武永超

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641)

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入大流動(dòng)時(shí)代，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2019年末，我國(guó)流動(dòng)人口總量已達(dá)2.36億，占總?cè)丝诘?7%。大規(guī)模的人口流動(dòng)是一把雙刃劍，在為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大紅利的同時(shí)，也給社會(huì)公共治理帶來了挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來，流動(dòng)人口治理是我國(guó)政府工作的重點(diǎn)難點(diǎn)。治理對(duì)象的異質(zhì)性、治理過程的碎片化及治理手段的滯后降低了政府的治理效能，也妨礙治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。如何提升流動(dòng)人口治理的效率和精度？如何讓抽象的制度設(shè)計(jì)具體化為各項(xiàng)治理措施？這成為這個(gè)時(shí)代留給政府管理者和學(xué)術(shù)研究者的深刻歷史命題。

伴隨大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，流動(dòng)人口治理迎來了重大轉(zhuǎn)機(jī)。有學(xué)者欣喜地預(yù)測(cè)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的異軍突起，不僅僅是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一場(chǎng)決策革命和治理革命，它正在開啟一個(gè)新的未知領(lǐng)域，可能帶來一場(chǎng)社會(huì)變革，特別是公共治理領(lǐng)域的變革與創(chuàng)新[1]。的確，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化，信息技術(shù)的蓬勃興起極大提升了信息溝通和公共決策的效率，深刻改變了組織樣態(tài)和治理關(guān)系，不僅使得治理結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的單向度集權(quán)、規(guī)模層級(jí)的金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多中心、扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也使得政府治理模式由以事件驅(qū)動(dòng)的被動(dòng)治理模式逐漸向需求甄別的主動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)變，并最終確立了治理現(xiàn)代化的變革方向[2-4]。習(xí)近平總書記曾指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是明確，要把科技支撐作為完善社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容。而在這一場(chǎng)史無前例的社會(huì)治理創(chuàng)新浪潮中，流動(dòng)人口治理無疑成為重中之重。

大數(shù)據(jù)技術(shù)為流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理提供了支撐，推動(dòng)流動(dòng)人口治理工作與數(shù)據(jù)技術(shù)深度融合，其核心在于充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)全面收集、掌握流動(dòng)人口相關(guān)信息，在對(duì)龐雜碎片化的數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和研判的基礎(chǔ)上[5]，將低價(jià)值的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫硇枰闹匾畔6]，從而準(zhǔn)確預(yù)測(cè)需求趨勢(shì)[7]，輔助科學(xué)決策[8]，助推精準(zhǔn)服務(wù)[9]。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，增強(qiáng)了流動(dòng)人口治理的主動(dòng)性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性，使流動(dòng)人口治理有的放矢[10]，解決了治理過程中面臨的差異化問題，有助于實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口全周期管理，能夠有效提升流動(dòng)人口治理的整體效能[11]。

然而，盡管多數(shù)實(shí)務(wù)管理者和研究者贊成將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理創(chuàng)新中[12]，但是對(duì)于大數(shù)據(jù)究竟如何支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理、具體的實(shí)現(xiàn)路徑有哪些等問題卻沒有給出明確的答案，這成為目前流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理創(chuàng)新道路上的巨大障礙。毋庸諱言，缺少操作層面的探討和檢驗(yàn)，再精奧的理論都是蒼白無力的。鑒于此，在大流動(dòng)時(shí)代流動(dòng)人口現(xiàn)實(shí)需求增加的背景下，本文結(jié)合大數(shù)據(jù)的特征及其運(yùn)用機(jī)制，從精準(zhǔn)治理內(nèi)涵出發(fā)，基于系統(tǒng)分析理論建構(gòu)出大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的理論框架，并以東莞市“智網(wǎng)工程”應(yīng)用創(chuàng)新實(shí)踐為例，探討了建構(gòu)路徑的現(xiàn)實(shí)可行性。研究將揭示流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理背后的“技術(shù)密碼”，為中國(guó)流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理創(chuàng)新實(shí)踐提供一個(gè)可操作化的指導(dǎo)方案。

