邱俊華，劉愛國，許春梅

(1.國家稅務總局泰州市稅務局，江蘇 泰州 225300；2.國家稅務總局泰興市稅務局，江蘇 泰興 225400)

一、優(yōu)化稅收執(zhí)法方式面臨的重大時代背景

(一)稅收治理現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視稅收工作，習近平總書記多次強調(diào)要發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，為推動稅收改革發(fā)展指明了前進方向，提供了根本遵循。自黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”這一概念以來，稅收治理就緊緊圍繞和服務于“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一總目標而持續(xù)不斷地深化[1]。2013年12月，國家稅務總局首次提出了2020年全面建成“六大體系”基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標。2020年1月，國家稅務總局又提出了以新“六大體系”和“六大能力”為標志的稅收治理現(xiàn)代化的新部署、新要求[2]。經(jīng)過“十三五”時期的努力，我國全面推進了稅收立法工作，稅收法律體系已基本完善，特別是稅收征管改革為稅收治理現(xiàn)代化奠定了良好的基礎，助力國家治理能力有效提升。

(二)優(yōu)化稅務執(zhí)法方式是稅收治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)

優(yōu)化稅務執(zhí)法作為稅收治理中非常重要的一個環(huán)節(jié)，對于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、提高稅收治理效能意義深遠。近年來，稅務部門持續(xù)優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，推動稅務執(zhí)法、服務、監(jiān)管的理念和方式深刻變革，稅務執(zhí)法的透明度和公信力在不斷增強。2019年國家稅務總局印發(fā)了《優(yōu)化稅務執(zhí)法方式全面推行“三項制度”實施方案的通知》(稅總發(fā)〔2019〕31號)，2020年下發(fā)了《優(yōu)化稅務執(zhí)法方式若干措施》(稅總發(fā)〔2020〕5號)和《關于優(yōu)化稅務執(zhí)法方式嚴禁征收“過頭稅費”的通知》(稅總發(fā)〔2020〕29號)，出臺了若干優(yōu)化措施和要求，強調(diào)通過稅務執(zhí)法方式的優(yōu)化和執(zhí)法質(zhì)量的提升，進一步激發(fā)市場主體活力和稅務機關內(nèi)生動力。

(三)“優(yōu)化稅務執(zhí)法方式”提升到戰(zhàn)略層面

2020年12月30日中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過《關于進一步優(yōu)化稅務執(zhí)法方式的意見》，要求優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，大幅提高稅法遵從度和社會滿意度，明顯降低征納成本，優(yōu)化稅務執(zhí)法方式已上升到國家戰(zhàn)略層面，將對稅收治理現(xiàn)代化起到極大推動作用。2021年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》(以下稱《意見》)，《意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，對深化稅收征管改革做出全面部署，為“十四五”時期高質(zhì)量推進新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化確立了總體規(guī)劃。落實黨中央決策部署，進一步優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，成為新形勢下稅務部門實踐國家治理戰(zhàn)略的重大工程。按照《意見》對稅務執(zhí)法方式提出的新要求，稅務部門要立足新時代、貫徹新理念、服務新格局，推動稅務執(zhí)法、服務、監(jiān)管的理念和方式變革，深入推進精確執(zhí)法、精細服務、精準監(jiān)管、精誠共治。

二、稅務機關在優(yōu)化執(zhí)法方式中的探索及取得成效

近年來泰興市稅務局積極探索執(zhí)法工作新思路、新舉措，在規(guī)范稅務執(zhí)法、創(chuàng)新執(zhí)法方式和加強稅務法治建設等方面，取得積極成效，營商環(huán)境不斷優(yōu)化，執(zhí)法效能全面提升。

(一)聚焦執(zhí)法實踐，規(guī)范執(zhí)法行為

泰興市稅務局聚焦破解稅收執(zhí)法難題，提升基層執(zhí)法規(guī)范化水平，該局以行政處罰為切入點，積極做好“三項制度”相關配套措施銜接工作，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。按照“執(zhí)法全過程記錄制度”方面要求，開展行政處罰卷宗評查活動，對自由裁量權(quán)行使、處罰流程、文書填寫、卷宗歸檔等開展調(diào)研，梳理評查發(fā)現(xiàn)問題，在泰州市范圍內(nèi)首個制定日常管理說理式行政處罰文書模板。在行政處罰法框架內(nèi)，融合了征管規(guī)范、征管流程和金稅三期系統(tǒng)操作的要求，制定了稅務行政處罰一般程序文書制作規(guī)范，以案例形式編寫“說理式”執(zhí)法文書模板，倒逼執(zhí)法人員對自由裁量做出說明，有效推行了說理式執(zhí)法，提升了執(zhí)法說服力和公信力。此外，為解決基層實踐難點，該局對日常工作量較多的執(zhí)法音像記錄事項，編制包括記錄要點、執(zhí)法語言、執(zhí)法行為等各環(huán)節(jié)的“傻瓜式”操作手冊，由一線執(zhí)法人員對照使用，更好地保障納稅人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、陳述申辯權(quán)等各項權(quán)益，防范稅務執(zhí)法風險。

