湖北警官學(xué)院治安管理系 皮中旭

行政處罰是當(dāng)前行政管理體系中一種與公民切身利益相關(guān)的普遍性手段，行政處罰法充分保障公民權(quán)利，嚴(yán)格規(guī)范了行政處罰類別，有利于建設(shè)法治型政府，切實(shí)對(duì)行政權(quán)力的擴(kuò)張起到控制作用。隨著地方立法空間進(jìn)一步擴(kuò)大以及新型治理模式逐步形成，行政處罰法的設(shè)定與種類劃分也要作出相應(yīng)的調(diào)整?，F(xiàn)分析劃分行政處罰種類與設(shè)定相關(guān)的問(wèn)題。

一、行政處罰種類劃分

按照行政處罰法的規(guī)定，按照名稱對(duì)行政處罰行為進(jìn)行分類，有罰款，警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，沒(méi)收非法財(cái)物、違法所得，行政拘留，吊銷或者暫扣許可證、吊銷或者暫扣執(zhí)照。行政處罰法屬于基本處罰法，依照此法劃分的處罰種類屬于基本處罰種類。行政處罰法在劃定基本處罰種類時(shí)，還對(duì)其他行政法規(guī)、法律規(guī)定的處罰對(duì)應(yīng)的兜底條款進(jìn)行了規(guī)定，除了基本處罰種類之外的其他法規(guī)、法律規(guī)定的處罰種類被稱之為其他處罰種類，包括公示違法信息、列入黑名單與通報(bào)批評(píng)等。我國(guó)行政處罰種類包括其他處罰種類與基本處罰種類兩個(gè)類別。

二、行政處罰種類的設(shè)定

我國(guó)行政處罰種類對(duì)應(yīng)的設(shè)定權(quán)較為集中，這種設(shè)定方式主要是為了預(yù)防亂處罰的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政處罰權(quán)的有效規(guī)范。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)與國(guó)家法律共同規(guī)定行政處罰的實(shí)際種類并對(duì)其進(jìn)行控制。低位階需要在高位階立法分類基礎(chǔ)上，依照法定授權(quán)來(lái)對(duì)各個(gè)處罰種類對(duì)應(yīng)的適用情況進(jìn)行設(shè)定。國(guó)家法規(guī)對(duì)拘留、吊銷暫扣證照、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、沒(méi)收非法所得與財(cái)物、罰款與警告這幾種處罰種類具有完全設(shè)定權(quán)；在沒(méi)有國(guó)家法規(guī)的規(guī)定條件下，行政法規(guī)有除人身自由處罰之外的警告、吊銷暫扣證照、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、沒(méi)收非法所得與財(cái)物、罰款與警告的設(shè)定權(quán)，且有其他處罰種類的設(shè)定權(quán)，無(wú)拘留設(shè)定權(quán)，地方性法規(guī)無(wú)拘留與其他處罰種類的設(shè)定權(quán)，無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照吊銷與人身自由處罰的設(shè)定權(quán)，有暫扣執(zhí)照、吊銷/暫扣許可證、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、沒(méi)收非法財(cái)務(wù)與違法所得、警告、罰款的設(shè)定權(quán)；在沒(méi)有制定法規(guī)與法律的條件下，部門(mén)規(guī)章對(duì)一定數(shù)量罰款與警告有設(shè)定權(quán)，國(guó)務(wù)院規(guī)定其罰款的具體限額，地方規(guī)章同樣只有警告以及罰款的設(shè)定權(quán)，省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)定其罰款的具體權(quán)限。