二、邏輯推衍與理論建構(gòu)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展以及劇烈的社會(huì)變革導(dǎo)致了治理生態(tài)的不確定性和復(fù)雜性，使得傳統(tǒng)治理模式在主動(dòng)性、反應(yīng)性和靶向校準(zhǔn)能力等方面的弊端漸顯[13]。為彌補(bǔ)這些治理缺陷，精準(zhǔn)治理的理念應(yīng)運(yùn)而生。作為一種新型的“回應(yīng)性”治理范式，精準(zhǔn)治理(Precision Governance)以全面的個(gè)體化信息集成為基礎(chǔ)，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)分析為前提，以效果最佳的政策內(nèi)容為參考，以精準(zhǔn)有效的政策匹配為目的，對(duì)治理模式創(chuàng)新再造[14]。精準(zhǔn)治理試圖解決的核心問題是政府如何依托數(shù)據(jù)集成管理網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)治理政策與多元需求的及時(shí)精準(zhǔn)匹配，解決治理碎片化[15]。精準(zhǔn)治理強(qiáng)調(diào)在掌握治理對(duì)象的特點(diǎn)和需求的基礎(chǔ)之上的“技術(shù)賦能”，這從根本上突破了傳統(tǒng)“公共行政范式”的泛政治化以及“公共管理范式”的管理主義，避免了反復(fù)“試錯(cuò)”的環(huán)節(jié)，促進(jìn)了社會(huì)良性成長(zhǎng)[16]。目前，精準(zhǔn)治理理念不僅普遍應(yīng)用于歐美國(guó)家的治理實(shí)踐，也受到中國(guó)政府的重視，業(yè)已滲透到社會(huì)治理各個(gè)領(lǐng)域，展現(xiàn)出強(qiáng)大的理論適應(yīng)力和解釋力。

流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理具有以下特點(diǎn)。首先，治理對(duì)象精準(zhǔn)化。大流動(dòng)時(shí)代，治理對(duì)象具有高度的異質(zhì)性和流動(dòng)性，以往機(jī)械式的治理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，而精準(zhǔn)治理注重甄別治理對(duì)象，再借助規(guī)范的流程和方法滿足對(duì)象需求。其次，治理手段精準(zhǔn)化。憑借數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，在精準(zhǔn)識(shí)別治理對(duì)象的前提下，能夠?qū)⒘鲃?dòng)人口碎片化和差異化的服務(wù)需求切實(shí)整合起來，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)治理方案。再次，治理流程精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)治理將大數(shù)據(jù)技術(shù)與治理體制機(jī)制緊密聯(lián)系在一起，促使流動(dòng)人口治理模式由人、地、事、物等要素分離割裂的傳統(tǒng)模式向各要素深度融合模式轉(zhuǎn)變，能夠根據(jù)治理對(duì)象和環(huán)境的變動(dòng)適時(shí)做出反饋和調(diào)整，全方位調(diào)動(dòng)治理者的積極性。最后，治理保障精準(zhǔn)化。依托完善、系統(tǒng)的保障支持機(jī)制，使流動(dòng)人口能夠順利反饋訴求，實(shí)現(xiàn)治理供需的實(shí)時(shí)平衡，同時(shí)通過“技術(shù)賦權(quán)”對(duì)治理過程產(chǎn)生約束作用，確保了治理的效果。

綜上所述，大數(shù)據(jù)技術(shù)與精準(zhǔn)治理之間具有非比尋常的關(guān)系，這在流動(dòng)人口治理領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，從系統(tǒng)分析(1)系統(tǒng)論(System Theory)的引入無疑為全面洞悉精準(zhǔn)治理過程提供了一個(gè)富有啟示性的視角。雖然是自然科學(xué)的話語體系，但其對(duì)于社會(huì)科學(xué)卻影響深遠(yuǎn)。著名政治家戴維·伊斯頓(David Easton)在20世紀(jì)50年代就曾率先做出嘗試，他在1953年發(fā)表的《政治系統(tǒng)：政治學(xué)現(xiàn)狀研究》一書中，首次將這一話語運(yùn)用于政治分析當(dāng)中，開創(chuàng)了系統(tǒng)論跨學(xué)科研究的先河。在他看來，政治系統(tǒng)過程或者政策制定執(zhí)行過程可以分為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個(gè)環(huán)節(jié)，這一過程可闡釋為持續(xù)不斷且相互關(guān)聯(lián)的一連串行為。這與流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理機(jī)理具有高度的貼合性，對(duì)分析技術(shù)如何作用于精準(zhǔn)治理全過程具有重要借鑒作用。的視角來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的核心要素，它滲透到精準(zhǔn)治理運(yùn)作過程當(dāng)中，在每個(gè)特定環(huán)節(jié)發(fā)揮作用[17]。這一過程可以被清晰地化分為“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”四個(gè)具體環(huán)節(jié)(如圖1所示)。

圖1 大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的理論框架

第一，輸入：“技術(shù)+需求識(shí)別”，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理對(duì)象精準(zhǔn)化。流動(dòng)人口需求的個(gè)性化、差異化和多元化決定了治理要以精細(xì)入微地識(shí)別流動(dòng)人口需求為前提。為滿足這一要求，大數(shù)據(jù)技術(shù)從數(shù)據(jù)輸入入手，通過搭建數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，從云端廣泛收集和匯總流動(dòng)群體的政策取向和偏好信息，并抽取、集成流動(dòng)群體在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的搜索記錄和交流信息等，利用統(tǒng)計(jì)工具全面梳理流動(dòng)群體的服務(wù)需求，自動(dòng)甄別需求熱點(diǎn)，形成需求集，為后續(xù)政策設(shè)計(jì)打下基礎(chǔ)。

