青 覺 岳清春

（中央民族大學，北京 100081）

國家安全既牽動千家萬戶，也關乎子孫后代的生存發(fā)展。十八大以來，國際與國內環(huán)境發(fā)生深刻變化，各類不確定因素和宏觀性風險也在顯著增加，在此背景下，黨和國家高瞻遠矚、未雨綢繆，不僅更加重視和強調國家安全工作，而且也適時提出了“總體國家安全觀”的指導思想，從而為新時代國家的整體安全與穩(wěn)定指明了方向。邊疆地區(qū)作為統(tǒng)一多民族國家的重要組成部分，確保其安全穩(wěn)定與長治久安，對于實現(xiàn)和維護國家的整體安全具有特殊意義。與此同時，邊疆地區(qū)本身所具有的矛盾多發(fā)性與復雜敏感性，以及其在治理基礎與資源上的薄弱，都提示我們，需要更加關注邊疆地區(qū)的治理與發(fā)展。為此，我們應當結合新時代國家安全事業(yè)的整體要求，審慎判斷形勢，綜合采取措施，切實推進邊疆治理事業(yè)。長遠來看，這不僅可以為新時代我國的發(fā)展與安全，提供一個重要的戰(zhàn)略支點和基礎支撐，而且也有利于進一步深化中華民族大團結和鑄牢中華民族共同體意識，從而為實現(xiàn)國家整體安全、維護中華民族利益和國家利益，提供堅實的物質保障與人心基礎。

一、總體國家安全觀：研究視角與內涵闡釋

“總體國家安全觀”是黨和國家因應新時代的宏觀環(huán)境與現(xiàn)實需要而提出的，它是一個蘊含著豐富內容、并具有嚴密邏輯框架的思想理論體系。新時代的邊疆治理工作，需以“總體國家安全觀”為指導，秉持系統(tǒng)化、立體化、辨證化與法治化相結合的治理理念，協(xié)同處理邊疆安全問題和推進邊疆治理實踐。

（一）“總體國家安全觀”的提出背景

黨的十八大的勝利召開，標志著中國特色社會主義正式進入了新時代，以習近平總書記為核心的黨中央，開啟了決勝全面建成小康社會、全面建設現(xiàn)代化國家的新征程。正是在這一歷史背景下，黨和國家從順應國際形勢發(fā)展和維護國家安全需要的角度出發(fā)，將國家安全工作提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略。2014年4月，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上明確指出：“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路?！盵1]2015年7月，國家正式頒布《中華人民共和國國家安全法》，將4月15日設定為全民國家安全教育日。2016年，習近平總書記在第一個全民國家安全日提出：“要以設立全民國家安全教育日為契機，以總體國家安全觀為指導，切實增強全民國家安全意識，匯聚起維護國家安全的強大力量，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感?！盵2]此后，《總體國家安全觀干部讀本》匯編完成，它全面收錄了習近平總書記關于首個全民國家安全教育日的重要論述，系統(tǒng)介紹了“總體國家安全觀”的具體內涵、目標任務、涉及領域、法治保障以及現(xiàn)實要求。

總體國家安全觀作為一種新的安全理念，既立足國內安全，又著眼國際安全，它是在系統(tǒng)總結我國維護國家安全的理論與實踐的基礎上，結合新的時代背景和國際形勢提出的，它不僅對國家安全的內涵、結構、機理以及路徑等作出了深刻的闡釋，而且也為新時代維護國家安全提供了頂層設計和戰(zhàn)略指導。具體而言，習近平總書記的系列論述涵蓋了以下內容：一是以人民安全為宗旨，習近平總書記把人民安全作為“總體國家安全觀”的首要內容，既堅持以人民安全為目標導向，也強調要依靠人民群眾將之落到實處。二是以政治安全為根本，“總體國家安全觀”強調將政治安全擺在突出位置，有效維護國家領土、主權、政黨、制度、道路以及意識形態(tài)等方面的安全和穩(wěn)定。三是以經濟安全為基礎，在確保經濟高質量發(fā)展的同時，要立足經濟發(fā)展成果，為國家安全奠定堅實基礎。四是以軍事安全、文化安全以及社會安全為保障，既要利用國家硬實力和軟實力來維護國家安全，又要不斷提升社會治理效能。五是以促進國際安全為依托，“總體國家安全觀”秉持安全共享和安全合作理念，摒棄傳統(tǒng)的零和博弈和以鄰為壑思維，協(xié)同國際各方力量，共同打造安全共同體。

（二）“總體國家安全觀”的認知視角與內容指向

近年來，國內學術界基于不同的學科視角和研究范式，對“總體國家安全觀”進行了系統(tǒng)解讀和研究。按照相關研究者對于“總體國家安全觀”內涵與邏輯的不同界定，我們可以將其歸納為內核論、維度論、關系論以及要素論等四個類型。

