西南科技大學 羅娟

企業(yè)環(huán)保信用評價是我國環(huán)境規(guī)制轉(zhuǎn)型的重要制度。該制度以具體可量化的企業(yè)環(huán)境行為信息為基礎(chǔ)，由環(huán)境保護主管部門牽頭開展工作，其通過固定的程序、規(guī)定的方法對企業(yè)環(huán)境行為信息進行評價并確定企業(yè)信用等級，向社會公開，達到對企業(yè)采取守信激勵、失信懲戒措施的目的，同時也對不同信用等級的企業(yè)實施分類監(jiān)管。當然，企業(yè)的環(huán)保信用評價結(jié)果也可應用于其他有關(guān)部門及組織機構(gòu)，從而倒逼企業(yè)完成綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著國家在環(huán)境保護方面的重視，環(huán)境立法執(zhí)行條件的逐步成熟以及社會信用體系工作的積極建設(shè)，環(huán)保信用評價制度必會得到越來越廣泛的應用。

一、我國企業(yè)環(huán)保信用評價制度發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

2013年12月，《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（后稱“該辦法”）由四部委聯(lián)合頒布，這是我國企業(yè)環(huán)保信用評價工作啟動的標志。自此以后，黨中央、國務院、環(huán)保部等多次發(fā)布相關(guān)法律、行政法規(guī)要求建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度，同時也多次提出健全和完善企業(yè)環(huán)保信用評價制度。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國已有超30個省（自治區(qū)、直轄市）陸續(xù)開展了企業(yè)環(huán)保信用評價制度的相關(guān)工作，其中過半數(shù)均在政府信息公開網(wǎng)上公布了相關(guān)的規(guī)范性文件。我國企業(yè)環(huán)保信用評價制度基本經(jīng)歷了萌芽（2003年-2012年）、初創(chuàng)（2013年-2014年）、發(fā)展（2014年至今）三階段，至今該制度已基本形成。

新環(huán)保法第五十四條原則上確立了我國企業(yè)環(huán)保信用評價制度的基本內(nèi)容，主要包括評價的主體、對象、內(nèi)容和結(jié)果四部分，但全國各省份的評價標準和評價辦法都不一樣，在客觀上形成了省份與省份之間的界限，所以最終導致評價結(jié)果難以實現(xiàn)異地互認，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的問題。具體包括以下幾方面：

（一）評價主體單一，市場第三方參與不夠

根據(jù)社會信用體系建設(shè)的要求，一般按照政府引導、行業(yè)主管部門負責、市場化的第三方評價機構(gòu)開展征信活動的模式。但從現(xiàn)行的部門規(guī)章以及各省出臺的規(guī)范性文件看來，大多都把生態(tài)環(huán)境部門作為企業(yè)環(huán)保信用評價的唯一主體，或多以生態(tài)環(huán)境部門為主，這就在客觀上造成了生態(tài)環(huán)境部門同時擁有制定規(guī)則、執(zhí)行評價、審核結(jié)果以及執(zhí)行結(jié)果等多重身份功能，在一定程度上和平時履行環(huán)境保護職能的行政主體地位發(fā)生沖突。事實上，從評價結(jié)果角度來看，市場化的第三方評估機構(gòu)往往更真實可靠[1]。

（二）評價對象范圍不完善，地方執(zhí)行不嚴格

我國企業(yè)環(huán)保信用評價對象可以分為強制性評價對象和非強制性評價對象兩類。對于強制性評價對象，當嚴格按照“上位法優(yōu)于下位法”的基本原則來執(zhí)行。該辦法已對應納入企業(yè)環(huán)保信用評價的對象范圍進行規(guī)定，具體包括十大類，最后一類為兜底性規(guī)定。但是，各省對環(huán)保信用評價對象的范圍劃分普遍具有不明確、不具體的通病。有些省份直接照搬中央規(guī)章的部分條款，遺漏重要條款；有些省份規(guī)定非常模糊，無法具體適用。由前可知，中央已經(jīng)出臺了企業(yè)環(huán)保信用評價制度的規(guī)章，在此前提下，地方的規(guī)范性文件至少應當保證兩點，一是基本明確評價對象；二是結(jié)合地方特色在中央文件的基礎(chǔ)上再做細化，而非避而不談。