第二，轉(zhuǎn)換：“技術(shù)+方案設(shè)計(jì)”，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理手段精準(zhǔn)化。流動(dòng)人口治理精準(zhǔn)化需要科學(xué)合理的政策方案予以指導(dǎo)，通過對(duì)需求整合分析，明確治理主體責(zé)任，確定治理手段和方式，構(gòu)建可以與需求精準(zhǔn)對(duì)接的治理方案。為了滿足方案設(shè)計(jì)要求，大數(shù)據(jù)技術(shù)從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換入手，對(duì)挖掘得到的需求集進(jìn)行科學(xué)分析，為有針對(duì)性地采取治理手段提供依據(jù)。通過模塊化的供需方案?jìng)浒?，?duì)治理方案靶向再校準(zhǔn)，使政策不會(huì)偏離流動(dòng)人口的訴求，確保方案設(shè)計(jì)與流動(dòng)人口需求動(dòng)態(tài)匹配。

第三，輸出：“技術(shù)+問題處置”，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理流程精準(zhǔn)化。問題處置是流動(dòng)人口治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到治理目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)流動(dòng)人口治理對(duì)問題的反應(yīng)和處置能力不足，因此，提升處理流動(dòng)人口問題的精度和效率是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到流動(dòng)人口治理領(lǐng)域的最終要義。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠快速捕捉和分類問題，最大限度降低治理的不確定性，同時(shí)能夠提供最優(yōu)化的解決方案，最大程度減少問題處理過程中可能出現(xiàn)的差錯(cuò)，從而提升問題處置的效率和科學(xué)性。

第四，反饋：“技術(shù)+監(jiān)督反饋”，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理保障精準(zhǔn)化。嚴(yán)格的監(jiān)督和及時(shí)的反饋是確保流動(dòng)人口治理系統(tǒng)可持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。前者表現(xiàn)為對(duì)治理過程的監(jiān)督控制，后者表現(xiàn)為對(duì)治理過程的評(píng)價(jià)。大數(shù)據(jù)技術(shù)基于原始數(shù)據(jù)留痕，對(duì)治理全流程跟蹤監(jiān)控并進(jìn)行量化評(píng)估，能夠真實(shí)反映治理效果，為績(jī)效評(píng)價(jià)和追責(zé)問責(zé)提供科學(xué)依據(jù)。與此同時(shí)，治理者可以借助可視化終端，實(shí)時(shí)掌握治理過程中存在的問題，及時(shí)做出決策，以免耽誤問題處置的最佳時(shí)間。

三、案例呈現(xiàn)：東莞市“智網(wǎng)工程”(2)本文涉及的所有調(diào)研資料和相關(guān)數(shù)據(jù)均來自筆者針對(duì)東莞市社會(huì)治理建設(shè)開展的專題調(diào)查。在此特別感謝東莞市政法委、市域辦以及相關(guān)鎮(zhèn)街管理人員對(duì)筆者資料搜集和調(diào)研工作提供的幫助。

東莞市地處廣東省南部，下轄4個(gè)街道和28個(gè)鎮(zhèn)，轄區(qū)面積2 465平方千米，2019年末全市戶籍人口251.06萬人，常住人口779.58萬人，城鎮(zhèn)化率為92.10%，為珠三角中心城市和粵港澳大灣區(qū)城市之一，是廣東重要的交通樞紐和外貿(mào)口岸，號(hào)稱“世界工廠”。

