河南科技大學(xué) 雷悅，朱玉瑩，吳舒暢，鄭欣茹，陳文婧

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中強(qiáng)制措施的法律依據(jù)及概念

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件中強(qiáng)制措施的相關(guān)法律依據(jù)

1.醫(yī)學(xué)處置措施

（1）隔離治療：根據(jù)我國《傳染病防治法》第十二條，第三十九條第一款、第二款的規(guī)定，中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)采取的有關(guān)傳染病隔離治療的措施；醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病病人、病原攜帶者和疑似病人時，應(yīng)當(dāng)予以隔離治療。

（2）強(qiáng)制醫(yī)學(xué)觀察及其他措施：根據(jù)我國《傳染病防治法》第三十九條第三款、第四十條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《應(yīng)急條例》）第三十九條、第四十條的規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以對密切接觸者在指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和其他必要預(yù)防措施。

2.強(qiáng)制控制措施

（1）控制人群聚集：根據(jù)我國《傳染病防治法》第四十二條第一款、第二款、第五款，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第四款的規(guī)定，傳染病暴發(fā)時，縣級以上地方人民政府報上一級人民政府決定，可以限制人群聚集性活動。

（2）控制被污染食物源、公共飲用水源：根據(jù)我國《傳染病防治法》第四十二條第三款、第四款、第五十五條，《應(yīng)急條例》第三十四條、第三十九條規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部、各級地方人民政府及其衛(wèi)生行政部門有權(quán)控制被病原體污染的公共飲用水源、食品等。

（3）劃定疫區(qū)，封鎖疫區(qū)：根據(jù)我國《傳染病防治法》第四十條第一款、第四十三條，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第二款，《應(yīng)急條例》第三十三條的規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)可以提出劃定疫區(qū)的建議，國務(wù)院、各級地方政府、突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部可以封鎖疫區(qū)。此外，根據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法》第六條之規(guī)定，在國外或者國內(nèi)有檢疫傳染病大流行的時候，國務(wù)院可以下令封鎖有關(guān)的國境。

（4）強(qiáng)制隔離：根據(jù)《傳染病防治法》第四十一條，《應(yīng)急條例》第三十三條，《國境衛(wèi)生檢疫法》第十二條的規(guī)定，縣級以上人民政府在征得上級政府同意后，對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例場所內(nèi)的特定人員可以實施隔離措施；突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部、國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)必要時也可對相關(guān)人員進(jìn)行隔離。

（二）衛(wèi)生領(lǐng)域行政強(qiáng)制措施概念的界定：

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第二款之規(guī)定，可將廣義的行政強(qiáng)制措施概括為“行政機(jī)關(guān)依職權(quán)采取強(qiáng)制手段限制特定的相對人行使某項權(quán)利或強(qiáng)制履行某項義務(wù)的處置行為”。我們所研究的是適用于衛(wèi)生領(lǐng)域的一種即時性行政強(qiáng)制措施，其具有以下特征：一、公益性，該種強(qiáng)制措施的適用往往是基于公共利益的目的。二、即時性，相應(yīng)的強(qiáng)制措施是在事態(tài)緊急的情況下立即采取。三、與人身自由權(quán)利沖突性，如采取“強(qiáng)制隔離”，就是將人身限制在指定的空間內(nèi)，暫時避免與旁人接觸。雖然其本身的價值取向是積極的，但難免會與憲法賦予公民的人身自由權(quán)利相沖突。

基于上述特征，可將“衛(wèi)生領(lǐng)域的行政強(qiáng)制措施”（以下簡稱“衛(wèi)生強(qiáng)制措施”）的概念界定為：“基于重大傳染病這種事發(fā)突然、無法預(yù)測情形之下，為維護(hù)公共利益的需要，排除緊急妨礙，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產(chǎn)或行為采取的斷然行為。”

二、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中強(qiáng)制措施存在的問題

（一）立法層面

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生強(qiáng)制措施的部分法律、法規(guī)合法性存疑