三、當(dāng)前設(shè)定與劃分行政處罰種類中存在的主要問(wèn)題

（一）基本處罰種類劃分存在的問(wèn)題

當(dāng)前的基本處罰并不是處罰種類，而屬于處罰形式，分類時(shí)只考慮處罰對(duì)應(yīng)的名稱，并未形成支持分類工作的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。分類需要把特質(zhì)相同的事物劃分到一處，參照的標(biāo)準(zhǔn)是事物所共有的某些特質(zhì)或某種特質(zhì)。以命名形式進(jìn)行分類過(guò)于單一化，只能夠?qū)我换幜P形式進(jìn)行體現(xiàn)，由于沒(méi)有采用某種共同特質(zhì)作為分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分處罰種類，因此分類也缺少必要的參考依據(jù)。行政處罰法的設(shè)立目的是為了控制行政處罰權(quán)，避免出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況，有效將行政處罰這一行為控制在一定的范圍之內(nèi)。所以劃分處罰種類時(shí)，需要給行政處罰工作打造最為基本的種類框架，同時(shí)在框架體系中納入處罰形式，從而使屬種關(guān)系更加明確清晰，歸類應(yīng)隸屬于劃分種類范疇，而處罰對(duì)應(yīng)的名稱與外在形式應(yīng)為“類別”的具體構(gòu)成，如此形成的處罰體系更為完整，能夠?qū)π姓幜P行為有效地發(fā)揮出控制與規(guī)范的作用。而現(xiàn)有法規(guī)在劃分處罰種類時(shí)，只簡(jiǎn)單地參考“形式”，沒(méi)有真正地體現(xiàn)出屬種關(guān)系。這種分類問(wèn)題反映到實(shí)際的法規(guī)實(shí)施環(huán)節(jié)中，導(dǎo)致處罰種類繁雜，對(duì)應(yīng)的名目數(shù)量多且較為雜亂，還有其他行政措施與行政處罰措施共存的狀況，比如責(zé)令改正、追繳等措施均屬于行政執(zhí)法的范疇，并非行政處罰措施，然而罰款處罰與行政措施并存的條件下，很容易使人們混淆處罰種類，并使處罰種屬關(guān)系出現(xiàn)混亂的情況。

（二）其他處罰種類與基本處罰種類之間存在失衡

其他處罰種類與基本處罰種類之間為特殊與一般的關(guān)系，基本處罰種類已經(jīng)涵蓋了主要的與普遍的情況，而其他處罰種類中多為較為特殊的情況，對(duì)基本處罰種類進(jìn)行補(bǔ)充。當(dāng)前的基本處罰種類只包含六種，相比之下，其他處罰種類涵蓋的類別更多，如違法信息公示，列入黑名單；針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的虛報(bào)資本注冊(cè)信息的采取撤銷登記這一處罰方式；涉及違法違建建筑者，采取限期拆除與降低資質(zhì)的處罰；針對(duì)作偽舞弊者，采取撤銷其學(xué)位的處罰?；咎幜P種類遠(yuǎn)少于其他處罰種類，二者之間在數(shù)量上存在失衡的情況，其補(bǔ)充與普遍的關(guān)系也被打破。 考慮到行政處罰法屬于基本處罰法，所以其必須具有最高效力，根據(jù)行政處罰法來(lái)設(shè)定其他同一類別的處罰“種類”時(shí)，處罰力度需要大于“其他處罰種類”，或者至少達(dá)到均衡的程度。然而不少隸屬于“其他處罰種類”的處罰力度已經(jīng)超過(guò)“基本處罰種類”，如其他法律規(guī)定的“通報(bào)批評(píng)”力度遠(yuǎn)大于“警告”，“警告”的處罰效果和力度還低于“違法信息公示”與“列入黑名單”，在后兩項(xiàng)處罰中，不只是從聲譽(yù)的角度實(shí)施懲治，同時(shí)還對(duì)受處罰對(duì)象的貸款，乘坐火車、飛機(jī)等行為加以限制與制裁。以其他法律所規(guī)定的“限期拆除”，其處罰造成的后果已經(jīng)超過(guò)沒(méi)收或者罰款，拆除后，即使對(duì)錯(cuò)誤行為進(jìn)行處罰，也不能重新恢復(fù)原狀，“其他處罰種類”已經(jīng)形成直接取代現(xiàn)有“基本處罰種類”的變化趨勢(shì)。

（三）處罰種類設(shè)定存在的問(wèn)題

從設(shè)定處罰種類的角度來(lái)看，基本處罰種類存在一些不合理的因素，現(xiàn)有的基本處罰形式盡管是行政實(shí)踐活動(dòng)中使用得較為普遍的懲戒手段，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但是其設(shè)定上的問(wèn)題也不容忽視。行政處罰的最終目的是懲戒行為人，制裁違法行為，同時(shí)還要形成引以為戒的效果。當(dāng)處罰存在輕微危害性的違法行為者時(shí)，可采用警告的措施，但是其懲戒作用相對(duì)輕微，實(shí)際更多地體現(xiàn)在提醒與警示的作用上，制裁特性較弱。行政機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，在作出決定或者采取措施前，可通過(guò)警告來(lái)預(yù)防或者阻止違法行為，但是其作為處罰種類是不合理的。