內核論觀點認為，“總體國家安全觀”是由四大環(huán)環(huán)相扣的內核所組成。在《新國家安全觀四大內核》中，林宏宇將“總體國家安全觀”視為“新國家安全觀”，并概括出“新國家安全觀”的四種內核：一是內外兼顧，以內保外，通過國際國內兩個大局互動互補，實現(xiàn)國內安全與國際安全互聯(lián)共通；二是包容共贏，命運共同，通過加強國家間的協(xié)調合作，打造命運相連的人類命運共同體；三是經濟優(yōu)先，核心不讓，經濟發(fā)展是解決我國所有問題的關鍵，要以經濟的穩(wěn)步安全增長保障其他各領域的安全；四是義利并舉，積極參與，在利用國際和平環(huán)境和經濟全球化發(fā)展自己的同時，也須以自身繁榮回饋當代世界。[3]

維度論觀點認為，“總體國家安全觀”是對六個維度安全問題的系統(tǒng)概括。根據(jù)“總體國家安全觀”涉及的具體領域，有關學者將其歸納為六個維度的問題。一是主權安全問題，即確保國家領土完整和主權獨立，防止淪為西方國家附庸，二是政治安全問題，必須堅持正確的意識形態(tài)導向，維護人民民主專政政權，三是社會安全問題，即是要實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展與公平正義，鑄牢中華民族共同體意識，四是經濟安全問題，要實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展，五是戰(zhàn)略安全問題，要避免全面開放的邏輯陷阱，掌握對外開放的戰(zhàn)略主動權，六是國際安全問題，要攜手國際新興經濟體，重塑公正合理的國際治理新秩序。[4]

關系論觀點認為，“總體國家安全觀”是五對辯證關系的有機統(tǒng)一。石磊認為“總體國家安全觀”以五對關系為邏輯框架：既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。[5]這五對關系所涵蓋的安全領域構成了“總體國家安全觀”的主體部分，這些關系相互之間有機聯(lián)系和辯證統(tǒng)一，并內化于中國特色的國家安全體系建設之中。

要素論觀點認為，“總體國家安全觀”是對國家各項安全要素的抽象凝練。在系統(tǒng)歸納習近平總書記系列重要講話精神中，有些學者將“總體國家安全觀”概括為十一項安全要素，具體涵蓋政治、經濟、軍事、文化、社會、科技、生態(tài)、信息、資源、國土以及核安全。[6]此外，劉躍進提出：“總體國家安全觀”是一個開放性的體系，并不局限于習近平總書記系列重要講話中涉及的十一項國家安全要素，隨著國家安全環(huán)境的不斷變化，相關安全要素也會相應增減，比如當前其內容中又增加了“國民安全”要素。

綜上所述，國內學術界從不同的研究視角出發(fā)，對“總體國家安全觀”的邏輯內涵進行了系統(tǒng)闡釋，從而為我們科學把握其內涵邏輯奠定了必要的理論基礎?；谝陨涎芯砍晒疚恼J為：“總體國家安全觀”是基于我國總體安全的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌國內與國際雙重格局，總攬多階段、多層次、多領域的國家安全要素，對維護國家安全的經驗和實踐所進行的理論歸納、系統(tǒng)論述和政策建議?！翱傮w國家安全觀”是多維的、動態(tài)的和辯證的國家安全理論，具有科學性、系統(tǒng)性、發(fā)展性和包容性等特征。

（三）“總體國家安全觀”對新時代我國邊疆治理的內在要求

我國是統(tǒng)一的多民族國家，邊疆治理事業(yè)不僅關乎邊疆各族人民的民生發(fā)展與生活幸福，也與社會主義國家的總體安全穩(wěn)定與長治久安密切相連。基于“總體國家安全觀”的相關理論與要求，我們需要站在一個更高的戰(zhàn)略方位上，去看待和把握邊疆治理工作，并推進邊疆治理在具體治理理念上的與時俱進與創(chuàng)新發(fā)展。

邊疆治理事務千頭萬緒而又錯綜復雜，啟示我們應當樹立系統(tǒng)化的治理理念。習近平總書記在論述國家安全過程中，首先提出了十一個具體領域。此后，習近平總書記在闡釋“總體國家安全觀”的內在關系時，又增加了人民安全和國際安全的內容。我國邊疆治理涉及政治、經濟、社會、文化、生態(tài)、民族、宗教等多方面因素，并與國際關系和地緣政治密切相關。因此，在新時代和新形勢下，我們應該把邊疆治理作為一個系統(tǒng)性工程，充分考慮政治安全、經濟安全、社會安全、文化安全、生態(tài)資源、網絡安全等各個方面，統(tǒng)籌預防與管控，兼顧傳統(tǒng)問題與新型問題，并在此基礎上構建起更加科學、合理的治理體系。

邊疆治理事務內部的多重層次與相互鑲嵌，啟示我們應當樹立立體化的治理理念。“總體國家安全觀”所涵蓋的十三個方面，既相互聯(lián)系又有機統(tǒng)一。于此同時，各個方面在國家安全體系中又處在不同的層次，其內在的角色和地位也不盡相同，具體而言，它是一個以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以文化安全為保障、以社會安全為支撐、以信息安全為重點、以國際安全為依托的有機系統(tǒng)。因此，在“總體國家安全觀”的指引下，我國邊疆治理需要推進形成一個全方位、多層次以及結構化的治理體系。

