鄭偉華

(西南政法大學 行政法學院、地方立法協(xié)同創(chuàng)新中心， 重慶 401120)

城市是現(xiàn)代化的重要載體，城市治理是新時代國家治理的重要內容。立法作為城市治理的重要手段，通過行使立法權，可以達到城市治理的合意性和有效性，從而推進城市治理的法治化。習近平總書記指出：“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，讓法治成為社會共識和基本準則。”(1)習近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》，北京：中央文獻出版社，2021年，第412頁。2021年3月，國家發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第二十九章第三節(jié)聚焦“提高城市治理水平”，提出：“堅持黨建引領、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平，推進市域社會治理現(xiàn)代化?！背且允⒚?，法以強市。當前，我國城市社會結構愈加開放，參與主體愈加多元，利益訴求愈加多樣，因此，治理難度也愈加增強。提高城市治理水平，需要優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，努力做到城市治理彰顯情感溫度、提升治理效能、凝聚治理合力，讓城市生活更加美好(2)參見夏錦文：《努力提高城市治理水平——讓城市生活更加美好》，《人民日報》2020年12月4日，第9版。。要優(yōu)化治理體系，提升治理能力，其基礎在于建立起完善的制度體系和規(guī)范的公共秩序，實現(xiàn)以良法促進發(fā)展、保障善治。而要落實這一目標，前提就是要通過科學的地方立法，構建起系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)制度體系。因此，必須充分發(fā)揮地方立法的引領作用，以系統(tǒng)的地方性法規(guī)體系來推動城市治理走向法治化、精細化和現(xiàn)代化。城市治理現(xiàn)代化視域下，為了更好地厘清我國城市地方性法規(guī)體系的現(xiàn)有問題和發(fā)展規(guī)律，并提出立法優(yōu)化建議，有必要對其進行深入研究，以期助益于我國城市立法實踐。

一、優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系的目的：治理現(xiàn)代化的需要

城市地方性法規(guī)體系(3)城市地方性法規(guī)體系是指擁有地方立法權的設區(qū)的市人大及其常委會所制定的地方性法規(guī)的總稱。城市在國家現(xiàn)有立法體制中可分為擁有省級地方立法權的直轄市、擁有立法權的設區(qū)的市和不具備立法權的“市”，本文僅討論設區(qū)的市這一層級的城市。在某種意義上既是城市治理理念的體現(xiàn)，也是城市立法者立法技巧、立法規(guī)則的運用。它既要受制于社會、經濟、外部制度的約束，也要受到立法者自身立法水平的影響。從長遠來看，它是城市立法質量和立法水平的綜合、直觀體現(xiàn)，應當予以充分、慎重的論證構建和評估完善。優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，是推進城市現(xiàn)代治理的要求和內容，是發(fā)揮立法引領和推動城市治理現(xiàn)代化作用的重要保障，是完善城市治理體系和提升城市治理能力的重要支撐。

(一)立法意義層面

1.促進地方性法規(guī)與城市現(xiàn)代治理的立法需求相契合

從城市治理立法需求與供給的契合度入手，可以透視地方性法規(guī)對現(xiàn)代城市治理的供需關系。換言之，就供需契合度而言，主要考察地方性法規(guī)對城市現(xiàn)代治理立法需求的匹配程度。地方性法規(guī)體系可以系統(tǒng)準確地表達城市立法的現(xiàn)實意圖，反映城市治理的客觀需求。從地方性法規(guī)結構視角來看，關涉城市治理現(xiàn)代化的地方性法規(guī)涵蓋了城市發(fā)展所需的多領域、多環(huán)節(jié)和多要素。優(yōu)化地方性法規(guī)體系可以將地方立法的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益最大化，對于凸顯地方立法功能屬性，推動立法資源配置科學化，避免地方保護主義，實現(xiàn)科學立法、民主立法和依法立法的構想具有重要意義(4)參見王彥明、戴燕：《成本效益分析法在我國地方經濟立法中的適用及改進》，《學術論壇》2019年第6期。。為了更好地發(fā)揮立法對城市治理的引領作用，必須重視和優(yōu)化地方性法規(guī)體系，促進地方性法規(guī)與城市現(xiàn)代治理的結構性契合。城市地方性法規(guī)體系并不單純指向立法文本，更重要的是還要同國家戰(zhàn)略意圖和社會發(fā)展要求相互契合、有所回應，從而促進城市經濟社會平衡而又高質量發(fā)展。在這個意義上，優(yōu)化地方性法規(guī)體系就顯得極為重要，它是考察城市立法對國家戰(zhàn)略意圖和地方經濟社會發(fā)展需求回應性的重要根據(jù)。

