焦洪昌，趙德金,2

(1.中國政法大學 法學院，北京100088；2.甘肅省人民檢察院 礦區(qū)分院，甘肅 蘭州730046)

一、 問題的提出

近年來，監(jiān)護人的侵權行為、校園暴力事件、未成年人流浪乞討等侵犯未成年人權益事件頻發(fā)，引起了社會和網(wǎng)絡輿論的廣泛關注。未成年人生理以及心理發(fā)育還未完全成熟，知識儲備也還不足。通常在很多時候，未成年人在自身權益遭受侵害時不能及時作出正確有效判斷，依法進行維權難度頗大。未成年人身心發(fā)育不完全，在遭受犯罪行為侵害后，更容易留下心理陰影和造成心理傷害。這些傷害一般具有隱蔽性和持續(xù)性，短期內(nèi)無法觀察到即時性的損害，非常容易被人們忽略，但如果把觀察時間拉長擴大，這些侵害給未成年人造成的影響是非常驚人的。特別是，人作為自然物種，其成長過程是不可逆的，違法行為對未成年人身心造成的侵害也將是不可逆轉的。當前，侵犯未成年人身心和合法權益的行為屢見不鮮，完善未成年人身心健康和合法權益的保護制度刻不容緩。

作為司法參與社會治理的一種重要方式和國家機關以法治方式維護社會公共利益的一項重要制度，檢察公益訴訟制度在未成年人權益保護方面日益受到重視。檢察公益訴訟的社會治理效果明顯，表現(xiàn)為治理領域廣泛覆蓋、治理力度全程深入、治理主體全面帶動、治理規(guī)范充分法治化、治理方式剛柔并濟[1]。作為一項新制度，未成年人檢察公益訴訟制度在理論和實踐中都面臨著很多問題，本文擬結合未成年人檢察公益訴訟制度的實踐發(fā)展歷程，探討進一步優(yōu)化和完善未成年人檢察公益訴訟工作體系的路徑。

二、 未成年人檢察公益訴訟制度的建構歷程

在我國，未成年人檢察公益訴訟的發(fā)展時間相對較短。2012年修訂的《民事訴訟法》是我國最早規(guī)定公益訴訟制度的立法，但相關規(guī)定較為原則化，未形成較為完整的制度性規(guī)定，與公益訴訟相關的很多實體、程序問題并未得到妥當?shù)慕鉀Q。2014年黨的十八屆四中全會《決定》明確要求“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，這既是黨中央積極回應社會現(xiàn)實需求，從依法治國的戰(zhàn)略高度作出的重要決策，也是檢察機關立足法律監(jiān)督職能所須完成的歷史使命。

在地方檢察機關開展公益訴訟試點的基礎上，2015年12月，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確了民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型，將檢察機關提起公益訴訟試點工作全面推開。2017年，全國人大常委會通過《關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，正式在國家立法層面確立了檢察機關提起公益訴訟制度。根據(jù)上述規(guī)定，檢察公益訴訟的范圍主要限于“生態(tài)環(huán)境和資源保護”“食品藥品安全”“國有財產(chǎn)保護”“國有土地使用權出讓”等方面。其后，各地大力推動檢察公益訴訟的規(guī)范化、制度化，先后制定出臺了多份檢察公益訴訟的制度文件，對檢察機關提起公益訴訟工作進行了規(guī)范。盡管上述規(guī)定中并沒有專門提到未成年人公益訴訟，但在其他領域可以提起檢察公益訴訟的制度先例，為未成年人檢察公益訴訟提供了經(jīng)驗積累和工作參照。

公益訴訟制度的建立為未成年人保護提供了新的思路，探索未成年人公益訴訟成為保障未成年人合法權益的重要一環(huán)。2017年，最高人民檢察院制發(fā)的《關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》明確指出：“對于因幼兒園食品安全、教育設施質(zhì)量等問題，需維護兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟?！边@是我國最早涉及未成年人檢察公益訴訟的文件。(1)參見最高人民檢察院《關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》(高檢發(fā)未檢字〔2017〕5號)。

