天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 董劍菲

一、引言

改善民生、達(dá)到共同富裕目標(biāo),是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須面對的嚴(yán)峻任務(wù),是社會主義的根本需要,更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興所需要跨過的"屏障"。中國減貧事業(yè)取得歷史性成就[1]，到2020年底，中國實(shí)現(xiàn)了“到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部脫貧、區(qū)域綜合脫貧”的偉大目標(biāo)[2]，取得了全面建設(shè)小康社會的偉大歷史成就。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高和扶貧工作的深入，新時期貧困的內(nèi)涵也發(fā)生了一些新的變化。目前,由于我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中存在著收入分配差異逐漸增大、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題,導(dǎo)致農(nóng)村社會治理工作由減少絕對貧困逐步走向了減少相對貧困的新階段[3]。農(nóng)村相對貧困主要源于農(nóng)戶收入水平低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、農(nóng)村基本社會保障的落實(shí)不到位、公共服務(wù)和農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施嚴(yán)重缺失、農(nóng)戶自身綜合素質(zhì)不高等原因。改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理方法的可行途徑就是形成長效治理機(jī)制。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村存在的問題

多年來中國的高速發(fā)展一直是效率導(dǎo)向的，資源配置也趨向于城市和效益優(yōu)先，導(dǎo)致各群體之間和各群體內(nèi)部的不平衡與貧富差距不斷擴(kuò)大。國際上普遍將0.4視為社會貧富差距的警戒線,超過這一數(shù)字將極易引起社會動蕩,但按照統(tǒng)計局所發(fā)布的指標(biāo),中國基尼系數(shù)卻長期處在0.4的全球警戒線之上。2008年基尼系數(shù)達(dá)0.491的歷史峰值，后有所下降，但近年來又上漲趨勢，2019年該值依然達(dá)到0.465，不同群體間或群體內(nèi)部的收入和消費(fèi)存在著巨大的差距。屆時，在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的情況下，農(nóng)村人口與其他社會成員的生活拉開了差距，相對貧困問題更加突出。由于我國經(jīng)濟(jì)增長已步入新常態(tài),社會的貧困結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了明顯改變,全國絕對貧困人員總量和比重均明顯呈現(xiàn)減少態(tài)勢,但相對貧困人員數(shù)量和比例則快速上升。根據(jù)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn),2019年全國平均年純收入在二千三百元以內(nèi)的鄉(xiāng)村相對貧困人口將達(dá)五百五十一萬,而從廣義上來說,這部分人口都屬于潛在的農(nóng)村相對貧困人群。目前，我國相對貧困人口主要由未享受建檔立卡的貧困“邊緣戶”、易受風(fēng)險沖擊返貧的群體和進(jìn)城農(nóng)民組成。相對貧困和絕對貧困比較,除了存在著人口基數(shù)大、貧困維度寬、致貧風(fēng)險高的特征外,還存在著收入持續(xù)上升、多維貧困、內(nèi)生動力、體制機(jī)制等諸多困難,而這種特征和問題將對農(nóng)村治理方法和的解決途徑選擇產(chǎn)生重大影響。政府也應(yīng)該加強(qiáng)使用契約型和互動型政策工具,注重政府、社會和市場的有機(jī)結(jié)合,努力建立一個相互協(xié)作的治理機(jī)制。從我國中長期的社會發(fā)展目標(biāo)考慮,通過對農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)變,以進(jìn)一步縮小收入差距和貧富差距,讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展成果更好地惠及廣大低收入人群,進(jìn)一步壯大中等收入人群規(guī)模,以完成人類未來共同富裕目標(biāo),是一個意義重大的戰(zhàn)略選擇。