與此同時，邊疆治理過程中各要素之間的相互依托與動態(tài)轉化，還啟示我們應當樹立辯證化的治理理念。“總體國家安全觀”注重用辯證的和動態(tài)的視角來思考和把握國家安全問題，正如習近平總書記所指出的那樣：在國家安全的關系把握上，既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。對于我國邊疆治理事業(yè)來說，這一論述充分闡明了兩點論與重點論相統(tǒng)一的思想，有助于我們系統(tǒng)把握邊疆治理過程中的各類關系和妥當處理邊疆治理結構中的各類矛盾，從而做到“有的放矢”。

此外，邊疆治理事務由于涉及到民族、宗教等各種敏感因素，因而具有牽一發(fā)而動全身的特點，這啟示我們還應當樹立法治化的治理理念。作為我國首部全面維護國家安全的基礎性法律，《國家安全法》將“總體國家安全觀”的核心內容以立法形式進行確認，并明確規(guī)定國家安全工作應當堅持“總體國家安全觀”。邊疆治理作為維護國家安全的重要組成部分，無論在法律制定（立法）、法律遵守（守法）、法律執(zhí)行（執(zhí)法）、法律適用（司法）以及法律宣傳（教育）等各個層面，都必須以“總體國家安全觀”為基本遵循，堅持法治化治理，這既是貫徹落實全面依法治國的內在要求，同時也是實現(xiàn)邊疆治理科學化、規(guī)范化以及高效化的必然路徑。

二、我國邊疆治理的歷史承繼與時代發(fā)展

我國邊疆地區(qū)是一個地理、政治、經濟、文化、歷史的概念集合體，其治理模式的歷史嬗變有機融入到了統(tǒng)一多民族國家的形成進程之中。具體來說，邊疆治理這個命題，既有縱向角度的時間維度，也有橫向角度的結構維度。從時間維度而言，邊疆治理形成于王朝時代，發(fā)展于民國時期，完善于新中國成立之后；從結構維度而言，邊疆治理涵蓋了經濟基礎、政治理念、社會結構、歷史文化、族群關系等基本要素。本文以歷史為主線，通過宏觀研究與微觀分析相結合、結構視角與過程視角相結合的研究方法，對我國邊疆治理在不同歷史時期的具體內容及其演進過程展開系統(tǒng)梳理，并對新時代以來其所取得的創(chuàng)新發(fā)展與主要成就進行簡要概括，以形成一個整體連貫的研究脈絡。

在漫長的封建王朝時期，歷代統(tǒng)治者均將邊疆治理作為政治統(tǒng)治的重點，不僅采取了一系列行之有效的政策措施，而且也在這一過程中積累了豐富的治理經驗。從目前國內學術界的研究來看，普遍認同邊疆地區(qū)治理自秦漢時期初具規(guī)模，經隋、唐、元、明諸一統(tǒng)王朝的充實、完善，到清朝形成了完整體系。[7]其政策措施涵蓋了族群辨屬、中心邊緣、國家結構、行政轄區(qū)、治邊方略以及文化整合等六個方面。一是族群辨屬，夷夏之辨是中國傳統(tǒng)民族思想的重要內容，其中夷夏一家是歷史的主流，它從夷夏共生的角度主張夷夏的共同性，具體包括：夷夏是相同的人性共同體（四海之內，皆兄弟也）；夏與夷本為一體（如大禹出于東夷，文王生于西戎）；夷夏之人皆為天子臣民。[8]二是中心邊緣，王朝時期以中心和邊緣來形塑邊疆與內地的關系，以“守中治邊”和“守在四夷”為思想指導，制定切實可行的邊疆治理舉措。三是國家結構，為實現(xiàn)統(tǒng)治實效和邊疆穩(wěn)定，王朝統(tǒng)治時期的國家結構形式具有多元性和變通性的特點，將中央集權與因地施治有機地結合起來。四是行政轄區(qū)，歷代政區(qū)的劃分與自然區(qū)、經濟區(qū)的分界，在秦漢時較符合，魏晉以后背離，隋唐趨于符合，宋元再度背離，明清又趨于符合。[9]這既考慮到行政轄區(qū)與自然區(qū)、經濟區(qū)的關系，也便于分割和控制邊疆民族。五是治邊方略，“羈縻之治”是王朝時期邊疆民族地區(qū)治理的主要形式，其經歷了羈縻治策、土官制度、土司制度和改土歸流等發(fā)展階段，通過因時而變和因俗而治的方式，建立了中原王朝與邊疆社會的政治同一體關系。六是文化整合，封建王朝統(tǒng)治者利用中原文明的輻射作用，在周邊地區(qū)逐漸形成了一個華夏文化圈，增強了其政治統(tǒng)治與社會管理的正統(tǒng)性和話語權。

