北京市社會(huì)科學(xué)院 孫莉

一、引言

在新經(jīng)濟(jì)背景下，國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐作為重要戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，是提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)格局的重要載體，也是首都新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放的重要試驗(yàn)地。目前，大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)正處于建設(shè)國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐的關(guān)鍵起步階段，重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對(duì)國(guó)際航空貨運(yùn)的影響較大。在此背景下，本文以診斷大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)在建設(shè)國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐中的關(guān)鍵問(wèn)題為切入點(diǎn)，進(jìn)一步提出建設(shè)國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐的建設(shè)路徑，以期促進(jìn)首都“雙樞紐”貨運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀條件分析

（1）現(xiàn)狀條件。北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)位于永定河北岸，北京市大興區(qū)和河北省廊坊市廣陽(yáng)區(qū)之間。距離北京市天安門(mén)廣場(chǎng)直線距離46公里，距首都機(jī)場(chǎng)直線距離67公里，距天津機(jī)場(chǎng)85公里，距石家莊機(jī)場(chǎng)197公里，距雄安新區(qū)55公里。北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)區(qū)位于北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)東北側(cè)，與綜保區(qū)隔河而望，機(jī)場(chǎng)大道穿行其間；距離航站樓1.8公里，緊鄰北一跑道?？傉嫉孛娣e198公頃，東西長(zhǎng)2160米，南北寬1120米。設(shè)有24個(gè)全貨機(jī)機(jī)位，共分為4組，每組包括5個(gè)E類機(jī)位、1個(gè)F類機(jī)位。2025年貨郵吞吐量200萬(wàn)噸，遠(yuǎn)期400萬(wàn)噸。在整體規(guī)劃上包括“8+1”功能區(qū)，包括：國(guó)內(nèi)貨運(yùn)區(qū)、國(guó)際貨運(yùn)區(qū)、國(guó)內(nèi)貨代區(qū)、國(guó)際貨代區(qū)、國(guó)內(nèi)快件區(qū)、國(guó)際快件區(qū)、員工服務(wù)區(qū)、海關(guān)查驗(yàn)區(qū)以及綜保區(qū)。大興機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)區(qū)總建筑面積約為80萬(wàn)平米，現(xiàn)已建成約40萬(wàn)㎡，分別是東航國(guó)際、國(guó)內(nèi)庫(kù)；南航國(guó)際、國(guó)內(nèi)庫(kù)；機(jī)場(chǎng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)庫(kù)；以及海關(guān)查驗(yàn)中心和綜合業(yè)務(wù)樓。（2）整體運(yùn)營(yíng)情況。隨著近期三批次轉(zhuǎn)場(chǎng)工作陸續(xù)完成，各主要航司積極入駐，大興機(jī)場(chǎng)已正式邁入快速上量的發(fā)展期。2020年1月下旬突如其來(lái)的重大公共衛(wèi)生事件，對(duì)大興機(jī)場(chǎng)整體運(yùn)營(yíng)沖擊很大，加之國(guó)家陸續(xù)采取了削減國(guó)內(nèi)航班、嚴(yán)控國(guó)際航線等措施，大興機(jī)場(chǎng)2020年的運(yùn)營(yíng)難度陡增。大興機(jī)場(chǎng)的航空客運(yùn)業(yè)務(wù)量開(kāi)始出現(xiàn)斷崖式下降，并連續(xù)3個(gè)月在低位徘徊。國(guó)際航線發(fā)展受到嚴(yán)重制約，機(jī)場(chǎng)主要運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)指標(biāo)波動(dòng)明顯，航空收入大幅減少，運(yùn)營(yíng)壓力持續(xù)增大。2020年上半年，大興機(jī)場(chǎng)共保障航班起降2.8萬(wàn)架次（年度計(jì)劃完成率13%），旅客吞吐量283.5萬(wàn)人次（年度計(jì)劃完成率10%），貨郵吞吐量1.6萬(wàn)噸（年度計(jì)劃完成率3%）。

三、大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)航空貨運(yùn)樞紐建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