三、農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型

（一）從絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理

目前,根據(jù)中國的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)村貧困人口已全面脫貧，但這里的脫貧是指絕對貧困的脫貧[4]，并不意味著貧困消失。在2020年后，我國的農(nóng)村治理目標(biāo)將由減少“絕對貧困”向緩解“相對貧困”的過渡，生存和衣食不再是衡量貧窮的標(biāo)準(zhǔn)。相對貧困治理不應(yīng)局限于單一的基本生存維度，更應(yīng)關(guān)注全社會的收入分配差異和缺乏社會資源的多維貧困治理。

（二）從階段治理轉(zhuǎn)向長效治理

民眾對日益增長的美好生活需求,和不均衡不完善的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件之間的矛盾沖突,以及難以實(shí)現(xiàn)的絕對公平[5]，決定了相對貧困還將長期存在。在絕對貧困治理階段，生存問題需要解決，貧困治理較為簡單。然而，相對貧困治理不是一朝一夕的過程。相對貧困涉及群體多，又是不斷動態(tài)變化的，給統(tǒng)計監(jiān)測、政策制定和管理實(shí)施帶來巨大挑戰(zhàn)。在2020年后，農(nóng)村相對貧困的治理將由階段性、針對性的治理向長效、常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變。

（三）從物質(zhì)幫扶轉(zhuǎn)向能力幫扶

單純依靠物質(zhì)援助可以暫時擺脫貧困，但在遇到風(fēng)險沖擊時很容易回歸貧困或陷入相對貧困。同時也會導(dǎo)致他們產(chǎn)生依賴的思想，依靠自己的力量很難擺脫貧困。授人以魚不如授人以漁，在2020年后，要由以往的物質(zhì)幫扶轉(zhuǎn)向能力幫扶方向過渡[6]，幫助弱勢群體提高抵御風(fēng)險的能力，進(jìn)一步鞏固扶貧成果，增強(qiáng)貧困者自我發(fā)展能力，激發(fā)內(nèi)生動力。

（四）從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)調(diào)

以往的農(nóng)村治理方式大多是依靠政府的力量，治理重?fù)?dān)都依賴在政府官員的參與上，這對于政府來說財政方面的壓力過大。隨著農(nóng)村治理向相對貧困治理階段的轉(zhuǎn)變，要面臨的問題更加困難和復(fù)雜，政府很難依靠單單自身的力量來解決農(nóng)村的治理問題[7]。2020年后，政府、社會、市場以及第三方社會組織等等多元主體協(xié)同治理成為農(nóng)村治理的關(guān)鍵。農(nóng)村治理組織的角色應(yīng)逐步由領(lǐng)導(dǎo)向參與轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)扶貧主體的真正多元化。

四、2020年后農(nóng)村治理的路徑選擇

（一）完善相對貧困多維識別指標(biāo)體系

相對貧困的影響因素較為多元，應(yīng)完善基于多維貧困的相對貧困識別指標(biāo)體系建設(shè)[8]。不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，東部和西部之間、城市和農(nóng)村之間存在著很大的差距。因此，對相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的理解也存在著一定程度的差異。東部城市地區(qū)的相對貧困群體可能達(dá)不到西部農(nóng)村地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)。注意不同地區(qū)之間的差異，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的識別指標(biāo)體系，提高識別精度[9]。同時，制定專業(yè)的相對扶貧認(rèn)定啟動程序，協(xié)調(diào)和制約各部門，使認(rèn)定啟動程序公開透明，科學(xué)簡化程序，減少不必要的步驟，提高扶貧效率。針對相對貧困家庭，將其納入扶貧目標(biāo)，及時將脫貧人員撤出，避免有限的扶貧資源配置不當(dāng)。