進入民國時期，隨著西方民族主義的影響，國家主權觀念和公民民主意識逐漸普及，在這種背景下，又逐漸催生和發(fā)展出了近代邊政思想。這一時期，民國政府在邊疆治理思想、邊疆治理政策以及邊疆治理方法等方面進行了新的理論研究和實踐活動。首先，提出新的邊疆理念，民國時期邊疆理念是一個集地理、政治、文化的有機概念，具體包括地理的邊疆、政治的邊疆和文化的邊疆。[10]地理的邊疆涉及中華民國領土與國界毗鄰的地帶，政治的邊疆包括是邊疆所特有的地方制度和政策措施，文化的邊疆既包括民族的不同，也包括文化的差異。其次，重塑了邊疆地區(qū)民族觀，經過眾多學者的闡釋與爭鳴，中國的政治精英與知識精英都在較大程度上接受和使用了“中華民族”的概念，以此表示中國境內各民族是統(tǒng)一的民族共同體，不僅改變了古代“夷夏之辨”和“夷夏之防”的思想，而且也廢除了清代“首崇滿洲”的理念，并用法律形式對民族平等的思想予以貫徹。再者，轉變邊疆地區(qū)治理政策，在施政方針方面，由“因俗而治”轉向“邊疆內地化”，在治理措施方面制定和推行了以“民族平等，民族同化，培植各民族自治能力，發(fā)展邊疆經濟，發(fā)展邊疆文化教育”為主要內容的邊疆政策。[11]最后，健全邊疆地區(qū)治理機構，國民政府改理藩部為蒙藏委員會，直屬于國務總理，蒙藏委員會主要發(fā)揮著政治聯(lián)系和監(jiān)督的作用，負責蒙古、西藏的行政、文化以及改革事務。與此同時，由于蒙藏委員會的體系不完善，以及地方軍閥勢力的長期存在，邊疆各省缺少地方邊政部門，在機構名稱和地方編制上也并不統(tǒng)一，因此，邊疆地區(qū)仍然具有較大的自主性和獨立性。

新中國成立后，中國共產黨領導全國各族人民順利完成了社會主義三大改造，由此不僅重塑了邊疆地區(qū)的政治體制、管理機制以及政策法規(guī)，而且也結束了晚清以來邊疆地區(qū)所面臨的全面社會危機。具體而言：一是構建起高度集權的政治體制，在地方政權建設的基礎上，通過單位制度、就業(yè)制度、身份制度以及戶籍制度，實現(xiàn)了國家對邊疆社會的系統(tǒng)控制以及社會成員對國家的全面依附。二是確立了雙軌并行的管理機制，在行政區(qū)劃上，邊疆地區(qū)實行自治區(qū)建制與行政區(qū)建制并存；在管理方式上，邊疆治理事務則由國務院和中央軍委共同分管。三是建立起了系統(tǒng)完備的政策法規(guī)體系，通過人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，有力促進了邊疆地區(qū)的民族平等和民族團結。

黨的十一屆三中全會的勝利召開，標志著改革開放正式拉開了時代序幕，在新的歷史形勢下，黨和國家從邊疆地區(qū)的自然條件、經濟發(fā)展、民族傳統(tǒng)、宗教信仰以及社會結構等區(qū)情實際出發(fā)，不斷加強對邊疆地區(qū)的政策扶持，使邊疆治理工作取得了長足的發(fā)展。其一，恢復和完善民族區(qū)域自治制度，構建社會主義新型民族關系。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》，不僅恢復了建國初期實行的民族區(qū)域自治制度，而且對其進行了一定的修改和完善，并明確規(guī)定社會主義民族關系是“平等、團結、互助”的關系。其二，改革行政管理體制，提高管理效能。在機構設置方面，廢除了“革命委員會”和“人民公社”體制，實行“中央垂直領導”和“內地和邊疆聯(lián)動”的管理機制，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委、國家宗教局分管統(tǒng)戰(zhàn)民族宗教工作，地方則實行省(區(qū))、州(盟)、縣(旗)、鄉(xiāng)等行政建制，實現(xiàn)了條塊結合和歸口管理。[12]其三，開展脫貧幫扶工作，振興邊疆地區(qū)經濟。為了幫助邊疆地區(qū)擺脫貧困，促進經濟社會均衡發(fā)展，黨和政府從對口幫扶、財政支出、轉移支付、產業(yè)政策等方面入手，對邊疆地區(qū)開展了系統(tǒng)的幫扶工作。其四，召開民族工作會議，統(tǒng)籌邊疆民族工作。1992年，第一次中央民族工作會議召開，會議明確了當前的民族問題和民族工作的任務；1999年，第二次中央民族工作會議召開，本次會議的目標任務，是加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展；2005年，第三次中央民族工作會議召開，本次會議明確把“各民族共同繁榮奮斗、共同繁榮發(fā)展”作為新時期民族工作的主題。其五，完善政策措施，促進邊疆地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，國家先后實施了西部大開發(fā)等一系列政策、戰(zhàn)略，并進一步深化邊疆地區(qū)經濟體制改革和轉變經濟發(fā)展模式，促進經濟發(fā)展從“輸血”向“造血”轉變。