受益于改革開放和制造產(chǎn)業(yè)集聚，東莞吸引了大量的外來人口，流動(dòng)人口由1986年的15.62萬人增至2018年的453.45萬人，是外來人口比例倒掛最嚴(yán)重的區(qū)域之一。大量流動(dòng)人口的涌入是一把雙刃劍，東莞在享受著流動(dòng)人口紅利的同時(shí)，也面臨著巨大的流動(dòng)人口治理風(fēng)險(xiǎn)，具體包括以下四個(gè)方面。其一，治理需求難以瞄準(zhǔn)。受信息“鴻溝”影響，政府管理者不能準(zhǔn)確捕捉流動(dòng)群體動(dòng)態(tài)化和多樣化的需求，這使得流動(dòng)人口個(gè)體和群體的權(quán)利未能得到充分保障，由此產(chǎn)生的分配不公現(xiàn)象致使流動(dòng)人口容易產(chǎn)生社會(huì)疏離感，進(jìn)而提高了其出現(xiàn)社會(huì)排斥與對(duì)抗行為的可能性，誘發(fā)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。其二，方案設(shè)計(jì)難以匹配。目前公共服務(wù)大多以戶籍為依據(jù)向公民提供，流動(dòng)人口戶籍的特殊性使得服務(wù)方案無法有效對(duì)接其現(xiàn)實(shí)需求，另外管理手段滯后也使得政府難以及時(shí)有效監(jiān)測(cè)流動(dòng)人口面臨的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。其三，治理效率難以保證。靜態(tài)性的組織結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制在面臨流動(dòng)人口服務(wù)供給和風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)顯得捉襟見肘，管理部門之間的職能交叉重疊、跨部門協(xié)同不足，使得管理服務(wù)流程混亂，標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化較差，科層制結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)由此形成，降低了流動(dòng)人口治理的效率和質(zhì)量。其四，治理保障難以持續(xù)?，F(xiàn)有流動(dòng)人口治理缺乏必要的監(jiān)督和反饋機(jī)制，評(píng)價(jià)體系和保障機(jī)制缺乏針對(duì)性，一方面使管理隊(duì)伍缺乏積極性和責(zé)任感，形式主義泛起，相關(guān)政策無法有效貫徹執(zhí)行，另一方面也易導(dǎo)致治理不可持續(xù)。

面對(duì)流動(dòng)人口治理短板，東莞市開始尋求突破，嘗試引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能，瞄準(zhǔn)流動(dòng)人口現(xiàn)實(shí)訴求，化解流動(dòng)人口治理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理精準(zhǔn)化。2016年2月，結(jié)合廣東省委政法委關(guān)于“中心+網(wǎng)格化+信息化”的工作部署，東莞市政府印發(fā)《東莞市全面推進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理“智網(wǎng)工程”實(shí)施方案》，決定成立由市委書記任組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正式推行“智網(wǎng)工程”?！爸蔷W(wǎng)工程”以智慧城市建設(shè)為引領(lǐng)，圍繞公共安全隱患排除、矛盾糾紛排查化解、社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)防控三大重點(diǎn)，按照“一張基礎(chǔ)網(wǎng)格、一支專業(yè)隊(duì)伍、一組信息系統(tǒng)、一套工作機(jī)制”的“四個(gè)一”工作思路，旨在推動(dòng)建立全市集中統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和決策分析系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全面、聯(lián)通共享、功能齊全的信息化工作體系。

截至目前，東莞市已建成“智網(wǎng)工程”市指揮調(diào)度中心1個(gè)、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))指揮調(diào)度中心33個(gè)、村(社區(qū))指揮調(diào)度工作站599個(gè)，共劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格2 952個(gè)，網(wǎng)格管理員已到位9 066人，明確了20大類83個(gè)入格事項(xiàng)?！爸蔷W(wǎng)工程”是東莞市借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的創(chuàng)新探索，它使得流動(dòng)人口治理關(guān)口極大前移，治理效率空前提高。運(yùn)轉(zhuǎn)4年以來，基本扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)流動(dòng)人口治理的被動(dòng)局面，初步實(shí)現(xiàn)了治理從主要依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”向依靠科技手段轉(zhuǎn)變，從條塊分割向資源整合轉(zhuǎn)變，從粗放管理向精細(xì)管理轉(zhuǎn)變，顯著提升了流動(dòng)人口治理的智能化、科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平，取得了良好的社會(huì)效益。也因?yàn)榇耍?019年東莞“智網(wǎng)工程”獲評(píng)全國(guó)政法智能化優(yōu)秀案例，成為我國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的地方創(chuàng)新樣本。

四、大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)輸入支撐：健全需求識(shí)別機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理對(duì)象精準(zhǔn)化

需求識(shí)別的關(guān)鍵在于信息收集和信息標(biāo)準(zhǔn)化。第一，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化的信息數(shù)據(jù)庫(kù)首先要明確數(shù)據(jù)庫(kù)的基本要素。按照東莞市的實(shí)施準(zhǔn)則，市級(jí)信息數(shù)據(jù)庫(kù)大致包括三個(gè)層面：一是“二標(biāo)四實(shí)”(標(biāo)準(zhǔn)地址、標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、實(shí)有人口、實(shí)有設(shè)施、實(shí)有單位、實(shí)有房屋)、自然資源、空間地理以及城市部件等基礎(chǔ)信息庫(kù)；二是矛盾糾紛和隱患事件、社會(huì)信用、市場(chǎng)監(jiān)管、電子證照等主題信息庫(kù)；三是市、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))相關(guān)單位的業(yè)務(wù)信息庫(kù)。其次要確立數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)主體?；A(chǔ)信息庫(kù)和主題信息庫(kù)由市級(jí)層面統(tǒng)一建設(shè)和管理，通過將網(wǎng)格管理員實(shí)地采集的基礎(chǔ)信息和相關(guān)部門的業(yè)務(wù)信息關(guān)聯(lián)比對(duì)的方式創(chuàng)建，市直各部門則對(duì)口維護(hù)業(yè)務(wù)信息庫(kù)。