（二）形成多元主體協(xié)同的長效治理機(jī)制

深刻理解相對貧困治理的長期性和復(fù)雜性。解決相對貧困問題不是一蹴而就的。它不能采取脫貧攻堅的形式。它更多地依賴于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平以及各方面保障政策的長期保護(hù)。農(nóng)村的相對貧困治理將步入常態(tài)化階段，優(yōu)化資源配置，將更多資源和政策向相對貧困群體傾斜，縮小貧富差距。與此同時，治理貧困的長期性和復(fù)雜性也意味著需要更多的財政投資。僅靠政府的力量去解決這個問題是很難的。要形成以政府為主導(dǎo)、多主體參與的治理模式，加強(qiáng)扶貧效果的整體性和發(fā)展性。政府、市場、社會聯(lián)動協(xié)調(diào)，實(shí)施基層扶貧，推動貧困戶參與扶貧項目，構(gòu)建信息共享的大數(shù)據(jù)資源網(wǎng)絡(luò)平臺，提高現(xiàn)代農(nóng)村治理能力。

（三）完善社會保障體系促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

從目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的水平來看，仍存在較大的差距，這也是導(dǎo)致相對貧困問題產(chǎn)生的重要因素。相對貧困的人群絕大多數(shù)是農(nóng)村地區(qū)的老弱病殘等弱勢群體，他們沒有自我發(fā)展的能力。當(dāng)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)向相對貧困問題的長期解決時，相對貧困人口將成為社會保障的關(guān)鍵群體。要不斷推動城市融合發(fā)展，以城市教育、就醫(yī)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)為重點(diǎn),補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)公共服務(wù)的不足，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的減貧效應(yīng)。完善社會保障體系，鞏固前期脫貧攻堅的成果，全面建設(shè)小康社會，探索推進(jìn)相對貧困治理的有效途徑，促進(jìn)社會保障與相對貧困治理的有效銜接，提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險覆蓋面，充分發(fā)揮社會保障的再分配功能。

（四）激發(fā)農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力

在相對貧困現(xiàn)象下，必然會出現(xiàn)相對剝奪的問題，這不僅體現(xiàn)在貧富差距大上，還體現(xiàn)在對各種社會資源和機(jī)會的剝奪上，這使得他們很容易陷入貧困的陷阱。一方面,要由以往的"輸血式"幫扶治理向"造血式"治理方式的過渡，注重貧困主體脫貧意識的培養(yǎng)和提高，扭轉(zhuǎn)貧困主體“等靠要”的依賴消極思想，從思想根源上激發(fā)農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力，形成積極脫貧致富的主體責(zé)任意識。另一方面，加強(qiáng)人力資源和教育資源的投入，對具有勞動能力但文化水平較低的貧困人群進(jìn)行有針對性的教育培訓(xùn)，增強(qiáng)相對貧困主體自我發(fā)展的可行性能力，提高就業(yè)率。

（五）構(gòu)建防控預(yù)警政策體系

相對貧困群體本身具有脆弱性，面對風(fēng)險沖擊時的抵抗能力弱，部分已經(jīng)擺脫貧困的人員又可能面臨著重返貧困的巨大壓力。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定擺脫貧困的愿景,有必要加強(qiáng)貧困監(jiān)測、預(yù)警和緊急干預(yù),對已經(jīng)脫貧的人口進(jìn)行實(shí)時動態(tài)的監(jiān)測,并找出可能導(dǎo)致回到貧困的風(fēng)險因素,并對重返貧困的人采取緊急援助和干預(yù)措施。同時，提高貧困群體抵抗風(fēng)險的自身防控能力，促進(jìn)貧困家庭收入穩(wěn)定增長，降低返貧率。優(yōu)化扶貧治理的評價、反饋和責(zé)任評估，將農(nóng)村各項治理工作進(jìn)程落實(shí)到個人，實(shí)現(xiàn)對相對貧困人群的高質(zhì)量脫離貧困，有效提高扶貧效果的可持續(xù)性。

五、結(jié)束語

中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，意味著下一階段農(nóng)村治理的重點(diǎn)將由絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變。2020年后的農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型和路徑的選擇，應(yīng)根據(jù)全面建設(shè)小康社會后邁面臨的新形勢進(jìn)行調(diào)整。相對貧困的緊迫性和重要性日益凸顯，對2020年后的農(nóng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)，探索和重構(gòu)農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型和路徑選擇勢在必行。