栗輝 張立輝

（河北省公路事業(yè)發(fā)展中心，河北 石家莊 050000）

截至2020年底，全國高速公路里程16.1萬km，位居世界第一。如今《條例》出臺已將近18年，《條例》出臺前已經(jīng)建成的高速公路大部分都已超過20年，高速公路收費到期的問題日益突出，且高速公路當(dāng)前面臨現(xiàn)狀也不容樂觀。如何解決這些問題，在政策上如何化解，在實操中如何實施，均是當(dāng)前急需研究的問題。

一、當(dāng)前高速公路的基本現(xiàn)狀

（一）總量大、增長快

我國高速公路發(fā)展始于20世紀80年代的滬嘉高速，短短三十幾年高速公路里程就超過了16萬km。2000年前，全國用時12年高速公路通車里程還不足2萬km，2003年底達到2.97萬km，2005年底達到4.1萬km，2007年底達到5.4萬km，2008年至2020年每年高速公路里程年均增長7600多km。

（二）投資大、造價高

以“十三五”期的數(shù)據(jù)為例，高速公路累計完成建設(shè)投資10.07萬億元，資本金累計投入3.44萬億元，資本金占比為34.2%，除資本金外，全部為債務(wù)性資金。整個“十三五”期間高速公路每公里造價為1.42億元，相比“十五”“十一五”“十二五”期間的每公里造價均出現(xiàn)很大幅度上漲。

（三）債務(wù)規(guī)模大、收費增長緩

截至2020年底，全國高速公路債務(wù)余額總量為6.7萬億元，相比2016底凈增加2.1萬億元，2017年至2020年全國高速公路收費額年增長率為13.67%、8.74%、7.41%和10.95%，整體呈下降趨勢。按2020年通車里程算，每公里負債4832萬元，按平均剩余15年（每年345天）收費期估算，剩余收費期內(nèi)單公里每天需償還9337元本金，若包括養(yǎng)護、運營管理費用、債務(wù)利息每天支出超1萬元。2020年全國實際通行費收入為4566億元，單公里每天僅為8655元，不足償還本金，實際還存在南北、東西等差異，大部分路段獨立核算無法維持運營。

（四）支出逐年增加、缺口越來越大

2016年至2020年全國高速公路支出分別為8002、8523、9025、10224和11743億元，缺口分別為3821、3771、3857、4673和5584億元。隨著里程不斷增長和各路段通行年限增加，養(yǎng)護、管理、稅費等支出會逐年增加，各年的支出中債務(wù)本息約占支出的80%，所有的缺口均需要借新還舊，在收費增速放緩、債務(wù)余額擴張加速的情況，缺口將會越來越大。

二、高速公路收費到期后面臨的問題

（一）運營管理經(jīng)費無法保障

當(dāng)前，公路養(yǎng)護管理經(jīng)費主要來源為燃油稅。以2020年為例，華北某省年度燃油稅安排的公路養(yǎng)護管理資金為121億元，與2009年稅費改革元年相比僅增加31%左右，而該省國省干線公路里程卻增加了近1萬km，增幅近100%。加上物價上漲和其他支出，養(yǎng)護管理資金存在一定缺口，到期高速公路運營管理經(jīng)費根本無法保障。

（二）運營管理體制機制尚不完善

當(dāng)前的高速公路運營管理，主要依托高速公路管養(yǎng)單位，經(jīng)費從通行費中列支。如收費到期后取消收費，經(jīng)費無法保障，單位無法正常運轉(zhuǎn)，出現(xiàn)管理空白。而當(dāng)前高速公路實行全國聯(lián)網(wǎng)，對各路段的管理要求較高且全國已基本統(tǒng)一標(biāo)準，如某1路段缺失管理單位，可能造成整個路網(wǎng)的管理漏洞，后果不堪設(shè)想。目前，全國免費通行的部分路段，只能由省級某國有企業(yè)集團公司負責(zé)運營管理，體制機制尚不完善。

（三）路網(wǎng)資源高效利用體系不完備

當(dāng)前全國高速公路一張網(wǎng)運行，在省行政區(qū)內(nèi)收費標(biāo)準基本保持平衡，如某1條段高速公路免費通行，將導(dǎo)致免費通行路段車輛暴增而發(fā)生擁堵。以某省ST高速為例，免費后客貨車日均交通量相比免費前增長40%左右，特別是短途貨車增長尤為明顯，大于整體增幅，車輛通行速度大大降低，而相鄰的JK高速公路車流量不足，收費額較低，路網(wǎng)整體效率降低。

