河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 徐亞薇，楊曉涿，馬立軍，宇文晨，薛勁松

水是生命之源、生態(tài)之基、生產(chǎn)之要，江河湖海孕育了人類文明。而如今，我國(guó)關(guān)于水的問題復(fù)雜，不易處理，呈現(xiàn)出新老水問題交織的局面，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，許多河湖早已不堪重負(fù)，透支著自身能力。河湖水體污染現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂等行為已經(jīng)嚴(yán)重危及到河湖的健康和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國(guó)復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立河長(zhǎng)制，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)30多萬名，為構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供了制度保障。

大清河是我國(guó)海河水系五大支流之一，位于永定河以南、子牙河以北，處于海河水系的中部，跨山西、河北、北京和天津4省市，有南北兩支，均源于太行山，向東匯入渤海。如大清河南支河北省唐縣境內(nèi)的西大洋水庫，曾經(jīng)承擔(dān)著為保定市區(qū)提供生活用水的職責(zé)，五年前水庫多海草、藻類植物，魚蝦幾乎不見蹤跡，水質(zhì)較差，經(jīng)過五年的治理，水庫有了明顯改善，由原來臟亂差的環(huán)境逐漸變成百姓休閑放松的娛樂場(chǎng)所，當(dāng)?shù)匕傩罩饾u享受到了由環(huán)境治理帶來的潛在效益。但也不難發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制在保障水安全的同時(shí)仍然存在許多不足，主要有以下五個(gè)方面：

（1）河長(zhǎng)履職問題。個(gè)別河長(zhǎng)履職意識(shí)淡薄，對(duì)自己管轄的河流情況不夠了解，巡河表面化、形式化現(xiàn)象嚴(yán)重[1]。

（2）公眾參與問題。在河長(zhǎng)制落實(shí)工作中，群眾的參與度和治水的熱情不高，上下整體聯(lián)動(dòng)的工作氛圍尚未形成[2]。

（3）水質(zhì)污染問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶來的環(huán)境污染問題十分嚴(yán)重，水質(zhì)條件不斷惡化，部分水體水質(zhì)不能達(dá)標(biāo)[3]。工業(yè)廢水直排入河現(xiàn)象依舊存在，尤以小微企業(yè)較為明顯。

（4）確權(quán)劃界問題。河長(zhǎng)之間權(quán)責(zé)及管理范圍不夠明晰，出現(xiàn)問題無法界定責(zé)任。

（5）歷史遺留問題。水利工程歷史欠賬多，治理保護(hù)投資量大，甚至牽涉到群眾的利益。

本文基于大清河流域河長(zhǎng)制現(xiàn)存的問題，提出了解決思路和方法，以實(shí)現(xiàn)河湖“長(zhǎng)治”，打造幸福河湖。

一、加強(qiáng)考核問責(zé)，提升河長(zhǎng)政德

河長(zhǎng)的職責(zé)涉及保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)的方方面面，事情多、事務(wù)雜，加之個(gè)別河長(zhǎng)履職意識(shí)淡薄，對(duì)自身負(fù)責(zé)的河道還未真正做到底數(shù)清、問題明、方法實(shí)，巡河表面化、形式化現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，要制定詳細(xì)的河長(zhǎng)制實(shí)施工作方案，明確保障措施以及具體落實(shí)方法，要建立嚴(yán)格的考核制度，定期對(duì)河長(zhǎng)所管轄的河段水環(huán)境進(jìn)行考察，避免存在河長(zhǎng)有名無實(shí)的現(xiàn)象。要完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地制定激勵(lì)評(píng)選條件和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[4]，督促河長(zhǎng)真正發(fā)揮職責(zé)，不斷提高干部的政治品質(zhì)和品德德行[5]，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)的河長(zhǎng)，應(yīng)加大執(zhí)法力度，用法律來約束河長(zhǎng)行為，對(duì)治水效果好，履職盡責(zé)的河長(zhǎng)予以獎(jiǎng)金補(bǔ)貼或授予先進(jìn)個(gè)人稱號(hào)，進(jìn)行榜樣宣傳。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制應(yīng)與懲罰機(jī)制并行，使河長(zhǎng)能夠?qū)ψ约喊l(fā)現(xiàn)的問題、群眾提出的建議及時(shí)進(jìn)行完善處理，主動(dòng)把自己擺進(jìn)去、把職責(zé)擺進(jìn)去、把工作擺進(jìn)去，力求整改工作讓群眾看到真變化、見到真成效[6]，推動(dòng)河長(zhǎng)制落地見效。

二、倡導(dǎo)公眾參與，實(shí)現(xiàn)全民治水

（一）健全教育指導(dǎo)，提高公眾素質(zhì)