2018年，最高人民檢察院向教育部發(fā)出“一號檢察建議”，該建議取得了良好的法律效果和社會效果。同年，最高人民檢察院提出積極探索深化未成年人司法保護路徑，打造未成年人檢察公益訴訟“升級版”的實施愿景，推動在13個省份開展未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理試點工作。試點期間，各地檢察機關聚焦涉未成年人、環(huán)境保護、食品藥品安全等方面，累計發(fā)出577件公益訴訟訴前檢察建議,提起10件刑事附帶民事公益訴訟。部分試點檢察機關積極穩(wěn)慎探索公益訴訟“等”外領域，圍繞人民群眾關注密切、未成年人權益損害嚴重問題，發(fā)出172件訴前檢察建議。(2)參見最高人民檢察院《未成年人檢察工作白皮書(2014—2019)》。

隨后，一些地方根據(jù)試點情況積極探索完善未成年人檢察公益訴訟的制度路徑。例如，上海市青浦區(qū)人民檢察院于2019年4月印發(fā)《關于建立未成年人檢察公益訴訟觀察員制度實施意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，明確了未成年人檢察公益訴訟的線索受理、訴前調(diào)查、提出檢察建議等工作流程。特別是，該《意見》規(guī)定了未成年人檢察公益訴訟觀察員制度，希冀通過加強社會協(xié)作，積極發(fā)現(xiàn)侵害未成年人合法權益的行為。截至2020年底，全國有二十多個省級人大常委會出臺了關于檢察公益訴訟的地方性法規(guī)，其中大多對未成年人保護領域有所涉及，這些省級法規(guī)文件是未成年人檢察公益訴訟的重要制度成果和制度支撐。

2020年，最高人民檢察院將進一步推動未成年人檢察公益訴訟制度建設作為未成年人檢察工作的重要內(nèi)容，印發(fā)了《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》。該意見提出：“對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡信息傳播以及其他領域侵害眾多未成年人合法權益的，各地要結合實際需要，積極、穩(wěn)妥開展涉及未成年人的公益訴訟工作?！边@一規(guī)定進一步明確了未成年人檢察公益訴訟的領域范圍和基本原則。

其后，未成年人檢察公益訴訟的經(jīng)驗被國家立法所吸收。2020年修訂的《未成年人保護法》第106條對未成年人檢察公益訴訟作出了規(guī)定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟?！边@一規(guī)定成為檢察機關開展未成年人檢察公益訴訟“法律”層面的直接依據(jù)。

2020年12月30日，最高人民法院發(fā)布與《民法典》配套的第一批7件司法解釋，對照《民法典》等法律對民事案件案由進行了修改。其中，專門增加了“未成年人保護民事公益訴訟”案由，以配合修訂后的《未成年人保護法》的實施。這一規(guī)定標志著未成年人檢察民事公益訴訟的正式落地，拓寬了未成年人保護的司法場域。2021年2月，杭州市余杭區(qū)人民檢察院訴國內(nèi)某知名短視頻APP公司侵犯兒童個人信息民事公益訴訟案，經(jīng)杭州互聯(lián)網(wǎng)法院出具調(diào)解書后結案。該案系《民法典》實施及《未成年保護法》修訂后，檢察機關針對“未成年人網(wǎng)絡保護”提起的民事公益訴訟全國第一案。

不同于以案件類型劃分的檢察業(yè)務門類，未成年人檢察公益訴訟是以保護對象進行歸類的，兼具刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察職責。未成年人檢察公益訴訟既具有公益訴訟的一般屬性,又具有其自身的特殊屬性。其特殊屬性主要體現(xiàn)在三個方面：一是未成年人檢察公益訴訟的保護對象具有特殊性，其以身心發(fā)育尚不成熟的未成年人為保護對象，這就要求未成年人檢察公益訴訟應當遵循“特殊”“優(yōu)先”保護的理念，秉持較一般公益訴訟更為積極的態(tài)度。二是未成年人檢察公益訴訟的業(yè)務內(nèi)容具有綜合性。未成年人檢察公益訴訟以保護未成年人為中心目標，不受業(yè)務門類的限制，可以運用四大檢察職能，打通刑事、民事、行政法域，圍繞保護未成年人的需要開展工作。三是未成年人檢察公益訴訟的職責觸發(fā)具有后置性，根據(jù)《未成年人保護法》第106條之規(guī)定，未成年人合法權益受到侵犯，首先應由相關組織和個人代為提起訴訟，在相關組織和個人未代為起訴的情況下，未成年人檢察公益訴訟才能啟動。

審視未成年人檢察公益訴訟的制度和實踐發(fā)展歷程可知，未成年人檢察公益訴訟受到了立法、司法和社會各界的廣泛重視，已經(jīng)成為保障未成年人合法權益的一項重要制度抓手。從立法和司法實踐的角度分析，由檢察機關提起未成年人公益訴訟具有堅實的基礎和明顯的優(yōu)勢。

