李曉，張麗，王辛文

1.宜賓職業(yè)技術學院馬克思主義學院；2.西昌學院農(nóng)業(yè)科學學院

一、背景介紹

“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”是實現(xiàn)美麗中國的重要保障，也是推進生態(tài)文明體制改革的重要抓手。我國生態(tài)補償工作開始于20世紀80年代，經(jīng)歷了40余年的實踐之后，當前構建了體系完善、覆蓋面廣的生態(tài)補償機制，先后在森林、濕地、草原等領域?qū)嵤┝松鷳B(tài)環(huán)境保護工程。

如何解決社會經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)保護的矛盾，是困擾我國部分城市的一大難題。工業(yè)園區(qū)成為促進城市發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集的首要選擇，依托聚集帶來的規(guī)模效應，發(fā)展節(jié)能減排、排放物處理等技術，能有效降低單位產(chǎn)值環(huán)境污染水平，工業(yè)園區(qū)踐行著調(diào)和生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的使命。而生態(tài)補償是協(xié)調(diào)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間矛盾的重要方法之一，通過財政轉(zhuǎn)移支付、設立基金等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)各類主體的利益關系，從而實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的效果。因而，生態(tài)補償機制和工業(yè)園區(qū)在本質(zhì)是趨同的。

當前，以工業(yè)園區(qū)為載體，構建區(qū)域合作的生態(tài)補償機制，成為協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)保護的重要路徑。通過地區(qū)的對口協(xié)作，將補償方資金轉(zhuǎn)化為受償?shù)胤降陌l(fā)展資本，以補償方先進技術和智力支撐匹配受償方生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，調(diào)整雙方投入資本及組合方式，提升經(jīng)濟產(chǎn)值。浙江金華與磐安的園區(qū)（異地開發(fā)）補償機制是我國最早探索協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護的機制的案例，體系構建也較完善，同時積累了豐富的實踐經(jīng)驗。兩地以生態(tài)環(huán)境保護為重點，探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展的補償機制。金華市允許磐安縣在其工業(yè)園區(qū)內(nèi)修建產(chǎn)業(yè)園，以解決發(fā)展落后的問題，磐安縣主要負責水源地保護，保證生態(tài)環(huán)境要素持續(xù)供給。深入分析此類異地開發(fā)補償機制，有助于拓寬生態(tài)補償探究視角并提供案例借鑒，豐富生態(tài)補償體系內(nèi)容。

二、理論基礎

異地開發(fā)的生態(tài)補償機制其內(nèi)在具有相應的理論基礎，主要概括為以下兩種理論：

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論

國外學者認為，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，就是在區(qū)域PRED系統(tǒng)之中通過內(nèi)在相互約束機制，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等因素達到一種最平衡、最優(yōu)的狀態(tài)，從而達到人與自然之間的相對平衡，實現(xiàn)系統(tǒng)的整體和諧發(fā)展。

當前，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新形勢已經(jīng)形成。從國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)來看，2019年上海、北京、深圳、廣州、重慶地區(qū)GDP位居前五，聚集效應顯著，生產(chǎn)資源持續(xù)流入，增長動力極化作用明顯。部分城市由于生產(chǎn)消費能力低，缺少經(jīng)濟增長極帶動，產(chǎn)業(yè)未聚集發(fā)展等原因，導致速度相對緩慢，加之資本、勞動力流出，區(qū)域之間的差距拉大。要應對上述問題，需要通過制度構建，引導資本、勞動力等生產(chǎn)要素回流，協(xié)調(diào)區(qū)域共同發(fā)展，達到優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

（二）綠色經(jīng)濟理論

綠色經(jīng)濟理論是由英國經(jīng)濟學家皮爾斯于1989年在其著作《綠色經(jīng)濟藍皮書》提出的觀點。他認為經(jīng)濟要實現(xiàn)持續(xù)增長的目標，必須要與社會、自然的發(fā)展速度相協(xié)調(diào)。與此持類似觀點的還有加利福尼亞大學加勒特·哈丁、美國海洋生物學家雷切爾·卡遜。綠色經(jīng)濟理論表明了人類對于經(jīng)濟發(fā)展以環(huán)境為代價的反思，其實質(zhì)是將自然環(huán)境視為資本，將環(huán)境污染視為一種額外的成本。