（1）航權(quán)、航時(shí)和航線資源受到制約，與國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐的高連通性要求不相適應(yīng)。航權(quán)方面受到市場(chǎng)不平衡和政策限制的雙重制約。由于存在航權(quán)交換不平衡、基地航空公司不足、航權(quán)技術(shù)落后以及政策規(guī)制等問(wèn)題，導(dǎo)致大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)的通航聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)開(kāi)展不足。貨運(yùn)時(shí)刻資源緊張無(wú)法形成有效的航班。民航局《貨郵飛行航班時(shí)刻配置政策》對(duì)北京樞紐近五年沒(méi)有新增貨班時(shí)刻。大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)作為北京空港型國(guó)家物流樞紐的增量部分，受資源深度飽和和重大公共衛(wèi)生事件的影響，至今機(jī)場(chǎng)貨機(jī)仍未開(kāi)通。2020年3月份以后，大興機(jī)場(chǎng)國(guó)際口岸暫時(shí)關(guān)閉，國(guó)際貨運(yùn)業(yè)務(wù)暫停，國(guó)際貨郵占比僅為7.3%，但在國(guó)際口岸關(guān)閉之前，大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)國(guó)際貨郵占比曾達(dá)到32.2%。

（2）航空貨運(yùn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)育尚不完善，與全球航空貨運(yùn)樞紐高效率協(xié)作的要求不相適應(yīng)。航空業(yè)務(wù)端的市場(chǎng)參與主體不充分。社會(huì)化大物流以及專業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)等國(guó)際化主體的參與還比較缺乏，依托資本紐帶和業(yè)務(wù)耦合形成的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈不夠成熟，航空貨運(yùn)細(xì)分市場(chǎng)（如快件、跨境電商、郵件、冷鏈、國(guó)際中轉(zhuǎn)以及貴重品、危險(xiǎn)品等）的供給側(cè)提升面臨較大瓶頸。核心運(yùn)營(yíng)主體仍存在體制機(jī)制問(wèn)題。首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司貨運(yùn)發(fā)展辦公室（貨運(yùn)發(fā)展事業(yè)部）作為北京航空貨運(yùn)樞紐建設(shè)的核心參與主體，目前采取的是分公司管理體制，在自主決策力、市場(chǎng)響應(yīng)能力、決策流程等方面仍有待提升。信息化智能化技術(shù)與航空貨運(yùn)深度融合不夠。相比于國(guó)內(nèi)龍頭速遞公司陸運(yùn)產(chǎn)品通過(guò)數(shù)字化已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)“全生命周期可視可控”，航空公司貨運(yùn)產(chǎn)品的全鏈路信息管控能力較低，各個(gè)環(huán)節(jié)仍缺乏數(shù)據(jù)聯(lián)通，路徑優(yōu)化、數(shù)字沉淀、結(jié)算支付等各項(xiàng)工作均無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（3）綜合管制環(huán)境存在薄弱環(huán)節(jié)，與國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐便利化服務(wù)的要求不相適應(yīng)。行業(yè)管制導(dǎo)致航空市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的局面尚未形成。國(guó)內(nèi)外航空公司進(jìn)入北京市場(chǎng)的門(mén)檻過(guò)高，在審批跨地區(qū)航線存在很多制約條件，基地航空公司在充分利用航權(quán)資源改善國(guó)際航線網(wǎng)絡(luò)方面受到很大局限。海關(guān)監(jiān)管效能有待進(jìn)一步提升。航空口岸監(jiān)管區(qū)的業(yè)務(wù)不能在綜保區(qū)內(nèi)完成，綜保區(qū)的業(yè)務(wù)需要轉(zhuǎn)運(yùn)至口岸監(jiān)管區(qū)后才可離境，通關(guān)流程和監(jiān)管庫(kù)之間的流轉(zhuǎn)和調(diào)撥手續(xù)十分繁瑣。大興機(jī)場(chǎng)綜保區(qū)與機(jī)場(chǎng)口岸區(qū)的直通空側(cè)貨運(yùn)操作區(qū)仍未開(kāi)通，仍需要與機(jī)場(chǎng)方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