第一，我國通過《人民檢察院組織法》明確了檢察機關采用民事和行政兩大訴訟形式提起公益訴訟的職權，確立了檢察機關作為提起公益訴訟的主體地位，法律上的明確授權使得建立由檢察機關提起未成年人公益訴訟制度，不但有法律依據(jù)，而且具有現(xiàn)實意義。

第二，檢察機關作為我國《憲法》規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，處于相對中立地位，這決定了其承擔未成年人公益訴訟職能的合理性和必然性。未成年人檢察公益訴訟制度，是檢察權發(fā)展的最新成果，它是檢察權在始終保持法律監(jiān)督權基本屬性的前提下，根據(jù)時代變遷而調(diào)整其權力外延和運行方式，實現(xiàn)檢察權發(fā)展與國家治理同頻共振的一種新形態(tài)[2]。檢察機關代表國家維護法制的統(tǒng)一和尊嚴，以追求社會正義、維護國家利益和公共利益為目標，通過獨立行使檢察權，來進一步確保國家法律的統(tǒng)一和正確實施。檢察機關在西方國家被定位為“政府律師”，而在我國則是法律監(jiān)督者，其地位更高、作用更強、影響力更大。并且檢察機關在辦理未成年人刑事案件方面積累了相當多的司法經(jīng)驗，為未成年人公益訴訟案件的辦理奠定了基礎[3]。

第三，由檢察機關提起未成年人公益訴訟是一項國際經(jīng)驗。例如，在法國和日本，為保護未成年人權益，監(jiān)護權案件主要由檢察機關提起訴訟。當監(jiān)護人具有不當行為，或者監(jiān)護人侵害了未成年人的合法權益，抑或監(jiān)護人對未成年人疏于管教并拒絕履行監(jiān)護義務時，檢察機關可以提起訴訟請求法院撤銷他們的監(jiān)護權[4]。因此，將提起未成年人公益訴訟的主體確定為檢察機關，不但有法可依，而且也符合國際發(fā)展趨勢。

第四，與以往辦理普通刑事案件相比，檢察機關辦理未成年人檢察公益訴訟案件是通過發(fā)送訴前檢察建議的方式，在訴前程序中對怠于履職的行為進行糾正。未成年人檢察公益訴訟這種引而不發(fā)的強制力，既保證檢察機關能更好地實現(xiàn)法律監(jiān)督，又促進行政機關嚴格執(zhí)法和依法行政，這充分彰顯了檢察建議的剛性，實現(xiàn)了法律監(jiān)督的“雙贏多贏共贏”[5]。由于保護未成年人所涉及問題的復雜性，未成年人檢察公益訴訟比一般公益訴訟更強調(diào)“把訴前實現(xiàn)維護公益的目的作為最佳司法狀態(tài)”。(3)參見張軍：《最高人民檢察院工作報告》，2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上。

三、 未成年人檢察公益訴訟制度的實踐困境

當前，未成年人檢察公益訴訟在我國還處于起步探索階段。各地檢察機關雖已經(jīng)辦理了一定數(shù)量的案件，積累了一定的經(jīng)驗，但從實踐情況看，未成年人檢察公益訴訟制度面臨以下難題和困境。

(一) 案件范圍狹窄導致受案立案難

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關開展行政公益訴訟領域主要包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護”“食品藥品安全”“國有財產(chǎn)保護”“國有土地使用權出讓”四方面。而根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關開展民事公益訴訟的范圍主要包括破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為。雖然2020年4月最高檢提出結合實際工作并以積極、穩(wěn)妥的方式開展未成年人公益訴訟工作，但是結合發(fā)布的相關指導性案例和經(jīng)典案例，案件范圍的拓展效果并不理想。2014年至2019年檢察機關發(fā)布了17起公益訴訟典型案例。2020年最高檢發(fā)布未成年人保護領域典型案例13起，其中監(jiān)護侵害監(jiān)督的典型案例3起，推動加強和創(chuàng)新未成年人保護社會治理典型案例10起。從個案情況看，司法實踐中未成年人檢察公益訴訟案件基本都是以“學校”為中心展開，比如學校周邊的食品藥品、學校周邊的煙酒銷售、學校周邊的產(chǎn)品質(zhì)量等。雖然可以在“等”外對未成年人檢察公益訴訟進行拓展，但畢竟沒有明確的法律授權，這成為掣肘檢察機關開展未成年人檢察公益訴訟的制度障礙。