當前綠色發(fā)展的理念已經(jīng)融入生產(chǎn)、消費、能耗、生活之中，在引導區(qū)域構建綠色發(fā)展格局的同時，充分發(fā)揮我國欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢，通過環(huán)境外部性內(nèi)部化形成生態(tài)資產(chǎn)，將其納入要素生產(chǎn)組合，以推動生態(tài)價值轉(zhuǎn)化。

三、浙江金磐園區(qū)（異地開發(fā)）案例分析

（一）案例區(qū)概況

金磐開發(fā)區(qū)于1995年在金華市區(qū)設立，是磐安縣以“飛地”模式在市區(qū)設立的一個異地省級開發(fā)區(qū)。園區(qū)占地3.8km2，磐安縣以管委會為主要管理機構，負責管理園區(qū)內(nèi)所有事務。開發(fā)區(qū)當前主要發(fā)展了特色總部經(jīng)濟、新型材料、休閑用品、五金工具等主導產(chǎn)業(yè)。

（二）政策出臺背景

浙江省金華與磐安的園區(qū)合作（異地開發(fā)）模式是我國較早面向區(qū)域合作的生態(tài)補償機制的探索實踐，其政策出臺有著深刻背景。

一是生態(tài)地理位置特殊，生態(tài)保護地位重要。磐安縣地處天臺山、會稽山等山脈交匯之處，景色優(yōu)美，是浙江第一、第二大河流錢塘江、甌江的發(fā)源地，也是浙江最大支流靈江和錢塘江獨流入東海最大支流曹娥江的流域重要流經(jīng)地。作為四大水系的上游城市，磐安縣的生態(tài)保護水平與流域水質(zhì)密切相關，要求必須要維護水源地的生態(tài)環(huán)境。

二是經(jīng)濟發(fā)展落后，人民生活貧困。磐安縣地處山區(qū)，地理位置比較偏僻，實力強的企業(yè)引進難度大。磐安縣給予水源地保護考慮，沒有批準資源型企業(yè)進駐地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，因而第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎十分薄弱，地區(qū)社會經(jīng)濟水平上不去。如果為了發(fā)展，選擇引進資源型企業(yè)，必然對磐安縣及其下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成巨大的影響；如果不發(fā)展、只保護，勢必會拉大磐安縣同下游其他城市的發(fā)展差距。因而，磐安縣必須要提升內(nèi)生動力，才能更好地帶動地方社會經(jīng)濟發(fā)展、提升人民生活質(zhì)量。

基于上述背景，金華市與磐安縣開展市縣合作，通過設立“飛地”園區(qū)，解決水源地的生態(tài)保護和促進磐安縣地方經(jīng)濟發(fā)展的問題。

（三）政策建立

1995年，金磐扶貧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)項目（以下簡稱：金磐開發(fā)區(qū)）經(jīng)由浙江省委省政府批準，在金華市工業(yè)園區(qū)內(nèi)修建。項目實施主體分為受償方磐安縣和補償方金華市共同推進。受償方磐安縣主要負責維護水源地的生態(tài)環(huán)境、保障水源質(zhì)量的任務。補償方金華市在本市工業(yè)園區(qū)劃出3.8km2土地，出地修建開發(fā)區(qū)，并且將開發(fā)區(qū)的所有效益補償給磐安縣，用于水源地生態(tài)環(huán)境維護。磐安縣以管委會模式主要負責管理金磐開發(fā)區(qū)的事務管理工作。

（四）實施成效

當前，金磐開發(fā)區(qū)的區(qū)域補償機制在縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距、生態(tài)保護等方面取得了顯著成效。

一是改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構，帶動經(jīng)濟發(fā)展。受益于“飛地”的異地開發(fā)模式，磐安縣第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。目前有1600多家企業(yè)先后入駐了金磐開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)相繼打造了數(shù)字經(jīng)濟園、金磐商務大樓等數(shù)字經(jīng)濟、特色樓宇總部平臺，入駐了如中石油控股子公司等大型企業(yè)，培育、引進了大批新型材料、休閑運動、工具汽配企業(yè)，形成磐安縣地區(qū)經(jīng)濟增長極。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著提升帶來了生態(tài)致富的機會，近幾年磐安縣旅游業(yè)如火如荼，開發(fā)靈江源森林公園，以充分挖掘旅游資源，發(fā)展了旅游農(nóng)家樂，開發(fā)了旅游景點和項目、民宿等。截至2019年年底，磐安縣累計接待國內(nèi)外游客1596萬人次，國內(nèi)旅游收入152億元，旅游創(chuàng)匯收入23萬美元。2019年，全縣實現(xiàn)進出口總額46429萬美元，約是2009年的3.8倍。2

