河北正坤城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 劉廣寧

隨著我國(guó)不斷推出政策制度來(lái)提高人民群眾的生活質(zhì)量，從整體角度上來(lái)看，我國(guó)人民群眾生活水平已經(jīng)提升到了較高的層次，城市化進(jìn)程也在不斷加快，城市規(guī)劃問(wèn)題也進(jìn)入到大眾視野當(dāng)中。而現(xiàn)今城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃之間還存在很多矛盾，這些矛盾不利于城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此為了推動(dòng)社會(huì)發(fā)展提高人民群眾生活水平，對(duì)兩者之間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)意義重大。

一、城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃概念

（一）城市規(guī)劃概念

城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)城市空間的有效利用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，使城市可以完成提前預(yù)設(shè)的階段性目標(biāo)，對(duì)城市的發(fā)展方向與規(guī)模進(jìn)行預(yù)設(shè)，對(duì)城市的內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃。城市規(guī)劃可以明確城市未來(lái)的發(fā)展方向，將土地資源科學(xué)利用，使其盡可能發(fā)揮最大價(jià)值。城市規(guī)劃是城市可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展方向更加規(guī)范的有效保障，還有利于提高城市人民群眾的生活水平，可以有效推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃概念

國(guó)土空間規(guī)劃從宏觀角度上來(lái)講就是對(duì)我國(guó)土地進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)土地不合理的使用情況進(jìn)行整治，對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)。國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃可以保證區(qū)域內(nèi)人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)相互之間的良性關(guān)系，促進(jìn)土地資源利用可持續(xù)發(fā)展，在社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間尋找平衡點(diǎn)?，F(xiàn)今，我國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新的層次，國(guó)土空間規(guī)劃為了適應(yīng)社會(huì)變化也需要對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃理念進(jìn)行改進(jìn)，要求規(guī)劃更加合理化，符合人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃方式，避免造成土地資源浪費(fèi)、對(duì)自然資源與環(huán)境造成破壞現(xiàn)象發(fā)生，國(guó)土空間規(guī)劃是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，為國(guó)家步入可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)提供有力支撐。雖然我國(guó)已經(jīng)加大了對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的重視，但是依然有很多方面需要進(jìn)行完善，需要進(jìn)一步探索更成熟的管理規(guī)劃方式。

二、城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃之間的主要矛盾

（一）編制部門(mén)

理論上來(lái)講兩者之間都有比較明確的職責(zé)任務(wù)，從編制部門(mén)上來(lái)看歸屬也比較明確，其中國(guó)土規(guī)劃編制的負(fù)責(zé)單位主要是國(guó)土資源部門(mén)，而城市規(guī)劃編制負(fù)責(zé)單位主要屬于建設(shè)規(guī)劃部門(mén)，在編制和職責(zé)上都有明確的劃分。但對(duì)城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃實(shí)際的工作情況進(jìn)行分析，兩者之間又在工作中存在較大的交叉性，兩個(gè)部門(mén)工作中會(huì)根據(jù)自身需求情況實(shí)施任務(wù)部署，當(dāng)兩者根據(jù)自身部門(mén)布置任務(wù)進(jìn)行工作時(shí)，會(huì)出現(xiàn)相互之間影響和制約的情況。這就會(huì)導(dǎo)致在工作中兩個(gè)部門(mén)在工作上產(chǎn)生沖突發(fā)生矛盾，而且解決起來(lái)比較麻煩，為了自身部門(mén)的效益不被損害，導(dǎo)致難以進(jìn)行有效的溝通，無(wú)法配合對(duì)方的工作[1]。

（二）實(shí)施方面

國(guó)土規(guī)劃管理和城市規(guī)劃管理在工作過(guò)程中，管理目的、管理內(nèi)容、規(guī)程、與對(duì)土地的規(guī)劃期限都可能存在矛盾和沖突。

1.管理目的

相比較而言國(guó)土規(guī)劃是從更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度上來(lái)考慮，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃管理，在規(guī)劃過(guò)程中需要從當(dāng)前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀以及以后的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行考慮，從而來(lái)決定土地資源使用方向、保護(hù)力度，需要做到對(duì)國(guó)家土地資源統(tǒng)籌兼顧的安排。而城市規(guī)劃管理通常是基于城市未來(lái)的發(fā)展方向和城市經(jīng)濟(jì)狀況等，保證城市建設(shè)可以與社會(huì)發(fā)展速度同步，以維持城市各部分結(jié)構(gòu)可以穩(wěn)定運(yùn)行，保證城市經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益。因此國(guó)土規(guī)劃相較于城市規(guī)劃而言層級(jí)更高。