(二) 關鍵標準不明導致審查判斷難

2020年修訂的《未成年人保護法》第106條為檢察機關開展未成年人檢察公益訴訟提供了明確的“法律”層面的根據(jù)，但問題是，其中規(guī)定檢察機關直接提起公益訴訟須以“涉及公共利益”為前提，而公共利益本身的判斷標準并不明確。例如，在未成年人遭受監(jiān)護侵害是否屬于涉及公共利益上就存在不同認識。有人認為檢察機關支持起訴撤銷監(jiān)護權是公益訴訟，但也有人認為未成年人遭受監(jiān)護侵害僅僅涉及家庭內(nèi)部問題，并不符合公共利益的特征[6]?！肮怖妗迸袛鄻藴实哪：萍s了未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。

司法實踐中，涉及公共利益判斷的另一個難題是究竟秉持實害性標準還是危險性標準，即所謂的“涉及公共利益”是指公共利益受到實際損害，還是只要存在受侵害的潛在可能就認為涉及侵害公共利益。例如，2019年上海市奉賢區(qū)檢察院辦理的對區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局未依法履行職責的行政公益訴訟案。該案起因于一家連鎖培訓機構的一個門店卷款“跑路”，隨著檢察機關對全區(qū)的校外培訓機構進行走訪調(diào)查，大量一次性收取1年甚至2年培訓費用的情況被發(fā)現(xiàn)。學者們對于該案中正常經(jīng)營的培訓機構，違規(guī)一次性收取1年甚至2年的培訓費用，是否侵害公共利益有不同的看法。有人認為，侵害公共利益必須存在實際的損害結果，即根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，必須是負有職責的行政機關不履行職責或者違法行使職責，致使社會公共利益遭受實際損害。也有人認為，不需要存在實際的損害結果，只要行政機關的不作為，致使公共利益存在潛在的受侵害可能性即可。因而，公共利益受侵害的判斷標準直接影響到未成年人檢察公益訴訟是否符合提起訴訟的條件，關乎該制度的運行結果。

(三) 案件線索缺乏導致調(diào)查取證難

當前，檢察機關辦理未成年人檢察公益訴訟的案件線索有限，主要依靠辦案部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)違法侵害未成年人合法權益的線索。在檢察機關內(nèi)設機構改革后，未檢部門不僅辦理涉未刑事案件，而且開展未成年人民事和公益訴訟工作。當前，未檢部門主要是在辦案工作中發(fā)現(xiàn)有關機關和部門怠于履職或者不履職而致使未成年人權益受到侵害的線索，進而通過公益訴訟的方式對未成年人進行保護。例如，2019年最高人民檢察院委托專家在一些地方開展犯罪記錄封存制度實施狀況評估，發(fā)現(xiàn)不少地方存在泄露未成年人犯罪記錄的情況，導致有犯罪記錄的未成年人在教育和就業(yè)方面遭遇嚴重歧視[7]。但是，辦案之外的線索獲取機制不足。

檢察機關辦理未成年人檢察公益訴訟案件也面臨取證困難。雖然在《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中，列出了多種調(diào)查取證的方式，但是檢察機關在公益訴訟中調(diào)查取證有時很難得到相關機關和人員的配合。例如，據(jù)統(tǒng)計，江蘇淮安檢察機關在2018—2019年間辦理的266件公益訴訟案件中，共開展調(diào)查核實工作289次，受到阻撓、干擾、拒絕等不配合行為共113次，占比為39．1%[8]。而且，辦案機關的調(diào)查方式有限，很多時候檢察官仍是要通過傳統(tǒng)的調(diào)查取證方式調(diào)取證據(jù)材料，比如需要隨身佩戴執(zhí)法記錄儀，甚至還需要通過喬裝打扮等方式來全面收集和固定證據(jù)。例如，2018年福建福清檢察院辦理的全國首起涉未成年人檢察公益訴訟案，在該案中的福建16家無證幼兒園被整頓。在辦理案件過程中，兩位檢察官喬裝打扮成學生家長，以小孩從外地移居回來上學為由進園察看，才在三天的明察暗訪中,通過執(zhí)法記錄儀詳細記錄了無證幼兒園的辦學亂象[9]。