2003年“SARS”的暴發(fā),引起了我國政府對重大傳染病這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重視,并及時對《傳染病防治法》進(jìn)行了修訂,同時頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《應(yīng)急條例》）。但由于這些法律法規(guī)的修訂與制訂過于倉促,難免出現(xiàn)一些矯枉過正的情況。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國實行多層次且有階級之分的立法體系，法律的位階高于行政法規(guī)。且我國法律體系中對法效位階[1]有明確的要求：下位法的內(nèi)容不能僭越上位法規(guī)定的范圍。然而，《應(yīng)急條例》作為一部行政法規(guī)，其中第四十四條將公安機(jī)關(guān)協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行措施適用對象,從《傳染病防治法》規(guī)定的“確診病人”擴(kuò)大到“疑似病人及他們的密切接觸者”，顯然僭越了其上位法給定的法定措施適用范圍，合法性欠缺。

且無論是《立法法》，還是《行政強(qiáng)制法》都明確規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的行政強(qiáng)制措施只能制定法律，即法律以下任何位階的規(guī)范均不具有當(dāng)然的設(shè)定權(quán)[2]。顯然，《應(yīng)急條例》中關(guān)于限制人身自由的強(qiáng)制措施的規(guī)定合法性存疑，亟待商榷。

2.衛(wèi)生強(qiáng)制措施的具體實施缺乏明確統(tǒng)一、具體的規(guī)范

我國現(xiàn)階段對衛(wèi)生強(qiáng)制措施的法律規(guī)定較為“籠統(tǒng)”，缺乏明確統(tǒng)一、具體的規(guī)范。

對于強(qiáng)制措施責(zé)任主體的職責(zé)權(quán)限規(guī)定得不夠明確。根據(jù)《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》和《應(yīng)急條例》可知，衛(wèi)生強(qiáng)制措施的責(zé)任主體主要是“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”“縣級以上人民政府”“應(yīng)急處理指揮部”和“國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)”“公安機(jī)關(guān)”必要時也可協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。法律僅明確了哪些責(zé)任主體有權(quán)采取衛(wèi)生強(qiáng)制措施，卻并未明確劃分各責(zé)任主體的職責(zé)權(quán)限。這容易造成各個單位、各個部門對自己的權(quán)限范圍認(rèn)定模糊，出現(xiàn)“有權(quán)不敢用，無權(quán)濫用”的情況。此外，隨著醫(yī)療體制的不斷改革，一些“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”和患者已經(jīng)成為同等法律地位的民事法律關(guān)系主體，不宜再作為隔離措施的責(zé)任主體[3]。

對強(qiáng)制措施地對象方面，各地方缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在疫情防控中，因無統(tǒng)一地對象標(biāo)準(zhǔn)，屢屢出現(xiàn)不同地區(qū)的不同責(zé)任主體在執(zhí)行時自作主張、各行其是的現(xiàn)象。如：部分地區(qū)嚴(yán)格采取“一刀切”方式，將一般接觸者、可能接觸者,以及所謂“間接接觸者”(與“密切接觸者”有接觸的人員)均視為隔離對象予以隔離[4]。而有一部分地區(qū)則比較寬松，只將“病人”“病原攜帶者”予以隔離，對于“密切接觸者”核酸檢測合格即可。

在強(qiáng)制措施的程序方面，缺乏更具體細(xì)化的規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā返谌艞l規(guī)定“公安機(jī)關(guān)可以協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”，但并未明確公安機(jī)關(guān)可采取的具體措施。法律對程序規(guī)定的空白，往往會導(dǎo)致公權(quán)力的濫用。在司法實踐中，任何執(zhí)法行為都需建立在程序法定的基礎(chǔ)上。正如丹寧勛爵所強(qiáng)調(diào)：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)[5]?！?/p>

3.關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生強(qiáng)制措施的規(guī)定過于分散，缺乏相互間的一致性與協(xié)調(diào)性