第二，規(guī)范信息采集標(biāo)準(zhǔn)。一是構(gòu)建基礎(chǔ)要素編碼體系。東莞按照治理對(duì)象、空間和行為及其屬性分類建設(shè)網(wǎng)格化編碼體系，遵循“先易后難、先靜后動(dòng)、先屋后人”原則，對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)格內(nèi)的建筑、市場(chǎng)主體和人口進(jìn)行編碼、建檔和基礎(chǔ)信息采集，并建立起與入格部門現(xiàn)有編碼的對(duì)應(yīng)關(guān)系。二是強(qiáng)化基礎(chǔ)信息采集工作。開發(fā)全市統(tǒng)一的綜合網(wǎng)格信息采集系統(tǒng)和終端軟件。借助移動(dòng)智能采集終端，按照全市統(tǒng)一的網(wǎng)格信息采集標(biāo)準(zhǔn)采集網(wǎng)格內(nèi)的實(shí)有人口、法人(機(jī)構(gòu))、房屋、城市部件等基礎(chǔ)信息以及部門業(yè)務(wù)、矛盾糾紛、問題隱患、突發(fā)應(yīng)急事件等特殊信息。三是完善信息管理運(yùn)作機(jī)制。建立數(shù)據(jù)更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“實(shí)時(shí)掌握、動(dòng)態(tài)更新”與“一口采集、全面共享”。

第三，科學(xué)劃分信息網(wǎng)格。一是按照“無縫覆蓋、規(guī)模適度、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的總體原則，綜合區(qū)域跨度、街道走向、人口疏密、管理難易程度等因素統(tǒng)一劃分網(wǎng)格，確保全面覆蓋、邊界權(quán)屬清晰。二是明確基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分依據(jù)，按照城市功能將基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分為三類：社區(qū)網(wǎng)格、園區(qū)網(wǎng)格、企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)有爭(zhēng)議的區(qū)域，上報(bào)爭(zhēng)議各方共同隸屬的上級(jí)網(wǎng)格管理機(jī)構(gòu)協(xié)商劃分。三是定期調(diào)整網(wǎng)格規(guī)模，根據(jù)網(wǎng)格運(yùn)行實(shí)際情況，在總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，每年12月底對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)格按照階段性工作要求進(jìn)行適度調(diào)整。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建的需求識(shí)別機(jī)制，能夠瞄準(zhǔn)治理對(duì)象需求，對(duì)化解流動(dòng)人口治理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)起到了關(guān)鍵作用。

(二)轉(zhuǎn)換支撐：優(yōu)化方案設(shè)計(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理手段精準(zhǔn)化

大數(shù)據(jù)技術(shù)可以打造立體化的智能方案。首先，開發(fā)決策分析系統(tǒng)，為治理方案設(shè)計(jì)提供智能化決策支持。其一是利用GIS等可視化工具，關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)與電子地圖，“智網(wǎng)工程”就是利用東莞市國(guó)土局提供的地圖數(shù)據(jù)打造了精細(xì)化的三維大數(shù)據(jù)城市模型，為相關(guān)部門提供人口、法人(機(jī)構(gòu))、房屋、城市部件等基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計(jì)分析服務(wù)。其二是提供靈活的開發(fā)權(quán)限，相關(guān)部門如有決策分析需求，可以與牽頭部門在市級(jí)決策分析系統(tǒng)上開發(fā)分類主題的應(yīng)用，這極大拓展了系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，最大限度地發(fā)揮了其在輔助行政決策等方面的積極作用。

其次，完善大數(shù)據(jù)社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，設(shè)計(jì)高性能的治理方案。一是開發(fā)基于B/S的模塊化供給系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括消防安全、生產(chǎn)安全、出租屋管理、計(jì)劃生育管理、公共設(shè)施管理、綜合維穩(wěn)、企業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、便民服務(wù)等模塊，基本涵蓋了流動(dòng)人口日常所需的所有服務(wù)類別。二是建立大數(shù)據(jù)一站式供給平臺(tái)。以村(社區(qū))綜合服務(wù)管理中心為依托，整合網(wǎng)上辦事大廳等社會(huì)服務(wù)資源，建立高度信息化的便民服務(wù)系統(tǒng)，延伸辦事網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接，提升供給效率。三是提供互動(dòng)化的供給端口。借助微信公眾號(hào)、手機(jī)APP等，根據(jù)流動(dòng)對(duì)象的不同訴求，供其選擇“代辦式”“管家式”“菜單式”服務(wù)，并且建立互動(dòng)渠道，讓流動(dòng)人口能夠隨時(shí)隨地表達(dá)訴求，切實(shí)參與到城市日常管理當(dāng)中。