(四) 多方職責交織導致確定訴訟對象難

在我國，未成年人保護是一個需多方參與的事業(yè)，大量的行政機關、社會團體和企事業(yè)組織都負有保護未成年人的職能和責任，多部法律法規(guī)之中也都有相關條文。比如，《未成年人保護法》第6條就明確規(guī)定，保護未成年人是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任。雖然法律有明確規(guī)定，但是在實踐中，各級行政機關在未成年人保護方面存在職權交叉，又因為沒有負責未成年人保護的牽頭單位或主責部門，使得彼此互相推諉。由此可知，職能部門過多，在保護未成年人的具體問題上容易發(fā)生職能不清、責任不明的情況，全部有責而全不負責，致使在未成年人保護方面有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象較為突出[10]。更重要的是，當不法行為對未成年人合法權益造成侵害時，因不易確定負有保護職責的行政機關，致使檢察機關常常在確定訴訟對象上就需要耗費大量的時間精力。

四、 未成年人檢察公益訴訟制度的優(yōu)化路徑

(一) 拓寬未成年人檢察公益訴訟的案件范圍

“公共利益”概念的界定是未成年人檢察公益訴訟的難點。“公共利益”是一個非常抽象的概念，而且存在著越來越虛化的傾向。很多學者試圖對“公共利益”進行界定，但其不確定性并未被清解。孫笑俠教授認為，“公共利益”通常包括：1.公共秩序的和平與安全；2.經(jīng)濟秩序的健康、安全與效率化；3.社會資源與機會的合理保存與利用；4.社會弱者利益；5.公共道德的維護；6.人類朝文明方向發(fā)展的條件。盡管如此，公共利益的范圍仍舊非常抽象。實際上，公共利益是一種范圍和種類廣泛的利益形態(tài)，受益主體具有普遍性和不特定性等特點，其既可以是全局的、長遠的利益，也可以是局部的、現(xiàn)實的利益[11]。有論者認為，在確定未成年人檢察公益訴訟的案件范圍時，應當堅持維護“眾多”未成年人利益原則，緊緊抓住“侵害眾多未成年人權益”這個“牛鼻子”，把對眾多未成年人身心健康造成重大危害、社會反響強烈的問題作為未成年人檢察公益訴訟的重點內(nèi)容，切實把握好“眾多”這一原則，增強監(jiān)督的社會效果[12]。有論者認為，對公益訴訟應當作廣義理解，具有公共利益、人權保護和社會變革意義的訴訟,都是公益訴訟[13]。

筆者認為，未成年人檢察公益訴訟中應當秉持“未成年人利益最大化”的原則來認識和解釋“公共利益”。具體而言，以下情況可以認為“涉及公共利益”：一是關系到全體社會成員的共同利益；二是關系到不特定人的具體利益；三是關系到與基本法律價值相聯(lián)系的有關個人的生命、健康和自由等方面的基本利益；四是關系到經(jīng)濟社會安定性、安全性的社會秩序。在未成年人檢察公益訴訟具體工作中，應當從寬解釋，而不宜嚴格解釋、限定解釋。

在司法實踐中，2020年4月重慶市人民檢察院在全國首先出臺了專門確定未成年人公益訴訟案件范圍的文件，分別為《重慶市檢察機關維護未成年人權益公益訴訟專項行動工作方案》和《關于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見(試行)》。其中規(guī)定的案件范圍，一是涉未成年人的產(chǎn)品質(zhì)量、校外培訓、食品藥品安全公益訴訟等領域。對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量侵害等領域涉及眾多未成年人合法權益的突出問題，要及時制發(fā)訴前檢察建議，依法督促行政機關切實履行職責，確有必要時依法審慎提起行政公益訴訟。二是對損害眾多未成年人權益的其他領域依法提起民事公益訴訟，例如侵害少年英雄烈士的姓名、名譽、肖像等行為。在其他地區(qū)，將互聯(lián)網(wǎng)領域涉及未成年人的案件也納入公益訴訟的范圍，這很好地體現(xiàn)了“等”外領域的探索。例如上海市長寧區(qū)院在依法履行未成年人公益訴訟職能過程中發(fā)現(xiàn)，“拼多多”電商平臺上的“諸暨卓創(chuàng)圖書專營店”“博庫圖書旗艦店”等多家店鋪在售的《淘氣包馬小跳》系列叢書之《天真媽媽》等書中涉及自殺方式討論等內(nèi)容，有誘發(fā)未成年讀者模仿的風險，不利于未成年人身心健康，因此向區(qū)文化市場行政執(zhí)法大隊制發(fā)了行政公益訴訟訴前檢察建議[14]。筆者認為，未成年人檢察公益訴訟的案件范圍應以“未成年人”為中心，將包括校園設施安全、校園秩序管理等在內(nèi)的校園安全，互聯(lián)網(wǎng)信息安全，文化娛樂場所管理，食品藥品安全，生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域全部納入受案范圍[15]。