2.管理內(nèi)容

國(guó)土規(guī)劃管理和城市規(guī)劃管理的出發(fā)角度不同和管理層級(jí)不同，導(dǎo)致兩者的管理內(nèi)容也存在差異。國(guó)土規(guī)劃涉及的領(lǐng)域比較多，需要將國(guó)家整個(gè)土地資源、環(huán)境、人口、社會(huì)發(fā)展等在規(guī)劃中詳細(xì)考慮，進(jìn)行科學(xué)化與合理化的分析，編制出可行的土地利用規(guī)劃，國(guó)土規(guī)劃管理通常需要基于國(guó)家整體土地情況與社會(huì)發(fā)展情況角度進(jìn)行分析。而城市規(guī)劃通常都是結(jié)合城市實(shí)際發(fā)展展開(kāi)分析，對(duì)城市土地資源進(jìn)行管理規(guī)劃，城市管理規(guī)劃層級(jí)更多是基于城市本身情況進(jìn)行分析。

3.編制規(guī)程

國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制規(guī)程上也存在較大差異，由于國(guó)土規(guī)劃需要考慮到國(guó)家整體發(fā)展情況，因此在規(guī)劃方式上以整體局部的方式，逐級(jí)進(jìn)行土地規(guī)劃。而城市規(guī)劃則是利用從整體到局部與從局部到整體相互結(jié)合的方式，對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃對(duì)土地保護(hù)的重視程度要大于城市規(guī)劃。比如在耕地保護(hù)上，國(guó)土規(guī)劃要根據(jù)從上到下的方式進(jìn)行指標(biāo)任務(wù)分配，計(jì)劃性非常強(qiáng)，對(duì)土地的綜合分析與利用率非?？粗?。而城市的規(guī)劃則是根據(jù)城市發(fā)展情況與城市內(nèi)不同行業(yè)的實(shí)際需求來(lái)對(duì)土地進(jìn)行劃分，兩者之間在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)的考慮方向上存在差異，編制規(guī)程也會(huì)不同。而且國(guó)土規(guī)劃注重土地保護(hù)，因此在為城市分配土地使用指標(biāo)上，通常難以滿足城市規(guī)劃前的預(yù)測(cè)[2]。

4.規(guī)劃期限

國(guó)土規(guī)劃需要國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌確定其具體使用年限，然后土地行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)發(fā)送文件，確定各級(jí)對(duì)土地的使用年限等要求。城市規(guī)劃中土地年限的確定方式通常是政府部門(mén)根據(jù)城市發(fā)展和城市不同企業(yè)的實(shí)際情況來(lái)確定使用年限。而從時(shí)間上來(lái)看國(guó)土規(guī)劃期限為近期五年，中長(zhǎng)期為十到十五年左右，城市規(guī)劃中土地規(guī)劃期限通常情況下都是二十年左右，規(guī)劃年限上的差異在某種程度上也會(huì)導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生，使兩者在土地規(guī)劃問(wèn)題上出現(xiàn)交叉，增大了問(wèn)題的解決難度。

三、城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃之間矛盾解決措施

（一）發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃在城市規(guī)劃中的作用

城市規(guī)劃需要嚴(yán)格遵照國(guó)土規(guī)劃的實(shí)際情況，以便國(guó)土規(guī)劃可以更好地輔助城市規(guī)劃的進(jìn)行。雖然國(guó)土規(guī)劃與城市之間存在矛盾關(guān)系，但是從其他角度上分析，國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃也存在引導(dǎo)關(guān)系。國(guó)土規(guī)劃通常考慮得比較全面，需要結(jié)合實(shí)際國(guó)情進(jìn)行分析，對(duì)區(qū)域內(nèi)的土地資源分析利用能力較強(qiáng)，規(guī)劃的內(nèi)容會(huì)更加具體。而城市規(guī)劃通常局限于城市的發(fā)展，進(jìn)而在土地規(guī)劃上國(guó)土規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性作用。從實(shí)踐角度進(jìn)行分析，城市規(guī)劃實(shí)踐中，可以為國(guó)土規(guī)劃提供真實(shí)的數(shù)據(jù)參考，從而為國(guó)土規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持，幫助其在后續(xù)規(guī)劃過(guò)程中有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)為城市規(guī)劃使用土地指標(biāo)進(jìn)行合理控制。因此合理利用兩者之間的引導(dǎo)關(guān)系，可以有效解決相互之間的矛盾問(wèn)題，使兩者之間實(shí)現(xiàn)關(guān)系的協(xié)調(diào)，促進(jìn)雙方共同進(jìn)步[3]。