城市治理現(xiàn)代化要求下，地方性法規(guī)要積極發(fā)揮主體能動性，及時發(fā)現(xiàn)城市治理中的立法問題，有力回應城市治理中的立法需求，精準明確城市治理中的重點領域。為了避免立法項目選擇上的隨意性、任意性，城市地方性法規(guī)要根據(jù)治理實際，緊扣與城市治理體系相關的社會自治組織培育、生態(tài)環(huán)境保護、網格化社會治理、文明行為促進、社區(qū)物業(yè)管理、矛盾糾紛多元化解、社會風險防范等領域事項，樹立針對問題立法，立法解決問題的立法導向。一個城市的地方性法規(guī)應當以本地事務為立法依據(jù)，因而其結構既不能照搬中央立法體系，也不能照抄其他地方的法規(guī)體系。其立法導向應當基于本市治理需求，形成既符合國家法制統(tǒng)一要求又具有本市特色的法規(guī)體系，通過制定具備前瞻性、針對性和可行性的立法規(guī)劃與計劃，抓住城市治理痛點、難點與社會公眾關注點，有針對性、實效性地開展地方立法，為市域社會治理提供更具城市特色的立法支撐。城市地方性法規(guī)要著力推進市域社會治理體系系統(tǒng)化、治理思路民本化、治理重心基層化、治理結構扁平化、治理方式多元化以及治理手段智能化等(5)參見陳一新：《以新思路新方式開展市域社會治理現(xiàn)代化試點》，《法治日報》2020年1月3日，第1版。。

2.作為評價城市地方立法工作質量效果的重要依據(jù)

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系是提升城市立法質量的必然要求。城市地方性法規(guī)體系是評判城市立法質量的基礎性、關鍵性指標之一，同時也是反映城市立法體系、邏輯等眾多方面科學性、合理性的重要載體。就地方性法規(guī)本身來說，它也是一個系統(tǒng)，有其結構特征(6)參見汪永清：《立法結構均衡問題初探》，《中國法學》1990年第4期。，是由多類別、多層次的立法所構成，而每一部、每一類別、每一層次的地方性法規(guī)又由多種不同內容、受有關方面制約的具體的立法所構成。它們結合在一起體現(xiàn)了作為整體的地方性法規(guī)體系的完整性和受制性的程度(7)參見胡戎恩：《中國地方立法研究》，北京：法律出版社，2018年，第19頁。。城市地方性法規(guī)體系是地方法治建設的重要組成部分，是推進全面依法治國在市域的主要實踐抓手。法治講求良法之治，良法必然要求高質量的地方性法規(guī)體系。過去很長一段時間，地方立法者可能更多的是在埋頭立法，沒有抬頭看路，思考走過的路是否走得對，導致所立之法越來越多，但真正能夠解決問題的良法卻并未成正比增長。與之相應，城市地方性法規(guī)體系的主要特征、內在規(guī)律和現(xiàn)存問題等亦沒有引起應有的重視，導致其建構缺乏合理的標準和根據(jù)，嚴重影響立法質量。有鑒于此，當前對城市地方性法規(guī)體系進行研究與優(yōu)化則顯得至關重要，可以說，它是抬頭看路的表現(xiàn)。

衡量城市地方性法規(guī)體系質量優(yōu)劣的重要根據(jù)之一，就是看其是否有效回應城市經濟社會問題，從而形成與該地經濟社會相適應的地方性法規(guī)體系。城市立法如何以人民為中心，聚焦現(xiàn)實問題，回應人民所急、所盼、所需？城市立法如何體察社會脈動，從而更加科學、務實、可行？上述問題的解答離不開對城市地方性法規(guī)體系進行優(yōu)化完善，這是新時代高質量城市立法促進經濟高質量發(fā)展的必要前提。城市治理日新月異，人們對立法效果的期許更大，社會對立法質量的要求更高。因此，需要不斷提高城市立法質量，讓每一部法律都成為精品。

(二)社會意義層面

1.平衡立法供需結構，促進城市經濟發(fā)展

地方性法規(guī)結構平衡是指一地立法機關提供的立法數(shù)量能夠滿足社會需求總量且法律制度能夠實現(xiàn)權利與義務的對等性，從而保障立法供給-需求的平衡，最終形成相對穩(wěn)定的地方性立法結構。城市經濟的發(fā)展受政治、法律、科技、文化、歷史以及資源環(huán)境、氣候條件等多種因素的影響。這些因素中，法律具有十分重要的作用，它直接關系著城市的社會投資條件和法治營商環(huán)境。法總是與經國濟民行為相互聯(lián)系、相互作用、相互影響，并在歷史進程中或快或慢地協(xié)同發(fā)展(8)參見卓澤淵主編：《法學導論(第3版)》，北京：法律出版社，2021年，第67頁。。城市經濟發(fā)展是地方性法規(guī)制定、修改和廢止的基礎，而地方性法規(guī)又為城市經濟發(fā)展提供機制保障和秩序保障，為經濟的快速、健康和可持續(xù)發(fā)展保駕護航(9)參見俞榮根、程雪蓮：《重慶市經濟立法質量研究》，《探索》2011年第3期。。