此外，筆者認為，從司法實踐和法理的角度分析，應將未成年人監(jiān)護關系的變更，依法列入未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。我國《民法典》第32條規(guī)定“沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，監(jiān)護人由民政部門擔任”。由此可見對未成年人保護是社會各方的責任義務，在具有監(jiān)護資格的人不能履行監(jiān)護義務時，國家應當承擔監(jiān)護職責[16]。既然國家充當著未成年人保護最后一道防線的角色，在以國家干預的形式來承擔監(jiān)護職責的時候，未成年人保護自然關系到國家利益，所以不管是根據(jù)“兒童利益最大化原則”還是“國家親權理論”，對未成年人的保護都涉及“公益”問題。從域外的相關立法情況來看，將未成年監(jiān)護關系的變更案件，也明確列入公益訴訟的范圍是有據(jù)可循的。例如，法國民訴法規(guī)定：“下列案件，檢察機關應當以訴訟當事人的身份提起、參與或者支持公益訴訟的進行：涉及親子關系、未成年人監(jiān)護關系安排及設置或者變更的案件?！盵17]因此，未成年人檢察公益訴訟案件范圍除了《行政訴訟法》《民事訴訟法》所規(guī)定的幾種領域外，還要結合探索“等”外領域的司法經(jīng)驗，不斷開拓涉及未成年人檢察公益訴訟的案件領域。

(二) 明確公共利益受侵害的判斷標準和起訴對象

關于公共利益受侵害的判斷標準，正如上文所提及的，存在著兩種不同的觀點，一種是“實際損害說”，一種則是“潛在損害說”。本文認為，公共利益受侵害的判斷標準應當根據(jù)未成年人檢察公益訴訟的案件類型加以確定。具體而言，在檢察機關提起未成年人檢察行政公益訴訟案件時，判斷標準是“潛在損害說”，也就是說不要求有實際的損害結果發(fā)生，只要存在違法的行為，且該違法行為存在著損害未成年人合法權益的可能性即可?；蛘哒f，此時就應當認為未成年人的合法權益受到了侵害。這里需要注意的是，此時判斷的對象不僅是違法行為的實施者，也包括負有管理職責的機關部門。也就是說，負有監(jiān)管職責的機關部門應當履行職責而沒有履行職責。因此，如同上文提到的校外培訓機構一次性收取多年培訓費的情況，只要負有監(jiān)管職責的機關部門沒有履行職責，不必要求有實際危害結果的發(fā)生，檢察機關也可以對有關行政機關部門提起未成年人行政公益訴訟。

在檢察機關提起未成年人民事公益訴訟時，判斷的標準則是“實際損害說”，即不僅需要有違法行為，還要存在實際的損害結果。因為此時的訴訟類型是民事公益訴訟，判斷的對象是違法行為實施者，所以公共利益受損害的判斷標準只能為是否產(chǎn)生了實際損害。例如，在上文提到的校外培訓機構一次性收取多年培訓費的情況下，如果校外培訓機構正常經(jīng)營，并不存在“跑路”等損害未成年人合法權益的情形，由于沒有實際損害發(fā)生，便不應提起未成年人檢察民事公益訴訟。

至于起訴對象的確定，筆者認為應當從有利于檢察機關提起未成年人檢察公益訴訟的角度出發(fā)，實行起訴對象連帶責任原則，即只要有關主體均負有相應的職責，都應當被作為起訴對象，由起訴對象承擔不負責任的舉證責任。例如，在未成年人檢察行政公益訴訟案件中，如果負責未成年人權益保護的機關部門或團體比較多，而檢察機關一時無法確定哪一機關是最為合適的起訴對象時，應當將負有法定職責的機關部門或團體均作為起訴對象，由起訴對象證明自己不應當承擔相應責任，或者，在各機關部門或團體均負責任的情況下，由其進行內(nèi)部的責任劃分、協(xié)調(diào)。實行起訴對象連帶責任原則可以最大程度地降低檢察機關提起未成年人檢察公益訴訟的難度，維護未成年人的合法權益。