十八大以來，中國特色社會主義進入了新的發(fā)展階段，黨和國家站在新的歷史交匯點上，統(tǒng)籌部署和推進我國邊疆治理工作，不僅豐富發(fā)展了邊疆治理的內涵思想，而且也顯著提升了邊疆治理的水平與能力。從經濟維度上看，十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，在繼承實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、興邊富民行動、對口支援等政策的基礎上，通過開展實施脫貧攻堅事業(yè)、對口援疆援藏工作以及“一帶一路”倡議等，充分調動了中央、發(fā)達地區(qū)與邊疆地區(qū)的三方積極性，有效解決了邊疆地區(qū)發(fā)展不充分和不均衡的問題。從政治維度上看，十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，堅持黨對各項事務的全面領導，更加注重完善邊疆地區(qū)黨的領導體制和基層組織建設，不斷強化邊疆地區(qū)各級黨組織的權威和地位。從文化維度上看，黨和國家把發(fā)展邊疆地區(qū)文化事業(yè)放在了更加突出的位置，并要求進一步加強中華民族大團結、積極鑄牢中華民族共同體意識。從社會維度來看，圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系這一目標，邊疆社會治理逐步形成了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的管理體制，并實現(xiàn)了源頭治理、動態(tài)管理與應急處置的有機結合。從生態(tài)維度上看，十八大以來，中國共產黨從對國家負責、對民族負責、對子孫后代負責的歷史高度出發(fā)，圍繞邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，切實采取措施，不斷提高生態(tài)環(huán)境保護水平，從而為邊疆經濟社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好基礎與條件。

三、當前我國邊疆地區(qū)所面臨的現(xiàn)實問題與安全挑戰(zhàn)

新中國成立以后，尤其是黨的十八大以來，我國邊疆地區(qū)的經濟社會發(fā)展和治理事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。但同時我們也應看到，由于地緣政治格局、民族宗教關系、以及現(xiàn)代化大轉型等因素的交織影響，邊疆地區(qū)正在成為國內外各種政治力量激烈角逐的前沿場域，邊疆治理事務也越來越呈現(xiàn)出紛繁敏感而又多變無定的復雜態(tài)勢，這些都對當前我國的邊疆治理工作和總體國家安全構成了嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）政治安全問題

當前邊疆地區(qū)所面臨的政治安全問題，主要來自于內外兩個方面。外部安全問題主要體現(xiàn)為地緣政治問題。我國邊疆地區(qū)以地緣政治安全為核心的高級政治安全問題，主要包括硬邊疆地區(qū)因領土爭端與軍事活動可能導致的外部勢力對本國領土主權的威脅、軍事侵略以及政治控制等現(xiàn)象。[13]近年來，我國與鄰國的邊界主權爭端加劇，甚至造成了一定的邊界沖突。此外，邊界劃定問題、領土爭端問題、鄰國國內武裝沖突問題以及西方大國的軍事基地駐扎問題，不僅嚴重影響了我國邊疆政治安全，也對邊疆治理工作造成潛在威脅。內部安全問題則體現(xiàn)為基層政權問題。由于受到邊疆地區(qū)人口流動以及基層精英流失的影響，當前邊疆地區(qū)的基層治理面臨巨大壓力，與此同時，邊疆基層政府還面臨著比之以往更為復雜的內外部形勢和管控壓力，加之治理理念、干部隊伍、社會結構以及歷史傳統(tǒng)等因素的多重影響，致使基層政府難以有效包攬和解決轄區(qū)內所有的問題，而這些問題的積累又會發(fā)酵產生出新的問題，從而加劇邊疆社會的內部張力。

（二）經濟安全問題

經濟安全問題首先體現(xiàn)為經濟發(fā)展不充分。從“八五”時期開始，我國就十分重視邊疆地區(qū)經濟發(fā)展，但由于區(qū)位因素、發(fā)展理念以及經濟體制等方面影響，從人均國內生產總值來看，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)經濟發(fā)展的絕對差距，不僅沒有縮小，反而有所拉大。因此，當前對邊疆地區(qū)的政策扶持并未顯著扭轉邊疆與其他地區(qū)發(fā)展差距不斷擴大的趨勢。[14]長此以往，就會對我國經濟發(fā)展的長期平穩(wěn)與經濟結構的整體協(xié)調產生不利影響。其次體現(xiàn)為基礎設施建設不完善。一方面，邊疆地區(qū)位于我國邊境地帶，基礎設施、尤其是交通設施的覆蓋密度還比較低。此外，既有設施老化嚴重，建設難度較大。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，邊疆地區(qū)交通基礎設施密度，僅為全國平均水平的一半，這就不利于邊疆地區(qū)的資源流動與相互連通；另一方面，邊疆地區(qū)邊境口岸的基礎設施發(fā)展滯后，近年來，盡管各級政府加大了口岸基礎設施投資力度（如對口岸進行了擴建及改善），邊疆地區(qū)大部分口岸實現(xiàn)了通路、通電、通水以及通信等，但是境內外交通仍然沒有有效地銜接起來，造成口岸通關時間長、速度慢、貨物易滯留等問題，從而嚴重制約了邊疆地區(qū)外向型經濟的長遠發(fā)展。以上這些問題，都會對邊疆地區(qū)防范化解經濟風險的能力造成消極影響。