（三）評價內(nèi)容不科學，評價指標體系差異大

當前，我國企業(yè)環(huán)保信用評價制度的評價內(nèi)容和評價指標之間存在交叉重疊的問題。主要體現(xiàn)在兩類行為指標之間，一是環(huán)境違法違規(guī)行為類指標，二是行政處罰處理類指標[2]。客觀情況下部分環(huán)境違法違規(guī)類行為是行政處罰的前提，二者在程序上具有天然的先后性，采用混合型評價指標體系就會存在對指標重復記分的問題。其次，由于各地地方企業(yè)環(huán)境行為不盡相同，直接導致各省各地區(qū)企業(yè)環(huán)保信用評價指標體系的差異，最終造成企業(yè)環(huán)保信用評價結(jié)果異地互認難的客觀現(xiàn)狀。

（四）評價程序缺失，公眾參與程度不夠

現(xiàn)階段執(zhí)行的企業(yè)環(huán)保信用評價程序具有相當?shù)慕y(tǒng)一性，幾乎都是按照先確定企業(yè)、再收集信息、初評信用等級、公示初評結(jié)果等八項步驟進行。該辦法在初評公示環(huán)節(jié)引入了公眾參與，但在評價結(jié)果的確定以及發(fā)布環(huán)節(jié)卻沒有進行規(guī)定，意味著公示期滿后如發(fā)現(xiàn)新的信息應當如何處理尚存在一定的空白。

（五）評價結(jié)果認可度低，應用機制不健全

企業(yè)環(huán)保信用評價制度對環(huán)境保護主管部門應用評價結(jié)果做強制性要求，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門應當將評價結(jié)果公開，與政府有關(guān)部門及市場相關(guān)主體分享，但對其他組織和部門則未做要求，只是“建議”在職責范圍內(nèi)應用評價結(jié)果。其次，該制度亦未明確生態(tài)環(huán)境部門違反應用評價結(jié)果的規(guī)定時的法律責任，制度在缺少約束的時候，有效落實到位的可能性變得極低，“守信激勵、失信懲戒”則更是紙上談兵。

二、原因分析及制度重構(gòu)邏輯

通過對企業(yè)環(huán)保信用評價制度的現(xiàn)狀進行梳理，可以看出目前該制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)仍然是政府本位，即政府的權(quán)力過大，在整個制度運行體系中，市場并沒有發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用。該制度的基本架構(gòu)沿循傳統(tǒng)模式，以行政機關(guān)（環(huán)保部門）為主的制度體系設(shè)計思路,市場第三方機構(gòu)以及社會公眾參與都明顯不足。探究其背后的成因，應當先從理論層面入手，對企業(yè)環(huán)保信用評價制度進行分析，剖析該制度建構(gòu)背后的邏輯和框架。

信用是市場在運轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的，而信用資本的效用是通過信用評價體現(xiàn)的。在市場經(jīng)濟社會中，信用已經(jīng)同人力、土地和技術(shù)等一樣可以發(fā)揮資本要素的功能。當這些資本要素為人們所擁有時，對其加以利用便可獲得貨幣利益，當然，信用資本也不例外。當市場主體擁有信用資本時，信用資本在被占有和流轉(zhuǎn)的過程中便產(chǎn)生了貨幣利益，這就是市場主體獲利的過程。同時，市場主體還可以通過使用和交易信用資本獲得更大的信用利益。但這一切都建立在特定機構(gòu)對信用主體進行信用等級評定的基礎(chǔ)之上，而信用等級的評定又離不開良好健全的市場環(huán)境。因此，企業(yè)環(huán)保信用評價制度的重構(gòu)還是應當回歸到市場本位的制度建構(gòu)模式。

從國外的信用評價制度建構(gòu)模式來看，市場主體都發(fā)揮了其在信用評價中的重要作用。當下占主流地位的多元共治型模式打破了傳統(tǒng)治理模式的束縛，其優(yōu)勢就是將政府、市場和公眾結(jié)合起來，讓企業(yè)環(huán)保信用評價制度在三者有機作用下運行。堅持信用評價市場化，著力建構(gòu)以市場為本位的制度體系，必須平衡好政府、市場和公眾三者的關(guān)系。

本文著重闡述信用監(jiān)管視角下企業(yè)環(huán)保信用評價制度的重構(gòu)，因此，首先需要對信用監(jiān)管和其他社會職能之間的聯(lián)系進行梳理，同時厘清信用監(jiān)管在社會治理中的作用。信用監(jiān)管作為一種新型的監(jiān)管模式，是由行政機關(guān)或者其他組織對相對人的信用信息進行評價分類，進而針對性采取措施，以實現(xiàn)政府規(guī)制的行為。