罰款是從金錢(qián)方面對(duì)違法行為加以制裁，行政處罰種類之中，罰款具有最高的設(shè)定頻率，在規(guī)章與法律中得到廣泛應(yīng)用，基本處罰法中并未明確設(shè)定處罰幅度對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，而在其他法規(guī)與法律中，處罰幅度也并未受到約束，因此在不同的領(lǐng)域中，處罰幅度有著較大的差別，導(dǎo)致處罰對(duì)應(yīng)的裁量權(quán)存在失控的情況，很容易滋生處罰不公或者同一案件處罰力度不同的問(wèn)題。

地方性規(guī)章與法規(guī)在設(shè)定處罰時(shí)會(huì)受到基本處罰種類方面的限制，按照名稱進(jìn)行分類的方式存在局限性與固定性的問(wèn)題，地方設(shè)定處罰類別時(shí)，其自主空間將被擠壓，這會(huì)給地方治理工作的主導(dǎo)性造成不良影響，甚至有違反立法權(quán)的立法初衷的傾向。地方治理需要擁有自主合理的立法空間，當(dāng)前需要解決行政處罰立法方面的問(wèn)題。行政處罰法還需得到進(jìn)一步的修正，尤其是在涉及到立法問(wèn)題時(shí)，應(yīng)關(guān)注行政處罰法與立法法不同步的情況。比如按照立法法的規(guī)定，地方立法權(quán)被有效擴(kuò)大至能夠設(shè)區(qū)的市，而從行政處罰角度分析，地方立法權(quán)仍舊存在局限于偏大的市的情況；另外立法法中明確規(guī)定，當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄖ黧w和上位法不存在抵觸的狀況時(shí)，其擁有在歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等中的立法權(quán)。立法法給地方較大的立法空間，因此行政處罰法需要作出調(diào)整，修正其設(shè)定與種類，滿足地方立法的合理需求。

四、改進(jìn)行政處罰種類設(shè)定與劃分的建議

（一）合理劃分行政處罰種類

劃分行政處罰措施的種類時(shí)，必須按照基本的分類規(guī)則，選擇劃分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要抽象概括出不同的處罰行為具有的同一特質(zhì)，使具有相同內(nèi)容或者特質(zhì)的處罰措施被歸納成一類。選擇劃分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須先考慮劃分種類的目的，即立法目的，標(biāo)準(zhǔn)需要可以對(duì)彼類處罰與此類處罰進(jìn)行明確區(qū)分，以此給各種違法行為的適用類別提供必要的依據(jù)；另外還要對(duì)各種處罰種類所呈現(xiàn)的制裁強(qiáng)度加以區(qū)分，從而使制裁力度與違法程度保持相當(dāng)?？蓪?dāng)前的六種處罰劃分成人身自由罰、資格罰、財(cái)產(chǎn)法以及聲譽(yù)罰幾種類別。選擇的標(biāo)準(zhǔn)為處罰內(nèi)容，成功區(qū)分了彼類與此類，同時(shí)也對(duì)制裁處罰力度加以區(qū)分，能夠達(dá)到分類的目的。按照處罰的具體內(nèi)容進(jìn)行分類有以下幾種作用：可擺脫種類劃分相對(duì)混亂的現(xiàn)狀，在凸顯處罰內(nèi)容的共性特點(diǎn)時(shí)，將具有共同要素的處罰措施當(dāng)作同一類別的處罰，其處罰內(nèi)容相似，在此標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)對(duì)處罰措施的有效歸類，這種分類方式符合科學(xué)的邏輯關(guān)系，消除原本存在于分類系統(tǒng)中的缺陷。還可借此形成處罰種類的框架，此種分類方法有助于對(duì)處罰形式加以歸類，在分類中的相對(duì)種類中納入“其他處罰種類”，以此來(lái)消除“其他處罰種類”與“基本處罰種類”之間存在的不平衡情況。在對(duì)處罰行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)，還為地方立法保留了相應(yīng)的空間。根據(jù)處罰內(nèi)容分類屬于抽象概括性的分類，必須遵守嚴(yán)格控制的基本原則，靈活設(shè)置處罰形式，保護(hù)地方立法的相對(duì)自主權(quán)。