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，有利于促進城市經濟發(fā)展并激發(fā)市場活力，有利于規(guī)范經濟行為并實施宏觀管理，有利于為推進城市經濟體制改革、轉變經濟發(fā)展方式提供配套的法治保障。毋庸置疑，城市經濟發(fā)展的需求在不斷得到滿足的過程中又會產生新的需求。在經濟建設領域，既有立法內容多集中于傳統(tǒng)經濟行業(yè)，與城市經濟發(fā)展規(guī)劃對新興產業(yè)的需求不太匹配。步入新時代，我國城市經濟轉型正在高質量進行中，新興產業(yè)正成為重點發(fā)展領域。因此，城市經濟發(fā)展為了適應新發(fā)展階段，立足新發(fā)展格局，需要通過貫徹新發(fā)展理念優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，推進城市立法的供需結構走向平衡。由此才可準確把握城市治理與地方立法的功能定位，以精準、協(xié)同、實效為原則，以高質量的城市立法，優(yōu)化城市經濟發(fā)展的制度供給，促進、規(guī)范和保障城市經濟高質量發(fā)展。

2.轉變城市治理理念，推進多層次多領域依法治理

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，可以轉變城市治理理念，是城市法治建設的“最先一公里”，是推進城市現(xiàn)代治理的必然要求。一方面，轉變城市治理理念，需要通過構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，促進治理體系和治理能力與城市發(fā)展建設相匹配；另一方面，優(yōu)化城市治理地方性法規(guī)體系，可充分發(fā)揮地方立法權于治理的效用，是將法治深入到治理之中，是從立法上轉變城市發(fā)展理念的方式。城市治理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容,旨在解決城市問題、協(xié)調社會關系以及規(guī)范社會秩序(10)參見李晴、劉海軍：《智慧城市與城市治理現(xiàn)代化：從沖突到賦能》，《行政管理改革》2020年第4期。。城市治理制度體系需要通過地方性法規(guī)加以整合。作為城市現(xiàn)代化治理的重要工具，地方性法規(guī)的主要任務是為城市治理活動提供明確的法律依據(jù)(11)參見成都市人大常委會法工委課題組：《城市管理與地方立法規(guī)制——以成都市地方立法的實際需求為視角》，《地方立法研究》2017年第1期。。分析地方性法規(guī)對城市治理的適應性狀況，可以發(fā)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化視域下地方性法規(guī)存在的問題及完善的方向，進一步提升城市可持續(xù)發(fā)展能力和城市現(xiàn)代化治理水平。

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，推進多層次多領域依法治理，是對城市治理的具體要求。當前，城市治理日益成為國家治理與法治建設的實踐場域和重要內容，更加需要依靠法治思維和方式來加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。如何推動城市治理現(xiàn)代化，成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎性問題(12)參見王浦劬、雷雨若：《我國城市治理現(xiàn)代化的范式選擇與路徑構想》，《深圳大學學報(人文社會科學版)》2018年第2期。。法治不僅是一種形式意義上的規(guī)則之治，更是實質意義上的良法之治。在城市發(fā)展中，地方性法規(guī)將國家法律的精神和規(guī)定在該地加以貫徹和實施，結合地方實際來依法治市。可以說，將“良法善治”落實到城市治理體系內，就是要達到“立善法于一市，則一市治”的境界(13)參見涂云新：《城以盛民，法以強市》，《社會科學報》2020年2月20日，第3版。。然而，就目前實踐狀況而言，城市在地方性法規(guī)立項制定、修改調整等方面的主導性作用發(fā)揮得并不充分。從制度保障方面考量，推進城市治理現(xiàn)代化建設，除了需要來自國家層面法律法規(guī)的頂層設計外，更需要來自作為主導者的城市層面地方性法規(guī)的系統(tǒng)性、精細化的制度供給，兩者缺一不可。擁有地方性法規(guī)制定權是城市的重要制度資源和治理手段。城市運用立法資源和手段破解治理中的難題，這既是推進市域社會治理現(xiàn)代化對城市提出的現(xiàn)實立法需求，更是城市如何更好地凸顯其作為市域社會治理主導者身份的內在要求。

二、地方性法規(guī)引領推動城市治理現(xiàn)代化存在的問題

當前，我國各城市正在努力搭建與城市發(fā)展定位相匹配的法規(guī)體系框架，提高城市地方性法規(guī)體系的質量和實效。自獲得地方立法權后，我國各城市便在豐富的治理實踐中積累立法經驗，發(fā)揮地方性法規(guī)在城市治理和改革發(fā)展中的引領和推動作用。整體而言，對標我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，我國城市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)體系與城市治理的制度供給需求還存在如下不夠適應的地方。