（三）社會安全問題

邊疆地區(qū)的社會安全問題，主要體現(xiàn)為分配正義缺失所導致的邊疆社會結構性緊張。邊疆地區(qū)在社會轉型與體制轉軌的雙重驅動下，社會分配正義缺失問題較為突出，具體包括橫向結構性分配正義缺失、縱向結構性分配正義缺失與以及的群眾內部分配正義缺失。一是橫向結構性分配正義缺失，主要是指邊疆地區(qū)不僅與內地地區(qū)的社會經濟發(fā)展水平存在巨大差異，邊疆地區(qū)內部經濟社會橫向結構也存在較大差異。二是縱向結構性分配正義缺失，主要是指邊疆地區(qū)與內地地區(qū)在經濟社會發(fā)展水平上存在較大的歷史差異，這種差距存在于歷史發(fā)展的各個時期。三是群眾內部分配正義缺失，主要是指隨著邊疆地區(qū)群體之間貧富差距逐步擴大，利益群體之間的階層固化和社會流動放緩，各個階層圍繞公共資源之間展開的競爭越來越突出。這三種分配正義缺失共同加劇了邊疆社會的“結構性緊張”，即因社會的結構分化速度快于制度規(guī)范的整合速度而形成的結構要素之間的緊張與脫節(jié)，使不同利益群體之間由于政策與制度安排的變化而產生不滿，因而引發(fā)矛盾與沖突的狀態(tài)。[15]邊疆社會的這種結構性緊張及其隱藏的潛在社會矛盾與沖突，會對邊疆社會的整體團結與穩(wěn)定造成巨大沖擊。

（四）文化安全問題

邊疆地區(qū)的文化安全問題，在新時代主要表現(xiàn)為民族文化內部之間的發(fā)展不平衡問題和民族文化產業(yè)薄弱等。就前者而言，首先，各少數(shù)民族的文化影響力不盡相同，一些發(fā)展水平較高、人口規(guī)模較大的少數(shù)民族在對外交往中，具有較強的文化輻射性和影響力，而發(fā)展水平較低、人口規(guī)模較小的少數(shù)民族往往處于被動和從屬的地位，其生活方式、語言文字以及風俗習慣逐漸被其他民族所同化。其次，部分少數(shù)民族由于其區(qū)位條件和對外交往的封閉性，過分強調本民族文化的原生性和獨立性，這不僅降低了本民族原生文化的適應力和吸引力，也會破壞國家主流文化的完整性和系統(tǒng)性，進而削弱國家主流文化對邊疆民族的吸引力和整合力。最后，我國邊疆地區(qū)生活著眾多的跨境民族，國外反華勢力會經常利用宗教問題和民族問題，削弱這些跨境少數(shù)民族的文化認同與國家認同，以達到制造民族矛盾和分裂中國的目的。

就后者來說，一是邊疆地區(qū)文化產業(yè)基礎薄弱，由于區(qū)位、交通、通訊以及教育因素制約，對當?shù)匚幕Y源的開發(fā)利用相對滯后，導致邊疆地區(qū)的文化資源優(yōu)勢與黨和國家的優(yōu)惠政策難以切實發(fā)揮作用。二是邊疆民族的文化發(fā)展理念落后，邊疆民族文化傳承更加側重于一種族群延續(xù)的必要條件，而非出自文化輻射和文化融合的內在動力，從而影響了邊疆民族文化發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性。三是邊疆文化產業(yè)發(fā)展不健全，由于文化產業(yè)發(fā)展的滯后，導致邊疆地區(qū)無論在接受本國主流文化方面還是主動傳播本民族特色文化方面都明顯處于落后狀態(tài)，難以保護和傳承民族傳統(tǒng)文化。[16]

（五）生態(tài)安全問題

我國邊疆地區(qū)具有獨特的地理空間特質、地緣政治特質、生態(tài)賦存特質以及民族文化特質，這使得其生態(tài)環(huán)境安全在國家安全中占據(jù)了極其重要的地位。就現(xiàn)實情況而言，我國邊疆地區(qū)的生態(tài)安全還面臨著以下挑戰(zhàn)。首先，自然資源利用水平較低，當前邊疆地區(qū)主要采用傳統(tǒng)粗放型的發(fā)展方式，直接影響了自然資源利用效率的提升與經濟結構的優(yōu)化。其次，生物多樣性日益減少，長期以來，一些地方秉持“以環(huán)境換發(fā)展”的傳統(tǒng)發(fā)展思路，致使邊疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到嚴重破壞。再次，土地侵蝕問題嚴重，自然因素是邊疆地區(qū)土壤侵蝕的客觀潛在條件，而人為因素則是加速土壤侵蝕的催化劑。由于邊疆民族地區(qū)陡坡較多，容易形成水流對土壤的強大沖刷力，而土壤結構和顆粒組成等土壤質地影響土壤抗沖性和抗蝕性，決定土壤侵蝕的程度。[17]最后，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，由于過度開發(fā)和環(huán)境污染，造成邊疆地區(qū)的生態(tài)修復能力下降，這突出表現(xiàn)在植被覆蓋率減少、土地荒漠化、土壤肥力下降以及物種滅絕等方面。