最后，構(gòu)建大數(shù)據(jù)安全防護(hù)系統(tǒng)，增強(qiáng)方案設(shè)計(jì)的安全性。一是進(jìn)行大數(shù)據(jù)安全設(shè)計(jì)規(guī)劃。按照“權(quán)屬管理、及時(shí)更新、共享校核、安全可控”的原則，科學(xué)設(shè)置網(wǎng)格化服務(wù)管理信息平臺(tái)和網(wǎng)格管理員采集終端的使用權(quán)限，統(tǒng)一智能終端技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的智能終端運(yùn)行管控系統(tǒng)。二是加強(qiáng)技術(shù)防護(hù)體系建設(shè)。在網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)三個(gè)層面采取安全防護(hù)措施，完善行為審計(jì)機(jī)制和授權(quán)認(rèn)證機(jī)制，實(shí)行操作權(quán)限分類，確保數(shù)據(jù)規(guī)范流動(dòng)，提升信息系統(tǒng)抵御和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是完善大數(shù)據(jù)安全管理制度。落實(shí)國(guó)家信息安全保護(hù)制度，健全信息安全管理制度和負(fù)責(zé)人制度，強(qiáng)化相關(guān)部門人員信息安全責(zé)任意識(shí)，杜絕安全隱患。大數(shù)據(jù)優(yōu)化了方案設(shè)計(jì)機(jī)制，能夠提升治理方案的全面性，為消除流動(dòng)人口治理非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)輸出支撐：改進(jìn)問題處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理流程精準(zhǔn)化

用大數(shù)據(jù)技術(shù)改進(jìn)問題處置機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)在于確立標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的操作程式。首先，創(chuàng)建“五步閉環(huán)”工作體系。這五個(gè)具體步驟依次為：發(fā)現(xiàn)上報(bào)，網(wǎng)格管理員在日常巡查作業(yè)時(shí)，發(fā)現(xiàn)問題通過終端立即上報(bào)；分類推送，網(wǎng)格數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)對(duì)網(wǎng)格管理員上報(bào)的問題進(jìn)行分類，按照職責(zé)分工分揀到相關(guān)部門；協(xié)調(diào)處理，相關(guān)部門接到任務(wù)后，指定專門人員在規(guī)定時(shí)限內(nèi)解決問題；跟蹤回訪，網(wǎng)格管理員對(duì)上報(bào)事項(xiàng)的辦理進(jìn)度實(shí)時(shí)跟進(jìn)，及時(shí)將辦理結(jié)果通報(bào)給相關(guān)主體并征求意見；評(píng)價(jià)結(jié)案，依據(jù)相關(guān)主體意見，對(duì)問題處理結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)判，符合標(biāo)準(zhǔn)即結(jié)案，否則重新辦理。

其次，建立“市、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))、村(社區(qū))”三級(jí)指揮調(diào)度體系。對(duì)現(xiàn)有資源合理整合、綜合利用，著力搭建聯(lián)動(dòng)高效、溝通順暢的市、鎮(zhèn)(街道、園區(qū))、村(社區(qū))三級(jí)指揮調(diào)度體系(如圖2所示)。第一步要明確不同層級(jí)的職責(zé)。市級(jí)調(diào)度中心主要負(fù)責(zé)全市整體情況的摸排和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)(街道、園區(qū))調(diào)度中心側(cè)重對(duì)事件的分類處置以及組織部門聯(lián)合執(zhí)法，村(社區(qū))級(jí)調(diào)度中心主要負(fù)責(zé)與網(wǎng)格管理員無縫對(duì)接，快速響應(yīng)調(diào)度。第二步構(gòu)建指揮調(diào)度系統(tǒng)。該系統(tǒng)對(duì)接市基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和各有關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，集隱患信息采集上報(bào)、信息分類推送、部門聯(lián)合處置、核查結(jié)案等功能為一體，著重加深橫向和縱向部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置各類社會(huì)事件。