(二)發(fā)揮部門合力，創(chuàng)新執(zhí)法方式

泰興市稅務局主動加強部門協(xié)作，提升監(jiān)管成效。與行政審批、市場監(jiān)管等部門協(xié)同合作，在全省率先嘗試開展自然人股權(quán)轉(zhuǎn)讓“一窗辦結(jié)”服務，深得納稅人好評。將稅務事后監(jiān)管融入窗口受理環(huán)節(jié)，用窗口即辦服務的要求倒逼執(zhí)法效率的提升。自然人股權(quán)變更辦理環(huán)節(jié)從3個獨立環(huán)節(jié)(審批、監(jiān)管、稅務)精簡為1個環(huán)節(jié)(三部門“一窗辦理”)，辦結(jié)時限提速80%以上。自運行以來辦理987戶次，當場辦結(jié)率超50%，辦結(jié)時長縮短3天以上，相關手續(xù)減少三分之二。該項目在泰興市2020年度市級機關創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考評工作中榮獲二等獎，半月談、經(jīng)濟日報客戶端、新華日報、交匯點等新聞媒體介紹了這項創(chuàng)新舉措。

(三)整合資源優(yōu)勢，加強法治建設

泰興市稅務局積極整合自身特色資源開展各類活動，營造濃厚法治氛圍。該局組建的青年理論學習小組開展志愿服務活動，深入學校發(fā)揮稅法宣傳教育的預防和引導作用；邀請來自企業(yè)財稅一線工作的“稅費服務體驗師”正式“上崗”，拓寬了稅企交流渠道，促進稅費服務質(zhì)效再提升；完成法治公園財稅普法教育園地和稅務普法長廊的建設工作，得到省、市“七五”普法領導小組的充分肯定；配合泰興市電視臺法治欄目組完成“法治泰興——法治檔案”專題片的錄制、展播等工作，在社會上產(chǎn)生較好的宣傳效果。

三、探索優(yōu)化稅務執(zhí)法方式過程中發(fā)現(xiàn)的問題

泰興市稅務局采取的一系列舉措是探索優(yōu)化稅務執(zhí)法方式的有效嘗試，與兩辦的《意見》相契合，但客觀來講，當前稅務執(zhí)法能力和水平還難以適應實施更精準更高效的稅收治理需要，轉(zhuǎn)型升級過程中仍面臨一些難點和矛盾，存在一些亟待解決的問題，影響著稅執(zhí)法工作質(zhì)量。

(一)以數(shù)治稅能力有待提高

稅務部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級過程中面臨著一些難點和矛盾，以泰興市稅務局為例，存在以下問題:一是與外部門數(shù)據(jù)共享程度不夠。例如在“房土兩稅”征管中，稅務部門與國土、房管、住建等部門缺乏統(tǒng)一信息共享平臺，無法實時掌握稅源登記變化情況。目前部門信息共享通過“點對點”方式實現(xiàn)，手續(xù)繁雜、數(shù)據(jù)量大，后期數(shù)據(jù)分析比對主要依靠人工，工作效率低下。而納稅人在電子稅務局端可以隨時更改“房土兩稅”稅源登記信息，存在監(jiān)管上的漏洞，造成納稅人事實上的不申報、少申報情形的發(fā)生。二是數(shù)據(jù)管理不夠規(guī)范合理。近幾年，稅務系統(tǒng)為了保障數(shù)據(jù)安全，防止泄露納稅人繳費人信息，基層稅務機關的數(shù)據(jù)查詢權(quán)限受到一定限制。目前泰興市稅務局全局金三系統(tǒng)擁有完整查詢權(quán)限的人員僅有兩名，分別配置于征收管理部門和辦稅服務大廳，但基層稅務人員執(zhí)法過程中，包括分局在內(nèi)的業(yè)務科室或多或少需要通過查詢功能獲取涉稅信息。例如，對音像記錄情況執(zhí)行情況檢查，法制部門自身無查詢權(quán)限，通過征管部門查詢的數(shù)據(jù)也無法導出，僅“增值稅專用發(fā)票最高開票限額審批(百萬元以上)”行政許可這一事項半年就高達百戶次，稅務人員需要手工抄錄清冊，再與音像記錄數(shù)據(jù)進行比對。數(shù)據(jù)獲取程序的煩瑣和內(nèi)容的不完整，一定程度上約束了稅務人員的執(zhí)法行為，降低了工作效率，增加了執(zhí)法風險。

