李 江，蔡明明、2，孫國友，高佳麗，黃力勤

（1.南京體育學(xué)院，江蘇南京 210014；2.南京航空航天大學(xué)，江蘇南京 210016）

1 研究背景

伴隨我國當(dāng)前經(jīng)濟文化水平的高速發(fā)展和改革開放的不斷推進，體育體制改革已經(jīng)進入了新的發(fā)展階段，體育社團實體化改革已是全社會的廣泛共識。2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”，以及“限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤”。國家體育總局局長茍仲文在參加全國政協(xié)體育界別聯(lián)組會議時表示：“現(xiàn)在體育出現(xiàn)的問題主要是體制問題，改革是未來中國體育發(fā)展的主旋律。”體育社團改革是我國發(fā)展體育事業(yè)的重要工作，也是推動群眾體育高效發(fā)展的必經(jīng)之路，由于長期依附在國家體育總局各個運動項目中心麾下，依靠政府權(quán)力的延伸，缺少自主發(fā)展的獨立性，沒有能夠真正發(fā)揮社會組織自身的功能和作用，在很大程度上還壓抑了社會力量和市場主體參與體育事業(yè)以及體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

長期以來，無論中央級還是省級，現(xiàn)行體育項目管理體制大多是管理中心與單項協(xié)會合署辦公，“管辦不分、政事不分、事社不分、事企不分”的弊端比較突出，這種行政、事業(yè)、社團、企業(yè)四位一體的組織，越來越不能適應(yīng)體育事業(yè)發(fā)展的新要求。關(guān)于體育社團實體化改革，早在2014年國家體育總局就出臺了《以運動項目管理中心和單項體育協(xié)會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》，推動34個體育協(xié)會分為6大類與總局脫鉤，其中足球、賽車等成為最早進行試點的項目［1］。雖然列入改革的體育項目和協(xié)會不少，但從目前來看，真正在社團實體化改革上取得實質(zhì)進展的是足球和籃球領(lǐng)域。中國足協(xié)、中國籃協(xié)的艱難破冰并不能掩蓋我國體育社團改革步伐較為緩慢的現(xiàn)實。相比足協(xié)、籃協(xié)，其他各項體育社團和省級以下各類體育社團，改革仍然困難重重。即便在中國足協(xié)實體化改革期間，也發(fā)生了人員調(diào)整不暢的勞動仲裁和訴訟。曾引發(fā)輿論熱議的“中國兵乓球男隊成都退賽風(fēng)波”讓我國體育社團實體化改革引起了社會廣泛的關(guān)注。

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)行業(yè)社團商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案的通知》。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，強調(diào)社會組織是加快推進我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，要充分發(fā)揮各體育社會組織服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用。2019年，《體育強國建設(shè)綱要》出臺，提出：“到2035年，形成政府主導(dǎo)有力、社會規(guī)范有序、市場充滿活力、人民積極參與、社會組織健康發(fā)展、公共服務(wù)完善、與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的體育發(fā)展新格局，體育治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化”。我國體育社會組織已經(jīng)進入了快速發(fā)展期，體育社團實體化改革已成為開展全民健身活動、提升競技體育實力、促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快體育強國建設(shè)的直接推動力。

江蘇省作為經(jīng)濟大省、體育強省，在體育社團實體化改革的發(fā)展和規(guī)范建設(shè)等方面積極探索、大膽實踐，立足全省基本公共體育服務(wù)體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式，深入挖掘體育社會組織的作用［2］，發(fā)揮社會力量，尤其是地方性單項體育協(xié)會的重要作用。省屬體育社團實體化運行是“發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)”、滿足全省人民日益增長的體育需求的內(nèi)在要求，同時也是落實《體育強國建設(shè)綱要》的要求。深化江蘇省省屬體育社團分類改革的成效，充分發(fā)揮省屬體育社團對社會的作用，才能推動江蘇省體育高質(zhì)量發(fā)展、跨越式發(fā)展、融合性發(fā)展，不斷推進江蘇省體育強省和體育基本現(xiàn)代化建設(shè)進程。

2 江蘇省體育社團實體化運行的規(guī)范治理依據(jù)