圖2 東莞市“智網(wǎng)工程”三級(jí)指揮調(diào)度體系

最后，推行“員組隊(duì)”三級(jí)執(zhí)法體系。這一體系包括三級(jí)：第一級(jí)為網(wǎng)格員勸喻，網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題隱患后，對(duì)涉事方進(jìn)行勸告說明、拍照取證、派發(fā)整改說明書，并將整改情況上報(bào)給社區(qū)“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度工作站；第二級(jí)為社區(qū)執(zhí)法，社區(qū)(村)調(diào)度員對(duì)上報(bào)未整改的問題案件進(jìn)行審核，分揀傳輸給社區(qū)(村)相關(guān)部門，由社區(qū)(村)組織專人執(zhí)法，督促整改，并將整改情況上報(bào)給鎮(zhèn)“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心；第三級(jí)為聯(lián)合執(zhí)法，鎮(zhèn)調(diào)度員對(duì)社區(qū)(村)上報(bào)的未整改事件、嚴(yán)重隱患、緊急事件等進(jìn)行審核處理，分派給相關(guān)部門，組織聯(lián)合執(zhí)法，并上報(bào)給市指揮調(diào)度中心。大數(shù)據(jù)技術(shù)改善了問題處置機(jī)制，能夠提高治理效率，可以有效抵御流動(dòng)人口治理科層制結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

(四)反饋支撐：升級(jí)監(jiān)督反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理保障精準(zhǔn)化

監(jiān)督反饋機(jī)制的核心要義在于保障治理體系的透明化和科學(xué)化。首先，完善治理制度體系，以制度建設(shè)助力精準(zhǔn)化治理。東莞市圍繞“智網(wǎng)工程”網(wǎng)格劃分、信息系統(tǒng)搭建、智能平臺(tái)管理、隊(duì)伍管理、入格事項(xiàng)、工作流程等，陸續(xù)制定印發(fā)了《“智網(wǎng)工程”工作流程暫行辦法》《市“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心工作人員職責(zé)》等政策文件，對(duì)系統(tǒng)建設(shè)、隊(duì)伍管理涉及的重點(diǎn)問題進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。一系列政策辦法的出臺(tái)，使得“智網(wǎng)工程”的核心要素和流程被固定下來，有助于形成務(wù)實(shí)、管用、長(zhǎng)效的工作機(jī)制，為各鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的“智網(wǎng)工程”建設(shè)和實(shí)際運(yùn)作提供了方向指引。

其次，推動(dòng)網(wǎng)格管理全程留痕，使全流程透明化。借助移動(dòng)客戶端和信息平臺(tái)實(shí)時(shí)定位網(wǎng)格管理員、作業(yè)車所在地點(diǎn)，自動(dòng)記錄巡查軌跡。除此之外，信息系統(tǒng)還設(shè)置了監(jiān)察功能，針對(duì)事件處理的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定完成時(shí)限和預(yù)警規(guī)則，當(dāng)達(dá)到預(yù)警條件時(shí)則會(huì)啟動(dòng)預(yù)警提醒。對(duì)業(yè)務(wù)過程中的異常、超時(shí)等情況，以紅黃牌的形式實(shí)時(shí)報(bào)告，為績(jī)效監(jiān)察部門提供調(diào)查依據(jù)，從根本上杜絕違規(guī)投機(jī)行為。

再次，使用量化考核評(píng)價(jià)，使激勵(lì)機(jī)制科學(xué)化。借助大數(shù)據(jù)系統(tǒng)記錄的工作信息(工作流程、工作績(jī)效等)，考核部門能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)區(qū)域、責(zé)任單位(部門)、網(wǎng)格員的自動(dòng)考核，即根據(jù)制定的考核評(píng)價(jià)規(guī)則，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成考核結(jié)果，還可通過圖表等形式發(fā)布。在量化考核基礎(chǔ)上，系統(tǒng)可以對(duì)網(wǎng)格管理員進(jìn)行分級(jí)，將考評(píng)結(jié)果劃分為五個(gè)星級(jí)，如果網(wǎng)格管理員考核結(jié)果為“一星”或者連續(xù)兩次為“二星”的，將受到辭退處理?？茖W(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制有效督促了網(wǎng)格管理員隊(duì)伍主動(dòng)積極作為，保證了隊(duì)伍的活力。

最后，拓展用戶反饋渠道，支持自下而上自主反饋需求。其一是在微信公眾號(hào)中開設(shè)“微發(fā)布”功能模塊，讓轄區(qū)居民隨時(shí)隨地表達(dá)訴求，反映問題。此外，借助微信自定義菜單，實(shí)現(xiàn)自主填報(bào)信息，如出租人發(fā)布房屋出租信息、租客填報(bào)租賃信息等。其二是在門戶網(wǎng)站的公共服務(wù)專區(qū)開設(shè)市民互動(dòng)模塊，創(chuàng)建留言板或論壇，可供市民上報(bào)事件、反饋需求，并且滾動(dòng)顯示反饋的需求與處理狀態(tài)，確保需求能夠得到及時(shí)響應(yīng)。大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的監(jiān)督反饋機(jī)制，可以提升管理系統(tǒng)內(nèi)部自我完善的能力，防范流動(dòng)人口治理不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，大數(shù)據(jù)技術(shù)順著“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯進(jìn)路，給流動(dòng)人口治理需求識(shí)別、方案設(shè)計(jì)、問題處置、監(jiān)督反饋等方面提供支撐，實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口治理對(duì)象、工具、流程、保障全過程精準(zhǔn)化(如圖3所示)。