(三) 拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索來源和調(diào)查手段

拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索來源，需要在精細化上下功夫。在司法實踐中，要圍繞類案排摸公益受損線索，在精細化辦案的基礎上，按照一案一剖析的要求，深入推進辦案與監(jiān)督有機融合。一是通過研判典型案例，總結類案問題形態(tài)，認真排摸未成年人公益受損線索。二是在法律規(guī)定中印證線索。當前我國多部法律法規(guī)均明確規(guī)定，上網(wǎng)服務機構不得讓未成年人進入營業(yè)場所。例如，江蘇省溧陽市檢察院辦理的督促市文體廣電和旅游局依法履職案，(4)此案系最高人民檢察院2020典型案例。2019年溧陽市檢察院在辦理未成年人孟某某盜竊案時發(fā)現(xiàn)，城區(qū)周邊及農(nóng)村地區(qū)部分網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人上網(wǎng)。經(jīng)深入調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)32%的受訪學生曾有隨意進出網(wǎng)吧而不被制止的情況，這間接導致學生們學習成績下降，有的甚至走上違法犯罪的道路。溧陽市文體廣電和旅游局缺乏有效監(jiān)管措施，導致網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人現(xiàn)象時有發(fā)生，一定程度上侵害了社會公益。2020年3月，溧陽市檢察院向市文體廣電和旅游局發(fā)出訴前檢察建議，督促該局履行監(jiān)管職能，加大對網(wǎng)吧等經(jīng)營場所的監(jiān)管力度，加強源頭治理，建立長效機制，凈化未成年人成長環(huán)境。

拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索來源、提高調(diào)查取證的效果，還要用足內(nèi)部資源，即建立未成年人檢察業(yè)務與其他檢察業(yè)務之間的協(xié)同聯(lián)動機制。一方面，實現(xiàn)辦案線索共享，解決未成年人檢察公益訴訟的線索來源問題;另一方面，實現(xiàn)職能的互補，即利用其他部門的調(diào)查核實權協(xié)助調(diào)查核實未成年人檢察公益訴訟涉及的有關情況，解決未成年人檢察公益訴訟調(diào)查取證難問題。

當然，拓寬線索來源、提高取證質(zhì)效也要用足外部資源，爭取其他機關部門、父母或其他監(jiān)護人以及社會各界的支持。就拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索而言，實踐中探索出的未成年人公益訴訟觀察員制度是爭取社會公眾參與的有益方式。例如，上海市青浦區(qū)檢察院印發(fā)了《建立未成年人檢察公益訴訟觀察員制度實施意見(試行)》。根據(jù)該意見，該院聘請了對口學校的聯(lián)絡教師為該院“未檢公益訴訟觀察員”，可以針對消防設施不達標、使用不合格食品、校園欺凌、性侵、虐童等侵犯未成年人合法權益的行為提供線索。教師作為維護未成年人合法權益的“一線人員”，具備發(fā)現(xiàn)線索的便利條件，可以及時提供辦案線索。通過將教師聘請為“未檢公益訴訟觀察員”，檢察院極大地拓展了辦案線索，取得了良好的效果[18]。對此，應當總結實踐經(jīng)驗，將“未檢公益訴訟觀察員”制度化、規(guī)范化。另外，未成年人父母家長也是重要的線索來源。例如，上海市崇明區(qū)檢察院督促教育局依法履職案的案件線索便是由學生家長直接反映，經(jīng)調(diào)查核實后立案辦理的。2019年11月，崇明區(qū)檢察院接到學生家長反映，在一個國家級網(wǎng)站上得知轄區(qū)內(nèi)多所學校存在黑板面照度不合格等問題，會損害學生視力。后經(jīng)區(qū)檢察院走訪崇明區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所，調(diào)取相關衛(wèi)生健康行政執(zhí)法文書、詢問監(jiān)督員并查閱了相關法律規(guī)定。查明2018年和2019年崇明區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所曾對全區(qū)中小學隨機監(jiān)督抽查，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)分別有11所和14所學校的黑板面照度不符合《中小學教室采光和照明衛(wèi)生標準》，崇明區(qū)衛(wèi)生健康委將監(jiān)督抽查結果通報崇明區(qū)教育局。但是，區(qū)教育局未及時指導相關學校進行整改落實，致使學校黑板面照度不合格等現(xiàn)象持續(xù)存在，給學生視力帶來不良影響，侵害了不特定多數(shù)未成年人的合法權益，崇明區(qū)檢察院于2020年1月16日向區(qū)教育局制發(fā)檢察建議書。(5)此案系最高人民檢察院2020典型案例。