隨著我國全面深化體育體制改革的穩(wěn)步推進，各個全國性單項體育協(xié)會在國家體育總局的統(tǒng)籌考慮下進行分批次試點改革，取得了重大突破和進一步發(fā)展。地方性單項體育協(xié)會作為我國體育體制改革的重要內(nèi)容，正受到社會各界的高度關(guān)注和重視。由于歷史原因，對地方單項體育協(xié)會的改革缺乏系統(tǒng)研究和頂層設(shè)計，其自身能力與當(dāng)前經(jīng)濟社會快速發(fā)展和群眾體育需求不相適應(yīng)。提升地方體育協(xié)會發(fā)展水平，推動地方體育協(xié)會高質(zhì)量發(fā)展，亟待破除政社不分、多頭管理、權(quán)責(zé)不明等體制機制障礙，建立健全工作機構(gòu)，完善協(xié)會實體化改革路徑與治理機制。

我國體育社團協(xié)會實體化改革一直收效甚微。江蘇省從2008年推動體育社團改革以來，江蘇省體育局、江蘇省體育總會相繼印發(fā)一系列文件，選取11個單項體育協(xié)會進行試點（省屬單項協(xié)會3個、市屬單項協(xié)會7個作為省級試點社團），盡管已取得初步成效，但仍存在區(qū)域發(fā)展不平衡、項目實施不平衡等問題。地方單項體育協(xié)會的改革缺乏系統(tǒng)研究和頂層設(shè)計，其治理能力與當(dāng)前經(jīng)濟社會快速發(fā)展和群眾體育需求不相適應(yīng)。

歸根結(jié)底是缺乏及時配套的體制機制和法律法規(guī)保障。加強我省體育社團實體化運行的規(guī)范治理，須保障體育社團在實體化運行的進程中穩(wěn)步地與行政脫鉤，從而能夠自主且健康有序地運行。同時依法賦予省級和地方體育社團主體的獨立地位，使其切實成為活躍在各項體育活動和賽事前臺、聯(lián)系和組織廣大群眾參與體育活動的主要力量。體育社團中的很多行業(yè)協(xié)會在接受國際性和全國性體育組織規(guī)則制約的同時，更要在國家和地方法律法規(guī)的引領(lǐng)和保障下運行，依法進行內(nèi)部的自律和自治。

江蘇省先后將體育社團發(fā)展納入建設(shè)體育強省、體育基本現(xiàn)代化指標體系和公共體育服務(wù)指標體系。全省13個省轄市都明確把體育社團改革發(fā)展納入體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和全民健身實施計劃，相繼出臺了改革發(fā)展的政策文件；蘇南等地的市、縣還將體育社團建設(shè)納入體育基本現(xiàn)代化建設(shè)目標任務(wù)并逐年推進［3］。

涉及我國體育社團實體化改革的制度文件在國家層面目前可查到的多達15個，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》《民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2017年中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目實施方案〉的通知》等文件中都有涉及體育社團實體化改革的相關(guān)規(guī)定。

江蘇省層面涉及江蘇省體育社團實體化改革的制度文件目前可查到的有12個，早在2011年，江蘇省便出臺了《省民政廳、省體育局關(guān)于印發(fā)〈江蘇省體育類社會團體評估辦法（試行）〉的通知》，2013年又出臺了《關(guān)于培育發(fā)展基層體育社會組織的指導(dǎo)意見》。2016年正式出臺了《江蘇省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤實施方案》《省委辦公廳省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈江蘇省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤實施方案〉的通知》，開啟了江蘇省體育社團實體化改革的探索。后續(xù)包括《江蘇省全民健身實施計劃（2016—2020年）》《“健康江蘇2030”規(guī)劃綱要》等重要文件中都有關(guān)于推動江蘇省體育社團實體化發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。

江蘇省體育局、江蘇省體育總會也根據(jù)全省體育社團實體化改革的要求，依法制定了一系列制度文件。2016年出臺了《江蘇省體育局江蘇省體育總會關(guān)于進一步加強體育社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》《江蘇省體育局江蘇省體育總會關(guān)于推進省屬體育社團分類改革的實施意見》，加快了江蘇省體育社團實體化改革的步伐。后續(xù)包括《江蘇省省屬體育協(xié)會發(fā)展專項資金申報指南》《江蘇省省屬協(xié)會發(fā)展情況評分指標》等文件陸續(xù)出臺，進一步為江蘇省體育社團實體化運行保駕護航。