信用監(jiān)管契合政府改革發(fā)展理念，也順應政府行政職能轉(zhuǎn)變的需求。社會誠信體系的建設(shè)要求覆蓋包括政府、行業(yè)、社會和公眾在內(nèi)的所有主體，且各主體之間應當建立起有機的聯(lián)系。和過去傳統(tǒng)的監(jiān)管模式相比較，信用監(jiān)管具有本質(zhì)上的區(qū)別，其更加注重對信用主體的全流程監(jiān)管。比如在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，采取諸如信息公開披露、信用報告查詢制度等多種手段；在事中監(jiān)督環(huán)節(jié)，充分運用信用評價分級分類監(jiān)管、引入第三方評價評級機制等方法；在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，嚴格落實獎懲結(jié)合制度，賞罰分明。由此可見，信用監(jiān)管更加注重對事中和事后的監(jiān)管，也有利于多部門、多層次、多主體協(xié)同治理，助力政府構(gòu)建長效監(jiān)管機制。

信用監(jiān)管實現(xiàn)監(jiān)管模式的精準優(yōu)化。信用監(jiān)管是有效解決政府行政資源緊缺與突出的社會矛盾之間途徑，針對不同信用等級的企業(yè)實施不同的監(jiān)管，真正達到分類監(jiān)管、獎懲結(jié)合。對于社會信用良好、主動實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的企業(yè)，可以適當給予財政、稅收以及其他便利性配套服務；對于社會信用不好、違法失信的企業(yè)予以限制，包括其參與市場活動，享受便利性行政配套服務等等。根據(jù)企業(yè)的具體行為進行精細化評級監(jiān)管，更有利于實現(xiàn)監(jiān)管模式的精準化、高效化。

信用監(jiān)管推動實現(xiàn)社會共同治理的格局。和以往傳統(tǒng)的社會治理相比較，現(xiàn)代社會治理政府更加注重市場和社會的作用。公共行政要求政府、市場和社會公眾都要參與進來，最終推動形成多方合力、共同參與的新型社會共治模式。由此可見，信用監(jiān)管在多元主體協(xié)作參與社會共治中扮演的重要作用，推動形成多元合作的網(wǎng)狀監(jiān)管模式，實現(xiàn)社會共治。

三、我國企業(yè)環(huán)保信用評價制度的完善建議

（一）評價主體

環(huán)保信用評價制度評價主體不應局限于環(huán)境保護主管部門，應當實現(xiàn)從“一元”到“多元”的變化，充分體現(xiàn)出市場在該制度完善過程中的作用。就目前的情況看來，評價主體多元化的關(guān)鍵在于政府的引導和生態(tài)環(huán)境部門的參與，在經(jīng)歷多個階段之后力爭形成政府引導、行業(yè)主管部門負責行業(yè)內(nèi)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、市場化第三方評價機構(gòu)負責構(gòu)建征信系統(tǒng)并針對市場需求開展征信活動的企業(yè)環(huán)保信用評價格局[5]。

目前企業(yè)環(huán)保信用評價工作多涉及生態(tài)環(huán)境部門的日常行政工作。在這種情況下，第三方評價機構(gòu)掌握企業(yè)環(huán)保信用信息成本較高，這也在較大程度上增加了市場化第三方評價機構(gòu)的工作難度。企業(yè)和生態(tài)環(huán)境部門應該主動加大對環(huán)保信用信息的公開力度，便利第三方評價主體開展評價工作。

（二）評價對象

企業(yè)環(huán)保信用評價制度有效開展的基本前提是需要明確評價對象。辦法對評價對象范圍采取綜合式定義，其中包括詳細列舉式規(guī)定和兜底性規(guī)定。在中央規(guī)章已明確評價對象的大前提之下，各地方的規(guī)范性文件應當涵蓋中央的規(guī)章分類，地方對評價對象的規(guī)定只能比中央的更具體、更細化，原則上與中央的規(guī)定保持一致。當然，如存在地方特色產(chǎn)業(yè)，在符合中央規(guī)章的基礎(chǔ)前提下，應當將地方特色的產(chǎn)業(yè)包括進強制性評價對象中，做到制度的上下統(tǒng)一。