保護(hù)和治理河流是全民的責(zé)任，只有調(diào)動(dòng)公眾的積極性，同時(shí)加強(qiáng)公眾素養(yǎng)，才能使河長(zhǎng)制工作落實(shí)得更為充分有效。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高，在河湖污染防治、水資源保護(hù)及生態(tài)修復(fù)等方面的參與意愿更加強(qiáng)烈。但是在河長(zhǎng)制落實(shí)工作中，公眾的參與度還不夠高，上下整體聯(lián)動(dòng)的工作氛圍尚未形成。倡導(dǎo)公眾參與，要加大宣傳力度，對(duì)公眾進(jìn)行思想教育，讓公眾主動(dòng)參與到河湖保護(hù)治理中。劃區(qū)域定期組織宣講活動(dòng)，讓河長(zhǎng)制知識(shí)入學(xué)校、入工作單位、入尋常百姓家，增強(qiáng)人們對(duì)河長(zhǎng)制工作的重視程度。通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播的形式傳播河流保護(hù)重要性的相關(guān)知識(shí)，在公園、廣場(chǎng)等人群聚集場(chǎng)所設(shè)置固定的宣傳標(biāo)語或發(fā)放傳單進(jìn)行教育。公眾參與河湖管理工作不僅可以減輕河長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，還有助于河長(zhǎng)聽取群眾的意見，圍繞群眾最關(guān)心的問題開展工作，使工作重心更加明確。

（二）拓寬公眾參與渠道，加大信息透明度

拓寬公眾參與渠道首先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與，讓公眾擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，甚至決策權(quán)。比如在一些事件的決策中，讓普通民眾擁有決策權(quán)，參與投票決策等活動(dòng)，既可增強(qiáng)政府對(duì)公眾的信任感，又能提高公眾參與的積極性。其次，可讓公眾輪流擔(dān)任民間河長(zhǎng)，對(duì)河流進(jìn)行治理和保護(hù)，培養(yǎng)公眾的主人翁意識(shí)，加之當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)河流的歷史淵源較為了解，也有利于對(duì)河流因河施策。拓展參與渠道，還可以通過定期舉辦集體活動(dòng)的方式，調(diào)動(dòng)公眾積極性，讓公眾在參與中收獲快樂。還應(yīng)加大水環(huán)境信息公開力度，建立信息發(fā)布平臺(tái)，公布河長(zhǎng)名單，使河長(zhǎng)治水工作公開透明、公眾監(jiān)督舉報(bào)有效。擴(kuò)大監(jiān)督工作參與形式，如在河長(zhǎng)制公示牌中明示監(jiān)督舉報(bào)電話，公眾可對(duì)河湖狀況及河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)；通過新聞媒體曝光河湖附近違法違規(guī)現(xiàn)象；網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)涉河湖違法違規(guī)行為。廣泛的公眾監(jiān)督能使河長(zhǎng)制工作開展更為有效，促進(jìn)河湖問題的解決，提高工作效率，讓河湖造福每一個(gè)人。

三、落實(shí)排污整治工作，實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)污水集中排放

（一）控制納污總量，排查入河排污口

防治水污染、修復(fù)水生態(tài)是河長(zhǎng)的職責(zé)。落實(shí)排污整治工作、控制納污總量與河湖生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，因此，納污能力的研究是水環(huán)境管理及控制污染物入河總量的重要基礎(chǔ)[7]。通過計(jì)算主要污染物指標(biāo)（COD、氨氮和總磷等）的入河量，判斷其是否符合水質(zhì)控制條件，并根據(jù)河湖納污總量計(jì)算對(duì)應(yīng)區(qū)域的限制排污總量，進(jìn)而控制污染物的排放。對(duì)于污染物入河量大、污染程度高的排放單位，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水體自然環(huán)境容量?jī)蓚€(gè)因素進(jìn)行整治，保證大清河流域的可持續(xù)發(fā)展。

入河排污口的排查也是河長(zhǎng)的一項(xiàng)重要工作，需要查清流域內(nèi)入河排污口的數(shù)量及分布范圍并登記，利用水污染監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)污染物入河情況進(jìn)行詳細(xì)了解，排查污染物來源及污水排放單位，嚴(yán)格落實(shí)各地水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)要求，對(duì)于禁止排污區(qū)內(nèi)設(shè)置的入河排污口關(guān)停處理，對(duì)位于飲用水源保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的入河排污口限期關(guān)閉[8]，做到因地制宜、標(biāo)本兼治，排除污染隱患，使河長(zhǎng)制在污水治理方面發(fā)揮重大的作用。

（二）實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)污水集中處理，改善河湖水質(zhì)