四、新時代基于“總體國家安全觀”協(xié)同推進邊疆治理的對策建議

基于“總體國家安全觀”的內在邏輯與整體要求，新時代可從以下五個層面出發(fā)，協(xié)同推進邊疆治理事業(yè)，切實維護邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定與長治久安：一是提升黨的執(zhí)政能力，維護邊疆政治安全；二是推進國際國內雙循環(huán)，維護邊疆經濟安全；三是健全社會治理機制，維護邊疆社會安全；四是加強意識形態(tài)工作，維護邊疆文化安全；五是完善生態(tài)環(huán)境保護體系，維護邊疆生態(tài)安全。

（一）提升黨的執(zhí)政能力，維護邊疆政治安全

提升黨的執(zhí)政能力是維護邊疆政治安全的根本保證。在新時代背景下，面對邊疆地區(qū)內外部環(huán)境的深刻變化，需要不斷提升中國共產黨的執(zhí)政能力，鞏固中國共產黨的執(zhí)政基礎，培育和強化邊疆地區(qū)群眾的政治共識，從而為實現(xiàn)邊疆地區(qū)長治久安提供堅實的政治基礎，具體包括四個方面：一是提升邊疆戰(zhàn)略治理的能力，各級黨組織要以戰(zhàn)略的治理思維統(tǒng)籌邊疆所面臨的政治安全問題，即從國家政治安全層面與邊疆政治安全層面、地緣政治與周邊國家關系層面以及黨的全面領導與協(xié)同治理層面來推進邊疆治理工作。二是提升凝聚執(zhí)政共識的能力，我黨需要不斷加強科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政能力，通過健全參與機制實現(xiàn)科學決策和民主監(jiān)督，充分代表和實現(xiàn)各族群眾的利益訴求，為我國邊疆治理體系提供政治支撐和發(fā)展動力。三是提升政治制度建構的能力，通過科學的制度建構，將黨的理想信念與執(zhí)政目標內嵌于邊疆治理的全過程，確保疆治理工作的政治屬性和目標導向。四是提升我黨全面領導的能力，各級黨組織充分發(fā)揮其內在的組織優(yōu)勢，在社會治理過程中構建“橫向到邊、縱向到底”的網絡化領導機制，充分調動各族群眾的積極性和主動性，使邊疆治理凝聚更廣泛的政治共識和價值認同。

（二）推進國際國內雙循環(huán)，維護邊疆經濟安全

邊疆地區(qū)經濟是我國經濟重要組成部分，從市場經濟發(fā)展的角度出發(fā)，它既面臨我國經濟發(fā)展的共性問題，也具有邊疆地區(qū)的個性問題。從可持續(xù)性的角度出發(fā)，它既需要國內循環(huán)的整體帶動，也需要國際循環(huán)的有效促進。因此，基于“雙循環(huán)”的邊疆地區(qū)經濟發(fā)展，需要從以下四個方面統(tǒng)籌推進。首先，優(yōu)化制度環(huán)境，提升邊疆地區(qū)經濟發(fā)展的吸引力。通過建立現(xiàn)代政府權力清單制度，理順邊疆地區(qū)政府與市場的邊界和關系；通過完善以公共產品支出為主體的現(xiàn)代財政制度，實現(xiàn)政府職能從行政權力的有效配置向公共產品的有效供給轉變；通過健全以政府購買服務為核心的現(xiàn)代采購制度，規(guī)范邊疆地區(qū)政府在市場經濟中的角色。其次，健全市場體系，提升邊疆地區(qū)經濟發(fā)展的內驅力。通過構建開放型經濟新體制，實現(xiàn)更大領域和更深層次的全面開放，形成國內國際競爭有序和統(tǒng)一的大市場；通過拓展對外貿易平臺，推進邊疆地區(qū)自貿園區(qū)建設，形成“雙循環(huán)”的海外樞紐；通過積極開拓國內外市場，深度參與國際分工合作，提高邊疆地區(qū)在世界產業(yè)鏈和供應鏈地位和作用。最后，升級產業(yè)結構，提升邊疆地區(qū)經濟發(fā)展的適應力。通過健全產業(yè)發(fā)展的政策措施，引進新興產業(yè)和高新企業(yè)入駐，推進傳統(tǒng)產業(yè)的升級和改造；通過拓展產業(yè)轉型的實現(xiàn)路徑，充分利用資源稟賦和區(qū)位條件，實現(xiàn)區(qū)域經濟的科學布局和持續(xù)發(fā)展；通過優(yōu)化新興產業(yè)的發(fā)展布局，促進互聯(lián)網技術與傳統(tǒng)產業(yè)的有機融合，將技術、知識、人才等先進要素有機融入到邊疆地區(qū)產業(yè)的各個環(huán)節(jié)，為產業(yè)優(yōu)化升級注入源動力。