企業(yè)環(huán)保信用評價對象包括強制性評價對象和非強制性評價對象。強制性評價對象已作出規(guī)定，對非強制性評價對象可以參考福建的做法。如果在具體的生產(chǎn)經(jīng)營過程中需要對某企業(yè)客戶進行信用甄別，在確定信用甄別對象之后可直接函告生態(tài)環(huán)境部門，由生態(tài)環(huán)境部門對企業(yè)開展環(huán)保信用評價。該做法具有較強的針對性，可以在不同程度滿足市場主體的需求。

（三）評價內(nèi)容

我國企業(yè)環(huán)保信用評價指標體系包括兩類，一是單一性評價指標體系，二是復合型評價指標體系，就目前看來，形成一套以中央規(guī)章為基準的復合型體系更具科學合理性[6]。在統(tǒng)一指標體系的情況下尊重各地區(qū)、各行業(yè)領(lǐng)域不同的企業(yè)環(huán)境行為特點，在評價方法上采用權(quán)重綜合法，將各項評價指標予以量化，并結(jié)合各項不同指標針對性地賦予權(quán)重比例，然后加權(quán)計算出企業(yè)的綜合表現(xiàn)指數(shù)，再根據(jù)企業(yè)的綜合表現(xiàn)指數(shù)進行分級。采用權(quán)重綜合法有助于地區(qū)和行業(yè)對企業(yè)弱項進行深入的理解，因地制宜的同時促進異地互認的實現(xiàn)。同時，在評價指標體系中加入地方和行業(yè)領(lǐng)域特色行為，也讓該制度在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上更加完整。

（四）評價程序

程序公正和實體公正息息相關(guān)，企業(yè)環(huán)保信用評價制度評價程序在很大程度上直接影響評價結(jié)果。例如，該制度的評價程序中公眾參與不夠，社會力量介入明顯不足，因此，在公示企業(yè)環(huán)保信用評價結(jié)果之后應增加公眾參與力度，把公眾參與引入到評價程序的全過程。在企業(yè)名單公示環(huán)節(jié)，確定強制性評價對象范圍內(nèi)的企業(yè)名單應該引入公眾參與，公示以接受公眾的監(jiān)督，在公示期內(nèi)允許公眾對公示名單提出異議，評價主體在收到異議之日起，應結(jié)合新材料新發(fā)現(xiàn)開展核查工作，并在一定期限內(nèi)將復查結(jié)果以書面形式恢復意見提出人[7]。

在評價結(jié)果信用修復環(huán)節(jié)，增加公眾參與。動態(tài)管理企業(yè)環(huán)保信用，公眾參與對評價主體的信用等級動態(tài)管理的監(jiān)督主要包括兩方面，一是對評價對象信息遺漏和作弊行為的監(jiān)督，二是對評價主體行為客觀公正的監(jiān)督。在評價對象申請信用調(diào)級后，評價主體首先應進行確認，然后公示最新的信用等級以及調(diào)級理由，公示期內(nèi)，公眾可以提出異議。經(jīng)核查，確認信息確有錯誤的，評價主體應當予以更正。

（五）評價結(jié)果應用

企業(yè)環(huán)保信用評價制度評價結(jié)果的應用應當從以下幾方面著手：一是優(yōu)化評價結(jié)果共享機制，建立健全統(tǒng)一的信用共享平臺，促進各主體應用信用評價結(jié)果；二是明確評價結(jié)果的應用主體，摒除以往模糊性規(guī)定的立法模式，將應用主體具體化；三是設(shè)置評價結(jié)果應用主體的法律責任，即應用未用、應用錯用、應用漏用等情形所應承擔的法律責任，增加違法成本；四是增加評價結(jié)果應用對象的法律救濟措施，切實將評價結(jié)果的應用落到實處[8]。

四、結(jié)語

企業(yè)環(huán)保信用評價是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。文章以信用監(jiān)管為視角，討論信用監(jiān)管在社會治理中發(fā)揮的重要作用，包括構(gòu)建新型市場監(jiān)管機制、優(yōu)化營商環(huán)境等等，然后針對環(huán)保信用評價制度中評價主體、對象、內(nèi)容和程序等提出意見與建議。放眼未來，我國企業(yè)環(huán)保信用評價制度的完善應當結(jié)合現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的科學結(jié)構(gòu)，一方面需要重視市場類的制度建設(shè)，另外一方面也需協(xié)調(diào)重構(gòu)政府、市場、公眾的角色定位和功能，形成多元參與的制度結(jié)構(gòu)。