我國現(xiàn)階段關(guān)于衛(wèi)生強(qiáng)制措施內(nèi)容的規(guī)定主要分散于《國境衛(wèi)生檢疫法》《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》中。即使只有兩部法律和一部法規(guī)，但對“限制人身自由”強(qiáng)制措施的規(guī)定也存在較多不一致的地方。具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，相關(guān)概念不一致。如：《國境衛(wèi)生檢疫法》制訂時參考《國際衛(wèi)生條例》,使用了“隔離”和“留驗”這兩個概念。而《傳染病防治法》使用了傳統(tǒng)的“隔離治療”“醫(yī)學(xué)觀察”和“隔離措施”等概念[6]。

其二，強(qiáng)制措施針對地對象不一致。如：《國境衛(wèi)生檢疫法》中“隔離”只針對確診病人,而《傳染病防治法》中“隔離治療”則不僅針對確診病人，還包括疑似病人。

（二）執(zhí)法層面

1.執(zhí)法主體存在濫用職權(quán)的問題

突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)期間，存在居委會“封小區(qū)”的情況，據(jù)《應(yīng)急條例》第四十條可知，村委會、居委會在特定時期被賦予一定的執(zhí)法資格和職權(quán)。而依據(jù)基層群眾自治制度[7]可知，其為基層群眾自治組織，并非傳統(tǒng)的行政主體，在執(zhí)行過程中往往因缺乏法律意識與行政素養(yǎng)，進(jìn)而易出現(xiàn)濫用職權(quán)的情況。如：在傳染病暴發(fā)期間，某些村鎮(zhèn)的村委會未經(jīng)上級批準(zhǔn)，擅自將通往村莊的必經(jīng)之路挖斷[8]。村委會本無“斷路”之權(quán)，卻未經(jīng)批準(zhǔn)做出挖路之舉，超越了其執(zhí)法界限，“本無權(quán)卻濫用”，給人民的日常生活帶來了極大的困擾。

公安機(jī)關(guān)雖作為真正意義上的行政主體，受過體系化訓(xùn)練，但在現(xiàn)實的疫情防控執(zhí)法過程中濫用職權(quán)的情況也層見疊出。如：此次傳染病暴發(fā)期間，一男子因未戴口罩在小區(qū)慢跑與工作人員產(chǎn)生爭執(zhí)，后派出所執(zhí)法人員將其帶至強(qiáng)制隔離點進(jìn)行隔離觀察。事后，經(jīng)查明，該男子所在小區(qū)通風(fēng)通暢，非傳染病發(fā)病區(qū)，無需戴口罩[9]。據(jù)我國《傳染病防治法》第三十九條可知，公安機(jī)關(guān)僅可協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行，而無權(quán)自行決定是否要進(jìn)行強(qiáng)制隔離觀察。在此次事件中，公安機(jī)關(guān)擅自擴(kuò)張其職權(quán)范圍，不僅導(dǎo)致自身處于違法行政的尷尬局面，也損害了相關(guān)群眾的利益。

2.行政強(qiáng)制措施實施過程中存在比例性原則缺失的問題

據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條可知，在執(zhí)行強(qiáng)制措施時，應(yīng)當(dāng)遵循比例性原則，即無論采取何種行政措施，均應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和相對人權(quán)益的保護(hù)，在面對多種選擇時應(yīng)采取對行政相對人損失最小的措施。但在本次對抗傳染病過程中，相關(guān)執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中比例性原則缺失的例子屢見不鮮。如：湖北孝感某地，三人因違反防控指示非法聚集打麻將，執(zhí)法人員將其麻將機(jī)砸毀。其中一名年輕男子因與工作人員產(chǎn)生沖突而被打耳光[10]。雖然防控工作者的初衷是依法履行其工作職責(zé)，但在此種情況下，防控工作者本可采取損害較小的措施如“勸阻”“呵斥”等，但其卻實施了“扇耳光”“砸麻將機(jī)”等極端行為，較大程度上損害了公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。這種比例性失調(diào)的執(zhí)法行為易導(dǎo)致公民對政府信賴度下降，給防控工作開展帶來負(fù)面影響。因此，即使在防控傳染病的特殊時期也要執(zhí)法有度，用法治思維解決問題，切勿“一刀切”和“走極端”[11]。