（三）健全社會治理機制，維護邊疆社會安全

從社會治理發(fā)展趨勢來看，管理與治理開始轉換，即從單中心的管理控制走向網絡化的協(xié)同共治。[18]因此，提升邊疆地區(qū)社會治理的效果，需要從參與機制、整合機制、溝通機制以及運行機制等方面出發(fā)，為邊疆社會構建起科學和合理的治理體系。其一，優(yōu)化社會治理參與機制，通過優(yōu)化社會治理主體結構，拓寬不同利益主體的參與空間，尤其是讓弱勢群體以制度化和組織化的形式表達利益訴求，從而使邊疆社會內部各子系統(tǒng)間的能量和信息能夠有效互動。其二，優(yōu)化社會治理整合機制，整合機制主要借助政府和社會的多元力量，促進社會資源實現(xiàn)公平和合理的配置，既要依靠政府采取行政和經濟手段促進國民收入分配相對公平，也要政府通過完善社會保障制度，化解社會系統(tǒng)中一些不穩(wěn)定因素。其三，優(yōu)化社會治理溝通機制，在制度設計上完善邊疆地區(qū)基層社會的利益表達渠道，使得基層群眾的合理訴求能夠進入政府決策過程，這些渠道具體包括：信息公開制度，如政務信息公布的及時和透明；政策參與制度，如通過聽證會制度，集中民意和反映民情；表達自由制度，如通過完善信訪制度、申訴制度、請愿制度等。其四，完善社會治理運行機制，通過完善社會治理的主體結構和基本程序，有效規(guī)制治理系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的行為方式和相互關系，實現(xiàn)利益表達、利益整合、決策制定、政策執(zhí)行以及過程監(jiān)督的科學性、民主性和高效性。

（四）加強意識形態(tài)工作，維護邊疆文化安全

作為改革開放的前沿陣地，我國邊疆地區(qū)文化安全在維護國家總體安全中起著至關重要的作用?；凇翱傮w國家安全觀”內在要求，我國邊疆文化治理需要從三個方面著手：一是轉變邊疆文化治理理念?！耙粋€承認自己擁有不同民族群體的多民族國家，只有同時培育一種各民族群體的成員都擁護并且認同的超民族認同時，它才可能是穩(wěn)定的。[19]因此，需要通過貫徹社會主義核心價值觀，提升國家文化認同；通過推進文化事業(yè)建設，加強意識形態(tài)教育。二是健全意識形態(tài)監(jiān)測預警機制。通過構建科學合理的監(jiān)測預警機制，及時搜集和發(fā)現(xiàn)意識形態(tài)場域的輿情信息，并利用一定技術和手段對搜集到的信息進行分析和判斷，進而及時發(fā)出預警信息，讓相關職能部門及時作出相應的應急響應。三是促進民族文化產業(yè)發(fā)展。通過開發(fā)邊疆地區(qū)的民族文化資源，把邊疆民族文化建設納入地區(qū)經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃；通過推進邊疆地區(qū)的文化基礎設施建設，拓展邊疆文化傳播途徑和輻射區(qū)域；通過建設邊疆地區(qū)的文化惠民工程，增強邊疆文化的凝聚能力和傳播能力。

（五）完善生態(tài)環(huán)境保護體系，維護邊疆生態(tài)安全

維護邊疆生態(tài)安全既要堅持經濟效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一，又要遵循自然規(guī)律維護生態(tài)平衡，進而構建起科學和合理的環(huán)境保護體系，具體而言：其一，創(chuàng)新邊疆地區(qū)生態(tài)資源的開發(fā)方式。在供給側結構性改革政策背景下，可依托邊疆地區(qū)的生態(tài)文化要素，創(chuàng)造與消費需求相適應、豐富多彩的體驗產品新經濟形態(tài)。[20]其二，轉變邊疆地區(qū)經濟社會的發(fā)展模式。從發(fā)展模式的轉變和創(chuàng)新角度，邊疆地區(qū)應該逐漸減少對傳統(tǒng)技術體系的依賴，系統(tǒng)推進生態(tài)技術體系建設，由工業(yè)文明的末端治理向生態(tài)文明的過程治理轉變。其三，健全邊疆地區(qū)生態(tài)補償?shù)木唧w措施。根據(jù)公共經濟學的相關觀點，生態(tài)建設具有較強的正外部性，如果不對提供這種正外部性的經濟主體進行補償，那么外部效應將很難持續(xù)。因此，我們可以通過設立國家生態(tài)安全基金，優(yōu)化“造血型”生態(tài)補償方案，構建起邊疆地區(qū)環(huán)境保護的公共政策體系，為維護邊疆生態(tài)安全提供系統(tǒng)的保障。