圖3 “智網(wǎng)工程”利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

五、結(jié)論與反思

流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理是應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益增多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口服務(wù)均等化的重要手段，契合了新時(shí)代流動(dòng)人口治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求。本文從精準(zhǔn)治理內(nèi)涵出發(fā)，基于系統(tǒng)分析理論建構(gòu)出大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的理論路徑，并以東莞市“智網(wǎng)工程”利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的應(yīng)用創(chuàng)新為例，探討了建構(gòu)路徑的現(xiàn)實(shí)可行性。研究表明，大數(shù)據(jù)技術(shù)為流動(dòng)人口治理提供了“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的全過程支撐，顯著提升了流動(dòng)人口治理對(duì)象、治理工具、治理流程、治理保障等方面的精準(zhǔn)化水平。研究勾勒出了流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的實(shí)現(xiàn)圖景，或可為解決流動(dòng)人口治理難題提供一個(gè)可操作化的方案。

不可否認(rèn)的是，目前大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理尚處于漸進(jìn)調(diào)適、逐步優(yōu)化的階段，遠(yuǎn)沒有達(dá)到“最優(yōu)化設(shè)計(jì)”，即使是在這方面探索較早的東莞，其背后也暗藏風(fēng)險(xiǎn)隱患。大數(shù)據(jù)技術(shù)的兩面性使我們?cè)陉P(guān)注技術(shù)應(yīng)用效益的同時(shí)，更需警惕技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)治理價(jià)值理性的侵蝕。首先，要防范流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理從“大數(shù)據(jù)民主”滑向數(shù)據(jù)壟斷和專制。舍恩伯格曾警告我們，大數(shù)據(jù)雖是幫助做出合理決策的利器，若使用不當(dāng)，它可能會(huì)異化為損害民眾利益的工具[18]。大數(shù)據(jù)的非對(duì)稱性一方面可能會(huì)使得民眾無法充分運(yùn)用信息技術(shù)制衡公權(quán)力，維護(hù)自身合法權(quán)益，另一方面如使用不當(dāng)也會(huì)使民眾的隱私安全受到極大威脅，極易誘發(fā)倫理風(fēng)險(xiǎn)。目前情形下要破解這一問題需要用制度對(duì)政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)的權(quán)力邊界做出明確界定。其次，警惕部門數(shù)據(jù)割據(jù)現(xiàn)象。利益至上和部門割據(jù)催生的“數(shù)據(jù)小農(nóng)意識(shí)”，使得海量的數(shù)據(jù)資源被部門分割和壟斷，束之高閣，無法真正應(yīng)用到提升流動(dòng)人口治理精度和治理效率上來。標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)建設(shè)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺(tái)也極易導(dǎo)致信息泛濫。對(duì)此，目前還是得寄希望于數(shù)據(jù)掌握部門內(nèi)部的自我革新和觀念轉(zhuǎn)變，讓數(shù)據(jù)開放共享，真正釋放數(shù)據(jù)紅利。最后，避免過度的“技術(shù)崇拜”。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理者很容易對(duì)數(shù)據(jù)和技術(shù)過度崇拜和依賴，迷信技術(shù)能夠解決一切治理難題，這種觀念背離了以人為本的主張，加劇了人與技術(shù)之間的沖突[19]。破解這一困境的關(guān)鍵，是要在正確的價(jià)值理性下用好技術(shù)工具，明確流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理不能單靠大數(shù)據(jù)技術(shù)，還需要民主決策、平等協(xié)商、多方溝通，構(gòu)建流動(dòng)人口“智”治共同體[20]。

雖然，目前看來，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐和實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理任重道遠(yuǎn)，以“智網(wǎng)工程”為代表的一批先行創(chuàng)新實(shí)踐也還有待通過多次“試錯(cuò)”來檢驗(yàn)和修正，但隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的日臻成熟和治理理念的持續(xù)更新，我們有理由相信這種信息技術(shù)在未來中國(guó)流動(dòng)人口治理過程中能夠發(fā)揮巨大作用，從而真正實(shí)現(xiàn)用“數(shù)據(jù)之價(jià)值和美好哺育治理之價(jià)值和美好”的愿景。