大清河流域小微企業(yè)分布分散，經(jīng)營(yíng)粗放且數(shù)量巨大，工業(yè)廢水直排入河造成水體污染的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不能協(xié)同的現(xiàn)象十分顯著。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)水平的限制，自動(dòng)化程度較高的污水處理裝置在小微企業(yè)不易普及，而且污水處理過程也相當(dāng)復(fù)雜，需對(duì)各種廢棄原料分類處理，因工作量巨大而無法在小微企業(yè)落實(shí)到位，廢水廢料直接排入河道內(nèi)，造成河流水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。針對(duì)大清河流域排放量小且獨(dú)立排放的小微企業(yè)，政府應(yīng)出資鋪設(shè)明渠、管道，設(shè)立大型污水處理廠，將同一區(qū)域相鄰企業(yè)廢水匯入污水處理廠進(jìn)行統(tǒng)一處理。集中處理污水的方式不僅改善了河湖水質(zhì)，還能提高勞動(dòng)效率，刺激企業(yè)進(jìn)一步加大科技投入力度，提高企業(yè)科技含量，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。

四、推動(dòng)確權(quán)劃界，協(xié)調(diào)管理標(biāo)準(zhǔn)

大清河水系位于海河流域中部，地跨晉、冀、京、津四省市，流經(jīng)不同行政區(qū)，河湖上下游、左右岸分屬不同河長(zhǎng)管轄，由于河長(zhǎng)之間權(quán)責(zé)及管轄范圍不夠明晰，導(dǎo)致河湖出現(xiàn)問題后難以界定責(zé)任。

劃界時(shí)建議采用無人機(jī)和激光測(cè)距等先進(jìn)技術(shù)對(duì)地形地貌進(jìn)行勘測(cè)，利用測(cè)得數(shù)據(jù)繪制精確的電子地圖，已確權(quán)且符合規(guī)定的河湖要盡可能保存原有的劃界范圍，對(duì)不符合規(guī)定或未進(jìn)行確權(quán)劃界的河湖應(yīng)重新劃界。劃界工作中若出現(xiàn)非法侵占河湖管理范圍內(nèi)土地的情況，建議在劃界時(shí)專門測(cè)量登記并形成報(bào)告。最后，確權(quán)劃界還要本著“尊重歷史、節(jié)約土地、方便群眾”的原則[10]。

五、解決歷史遺留問題，改善河湖環(huán)境

歷史遺留問題具有時(shí)間跨度長(zhǎng)、牽涉方面多、治理起來困難的特點(diǎn)。如果不能及時(shí)解決，只會(huì)越拖越嚴(yán)重，最終河湖不堪重負(fù)，陷入惡性循環(huán)，影響水生態(tài)安全。所以要對(duì)河流進(jìn)行逐一排查，重點(diǎn)排查小微水體，發(fā)現(xiàn)問題后依據(jù)工程的大小規(guī)模及時(shí)規(guī)劃、整改。

一些歷史遺留問題具有難度大、問題尖銳、原因多種多樣等特點(diǎn)，尤其是水利工程歷史欠賬多，治理保護(hù)投資量大，還有一些問題牽涉到群眾的利益，所以如何在合理投資且不危害群眾利益的基礎(chǔ)上解決歷史遺留問題顯得尤為重要。許多歷史問題牽涉到當(dāng)?shù)厝罕姷睦?，這無疑會(huì)加大工作難度。比如，一些違建民房具有雙重屬性，即一定的社會(huì)危害性和價(jià)值性[11]，有的甚至牽涉到幾代人的利益，建筑物拆除之前必須進(jìn)行仔細(xì)甄別，允許違規(guī)建筑登記并搬遷至其他地區(qū)。一些建于河湖、村莊、居民區(qū)附近的養(yǎng)殖場(chǎng)，養(yǎng)殖的禽畜數(shù)量龐大，會(huì)產(chǎn)出大量糞便和污水，這些糞便很容易滋生細(xì)菌、病原微生物等，會(huì)對(duì)河流以及環(huán)境造成嚴(yán)重的影響，甚至引發(fā)傳染病，此類養(yǎng)殖場(chǎng)必須停產(chǎn)整治，嚴(yán)重時(shí)要及時(shí)拆除。

六、結(jié)語

河長(zhǎng)制的成功實(shí)踐無疑對(duì)河流的保護(hù)工作起到無法估量的作用，讓河湖從此有了“主人”。但是通過對(duì)大清河流域河長(zhǎng)制工作的深入分析評(píng)估發(fā)現(xiàn)，仍需認(rèn)識(shí)到河長(zhǎng)制存在的諸多問題，如河長(zhǎng)履職意識(shí)淡薄、公眾參與程度低、污水治理效果不顯著、確權(quán)劃界不清晰和歷史遺留等問題，解決上述問題應(yīng)完善考核制度，推動(dòng)公眾參與，加大監(jiān)管力度，追本溯源、對(duì)癥下藥，以實(shí)現(xiàn)河湖的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。