國家信息中心 馮利華

當(dāng)前，我國PPP相關(guān)法律法規(guī)主要體現(xiàn)在部分基本法中，包括《新增地方債務(wù)限額分配管理暫行條例》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《政府采購法實(shí)施條例》《招標(biāo)投標(biāo)法》《預(yù)算法》《政府采購法》等，《新增地方債務(wù)限額分配管理暫行條例》主要控制地方政府債務(wù)余額不超上限，對地方債務(wù)實(shí)行限額管理，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)；在《招標(biāo)投標(biāo)法》中對政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助做了相關(guān)規(guī)定；《預(yù)算法》對決算公開、全口徑預(yù)算和人大監(jiān)督三大預(yù)算體制做了明確規(guī)定。在PPP項(xiàng)目爭端處理過程中，我國的仲裁處理方式還存在一些法律爭議?？茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫瓤蚣苁荘PP項(xiàng)目得以順利實(shí)施的保證。應(yīng)學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)，為完善我國PPP相關(guān)法規(guī)制度提供參考與借鑒。

一、國際PPP項(xiàng)目法規(guī)保障經(jīng)驗(yàn)

無論是普通法系還是大陸法系國家，都對PPP項(xiàng)目采取不同的法律規(guī)范路徑進(jìn)行了約束。澳大利亞和英國對PPP模式制定了相關(guān)實(shí)施細(xì)則，為PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)行提供了切實(shí)的制度指南，但未出臺(tái)專門法律。韓國的《PPP法》規(guī)定了適合采取PPP模式的16個(gè)部門48個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施。日本一些成文法規(guī)政策包括《PFI法》《PPP/PFI徹底改革推進(jìn)計(jì)劃》在醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域?yàn)镻PP項(xiàng)目順利運(yùn)行提供了相應(yīng)的行業(yè)法律法規(guī)保障。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施 局（Infrastructure Australia，IAU）制定了完備的公私合作指引，并將決策過程劃分為投資決策和采購決策兩個(gè)階段。其中，投資決策階段主要是評估項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性與經(jīng)濟(jì)合理性；采購決策階段主要是判斷公私合作模式在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)營管理、服務(wù)質(zhì)量、工期、投資與運(yùn)行費(fèi)用等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購模式。

由于一些國家法規(guī)制度不完善，法律難以執(zhí)行，限制了PPP模式的發(fā)展。為了保障PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行，加拿大分別出臺(tái)了全國性和地方性法規(guī)政策，各級地方政府積極完善PPP項(xiàng)目采購程序。目前，加拿大PPP項(xiàng)目實(shí)施的最主要依據(jù)就是《PPP公共部門物有所值評估指引》和《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》。如在印度，由于缺少聯(lián)邦層面出臺(tái)的法律法規(guī)，造成PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的區(qū)域差異和信息不暢，最終導(dǎo)致PPP模式推行一段時(shí)間后難以繼續(xù)。

英國政府重視建立從上而下的法律和制度來為新的PPP項(xiàng)目的開展提供依據(jù)和保障，所有使用中央財(cái)政資金的PPP項(xiàng)目都要有一個(gè)中央層面的專門的機(jī)構(gòu)或單位負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理。并在地方設(shè)立監(jiān)管使用地方財(cái)政資金的PPP項(xiàng)目；其次，要從財(cái)政預(yù)算角度為PPP項(xiàng)目的20—30年項(xiàng)目期限的時(shí)間跨度做好項(xiàng)目資金償付準(zhǔn)備，為此需要改革現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算制度，編制中長期財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)政府的資產(chǎn)負(fù)債管理；最后，盡快出臺(tái)PPP項(xiàng)目的合同范本、法律指引和相關(guān)糾紛、突發(fā)事件的處理程序手冊來統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，厘清操作程序，加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。例如，英國政府規(guī)定政府與社會(huì)資本雙方在合作過程中的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)收益，細(xì)化了在公共管理、政企合作以及政府采購等領(lǐng)域中涉及PPP問題的規(guī)定。這種上位法與下位法結(jié)合、普通法與特殊法相協(xié)調(diào)的法律體系，全方位立體化地對PPP項(xiàng)目發(fā)展提供了法律保護(hù)。

二、國際PPP項(xiàng)目法律仲裁與爭端處理經(jīng)驗(yàn)

國際投資者更加放心對法庭和司法系統(tǒng)能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)的國家進(jìn)行投資，是因?yàn)槿绻V諸法院，即便被起訴方是公共團(tuán)體或國家機(jī)構(gòu)，投資者也可能享有公平起訴應(yīng)訴的機(jī)會(huì)。倘若沒有這些條件，貸款人通常會(huì)將爭議提交給獨(dú)立于國家司法管轄區(qū)之外的中立法庭進(jìn)行解決，同時(shí)也希望上述法庭做出的判決在相關(guān)管轄區(qū)內(nèi)具備法律效力。為了列出PPP爭端解決的過程，中國香港、澳大利亞和英國的一些州設(shè)有專門的爭端解決指南。例如，2007年，英國在《PFI合同規(guī)范化第4版》的第28章中列出了爭端解決的相互協(xié)商、專家建議和法律仲裁三個(gè)階段，且這三個(gè)解決階段是隨著爭端的嚴(yán)重性不斷遞進(jìn)的。當(dāng)然，在中國香港、澳大利亞和英國，涉及PPP項(xiàng)目的糾紛一律被歸類為商業(yè)爭端，一般采取仲裁的方式予以處理。例如，1984年的商業(yè)仲裁法案（CommercialArbitrationAct1984）就是澳大利亞處理PPP項(xiàng)目糾紛的仲裁依據(jù)。