三、問題出現(xiàn)的原因

深入分析全國高速公路面臨的突出問題背后的原因：

（一）高速公路建設(shè)成本上漲過快

根據(jù)交通運輸部發(fā)布的近年來高速公路建設(shè)成本數(shù)據(jù)，平原地區(qū)雙向四車道高速公路每公里最高造價為2.48億元，最低造價7800萬元，與“十二五”相比增長幅度超過20%，與2000年左右相比超過100%，與20世紀90年代高速公路建設(shè)初期相比，造價上漲超過400%。

（二）通行費標(biāo)準基本維持不變

與造價過快上漲相比，收費標(biāo)準多年來基本保持不變，或略微提升。以華北地區(qū)某省高速公路收費標(biāo)準為例，最早90年代通車的JS高速公路收費標(biāo)準為0.4元/公里·小客車，最新2021年通車的JX高速公路（該地區(qū)僅此條段）收費標(biāo)準為0.65元/公里·小客車，收費標(biāo)準僅上漲62.5%，收費標(biāo)準上漲幅度遠遠低于建設(shè)成本的上漲速度。

（三）建設(shè)速度與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不匹配

2008年金融危機和2020年新冠肺炎疫情以來，政府要求經(jīng)濟穩(wěn)增長和拉動投資方面發(fā)揮更大力度，造成建設(shè)速度很快，同時由于建設(shè)區(qū)域的變化，新建設(shè)的高速公路多處于山嶺重丘區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟總量和密度低，車流量增長緩慢，從近年來通車路段實際車流量來看，部分路段尚不足可研交通量的40%。

四、解決對策及建議

面對收費額增長率趨緩、債務(wù)余額不斷增加、缺口逐年增大、收費效益逐年下降的嚴峻形勢，高速公路收費到期后，每年上萬億元的支出缺口，將成為政府財政不可承受之痛。針對當(dāng)前出現(xiàn)的問題，以及未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險，提出三條對策建議：

（一）調(diào)整公路收費政策

針對當(dāng)前的問題，原有收費到期后必須免費通行的政策應(yīng)該調(diào)整。在2019年5月司法部公布的《中華人民共和國公路法》（送審稿）中明確了可收費的公路包括政府依法收回收費到期的收費公路，同時在《條例》中也明確省級政府對本行政區(qū)的所有高速公路可實行新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，同時明確所有高速公路債務(wù)償清的，可按養(yǎng)護管理繼續(xù)收費。從法律修訂的整體方向和《條例》具體條款設(shè)置上，收費政策調(diào)整將是解決高速公路收費到期后的法律與政策的基礎(chǔ)和根本。

（二）做好管理體制機制準備

從修訂的法律和《條例》中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營性高速公路收費到期后應(yīng)該收回，按照新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策繼續(xù)收費，主體是省級政府，交通運輸主管部門應(yīng)該是具體實施單位，政府機關(guān)無法承擔(dān)具體的運營管理工作，以前成立的投融資平臺是較為合適的管理主體。當(dāng)前，大部分省份已經(jīng)完全取消了原有的高速公路投融資平臺，不利于今后高速公路管理。同時，應(yīng)該盡快制定高速公路到期后的接受主體、移交程序、移交標(biāo)準等具體的管理規(guī)定，以便順利實施新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。

（三）做好社會公眾引導(dǎo)

當(dāng)前無論媒體報道還是公眾認知，仍然停留在高速公路是一個暴利行業(yè)，片面地認為收費到期后就應(yīng)該免費通行，這種環(huán)境不利于實施新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。應(yīng)充分向社會公示當(dāng)前所面臨的困難和形勢，從社會發(fā)展、經(jīng)濟負擔(dān)、稅收原理上論證高速公路長期收費的合理性。同時，還要加大普通干線公路的養(yǎng)護管理，讓廣大公眾享受到與高速公路相當(dāng)?shù)谋憬莩鲂蟹?wù)。

五、結(jié)語

高速公路收費到期后面臨的問題，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，客觀的面對問題，深入的分析問題，找到解決之策，才是實現(xiàn)交通強國發(fā)展戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。