一是法規(guī)體系內部的協(xié)調性和系統(tǒng)性有待進一步提升。就協(xié)調性而言，城市地方性法規(guī)之間不能相互矛盾和相互沖突，不同地方性法規(guī)之間要相互協(xié)調，共同解決城市治理問題。目前城市部分法規(guī)之間還存在調整對象交叉重疊、權責界限模糊等情況，與之銜接配套的政府規(guī)章、規(guī)范性文件也還不夠完善。囿于經濟社會發(fā)展特色，有的城市針對較為突出的問題重復立法，造成立法資源浪費。例如，杭州市制定了《杭州市水上交通管理條例(2008修正)》和《杭州市水上交通事故處理條例(2008修正)》。對兩件法規(guī)的內容進行比較分析后發(fā)現(xiàn)，兩件法規(guī)調整對象、內容、結構等都相似，可以進行合并立法，而無須單獨立法。又如，武漢市作為我國中部城市，九省通衢，交通發(fā)達，制定了《武漢市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》《武漢市公路路政管理規(guī)定(2010修正)》和《武漢市城市道路交通管理若干規(guī)定(2010修正)》。盡管三件法規(guī)各自規(guī)制對象略有差別，但是存在諸多交叉內容，可以進行合并立法。此外，城市地方性法規(guī)主動做好不同位階、不同領域法規(guī)的銜接意識也不夠強，還需加大功夫實現(xiàn)城市立法與國家法律、地方性法規(guī)之間的配合。從系統(tǒng)性來看，我國城市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，雖然很大程度上涵蓋了城市治理的主要領域，但與城市治理的制度保障需求相比，在基層社會治理、生態(tài)環(huán)境保護、經濟創(chuàng)新驅動、社會公共服務等方面還有較大的立法空間。城市治理現(xiàn)代化要求構建國際化、綠色化、智能化、人文化的現(xiàn)代城市。在基礎物質需求得到滿足的情況下，城市軟環(huán)境是社會可持續(xù)發(fā)展的保障，包括人文環(huán)境、政府服務環(huán)境、市場服務環(huán)境、法治建設環(huán)境等。目前，我國城市軟環(huán)境建設立法仍停留在點對點的立法層面，尚未形成從人文環(huán)境到法治環(huán)境的系統(tǒng)立法。

二是法規(guī)體系的為民性體現(xiàn)得不夠充分。今天，人民群眾對城市立法的期盼和評價，包括好不好、管用不管用、能不能解決實際問題等。一方面，要堅持立法為民，重點關注城市民生立法，完善城市基礎設施建設、公共服務、社會保障等領域法規(guī)；另一方面，要規(guī)范和引導基層自治組織、社會組織等依法參與城市治理，以地方性法規(guī)固化社會治理的有益經驗和做法，推動治理理念、方式和機制的法制化，服務和保障“人”的發(fā)展。例如，在市政管理領域，我國城市立法在統(tǒng)籌推進市政公用基礎設施的建設和管理方面的制度設計不足，對新型社區(qū)公共公用公益事業(yè)的關注不夠。城市立法者需要把人民群眾生產生活中的難點、痛點作為立法工作的切入點和出發(fā)點，特別是關于社會工作服務、物業(yè)管理、教育促進、醫(yī)療共享、就業(yè)保障和慈善事業(yè)促進等社會公共服務領域的立法修法工作需要做好，經受住人民群眾和實踐的檢驗。城市立法工作需要更加“接地氣”“沾泥土”，織密扎牢民生保障網，努力讓立法成果更多、更公平，惠及人民群眾。