二是促進就業(yè)，改善人民生活條件。在未改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構的磐安縣，群眾的收入來源結(jié)構單一，收入低、不穩(wěn)定。加之外界環(huán)境的發(fā)展就業(yè)空間更廣，所以較多的就業(yè)人員選擇到外地打工。本地勞動力流失，農(nóng)村、城鎮(zhèn)出現(xiàn)年齡結(jié)構空心化、產(chǎn)業(yè)空心化問題，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展陷入惡性循環(huán)。隨著磐安縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構改善、基礎設完善，更好地留住本地就業(yè)人員，并吸引了更多勞動力。從1995年到2019年年底的數(shù)據(jù)來看，金磐開發(fā)區(qū)累計吸納來自磐安的就業(yè)人員2萬余人次、占全縣人口的近1/10。全體居民人均可支配收入近五年增加了43.3%。

三是保護水源地生態(tài)，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。浙江金華與磐安的園區(qū)合作（異地開發(fā)）模式，達到了上下游生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙重目的。這種異地開發(fā)增收、資金保護水源地的面向區(qū)域合作的生態(tài)補償機制，讓磐安縣污染得到了轉(zhuǎn)移，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)值和稅收又為生態(tài)環(huán)境的維護和改善提供了資金支持。磐安縣已成功創(chuàng)建“國家級生態(tài)示范區(qū)”，實現(xiàn)了森林覆蓋率居金華市第一、全省前列，達到了80.95%。全縣工業(yè)用水總量116萬噸3，地表水的水質(zhì)保持在Ⅰ類以上標準，為下游城市居民提供了優(yōu)質(zhì)水源；大氣質(zhì)量顯著提升，細小顆粒物控制在29微克/立方米。

四、政策建議

浙江金華與磐安的園區(qū)合作的機制雖取得成效，但是還存在著不足。如加強生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的力度還不夠，綜合效益不高；中央財政轉(zhuǎn)移較少，社會、企業(yè)參與力度不足；生態(tài)補償機制實施效果的評價體系還尚未建立?；谝陨蠁栴}，主要提出三點對策。

一是將工業(yè)園區(qū)納入生態(tài)補償主體。生態(tài)補償機制和實踐一般以行政區(qū)為主體單位，但對于異地園區(qū)的生態(tài)補償機制來說，常涉及兩個或以上的行政區(qū)，鮮有相關文件基于工業(yè)園區(qū)指導生態(tài)補償開展。諸如國家級新區(qū)、省級新區(qū)主要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，且大部分都是跨行政區(qū)設置，基于工業(yè)園區(qū)環(huán)境要素供給來源和環(huán)境外部性影響范圍，將工業(yè)園區(qū)納入生態(tài)補償主體。

二是鼓勵工業(yè)園區(qū)參與生態(tài)補償協(xié)議設計。加快構建以政府為主體，園區(qū)、企業(yè)共同參與的多元定價模式，加快整合建設環(huán)境資源權益交易平臺，引導園區(qū)、企業(yè)參與環(huán)境權益交易以發(fā)現(xiàn)合理價格區(qū)間，鼓勵園區(qū)代表企業(yè)參與生態(tài)補償指標設計，探索指標改善和生態(tài)環(huán)境改善的邏輯關系和影響路徑，以政府談判、園區(qū)參與的模式完成生態(tài)補償協(xié)議設計。

三是通過共建工業(yè)園區(qū)探索造血型生態(tài)補償。受償方通常擁有良好的生態(tài)本底，如廣袤的森林、清新的空氣等生態(tài)資產(chǎn)。生態(tài)資產(chǎn)通過旅游、農(nóng)副產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)自我價值，而其過程受制于資本不足。因而，可構建生態(tài)價值轉(zhuǎn)化試驗區(qū)。通過“三線一單”管控產(chǎn)業(yè)類型，以環(huán)評等方式把控環(huán)境沖擊，通過建立生態(tài)補償機制，引導資本投向森林公園、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)家樂等“綠色”園區(qū)，引導生態(tài)資產(chǎn)投向邊際回報更高的“飛地”園區(qū)，以園區(qū)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以生態(tài)價值轉(zhuǎn)化實現(xiàn)造血型生態(tài)補償。