、經(jīng)營情況、專業(yè)技能等進(jìn)行基本的考察，提升預(yù)審申請文件和響應(yīng)文件的可靠性，防止社會資本方由于過分逐利而自我包裝、謊報資料以致于后期出現(xiàn)融資困難、能力不足等可能增加項目成本的情形。

（四）執(zhí)行階段

執(zhí)行階段是項目運行的核心，直接關(guān)系到項目的成敗，需要審計特別關(guān)注。因此下文梳理了執(zhí)行階段審計應(yīng)該重點關(guān)注的領(lǐng)域，以確保項目的順利實施。

1.審查融資方式及程序的合法合規(guī)性

金融機構(gòu)的高融資成本使得社會資本方可能做出將融資成本轉(zhuǎn)嫁到報價中的行為，同時為了避免虧損，通常會讓政府附帶一系列兜底承諾，政府高負(fù)債率無法避免。針對此類，審計在PPP項目監(jiān)管中應(yīng)關(guān)注的審計重點主要是融資方式及程序的合法合規(guī)性。利用專項審計，關(guān)注政府是否存在非合理的兜底承諾，社會資本方是否存在轉(zhuǎn)嫁融資成本行為，再度審查政府是否存在通過打造“假”PPP來套取財政資金、變相融資違規(guī)舉債等問題。

2.審查合同執(zhí)行及合同變更是否合理合規(guī)

PPP項目在建設(shè)期由于私營合作方的能力及道德問題可能存在合同未正常履行的情況，針對此，審計時應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注有關(guān)費用支出的合理性、真實性及準(zhǔn)確性。首先，審查項目各項材料定額是否與合同規(guī)定相符，發(fā)生的材料設(shè)備費用是否合理以及有無材料設(shè)備價格虛高以違規(guī)套取財政資金的情況。其次，審查項目人員配比的合理性，人工支出是否符合合同條件，有無異常情況。再者，審查項目的其他相關(guān)費用是否真實合理發(fā)生且在合同允許的范圍內(nèi)，有無各項支出與內(nèi)容明顯不匹配的狀況。

由于合同自身天然的不完全性以及各方的利益爭奪等原因，關(guān)聯(lián)雙方往往會在項目施工或運營中途對于利益分配產(chǎn)生分歧進(jìn)而重新談判，發(fā)生合同變更。對于PPP項目合同變更的審計，審計人員應(yīng)當(dāng)重點審查各項程序的合理合規(guī)性。以審批為起點，結(jié)合概預(yù)算情況、相關(guān)審批程序等資料審核相關(guān)設(shè)計方案、合同的更改與補充是否通過政府審批；審查相關(guān)條款的變動是否經(jīng)雙方協(xié)商一致，有無一方當(dāng)事人明顯有失公允的約定。另外，還應(yīng)關(guān)注內(nèi)容變動的合理合規(guī)性，合同方案的修改是否可行有效，是否會徒增債務(wù)或減少財政收入等情況。

3.圍繞項目“5E”落實情況開展績效審計

PPP項目的績效審計由于PPP項目提供的是公共產(chǎn)品或服務(wù)，使其相較于傳統(tǒng)績效審計，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，還需要關(guān)注項目的社會效益。審計人員應(yīng)以項目的“5E”即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性為審計總體目標(biāo)，履行審計的監(jiān)督、鑒證和評價職能。

基于“5E”的審計總體目標(biāo)，執(zhí)行階段主要涉及PPP項目建設(shè)績效審計和項目運營績效審計。建設(shè)績效審計是針對PPP項目建設(shè)過程中社會資本是否履行合同義務(wù)，是否合理使用資金等進(jìn)行監(jiān)督和評價，具體表現(xiàn)為對PPP項目建設(shè)以及運營成本的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性的核算。審計人員在實施項目建設(shè)審計過程中，關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)、完整的績效評價體系，并通過績效評價體系對建設(shè)過程中的各項經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性等進(jìn)行評價，達(dá)到提高項目質(zhì)量和效率的目的。

項目運營期績效審計是審計人員以3-5年為周期開展階段性績效評價，對周期內(nèi)項目經(jīng)濟(jì)效益、公共產(chǎn)品的質(zhì)量、融資資金利用效率、項目可持續(xù)性、環(huán)境性和社會效益等方面的綜合考核。審計人員根據(jù)前期構(gòu)建的績效評價體系和各項指標(biāo)，結(jié)合行業(yè)特點，對運營期間的PPP項目出具審計報告的同時，還有責(zé)任對審計過程中發(fā)現(xiàn)項目運營階段存在的問題提供整改建議，以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（五）移交階段

政府債務(wù)風(fēng)險主要集中于PPP項目的前四個階段，因此在移交階段僅從績效審計方面對PPP項目的債務(wù)風(fēng)險問題提出審計評價和建議。項目移交完成后，對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效審計后評價，有針對性地對項目存在的不足提出改進(jìn)措施和建議。通過績效審計后評價的結(jié)果一方面可以提高政府財政支出的合理性、合規(guī)性，另一方面也可以為政府與社會資本的合作提供參考，提高公共服務(wù)供給品的質(zhì)量和效率。

五、結(jié)語

PPP模式在國內(nèi)已然成為一種潮流，其優(yōu)點顯而易見，但其暴露出的風(fēng)險更不可忽視。自2014年來，官方規(guī)范文件的著眼點逐漸從風(fēng)險化解轉(zhuǎn)向風(fēng)險防控，審計的監(jiān)督鑒證評價等作用在政府債務(wù)風(fēng)險防控的過程中愈加不可或缺。相關(guān)部門應(yīng)繼續(xù)構(gòu)建并完善PPP項目中的審計路徑安排，規(guī)范化審計方法流程。

本文通過舉例說明了PPP模式中可能引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險的因素，進(jìn)一步地，基于PPP項目全生命周期，分階段地提出對應(yīng)的審計介入時點與審計分析，初步提出基于審計視角的PPP項目政府債務(wù)風(fēng)險管理體系。未來PPP模式還可能出現(xiàn)更多形式、產(chǎn)生新的隱患，審計應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險為導(dǎo)向，繼續(xù)完善政府債務(wù)風(fēng)險管理框架，規(guī)范化、常態(tài)化PPP項目的審計監(jiān)督，希望本文提出的審計分析能為此提供思路。