此外，還應當以“雙贏多贏共贏”的理念爭取有關機關部門的配合，提高檢察機關調(diào)查取證權的效果。要主動向當?shù)氐狞h委、人大報告，加強與未成年人社會保護組織和單位溝通，爭取政府部門和相關單位支持，營造良好氛圍；加強與被監(jiān)督機關的溝通與協(xié)商，實現(xiàn)“雙贏多贏共贏”。檢察機關在辦案過程,要將“雙贏多贏共贏”理念貫穿到案件辦理的始終,才能贏得社會各方理解和支持,才會有良好的社會局面，才能通過公益訴訟工作，進一步完善未成年人社會保護大格局。

(四) 加強內(nèi)外機關部門未成年人檢察公益訴訟的協(xié)調(diào)配合

一是加強檢察機關和其他機關部門的協(xié)調(diào)合作。從國家責任角度出發(fā)，體系性加強未成年人司法工作，明確司法機關、政府相關部門的責任分配，強化家庭、學校作用的發(fā)揮，積極推動公安、司法機關、政府部門與少年司法社工組織的協(xié)同發(fā)展[19]。檢察機關要加強與法院、公安、司法行政機關、共青團、婦聯(lián)、關工委、未成年人保護組織等的協(xié)商合作，建立長效機制，健全信息通報、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)絡溝通、線索移送、協(xié)同辦理、重大案件會商研討等機制。雖然直接將公益訴訟理論適用于未成年人檢察公益訴訟不利于該制度發(fā)揮作用，但是在法律法規(guī)未明確規(guī)定實施細則的情況下，參照已有的法律規(guī)定和辦案經(jīng)驗開展工作也是很好的選擇。修改后的《行政訴訟法》中明確規(guī)定了檢察機關作為主體提起公益訴訟的訴前程序，《民事訴訟法》也規(guī)定了檢察機關支持適格單位起訴制度[20]。換句話說，檢察機關在未成年人公益訴訟中的角色既可以是提起公益訴訟者，也可能是支持起訴者。這意味著，在當前的制度設置下，如果其他機關部門被賦予了提起公益訴訟的主體資格，檢察機關提起公益訴訟就需要與其他機關部門進行協(xié)調(diào)，只有其他機關部門放棄了提起公益訴訟，人民檢察院才可以提起未成年人檢察公益訴訟。在其他機關部門業(yè)已提起公益訴訟的情況下，檢察機關可以出庭支持起訴，并參照現(xiàn)有的規(guī)定將制發(fā)檢察建議作為未成年人公益訴訟的訴前程序，并保證其他未成年人公益訴訟提起主體的優(yōu)先性。因此，檢察機關應當加強與其他機關部門的溝通協(xié)調(diào)，以確定提起未成年人檢察公益訴訟的提起主體。當然，客觀而言，檢察機關具有提起未成年人檢察公益訴訟的制度和經(jīng)驗優(yōu)勢，未來應在制度上明確將提起未成年人公益訴訟最基本的主體確定為檢察機關，其他機關部門處于協(xié)助者角色。

二是加強公益訴訟部門和未檢部門的協(xié)調(diào)合作，建立公益訴訟部門與未檢部門組合辦案模式[21]。2020年12月最高人民檢察院印發(fā)了《關于加快推進未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理工作的通知》，要求2021年起原則上涉未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件應由未成年人檢察機構統(tǒng)一集中辦理，其他部門予以配合。未成年人檢察人員力量和工作經(jīng)驗欠缺的地方，可以會同公益訴訟檢察部門共同做好相關工作。(6)參見《最高人民檢察院關于加快推進未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理工作的通知(2020年12月)》。筆者認為，結合檢察官辦案組設置情況，可以采取兩部門組合辦案的模式。這種組合辦案的模式不僅與近年的司法體制改革相適應，也符合《人民檢察院組織法》《檢察官法》的精神。并且，兩部門組合辦案有利于集中兵力攻克難題，確保公益訴訟辦案取得良好的效果。在具體辦案過程中，與行政機關的溝通協(xié)調(diào)，包括調(diào)查取證、制發(fā)檢察建議、送達檢察建議等主要由公益訴訟部門負責，未檢部門主要職責應是負責未成年人保護的相關工作。