(二)隊伍年齡牽制執(zhí)法質(zhì)量

基層稅務機關執(zhí)法人員年齡層次相差較大，人力資源結(jié)構(gòu)配置失衡。50歲以上人員與30以下人員成為稅務機關中數(shù)量較多的人員群體，呈現(xiàn)出人員結(jié)構(gòu)的“啞鈴化”狀態(tài)，隊伍老齡化的情況較為普遍和明顯。以泰興市稅務局為例，截至2021年8月，共有342名稅務人員，全局平均年齡46.2歲，45歲以下青年稅務人員只有95人，占全局的26.7%。45歲以上的251人成為稅務基層機關數(shù)量最多的人員群體，其中50歲以上的183人，占比53.5%?；鶎臃志值那闆r更加嚴重(除辦稅服務大廳所在的第一稅務分局)，189人中僅有29名45歲以下(含45歲)的稅務人員，最年輕的是30歲，平均年齡高達50歲(圖1)。經(jīng)驗豐富的資深稅務干部將大面積集中退休，年輕干部要快速補位和順利接手，其成長時間被大大壓縮；同時數(shù)字化、智能化、信息化的稅收征管不斷更新升級，大數(shù)據(jù)在稅務執(zhí)法領域的應用成為必然，基層稅務機關缺乏能夠從事高精尖稅收業(yè)務、解決復雜稅收管理執(zhí)法難題的稅務人員，這必然會對稅務執(zhí)法長久發(fā)展造成一定沖擊。

圖1 泰興市稅務局各年齡段人數(shù)

(三)管理交叉分散執(zhí)法能力

稅務機關機構(gòu)設置使得稅收管理權(quán)分散在各個職能部門，職責范圍難以劃分清楚，工作分配環(huán)節(jié)多，容易造成對基層稅務機關的重復管理和空白管理。例如稅種管理部門發(fā)下疑點數(shù)據(jù)核實，督查內(nèi)審條線也同時下發(fā)相似疑點數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)重合度高但又有不同，導致基層稅務機關重復核實疑點數(shù)據(jù)，多次上報疑點情況。泰興市稅務局共14個內(nèi)設部門，承接上級工作，一個部門對應多個上級部門；8個稅源管理分局平均負責2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收管理，同時承接所有上級部門工作，面對眾多的納稅人，對一些重點事項、突出問題，難以形成合力有效解決。以管理職能為導向的業(yè)務流程，分布于各職能部門之間，稅務人員基本上處于被動受理、調(diào)查狀態(tài)。比如增值稅專用發(fā)票電子化涉及多個職能部門，實際遇到的問題情形若干，執(zhí)法流程規(guī)定內(nèi)容寬泛，基層稅務機關需要花費大量時間研究操作流程，占據(jù)了基層大量的工作精力，制約了執(zhí)法效率的提高。

(四)執(zhí)法理念和思維有待轉(zhuǎn)變

在調(diào)研泰興市稅務局現(xiàn)狀的過程中發(fā)現(xiàn)，基層稅務人員的執(zhí)法理念與當前的《意見》要求還存在差距。一方面，一些稅務人員還沒有將把執(zhí)法理念由“嚴管重罰”轉(zhuǎn)變?yōu)閹兔m錯、幫助規(guī)范上來，沒有從提高納稅人遵從度的角度出發(fā)，科學精準實施監(jiān)管。另一方面，部分執(zhí)法人員未能正確處理稅務執(zhí)法、服務、監(jiān)管三者之間關系，對優(yōu)化執(zhí)法方式的理解存在一定偏差，沒有做到該放的放到位、該服務的服務好、該管的管得住、該打擊的不手軟。

四、優(yōu)化稅務執(zhí)法的建議和對策

基層稅務干部既是優(yōu)化稅務執(zhí)法方式的踐行者，又是稅務執(zhí)法方式成效的體驗者，更是創(chuàng)新稅務執(zhí)法方式的探索者，現(xiàn)從基層稅務機關的角度，對優(yōu)化稅務執(zhí)法方式提出可行性的措施和探索性的建議。