三是法規(guī)體系的供需平衡性依舊需要提高。2015年《立法法》修改前，我國城市立法的供給需求矛盾未得到足夠重視。即使是較早具備立法權限的較大的市，如成都、武漢、廣州、杭州等，在立法觀念上過多地強調城市立法只是國家立法的補充和細化，對于主動通過立法解決自身特有問題的認識不足(14)參見張娟：《區(qū)域與城市治理立法的實踐與思考》，《規(guī)劃師》2016年第8期。，對綠色發(fā)展、智慧城市、海綿城市等新理念、新要求缺乏積極回應。同時，在立法內容上比較單一，經由立法調節(jié)經濟、社會、環(huán)境、人文和民生等各領域關系的作用未得到充分發(fā)揮(15)參見欒爽：《中國城市化進程中城市立法若干問題思考》，《政治與法律》2011年第5期。。時至今日，受制于設區(qū)的市的立法權限，絕大部分城市仍然僅能對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面事項制定地方性法規(guī)，規(guī)范事項范圍相對狹小。實踐中已經出現(xiàn)城市治理法規(guī)供需失衡、立法特色比較欠缺、過多重復上位法等問題(16)參見陳建平：《設區(qū)的市立法權限的合理擴充》，《法學》2020年第4期。。在應急管理和社會動員領域，立法的覆蓋面亟需擴展，在防治自然災害方面和建立社會緊急救援機制方面尚存在立法空白。例如，關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急、防震減災、大型群眾性活動安全管理、人民防空管理、愛國衛(wèi)生管理、社會急救醫(yī)療管理等立法修法工作有待加速推進。在城市規(guī)劃實施管理領域，城市空間開發(fā)方面還存在立法空白。例如，地下空間使用和管理、城市綜合管廊和管線管理、城鎮(zhèn)排水、居住區(qū)配套公共服務設施、停車場所規(guī)劃建設管理、通信樞紐建設促進、交通樞紐建設促進和無障礙設施建設與管理等具體事項缺乏相應規(guī)定。在城市環(huán)境保護治理領域，污染防治管理、特定區(qū)域保護方面缺乏專門立法，在綠色建筑建設與發(fā)展、水土流失、水土污染防控與修復管理、大氣污染防治、城鎮(zhèn)排水與污水處理、河長制工作和環(huán)境監(jiān)管等方面立法還需跟上。在生態(tài)保護領域，生態(tài)補償、天然林保護、綠道保護、動植物專項保護、公園建設保護、濕地保護、基本生態(tài)控制線管理和自然資源資產管理與監(jiān)管等具體生態(tài)保護領域立法需要進一步查缺補漏、開拓創(chuàng)新。

四是法規(guī)體系的精準性程度和精細化要求仍然不夠強。例如，城市現(xiàn)有部分地方性法規(guī)懲罰性內容比較多，倡導性、激勵性條款比較少，難以調動社會力量共同參與城市治理。以成都、哈爾濱、西寧等城市針對公共場所禁煙的相關地方性法規(guī)為例，雖然通過設置較多類型的處罰可使公民產生回避心理，但是立法的宣傳與教育作用沒有得到足夠重視，具體制度設定與我國城市治理的精細化要求相比還有差距，長此以往，不利于城市治理能力的提高與發(fā)展。又如，城市現(xiàn)有部分地方性法規(guī)的一些內容比較抽象，條款設置不精細，行政主體職責權限不清晰，可操作性空間較小，導致施行效果不佳。就拿成都、青島、武漢、沈陽等城市養(yǎng)犬管理地方立法實施后的社會效果來看，這些城市仍然經常發(fā)生惡犬傷人、隨地大小便的事件。究其原因，一方面是由于立法處罰力度較輕，另一方面在于相關部門與人員執(zhí)法意識和積極性較弱，缺乏問責機制。再如，城市現(xiàn)有部分地方性法規(guī)存在道義助詞混用的情況，即在任意性規(guī)范中使用強行性規(guī)范的道義助詞，很多倡導型規(guī)范中使用了“應當”、“禁止”二字，但是若違反該規(guī)范的規(guī)定卻并不會承擔任何法律責任。如《運城市文明行為促進條例》的“文明行為規(guī)范”一章中，全部使用公民“應當”、“不得”類的表述，即“公民應當維護公共環(huán)境衛(wèi)生”、“應當文明旅游”、“不得隨地吐痰”等，但是在“法律責任”一章中卻并未對違反文明行為規(guī)范的行為做出任何具體規(guī)定。綜上所述，我國城市治理立法仍然需要在精細化層面下更多功夫，應急救助機制、社會保險機制、生態(tài)環(huán)境建設、城市公共服務和基礎設施體系建設等方面都需要精細化立法加以保障。

五是法規(guī)體系貫徹新發(fā)展理念的主動性有待加強。新發(fā)展理念中，“創(chuàng)新”注重發(fā)展動力問題，“協(xié)調”注重發(fā)展不平衡問題，“綠色”注重人與自然和諧共處問題，“開放”注重發(fā)展內外聯(lián)動問題，“共享”注重社會公平正義問題。新發(fā)展格局下，我國城市立法工作如何落實新發(fā)展理念、尊重城市治理規(guī)律、適應城市治理需要，還缺乏系統(tǒng)深入的理論研究和實踐推動。例如，在“創(chuàng)新”發(fā)展方面，相較而言，我國城市地方性法規(guī)在該領域立法有所欠缺，在創(chuàng)新力度和范圍上需要不斷加大。就城市智能化建設而言，智慧城市、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、信息化建設等事項需要有所突破。目前我國城市地方性法規(guī)中涉及智慧城市建設的內容主要集中在人口素質提升和交通、物業(yè)、房屋安全使用管理方面，在物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術的創(chuàng)新應用上還比較薄弱。提高城市治理現(xiàn)代化水平，需要實現(xiàn)規(guī)劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會治理精細化，這都需要以實現(xiàn)城市治理智能化為前提，從而統(tǒng)籌利用城市發(fā)展的物質、信息和智力等資源。同時，有關創(chuàng)新示范區(qū)、創(chuàng)新人才引進和培養(yǎng)促進、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等具體事項都缺少相應的地方性法規(guī)作支撐。