各單項體育協(xié)會和江蘇省內(nèi)地市一級也根據(jù)上級文件精神制定了大量的配套政策和制度。以江蘇省保齡球協(xié)會為例，協(xié)會內(nèi)部制定了《江蘇省保齡球協(xié)會會議、競賽、培訓(xùn)制度》《江蘇省保齡球運動協(xié)會“貢獻獎”“突出貢獻獎”獎勵辦法》等一系列制度。

2020年江蘇省體育局、江蘇省體育總會發(fā)布《關(guān)于進一步深化省屬體育社團分類改革的實施意見》，全面推進65家省屬體育社團的實體化分類改革，其中社會化改革40家，管辦分離改革7家，功能優(yōu)化改革17家，綜合體制改革1家。

社會化改革要求建立符合社會市場化背景下的社團運行模式，充分體現(xiàn)規(guī)范、專業(yè)、有序、高效的運作特點，培養(yǎng)核心競爭力，探索社團自我造血路徑，建立較高素質(zhì)的人才隊伍和配套的薪酬體系，鼓勵實行面向社會公開招聘會長候選人等方式，招納包括企業(yè)家在內(nèi)的社會各界精英人士參加體育社團工作。

管辦分離改革進一步推動部分項目協(xié)會與項目管理中心完全剝離，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，獨立開展工作，積極承接省體育局相關(guān)部門、項目管理中心可轉(zhuǎn)移事項，逐步承擔(dān)項目發(fā)展職能，項目中心主任不再擔(dān)任社團秘書長和法人。

功能優(yōu)化改革的目標是由項目管理中心主任兼任奧運項目協(xié)會的秘書長和法人，要進一步強化社團功能，建立專職人員團隊，充分吸納社會各界力量，廣泛開展全民健身活動，積極探索和擴展奧運項目社團在群眾體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化等方面的功能和作用。

綜合體制改革以足球社團為體育改革的突破口和試驗田，以點帶面，引領(lǐng)推進，建立符合社團發(fā)展要求的管理模式，為深化體育體制改革探索道路，最終實現(xiàn)足協(xié)改革與體育社團組織改革的銜接和統(tǒng)一。

3 江蘇省體育社團實體化運行規(guī)范治理存在的問題分析

1994年“全國體育單項協(xié)會實體化改革研討會”上提出體育社團成為真正的實體必須達到的3個條件：形成依托社會、自我發(fā)展、自我管理的運行機制；必須成為管理本運動項目的主體；成為權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任和義務(wù)的社團法人［4］。經(jīng)過眾多學(xué)者多年的研究，將體育社團實體化的特征總結(jié)為組織實體化、經(jīng)濟實體化、制度實體化。

組織實體化要求體育社團具備符合自身發(fā)展規(guī)律和要求的組織目標、人員配備、機構(gòu)設(shè)置以及其他組織條件；經(jīng)濟實體化要求體育社團具備多元的經(jīng)費來源渠道、穩(wěn)定的自主經(jīng)營機構(gòu)以及科學(xué)的收支模式；制度實體化要求體育社團完善和落實符合體育社團發(fā)展宗旨的章程、條例和規(guī)定，具有完備的權(quán)責(zé)體系和高效的運行機制［5-10］。

對照體育社團實體化改革的目標，江蘇省體育社團實體化運行仍存在一些問題。例如，部分省屬體育社團領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不健全、角色定位與職責(zé)履行不規(guī)范、內(nèi)部管理不規(guī)范、缺乏監(jiān)事機構(gòu)、監(jiān)督機制不健全等。

3.1 自治能力不足，內(nèi)部管理體制不完善

3.1.1 體育社團組織目標較為空泛

目前江蘇省大多數(shù)省屬單項體育社團的章程宗旨中沒有明確提出要建設(shè)具有全面實體化特征和性質(zhì)的體育社團，缺少推廣和普及單項運動的范圍和目標人群，也沒有明確體育社團發(fā)展的工作重心，如構(gòu)建競賽平臺、拓展培訓(xùn)市場等［11-16］。體育社團的實體化運行需要建立團結(jié)緊密的會員制度、掌握運動項目發(fā)展的前沿信息、擁有開展相關(guān)運動項目活動的能力、具備適應(yīng)時代要求的辦事效率。因此，明確組織目標是體育社團實體化運行中不可缺少的重要前提。