三、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生強(qiáng)制措施法律體系

（一）修訂《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》，從根本上解決部分條款的合法性問題

在《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》中部分條款合法性欠缺的情況下,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要,盡快將《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》進(jìn)行“統(tǒng)一”修訂。建議對于公民“拒絕配合”的具體情形應(yīng)根據(jù)傳染病的不同程度區(qū)別對待。對確診患者及疑似患者而言，如果不遵循一般性隔離措施，其不配合情形可從寬解釋，只要拒絕配合相關(guān)人員的工作，則可立即由公安機(jī)關(guān)人員協(xié)助采取強(qiáng)制隔離。而對于密切接觸者、其他醫(yī)學(xué)觀察者以及暫時不能排除傳染病的發(fā)熱患者的不配合行為，則應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)解釋，如若密切接觸者拒絕在指定場所隔離，但愿意在其他場所隔離的，且該場所安全、合理，就不能認(rèn)定該密切接觸者系拒絕配合的情形。

（二）統(tǒng)一《傳染病防治法》與《國境衛(wèi)生檢疫法》對于相關(guān)概念的界定

統(tǒng)一強(qiáng)制對象的名稱。建議改變《國境衛(wèi)生檢疫法》中將衛(wèi)生強(qiáng)制對象分為“染疫人”(包括了未發(fā)病的人)、“染疫嫌疑人”和“與監(jiān)測傳染病病人密切接觸的人”的做法，統(tǒng)一按照《傳染病防治法》的規(guī)定將其分為“病人”“病原攜帶者”“疑似病人”和“病人、疑似病人的密切接觸者”。

統(tǒng)一《傳染病防治法》與《國境衛(wèi)生檢疫法》中關(guān)于“限制人身自由”衛(wèi)生強(qiáng)制手段的概念以及強(qiáng)制手段的范圍，確保不同部門法的一致性。建議可以將“隔離”“隔離治療”“留驗”“醫(yī)學(xué)觀察”等強(qiáng)制手段統(tǒng)一規(guī)定為“隔離”,并根據(jù)“隔離”對象的不同將隔離分為“醫(yī)學(xué)治療隔離”（主要針對確診患者）、“醫(yī)學(xué)觀察隔離”（主要針對疑似患者）、“指定場所隔離”（主要針對密切接觸者、其他醫(yī)學(xué)觀察者以及暫時不能排除傳染病的發(fā)熱患者）、“居家隔離”（主要針對傳染病防控區(qū)的居民）。

（三）建立更為明確具體合理的衛(wèi)生強(qiáng)制措施執(zhí)行規(guī)范，讓執(zhí)法人員有法可依、有章可循

在面對重大傳染病時，衛(wèi)生強(qiáng)制措施作為一種高強(qiáng)度的控制手段，為使其執(zhí)行具有統(tǒng)一性,建立更為明確具體的執(zhí)行規(guī)范很有必要。建議可以專門制訂一部《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生即時強(qiáng)制法》，旨在統(tǒng)一相關(guān)法律規(guī)定，從根本上改變衛(wèi)生強(qiáng)制措施分散于不同部門法的現(xiàn)狀。建立執(zhí)行規(guī)范至少應(yīng)當(dāng)明確以下問題：

對于隔離對象范圍的界定，在現(xiàn)實中，密切接觸者和一般接觸者的具體判斷界限難以把握。此處，可由衛(wèi)生行政部門建立系統(tǒng)規(guī)范的傳染病防控評估體系，根據(jù)實際情況明確標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)確定不同的標(biāo)準(zhǔn)，具體以可能攜帶病原體且需要被隔離的公民為界限。