三、優(yōu)化我國城市地方性法規(guī)體系的對策建議

城市是人類社會發(fā)展和人民生產生活的重要載體,城市治理是反映文明發(fā)展程度的重要標志(17)參見秦國偉、董瑋：《城市治理現(xiàn)代化的邏輯范式、作用機制與實踐路徑》，《河南社會科學》2018年第5期。。面臨諸多治理難題，我國城市要實現(xiàn)高質量發(fā)展、高效能治理，把城市管理好、運營好、維護好，更加需要健全城市治理的立法保障機制，加快建設法治城市，積極構建更加符合城市漸進式改革發(fā)展需要的制度框架和法治秩序。在對現(xiàn)有城市地方性法規(guī)體系進行診斷后，本文提出如下對策建議：

(一)促進城市地方性法規(guī)內部的有機協(xié)調和系統(tǒng)配套

有機協(xié)調和系統(tǒng)配套是城市地方性法規(guī)持續(xù)健康發(fā)展的內在要求。立法不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須注重系統(tǒng)性和協(xié)調性。類同于中藥方，一個藥方是由相互協(xié)調的不同藥物構成，單獨用一種藥物可能治不好病。立法也是如此，需要通過多方面不同的立法才能有效回應和解決社會問題。任何立法成果都表現(xiàn)為由若干部分組成的立法文本，不同立法文本的形式與結構也有所不同。當然，某一類別或某一調整領域的立法文本也有其規(guī)律體現(xiàn)。通過歸納可知，城市地方性法規(guī)體系的一些必備要素，不僅包含單部立法文本的形式和內容要件，同時也包含各立法項目和各調整對象領域之間的協(xié)調性和配套性。例如，從調整領域劃分視角來看，優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，國內先發(fā)城市在以下五個方面的立法經驗值得其他城市學習借鑒：在經濟發(fā)展方面,上海、深圳、杭州等地經濟建設領域法規(guī)所占比重較大(其中,深圳約占其法規(guī)總數(shù)的1/3),有關推動科技創(chuàng)新、國際化營商環(huán)境建設、促進新經濟發(fā)展、創(chuàng)新人才引進和培育等立法值得學習；在生態(tài)環(huán)境保護方面,各地立法較為均衡,北京、上海、廣州等地立法走在前列,有關污染防治、垃圾管理、水土保持、濕地保護等立法值得借鑒；在社會治理方面,各地法規(guī)數(shù)量占比較為均衡(約占1/2),有關城市應急管理、社會公共秩序管理、社會公共服務供給、社會動員等立法值得參考；在歷史文化保護方面,各地立法數(shù)量整體不多,各有側重,有關文化產業(yè)促進、文化傳播傳承、非物質文化遺產保護等立法值得參照；在區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面,長三角地區(qū)、京津冀地區(qū)城市群形成的相關立法協(xié)同機制值得效仿。

優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，需要加強法規(guī)的協(xié)調性和配套性。長期以來，城市地方性法規(guī)之間在一定程度上存在著“協(xié)調難”的問題。不同法規(guī)之間如何形成制度合力、發(fā)生“化學反應”，最大限度地避免立法重復等要求應當引起立法者的關注。因此，我們既要關注現(xiàn)階段城市地方性法規(guī)之間是否協(xié)調相融，又要保證不同立法階段取得的立法成果相互銜接，更要督促立法協(xié)調主體履行積極調控的職責。一部城市法規(guī)不僅需要其他立法的協(xié)同配套，同時也需要相關價值理念和社會制度的配套。比如一部城市法規(guī)規(guī)定了責任，相關部門是否有落實這種責任的制度？如果沒有，立法規(guī)定的內容就容易形同虛設，所以城市地方性法規(guī)不但有內部結構問題，也有外部的結構性配套問題。缺乏結構性配套，城市地方性法規(guī)也必然難以起到應有的作用。因此，有必要根據(jù)城市地方性法規(guī)的調整對象進行領域體系劃分研究，重點研究各立法項目的合理性、不同立法項目和各調整對象領域之間的協(xié)調性和配套性等問題。研究目的在于建構與改進優(yōu)良的城市地方性法規(guī)體系，為其提供理論支撐和方法指引，其價值導向必然是對實踐的效用，盡可能實現(xiàn)效用最大化、最優(yōu)化，實現(xiàn)立法體系和立法能力現(xiàn)代化。