（4）航空貨運(yùn)補(bǔ)貼力度不足，與國(guó)內(nèi)跨境電商競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)不相適應(yīng)?？缇畴娚坛蔀楹娇肇涍\(yùn)發(fā)展的新增長(zhǎng)業(yè)態(tài)。2019年，我國(guó)跨境電商交易額占全國(guó)外貿(mào)的40%左右。相較于其他城市圍繞跨境電商航空貨運(yùn)出臺(tái)了一系列補(bǔ)貼政策，北京在航空貨運(yùn)方面補(bǔ)貼力度不足。杭州、鄭州等紛紛制定出口包機(jī)政策補(bǔ)貼。此外，鄭州在貨運(yùn)航班航線補(bǔ)助、市場(chǎng)開(kāi)拓獎(jiǎng)勵(lì)、機(jī)場(chǎng)使用費(fèi)減免等方面制定了20條優(yōu)惠政策。

四、建設(shè)國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐的路徑

（一）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提高自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第五航權(quán)開(kāi)放等重要航空資源配置效能

首先，要積極爭(zhēng)取北京新增貨班的時(shí)刻表，出臺(tái)郵貨飛行航班時(shí)刻表分配辦法、夜間貨運(yùn)航線不占貨機(jī)時(shí)刻資源等管理辦法。其次，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放第五航權(quán)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)第六航權(quán)的開(kāi)放，將第五、第六航權(quán)作為推動(dòng)樞紐發(fā)展基地航空國(guó)際中轉(zhuǎn)和外航本場(chǎng)中轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。推動(dòng)RECP和CAI等雙邊協(xié)定中增加大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)航點(diǎn)，織密?chē)?guó)際貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，將大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)作為我國(guó)與主要國(guó)家雙邊協(xié)定貨運(yùn)第五航權(quán)指定航點(diǎn)。

（二）促進(jìn)深度融合，培育以航空物流為特色的產(chǎn)業(yè)集群

首先，推進(jìn)航空貨運(yùn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)化延伸，形成以供應(yīng)鏈中心為主的航空物流產(chǎn)業(yè)。加快建設(shè)以高端物流中心為代表的冷藏貨物集散中心、生鮮食品、醫(yī)藥冷鏈專業(yè)運(yùn)輸基地，打造全球醫(yī)藥商品港、國(guó)際生鮮北方“產(chǎn)地直達(dá)”集散消費(fèi)中心。依托北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策，探索建立對(duì)醫(yī)藥冷鏈產(chǎn)品的“已知托運(yùn)人”試點(diǎn)、對(duì)生鮮食品的保稅貿(mào)易和通關(guān)檢疫的“綠色通道”。通過(guò)與大興區(qū)、北京市及津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，建立國(guó)家級(jí)的疫苗中心、奔馳寶馬等高端原裝汽車(chē)配件中心、紅十字會(huì)北方應(yīng)急中心、醫(yī)療器械醫(yī)藥廠商跨國(guó)配送中心等。增強(qiáng)各類新型物流的分揀和通關(guān)處理能力，避免新業(yè)務(wù)供應(yīng)鏈的流失。

其次，根植于綜保區(qū)、自貿(mào)區(qū)和臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，促進(jìn)航空貨物就地轉(zhuǎn)化，形成以高端制造、會(huì)議會(huì)展、保稅等相關(guān)的航空產(chǎn)業(yè)。積極利用“雙自貿(mào)區(qū)”的政策優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展航材保稅、航空器材包修轉(zhuǎn)包修理業(yè)務(wù)等。充分利用文化藝術(shù)品、珠寶等貨值高的航空貨運(yùn)產(chǎn)品，進(jìn)行展示展覽、拍賣(mài)交易、鑒定評(píng)估、金融保險(xiǎn)等跨境文化藝術(shù)品貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。借助北京打造“雙樞紐”契機(jī)，適時(shí)籌辦世界航線發(fā)展大會(huì)、國(guó)際航空貨運(yùn)會(huì)議、國(guó)際貨代聯(lián)合大會(huì)、服貿(mào)會(huì)航空業(yè)分論壇等具有國(guó)際影響力的、與航空有關(guān)的活動(dòng)，提升大興機(jī)場(chǎng)國(guó)際航空貨運(yùn)樞紐的形象。

（三）完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)，做強(qiáng)航空貨運(yùn)樞紐的核心運(yùn)營(yíng)主體