明確劃分各級責(zé)任主體的職責(zé)權(quán)限。建議統(tǒng)一將強(qiáng)制措施的實施主體設(shè)定為國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)、各級政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)(行政協(xié)助主體)，并進(jìn)一步細(xì)化各級責(zé)任主體的職責(zé)權(quán)限。此外，應(yīng)當(dāng)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的范圍作出嚴(yán)格限定。具體醫(yī)療機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)是政府或衛(wèi)生行政主管部門明確認(rèn)定的隔離地點的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及人員。

設(shè)定嚴(yán)格的強(qiáng)制措施執(zhí)行程序。“程序是一種理性選擇的保障機(jī)制，是對行為的抑制，是實現(xiàn)實體權(quán)利義務(wù)的合法方式和必要條件”[12]，故對其程序的規(guī)定必須具體、細(xì)化，且具有可操作性。具體到以下兩個方面：一、彌補(bǔ)法律對程序規(guī)定的空白。對于《傳染病防治法》第三十九條規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施”的具體程序應(yīng)當(dāng)明確，如對于拒絕隔離的患者，可以由公安機(jī)關(guān)對其進(jìn)行罰款（罰款范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限定），必要時可對其行政拘留[13]。二、進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)制措施程序的步驟及標(biāo)準(zhǔn)。如：行政執(zhí)法人員在采取強(qiáng)制措施時，應(yīng)當(dāng)首先表明身份，其次以書面的形式告知相對人實施強(qiáng)制措施的事實根據(jù)和法律依據(jù)，確保其知情權(quán)，切實做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。

（四）設(shè)置有效的公民監(jiān)督機(jī)制

權(quán)利濫用情況的出現(xiàn)的一個重要原因在于權(quán)利缺少制約，權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督實際上是一個問題的兩個面。因此，設(shè)立行之有效的監(jiān)督方式是應(yīng)對權(quán)利濫用的良策。而公民是強(qiáng)制措施的直接承受人，最能夠直接感知其權(quán)利是否受到侵害。相較于其他監(jiān)督方式，公民監(jiān)督是最直觀的監(jiān)督方式。故設(shè)立有效的公民監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。建立有效的公民監(jiān)督機(jī)制至少需要考量兩方面的因素，一方面它要求權(quán)力運行具備可監(jiān)督性；另一方面它需要公民具有一定的參政渠道。因此，優(yōu)化公民監(jiān)督機(jī)制首先需要信息公開。比如，村委會在實行“斷路”行為之前，應(yīng)將有關(guān)部門審批通過的相關(guān)文件進(jìn)行公示，接受村民監(jiān)督。其次需要拓寬社會公眾參政的渠道。如：政府可以考慮建立臨時的民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)管傳染病防控期間濫用職權(quán)的情況，并允許該機(jī)構(gòu)開展相關(guān)民意調(diào)查，提供監(jiān)督渠道，將民主監(jiān)督落到實處。把權(quán)利關(guān)進(jìn)“監(jiān)督的籠子”，防止權(quán)力的濫用。

（五）堅持“最小損害”原則細(xì)化執(zhí)法措施

突發(fā)公共衛(wèi)生事件依法管控，其本質(zhì)是在行政目標(biāo)的實現(xiàn)和限制公民權(quán)利二者之間做出權(quán)衡，既要避免執(zhí)法不足，也要注意執(zhí)法過度。所以在執(zhí)行強(qiáng)制措施的過程中，需要充分運用比例性原則，加強(qiáng)精細(xì)化分類治理。如：對于嚴(yán)重違反傳染病防控要求的人員，可以采用人身管束等手段。而對于一般或輕微違反傳染病防控要求的人員，只能進(jìn)行說服教育，不可采取暴力手段（其中應(yīng)當(dāng)對“嚴(yán)重違反”和“一般違反”的情形做出具體的解釋）。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，既要實現(xiàn)傳染病防控的目標(biāo)也要兼顧公民權(quán)利的保護(hù)，避免執(zhí)法過度。