(二)堅持“以人民為中心”為民立法

治國有常，而利民為本。城市既是實現(xiàn)美好生活需要的重要場所，又是創(chuàng)造美好生活的重要載體，還是走向美好生活的重要路徑(18)參見王禮鵬：《調查報告：城市美好生活的公眾期待與地方實踐》，《國家治理》2019年第22期。。城市的核心是人，必須堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想。堅持“以人民為中心”是城市高質量立法的根本遵循，讓城市生活更美好是城市立法的方向遵循，保障和改善民生是城市立法的內容遵循。2019年，習近平總書記在上?？疾鞎r提出“人民城市”理念，人民城市建設應當最大限度為人民群眾創(chuàng)造美好生活，堅守住城市安全、底層社會保障和老舊小區(qū)改造等城市治理底線，最終目標是服務于人的全面發(fā)展,讓人民群眾成為城市的積極建設者和主人翁(19)參見彭勃：《人民城市建設要把握住三個“最”》，《國家治理》2020年第34期。。城市立法可以引領推動“人民城市”建設。從立法維度看，“人民城市人民建”體現(xiàn)了立法主體人民性的法治內涵，“人民城市為人民”則體現(xiàn)了立法內容人民性的法治內涵。人民城市從制度構建的高度,把城市發(fā)展的普遍原理與中國特色城市發(fā)展道路結合起來,為城市現(xiàn)代化建設賦予了中國特色社會主義的靈魂(20)參見劉士林：《人民城市：理論淵源和當代發(fā)展》，《南京社會科學》2020年第8期。。就人民群眾對城市治理的滿意度和獲得感而言，廣州市相對國內大部分城市的得分要高。原因在于，廣州市地方性法規(guī)體系較為注重對弱勢群體的關懷，立法對象全面且細致，立法內容整體呈現(xiàn)出公平共享、以人為本、為民立法的理念特征。廣州市關于弱勢群體的立法扶助以及鼓勵型立法，涉及婦女、幼兒、未成年人、老年人、殘疾人等弱勢群體的專項立法以及社會保險、社會工作等社會服務類綜合立法。例如，在已有《廣州市殘疾人權益保障條例》的基礎上，廣州市還專門制定了《廣州市按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》，屬于立法先行的創(chuàng)新法規(guī)，也體現(xiàn)了對殘疾人權益保障在就業(yè)上的具體落實。

讓城市生活更美好是做好城市工作、加強和創(chuàng)新城市社會治理的出發(fā)點和落腳點。因此，若要讓群眾在城市生活得更方便、更舒心，無論是在立法過程中還是在文本規(guī)范上都要堅持“以人民為中心”(21)參見沈春耀、許安標主編：《大智立法——新中國成立70年立法歷程》，北京：法律出版社，2019年，第425頁。，堅持人民城市為人民，以人民期盼為導向，通過城市立法實現(xiàn)人民的根本利益。城市立法領域之重點和非重點，是一個相對的概念，也是一個動態(tài)的概念?？梢哉f，不同城市的重點領域立法可能并不一樣。但只要是能夠反映和滿足該城市的經濟社會發(fā)展需求，有助于緩解或解決城市發(fā)展中的一些急迫問題，尤其是老百姓關注的民生問題，就應該是找準了地方立法的重點領域(22)參見陳?。骸兑匀藶楸疽暯窍峦七M我國重點領域立法之探討》，《政法論叢》2015年第5期。。當前，就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼、住房等民生實事中的短板和難題，需要通過城市立法來補齊與破解。城市立法工作需要堅持從群眾中來、到群眾中去，發(fā)展全過程人民民主(23)參見習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年7月2日，第2版。，在城市治理功能提升上下更大功夫，補齊城市基礎設施短板，促進公共服務共建共享。以人民城市發(fā)展理念推動城市治理現(xiàn)代化，以人民為中心進行城市立法已是大勢所趨。我們需要將增進人民群眾福祉作為城市立法工作的“航向標”，將滿足人民美好生活向往作為城市立法質量的“試金石”。

(三)注重法規(guī)供需動態(tài)平衡并適當擴權以拓展城市治理維度

一方面，我們需要重視城市立法質量和數(shù)量同城市發(fā)展實際相契合的供需動態(tài)平衡關系。立法領域中，立法供需平衡也是立法體系調整的重要依據(jù)。從立法機關角度而言，立法者應當盡可能滿足社會立法訴求。由于法律成本限制以及現(xiàn)實物質條件制約，立法者在有限理性約束下供給量往往小于需求量。立法產品的供給特殊性決定立法供給-需求難以處于均衡狀態(tài)，而是處于動態(tài)調整中。近年來，城市地方性法規(guī)已經從原來的供給導向轉向社會需求導向，從應景性、應急性立法轉向科學性、規(guī)律性立法，從“大而全”、重復性立法轉向精細化、特色化立法。城市立法要不斷拓寬視野，及時更新理念，對社會治理的各類主體、各種因素、各個領域進行規(guī)范，實現(xiàn)城市共治共建共享治理格局，提供規(guī)范有序的法制平臺，實現(xiàn)城市“管理”向“治理”的有序轉變。例如，就城市地方性法規(guī)關于歷史文化保護方面的供需情況而言，其立法數(shù)量總體上偏少，有必要在歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護、非物質文化遺產保護、博物館管理與保護、古跡遺址保護等具體立法項目上進行突破創(chuàng)新。此外，還需注重文化產業(yè)促進、文化設施管理、精神文明建設等領域的立法保障。