(一)實現(xiàn)經(jīng)驗管稅到大數(shù)據(jù)管稅的轉(zhuǎn)變

健全部門信息共享機制，依托稅務系統(tǒng)大數(shù)據(jù)云平臺和政府大數(shù)據(jù)中心，推進稅務部門與其他部門稅費數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通。進一步健全和完善稅收大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)機制，在稅收行政執(zhí)法高度信息化、智能化發(fā)展下，加強大數(shù)據(jù)分析隊伍建設，以專業(yè)角度處理、分析和運用稅務執(zhí)法數(shù)據(jù)，推動稅收治理方式從“信息化”向“智能化”轉(zhuǎn)變，激活稅收改革發(fā)展新動能。同時，要完善稅收大數(shù)據(jù)安全治理體系和管理制度，加強安全態(tài)勢感知平臺建設，常態(tài)化開展數(shù)據(jù)安全風險評估和檢查，健全監(jiān)測預警和應急處置機制，確保數(shù)據(jù)全生命周期安全。[3]

(二)培養(yǎng)專業(yè)化人才，提供人力資源保障

優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，最終要落腳在人身上。稅務機關首先要組織開展業(yè)務技能培訓，著力培養(yǎng)挖掘系統(tǒng)內(nèi)稅收、會計、法律、計算機、心理等專業(yè)人才，組建執(zhí)法團隊，提高執(zhí)法效率。其次要注重實際操作的場景化培訓和“非接觸式”的電子化培訓，提升培訓效果。此外，還要優(yōu)化執(zhí)法隊伍知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，關愛基層干部發(fā)展，從職務、待遇、崗位等多方面入手，打通職業(yè)瓶頸，暢通職業(yè)發(fā)展路徑，增強干部隊伍活力。

(三)明確稅務執(zhí)法領域的專業(yè)化分工

在強化省、市、縣三級各部門行政管理職能的同時，更加突出各自在同一稅費服務、稅務執(zhí)法、稅務監(jiān)管體系中的專業(yè)化、實體化職能，形成各層級、各部門職責清晰、分工明確、精簡高效的組織體系，完善崗責體系，加強協(xié)調(diào)配合，避免大而化之的粗放式管理和服務。上級稅務機關在提出各類服務、執(zhí)法、監(jiān)管新措施時，要把大數(shù)據(jù)分析作為前置步驟，盡可能提供深入細致、簡潔易懂的操作流程和標準，以減少基層執(zhí)法困難，降低執(zhí)法失誤。

(四)健全稅務監(jiān)管方式

應積極創(chuàng)建以精準為導向的寬嚴相濟的新型稅收監(jiān)管機制，堅持數(shù)據(jù)驅(qū)動、風險導向。一方面，突出重點領域風險稅務監(jiān)管，做到靶向施治，打擊稅收違法犯罪行為，依法從嚴查處曝光重大涉稅違法犯罪案件。另一方面，要保護合法納稅人，做到無風險不打擾，堅決防止粗放式、選擇性“一刀切”執(zhí)法。結(jié)合稅源分布特點，合力配置網(wǎng)格人員，壓實工作統(tǒng)籌，進一步加強業(yè)務培訓，持續(xù)提升聯(lián)絡員綜合素質(zhì)和業(yè)務能力，做好政策再宣傳、操作再輔導、服務再跟進。

(五)創(chuàng)新柔性執(zhí)法手段，體現(xiàn)執(zhí)法溫度

首先，加強柔性執(zhí)法理念的宣傳普及，讓稅務人員充分認識什么是柔性執(zhí)法及其目的和意義，改變過分依賴強制執(zhí)法、單一執(zhí)法等惰性思維，通過教育、考核等手段，樹立為納稅人服務、征納平等、勤政高效和廉潔自律等理念。其次，加強柔性執(zhí)法的制度建設。對內(nèi)要做到措施明確、操作簡便、責任明確，對外要把納稅人是否能夠接受、執(zhí)法過程是否會引起新的征納矛盾、是否會損害納稅人利益等因素考慮在內(nèi)。[4]建立柔性執(zhí)法實施過程的適時反饋機制，對某項柔性執(zhí)法措施實施質(zhì)效進行考量，以便合理取舍或查漏補缺。

(六)強化稅務執(zhí)法內(nèi)部控制和監(jiān)督

充分發(fā)揮稅收征管職責清單在稅務執(zhí)法活動中的基礎作用，動態(tài)調(diào)整完善，防止在稅收征管職責清單之外不當行使稅務執(zhí)法權(quán)。加強內(nèi)部控制監(jiān)督平臺的運行和應用，及時發(fā)現(xiàn)稅收執(zhí)法過程中稅務干部的違法違紀行為，實現(xiàn)事前預警、事中阻斷、事后追責。完善納稅人權(quán)利救濟和稅費爭議機制，探索建立由稅務部門主導、納稅人、中介服務機構(gòu)共同參與的快速響應和及時反饋的渠道，切實保障納稅人合法權(quán)益。