（二）構(gòu)建行政處罰形式與種類之間的種屬關(guān)系

行政處罰基本框架由人身罰、資格罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰與聲譽(yù)罰共同構(gòu)成，每個(gè)種類下又有多種不同的處罰形式，需要將其與其他處罰措施加以區(qū)分，確保處罰形式能夠被正確歸類，其種屬關(guān)系也能夠維持較強(qiáng)的合理性。對(duì)處罰措施和其他措施進(jìn)行區(qū)分，比如“追回獎(jiǎng)金，撤銷獎(jiǎng)勵(lì)”，這一處理決定對(duì)應(yīng)的行為并不存在目的方面的制裁性，行政相對(duì)人在符合法定條件的前提下獲得獎(jiǎng)金或者行政獎(jiǎng)勵(lì)，其需要履行提交真實(shí)材料與依法申請(qǐng)的義務(wù)，如果通過(guò)不正當(dāng)?shù)姆绞津_取獲得獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)對(duì)這一種行為時(shí)應(yīng)實(shí)施追回與撤銷所指行為存在違背行政義務(wù)的基本特性，但是其目的并不具備制裁性，只是為了糾正錯(cuò)誤；這一處理決定并沒(méi)有具備行政處罰層面的不利后果，獎(jiǎng)金與獎(jiǎng)勵(lì)并不需行政相對(duì)人支付成本，雖然會(huì)影響其利益，但是追回與撤銷都是收回其不應(yīng)獲利，本質(zhì)上為恢復(fù)原狀，所以這一措施并非行政處罰形式。

（三）正確設(shè)定行政處罰形式與種類

控制設(shè)定處罰種類的行為，我國(guó)始終嚴(yán)格控制設(shè)定處罰種類的工作，遵守高位法控制的基本原則，以行政處罰法來(lái)設(shè)定行政處罰種類，其他行政法規(guī)與其他法律沒(méi)有設(shè)定處罰種類的權(quán)力?？刂铺幜P形式的設(shè)定工作時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守前后一致、法制統(tǒng)一的立法精神，以行政處罰法為主，其他行政法規(guī)與法律為輔，同時(shí)行政法規(guī)并沒(méi)有權(quán)限對(duì)人身自由罰的處罰形式進(jìn)行設(shè)定。在處罰種類項(xiàng)之下，對(duì)處罰形式進(jìn)行羅列，依照既有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)限定處罰力度，以靈活條款為輔助，為設(shè)定其他處罰形式預(yù)留相應(yīng)的空間。設(shè)定新的行政處罰形式與種類，修正現(xiàn)有的處罰種類，以聲譽(yù)罰為例，設(shè)定其處罰形式時(shí)，要考慮到其主要是為了承接法人、公民的榮譽(yù)與名譽(yù)，依照實(shí)際使用情況，將處罰形式設(shè)置成公示違法信息、具結(jié)悔過(guò)、通報(bào)批評(píng)、警告等；針對(duì)財(cái)產(chǎn)罰，設(shè)置處罰形式，其主要對(duì)法人、公民在財(cái)物與金錢(qián)進(jìn)行懲處，具體形式包括除毀財(cái)物、沒(méi)收非法所得、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)與罰款，其中除毀財(cái)物還包括限期拆除違法設(shè)施與建筑的處罰以及銷毀假冒偽劣商品的處罰。

（四）充分考慮地方立法需求

擴(kuò)大地方設(shè)定行政處罰形式的自主空間，可對(duì)設(shè)定聲譽(yù)權(quán)的處罰形式的自主空間進(jìn)行擴(kuò)大，盡管當(dāng)前的行政處罰法在處罰形式與種類的設(shè)定上存在混淆的情況，但是劃分規(guī)則上有明確的要求，法律要求地方立法機(jī)關(guān)擁有設(shè)定警告處罰種類的權(quán)力，地方對(duì)于影響較為輕微的處罰有一定的設(shè)定空間，可為地方的立法機(jī)關(guān)賦予設(shè)定聲譽(yù)罰處罰形式的權(quán)力，地方即可結(jié)合發(fā)展需求與地方治理的情況來(lái)確定聲譽(yù)罰所對(duì)應(yīng)的處罰形式，針對(duì)列入黑名單這種具有復(fù)合處罰形式且會(huì)給相對(duì)人利益造成嚴(yán)重影響的處罰形式，地方不允許出現(xiàn)相關(guān)的創(chuàng)新設(shè)定行為。

五、結(jié)論

確定行政處罰種類的設(shè)定與劃分時(shí)，需要以立法目的為出發(fā)點(diǎn)，保障法律的一致性與連貫性，準(zhǔn)確地反映出當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展與變化需求，正確選擇分類標(biāo)準(zhǔn)，確定合理的處罰形式與設(shè)定方式，做好設(shè)定處罰形式權(quán)力的分配工作，不斷地完善行政處罰法。