加快實(shí)施首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司貨運(yùn)發(fā)展辦公室（貨運(yùn)發(fā)展事業(yè)部）的公司化改革。借鑒上海上港集團(tuán)、東航物流等企業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)，在清核資產(chǎn)、厘清業(yè)務(wù)邊界的基礎(chǔ)上，對(duì)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)貨運(yùn)發(fā)展事業(yè)部實(shí)施更進(jìn)一步地公司化改革，賦予其獨(dú)立法人地位。結(jié)合探索實(shí)施國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的要求，選擇相關(guān)合作伙伴開(kāi)展股權(quán)合作，實(shí)施員工持股等機(jī)制創(chuàng)新，形成有效的激勵(lì)與動(dòng)力機(jī)制。培育、引進(jìn)具有全球影響力的物流龍頭企業(yè)，建立更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的貨代企業(yè)聯(lián)盟。積極吸引DHL、UPS、Fedx國(guó)際貨運(yùn)集成商入駐大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)自貿(mào)區(qū)。積極與WCA(國(guó)際貨代聯(lián)盟)建立聯(lián)系，推動(dòng)在大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)建立北京貨代企業(yè)聯(lián)盟，提升貨運(yùn)代理服務(wù)能力。利用大興臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)數(shù)字貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)航空貨運(yùn)行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)體系融合和數(shù)字化驅(qū)動(dòng)，培育具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的綜合航空物流企業(yè)，確保國(guó)際供應(yīng)鏈的安全。

（四）創(chuàng)新貨運(yùn)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)“三區(qū)”與機(jī)場(chǎng)監(jiān)管一體化

對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，建立協(xié)同、高效的空港管理體系與流程，推動(dòng)航空貨運(yùn)監(jiān)管服務(wù)便利化。探索大興區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、機(jī)場(chǎng)海關(guān)功能的整合，形成海關(guān)檢查與機(jī)場(chǎng)安檢兩道“關(guān)卡”合二為一。積極促進(jìn)監(jiān)管模式創(chuàng)新，參照上海等地的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)機(jī)場(chǎng)口岸“單一窗口”和空運(yùn)物流信息化建設(shè)。推進(jìn)港區(qū)信息化、智能化建設(shè)，提升港區(qū)集疏運(yùn)、生產(chǎn)作業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、監(jiān)管服務(wù)的信息全面感知和智能互聯(lián)能力，提升區(qū)域通關(guān)效率和監(jiān)管水平。

（五）支持航空物流運(yùn)營(yíng)商，參與國(guó)際貨運(yùn)樞紐建設(shè)

建設(shè)聚焦國(guó)際、輻射國(guó)內(nèi)、國(guó)際一流的國(guó)家郵政處理中心。加強(qiáng)與區(qū)域物流樞紐公司和國(guó)際知名物流企業(yè)的合作，與上海機(jī)場(chǎng)形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)Fedex、UPS等其他國(guó)際物流企業(yè)在大興建立國(guó)際轉(zhuǎn)運(yùn)中心，構(gòu)建起空空、空地、線上線下三網(wǎng)一體的復(fù)合型國(guó)際國(guó)內(nèi)貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。支持京東、順豐等國(guó)內(nèi)主要貨運(yùn)公司在大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)開(kāi)展航空快件國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)，支持國(guó)內(nèi)貨運(yùn)公司與國(guó)內(nèi)航司貨運(yùn)部門(mén)的整合。

（六）出臺(tái)扶植航空貨運(yùn)政策，激活航空貨運(yùn)與“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)

鼓勵(lì)航空公司開(kāi)展全貨機(jī)業(yè)務(wù)。對(duì)于在大興機(jī)場(chǎng)開(kāi)通國(guó)際全貨運(yùn)航班的企業(yè)，根據(jù)航班航線和貨運(yùn)量予以補(bǔ)貼。對(duì)旨在“促進(jìn)航空貨運(yùn)、中轉(zhuǎn)貨運(yùn)量增長(zhǎng)”的企業(yè)，根據(jù)中轉(zhuǎn)聯(lián)運(yùn)的貨運(yùn)量予以補(bǔ)貼。支持在大興機(jī)場(chǎng)設(shè)立航空貨運(yùn)區(qū)域總部的企業(yè)，給予財(cái)政補(bǔ)貼或者稅費(fèi)減免。針對(duì)航空貨物能夠就地生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的企業(yè)，在企業(yè)稅收、個(gè)人所得稅、租金減免等方面出臺(tái)相應(yīng)的政策。