3.1.2 體育社團組織結(jié)構(gòu)科學(xué)性亟待加強

大部分省屬體育社團的組織架構(gòu)科學(xué)性、合理性都有待加強，如部分體育社團雖設(shè)立監(jiān)察委，但是檢查委卻在領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)之下工作。體育社團設(shè)置自我監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)多層次、全方位地對體育社團事務(wù)進行監(jiān)督檢查，領(lǐng)導(dǎo)工作小組開展工作應(yīng)在社團監(jiān)察委的有效監(jiān)督之下進行［17-20］。

部分省屬體育社團的公益體育委員會沒有具體的分工職能部門，對公益體育委員會的設(shè)置不夠重視。公益體育委員會肩負著在我省群眾中推廣單項體育運動，以運動項目為載體、服務(wù)全民健身和傳播體育文化的重要任務(wù)，是體育社團實體化運行中完成社團組織目標的重要部門，有必要設(shè)置相應(yīng)的分工職能部門。

此外，還有不少省屬體育社團下設(shè)的部門設(shè)置功能交叉，可合并整合，提升資源使用效率并減少不必要開支［21］。同時，省屬體育社團相同層次的各部門間橫向溝通、合作工作也需增強。

3.2 難以踩準改革節(jié)拍，人員結(jié)構(gòu)不合理

江蘇省在分類改革試點的過程中，整體沿著“四+X”的方向努力，但依然屬于摸著石頭過河，國家層面對于體育社會組織改革發(fā)展缺乏明確、清晰的頂層設(shè)計。省級、市、縣越往基層發(fā)展生存空間和資源面越窄，與國家級社團存在很大差距。近兩年來江蘇省實行行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革，將體育社團劃入了行業(yè)協(xié)會商會范疇。在改革中，部分體育社團同時被列入了第二批行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革的試點，下一階段所有的省屬體育社團都將會列入第三批脫鉤范圍，導(dǎo)致整體設(shè)計混亂，改革節(jié)拍難以踩準［22-24］。

同時，一方面各個協(xié)會缺乏優(yōu)秀的專業(yè)人才，專職工作人員數(shù)量嚴重不足，難以發(fā)揮行業(yè)促進和會員服務(wù)作用；另一方面，部分協(xié)會的創(chuàng)新動力和能力不足，缺乏活躍度和群眾影響力。

3.3 造血能力不足，財務(wù)制度不健全

江蘇省部分省屬體育社團的“官辦模式”較為濃厚，協(xié)會自主性差，對政府仍有很強的依附性與依賴性，削弱了其本身的獨立性和民間性，制約了其提供公共服務(wù)的天然優(yōu)勢。部分體育社團工作還是以金牌為重，大眾化程度低，沒有發(fā)揮出在全民健身中的應(yīng)有作用。大部分體育社團自身造血功能不足，經(jīng)費過度依賴主管部門投入，開展活動頻率低且類型單一，對外交流不足［25］。

更有部分體育社團的財務(wù)制度建設(shè)還落后于體育社團的組織機構(gòu)建設(shè)。少數(shù)省屬體育社團在實體化改革以前未設(shè)置財務(wù)處，其財務(wù)工作由秘書處代管，年度財務(wù)計劃一般由社團秘書處負責(zé)編制。社團財務(wù)處的正式運行應(yīng)在財務(wù)管理制度中得以體現(xiàn)，社團財務(wù)狀況應(yīng)公開并接受監(jiān)督。體育社團每年經(jīng)費使用情況不僅應(yīng)向理事會報告，還應(yīng)向全體會員大會報告。體育社團各個時間段的財務(wù)報表應(yīng)報備監(jiān)察委，并無條件向全體社團會員公開，方能使體育社團財務(wù)情況得到有效的監(jiān)督。

總體而言，江蘇省屬體育社團目前脫鉤試點的協(xié)會“脫鉤不脫扶持”的對應(yīng)政策不到位，頂層設(shè)計不夠明確，體育協(xié)會改革相關(guān)的政策法規(guī)重心都在于規(guī)范和約束社會組織的登記行為和日常活動，而對于體育協(xié)會脫鉤與扶持政策、社會組織、政策支持、社會保障、引導(dǎo)發(fā)展等核心內(nèi)容都很少涉及，針對性有待加強。