（二）認(rèn)識(shí)到協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的必要性

國(guó)土規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展用地限制程度過(guò)大，會(huì)對(duì)城市的發(fā)展造成影響，而對(duì)城市用地下放指標(biāo)力度過(guò)大則不利于國(guó)土保護(hù)工作的進(jìn)行，因此要想解決兩者之間的沖突關(guān)系，就需要增強(qiáng)彼此的協(xié)調(diào)能力。要想讓城市可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)土地的合理規(guī)劃，因此為了城市發(fā)展的穩(wěn)定性，還需要看城市規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃的管理效果，對(duì)兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)性作出改進(jìn)，充分認(rèn)識(shí)到國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義與必要性，解決兩者之間的矛盾關(guān)系，以此在保證土地合理使用的情況下，不影響城市的發(fā)展，促使城市走上可持續(xù)發(fā)展道路。

（三）搭建網(wǎng)絡(luò)信息互通平臺(tái)

由于城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃之間存在沖突，導(dǎo)致兩者之間的信息數(shù)據(jù)通常都不能有效共享，沖突無(wú)法得到有效解決。當(dāng)前信息技術(shù)發(fā)展已經(jīng)比較成熟，可以有效利用信息技術(shù)來(lái)解決兩者之間的矛盾問(wèn)題。因此為了解決相互之間因?yàn)樾畔?shù)據(jù)不透明，缺乏信任的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)搭建網(wǎng)絡(luò)信息互通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享，增加彼此之間的溝通，這樣容易在分析解決矛盾意見(jiàn)時(shí)達(dá)成共識(shí)，選擇有效的方式來(lái)促進(jìn)雙方合作，便于土地規(guī)劃問(wèn)題的解決。由于土地規(guī)劃中有很多需要保密的信息，因此需要加強(qiáng)信息共享平臺(tái)的安全性，可以搭建專項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)溝通渠道，以保證共享信息的安全性。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

為了減少國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃工作之間的沖突，增強(qiáng)彼此之間的統(tǒng)一性，完善相關(guān)法律法規(guī)非常有必要。通過(guò)在兩者實(shí)際工作情況中的沖突點(diǎn)進(jìn)行分析，然后根據(jù)實(shí)際情況對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行完善，有必要的情況下可以進(jìn)行修改，以此保證兩者在土地規(guī)劃上有更多的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，減少矛盾關(guān)系。

（五）健全管理機(jī)制

隨著社會(huì)步入發(fā)展新時(shí)期，國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃管理工作難度也逐漸提高，兩者規(guī)劃工作會(huì)變得更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的管理機(jī)制很難適應(yīng)現(xiàn)今國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃管理任務(wù)，因此要求相關(guān)部門(mén)的管理者要有創(chuàng)新思想，對(duì)管理機(jī)制有更新完善的意識(shí)，在實(shí)際工作中，尋找規(guī)劃管理工作中的要點(diǎn)，進(jìn)行整合分析，尋找管理中現(xiàn)存的不足之處，對(duì)管理制度進(jìn)行改進(jìn)或者完善，才能使其更好地服務(wù)土地規(guī)劃問(wèn)題，為解決國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃之間矛盾，在管理機(jī)制上提供支持。而且國(guó)土規(guī)劃通常都會(huì)涉及非常多的單位與部門(mén)，這要求每個(gè)部門(mén)在管理工作上做到認(rèn)真負(fù)責(zé)，積極參與到管理機(jī)制的完善過(guò)程當(dāng)中，增強(qiáng)各部門(mén)之間工作的溝通，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理的效果，以此促進(jìn)國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

四、結(jié)論

國(guó)土規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾問(wèn)題存在已久，因此不是一朝一夕即可將矛盾解決，還需要通過(guò)付諸實(shí)際行動(dòng)，在工作中不斷尋找解決的方法，才能逐漸將矛盾解決。解決兩者之間的突出問(wèn)題還應(yīng)該在協(xié)調(diào)性上多下功夫，充分利用國(guó)土規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用，增強(qiáng)兩者之間的統(tǒng)一性，并在制度和法律法規(guī)上進(jìn)行完善，使協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作有足夠的制度支持。