三、建立專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

通過建立專業(yè)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使得政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中擔(dān)負(fù)其主要的監(jiān)管職能，監(jiān)管過程貫穿社會(huì)資本運(yùn)營管理期，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理有關(guān)狀況，從而能夠較好地減少項(xiàng)目信用風(fēng)險(xiǎn)。

英國財(cái)政部下設(shè)的“基礎(chǔ)設(shè)施英國”（InfrastructureUK，簡稱IUK）是管理PPP項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)，其基本框架為中央PPP單位是IUK，下轄地方PPP單位以及直轄具體領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目部門（比如教育、健康和交通等），在每個(gè)具體領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目部門下設(shè)立PPP項(xiàng)目采購單位（負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的識別、選擇、準(zhǔn)備、采購和監(jiān)督），在每個(gè)PPP項(xiàng)目采購單位下再細(xì)分中央和地方項(xiàng)目；單設(shè)一個(gè)國家審計(jì)辦公室（NationalAuditOffice）負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目審計(jì)；單設(shè)地方PPP政策單位（比如威爾士、蘇格蘭和愛爾蘭），其主要職責(zé)是為所有公共管理部門提供PFI的專業(yè)管理；為地方政府提供技術(shù)與評估服務(wù)；制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP合同。澳大利亞的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域整體由澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局統(tǒng)籌管理，各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)政策和需求由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，推廣PPP項(xiàng)目是該機(jī)構(gòu)的重要部分職能，但其核心業(yè)務(wù)不僅僅限于PPP。

為了對PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效管理，2008年，澳大利亞設(shè)立了全國性和地方性的兩個(gè)機(jī)構(gòu)。其中，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（InfrastructureAustralia，簡稱IAU）是全國層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)發(fā)布重大基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，并管理、審批全國的PPP項(xiàng)目。地方性的PPP管理機(jī)構(gòu)由教育、醫(yī)療、交通和財(cái)政等相關(guān)部門專家擔(dān)任委員指導(dǎo)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)地方PPP項(xiàng)目的決策及實(shí)施管理，同時(shí)負(fù)責(zé)具體政策的制定和執(zhí)行。

2009年加拿大聯(lián)邦PPP中心成立，該中心隸屬于加拿大財(cái)政部，其組織機(jī)構(gòu)包含董事會(huì)以及董事會(huì)下設(shè)的融資、風(fēng)險(xiǎn)與管理部；投資部；戰(zhàn)略與組織開發(fā)部和項(xiàng)目開發(fā)部。其中，董事會(huì)由7位社會(huì)資本代表組成；PPP項(xiàng)目有效實(shí)施主要由風(fēng)險(xiǎn)管理部和融資部門負(fù)責(zé)，前期調(diào)查與實(shí)施主要由投資部門負(fù)責(zé)，項(xiàng)目的篩查、識別與商業(yè)案例分析由項(xiàng)目開發(fā)部負(fù)責(zé)，PPP項(xiàng)目的市場開發(fā)主要由戰(zhàn)略與組織開發(fā)部負(fù)責(zé)。聯(lián)邦PPP中心的主要職責(zé)是參與PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施與開發(fā)，同時(shí)協(xié)助政府宣傳和推廣PPP項(xiàng)目模式。另外，根據(jù)加拿大政府的規(guī)定，聯(lián)邦政府實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目都必須取得加拿大PPP中心的適用性評估意見。聯(lián)邦PPP中心的業(yè)務(wù)主要包括推動(dòng)省、市等各級政府對PPP項(xiàng)目的實(shí)施、推動(dòng)聯(lián)邦層面PPP項(xiàng)目的實(shí)施和PPP知識的推廣與研究。其中，推動(dòng)省、市等各級政府對PPP項(xiàng)目的實(shí)施主要包括對申請建設(shè)基金和PPP基金的項(xiàng)目進(jìn)行評估；推動(dòng)聯(lián)邦層面PPP項(xiàng)目的實(shí)施主要包括挑選適當(dāng)?shù)腜PP項(xiàng)目并提出對策建議；PPP知識的推廣與研究主要包括推廣樣板工程、調(diào)研與開發(fā)等。當(dāng)然，除了聯(lián)邦PPP中心外，加拿大還有省級PPP中心，如在薩斯喀徹溫、紐賓士域、卑詩、魁北克、安大略和阿爾伯達(dá)等省都建立了省級PPP中心，在聯(lián)邦PPP中心指導(dǎo)下進(jìn)行PPP項(xiàng)目實(shí)施是省級PPP中心的主要功能。

四、小結(jié)

成功建立PPP市場國家的經(jīng)驗(yàn)表明，第一，只有擁有公平的申訴機(jī)會(huì)，才能使社會(huì)資本方相信公共部門能夠遵守協(xié)議，從而增加社會(huì)資本對于參與PPP項(xiàng)目的投資信心，愿與公共部門積極合作并簽訂長期合同，共同推進(jìn)PPP市場的發(fā)展；第二，應(yīng)盡早出臺(tái)相關(guān)的爭端處理政策，完善爭端的解決方式方法，并且對《仲裁法》中有關(guān)PPP項(xiàng)目的矛盾成分做出法律解釋；第三，在即將出臺(tái)的《特許經(jīng)營法》中，明確PPP的應(yīng)用范圍、利益糾紛處理辦法、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同框架、流程管理、審批權(quán)限和退出機(jī)制；第四，建立專業(yè)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，能夠使政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中承擔(dān)主要監(jiān)管職能，且監(jiān)管貫穿于社會(huì)資本運(yùn)營管理全過程，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題，預(yù)防或減少項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。只有在健全的法治環(huán)境下，才能夠更好地發(fā)展PPP項(xiàng)目。