4 江蘇省體育社團實體化運行的規(guī)范治理建議

4.1 加強體育社團自治，建立完善的內(nèi)部規(guī)章制度

省屬體育社團必須加強自我治理，建立以體育社團章程為核心的整套內(nèi)部規(guī)章制度，在章程和規(guī)章制度下規(guī)范地展開各項活動。

明確體育社團實體化發(fā)展的目標，將實體化改革寫入社團章程，修改社團章程，以加強社團章程的效力。建議通過召開會員代表大會，向全體會員征求修改意見。多方位、全面地收集社團會員的意見并寫入草案提交會員代表大會表決。會員代表大會務(wù)必采用嚴格、規(guī)范的表決制度，制定出反映會員意志和利益、會員充分認可和信任的體育社團章程。通過民主協(xié)商的方式制定內(nèi)部制度規(guī)范，使體育社團成員積極擁護與嚴格執(zhí)行，從而進一步提高內(nèi)部治理水平［26-32］。

加強對理事會的規(guī)范治理，完善理事會結(jié)構(gòu)，明確理事會職責(zé)。理事會領(lǐng)導(dǎo)人要依據(jù)體育社團章程民主選舉產(chǎn)生，由理事會的會員提名領(lǐng)導(dǎo)人員名單，并通過會員代表大會差額選舉產(chǎn)生，這樣的理事會領(lǐng)導(dǎo)層才能代表會員的意志和利益，才能被會員擁護和支持。

設(shè)立完善監(jiān)督制度，建議設(shè)置獨立于理事會和會員代表大會的監(jiān)事會。監(jiān)事會對選舉機制、重大決策等方面行使監(jiān)督功能，對于違法、違規(guī)、偏離組織使命的行為及時糾正，杜絕體育社團被少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人控制而損害社團會員的利益，嚴防體育社團為滿足自己行業(yè)的利益而損害社會公眾的利益［33-36］。

4.2 優(yōu)化體育社團人員結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化服務(wù)水平

針對目前部分單項體育社團的工作人員是以兼職人員為主的現(xiàn)狀，有必要建立合理有效的激勵制度，給予從業(yè)人員物質(zhì)與精神上的雙重獎勵，提高從業(yè)人員的收入待遇和福利保障，以吸引更多的優(yōu)秀人才，增加專職人員的數(shù)量。

組織有效的培訓(xùn)，提高內(nèi)部管理人員和相關(guān)從業(yè)人員的素質(zhì)。通過組織培訓(xùn)，加快管理人員成為了解體育市場化運作機制、具有較高管理水平和任職能力的應(yīng)用型人才，推動體育社團內(nèi)部從業(yè)人員朝著專業(yè)化方向發(fā)展［37-39］。尤其是社會體育知識培訓(xùn)，有助于從業(yè)人員清晰地認識本體育社團的性質(zhì)和使命，培養(yǎng)其對日常工作的責(zé)任感和使命感。

加強體育社團管理者的民主意識，尤其要強化體育社團權(quán)力機構(gòu)管理者開展社團活動的民主觀念和行事作風(fēng)，杜絕人治現(xiàn)象，切實開展體育社團民主意識培訓(xùn)，提高治理者責(zé)任意識。另外，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)定期組織相關(guān)培訓(xùn)［40-45］。

4.3 拓寬體育社團資金來源，增強籌資和市場開發(fā)能力

單項體育社團要拓寬社團資金來源，增強自我籌資能力，加強通過市場開發(fā)、合作等形式籌集資金，積極利用各種體育賽事、體育活動與企業(yè)建立贊助關(guān)系；通過尋求民間組織援助、吸引個人捐助等方式籌集資金；興辦經(jīng)濟實體、提供有償服務(wù)等方式獲得資金；同時，政府對市場開發(fā)能力弱的單項體育社團需制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和配套扶持，鼓勵企業(yè)和市場積極開展公益性捐贈。資金來源途徑多元化，是省屬體育社團實體化發(fā)展的重要保障［46-47］。

5 結(jié)語

體育社團實體化改革是事關(guān)江蘇省體育實體化改革和體育法治建設(shè)成效的重要任務(wù)，必須有周密的設(shè)計和規(guī)范化的操作，依法做好指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督工作，同時要保障省級和地方體育社團的獨立地位及合法權(quán)益，建立糾紛解決和權(quán)利救濟制度，切實保證體育社團的依法運行和健康發(fā)展。

江蘇省體育社團實體化改革和發(fā)展的總體勢頭良好，改革成效也較為顯著。但若能對存在的制約因素盡快妥善解決，進一步加強規(guī)范治理，江蘇省體育社團實體化運行一定會迎來實體化改革道路上的又一次重大飛躍。