另一方面，我們可以考慮合理放寬城市現(xiàn)有立法權限以拓展治理維度。2015年，新《立法法》普遍賦予“設區(qū)的市”地方立法權，針對設區(qū)的市立法權進行了一系列權限設置，實現(xiàn)了立法主體在數(shù)量上的擴容，促成了設區(qū)的市立法權正式成型。設區(qū)的市立法權主要功能在于激發(fā)地方活力，實現(xiàn)城市治理規(guī)范化與法治化，提升城市治理能力與實效(24)參見楊惠琪：《市級立法的權能、實踐與優(yōu)化——以主體擴容為分析背景》，西南政法大學博士學位論文，2017年。。它既緩和了地方立法權含義下的“較大的市”和“設區(qū)的市”兩者外延上的錯位，也消弭了“設區(qū)的市”之間地方立法權的不平等配置(25)參見鄭磊、賈圣真：《從“較大的市”到“設區(qū)的市”：地方立法主體的擴容與憲法發(fā)展》，《華東政法大學學報》2016年第4期。。然而，治理現(xiàn)代化視域下，我國城市立法權限還有待用足用活。有學者呼吁，設區(qū)的市立法事項范圍的限制(26)《中華人民共和國立法法(2015年修正)》將“設區(qū)的市”地方立法權可以規(guī)范的事項范圍限定在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個領域。無助于我國法治能力的現(xiàn)代化，也不利于城市治理法律法規(guī)體系的優(yōu)化和現(xiàn)代城市治理體系的構建(27)參見陳建平：《設區(qū)的市立法權限的合理擴充》，《法學》2020年第4期。。這個判斷不無道理，中央下一步也考慮要繼續(xù)對地方立法主體放權，逐步有序釋放地方立法空間(28)參見王晨：《在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話》，《中國人大》2019年第23期。。例如有實踐表明，2015年《立法法》修改前，較大的市立法所涉及的事項不但涉及城市建設與管理、環(huán)保、文物保護等事項，而且也涉及衛(wèi)生、教育、勞動保護、人事、技術推廣、財務、質量管理、地方人大制度、促進和保障改革開放的內容與事項(29)參見蔡定劍：《地方人大立法的發(fā)展、成就和問題》，《人大工作通訊》1994年第4期。?！读⒎ǚā沸薷暮?，對國務院批準的49個較大的市所制定的法規(guī)進行統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，新制定修改的法規(guī)中有相當一部分是不屬于設區(qū)的市可以立法的事項范圍，內容涉及法律援助、煙草專賣、志愿服務、經濟發(fā)展、食品安全、職業(yè)教育、精神文明建設等方面。同時，也有部分較大的市形式上地修改舊有的地方性法規(guī)，出現(xiàn)“舊瓶裝新酒”現(xiàn)象。不可否認，上述情況的出現(xiàn)也是為了滿足城市發(fā)展需要，具有其合理性。然而，該情況的合法性則有待斟酌，尤其是否符合《憲法》和《立法法》的相關規(guī)定則需要進一步思考。鑒于此，可以考慮進一步放開設區(qū)的市立法權，釋放立法空間，在現(xiàn)有基礎上將其立法事項范圍擴展到經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境與資源保護、社會保障和城鄉(xiāng)建設等領域事項。

(四)堅持以問題與需求為導向精細化立法

如何以問題與需求為導向進行精細化立法，需要在實踐中不斷探索。探析2021年3月正式實施的我國首部關于智慧城市治理的地方性法規(guī)《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》的立法過程，可以發(fā)現(xiàn)，該部地方性法規(guī)的制定，鮮明地體現(xiàn)出以問題與需求為導向精細化立法的特征，對于其他地方開展智慧城市建設立法頗具啟發(fā)意義。首先，立法前進行基礎理論研究。重點研究智慧城市建設的技術基礎和目標導向、人文基礎和制度環(huán)境，知悉智慧城市建設立法的邏輯與路徑、應當解決的重點問題等。其次，調研智慧城市建設的現(xiàn)實基礎和存在的主要問題。組織調研組深入城市各方面進行調研，了解智慧城市建設需求、基本條件保障和存在的主要問題，形成較為全面的調研報告，為立法進程奠定基礎。再次，比較研究智慧城市建設相關法規(guī)中應當解決的問題、權責定位、促進措施以及利益平衡機制等細致情況。一是研究智慧城市建設應當加強哪些方面的立法；二是研究相關立法應當解決的問題、主要制度設置及其應當達到的效果。

城市精細化管理水平是衡量城市治理質量和效能的重要指標(30)參見王郁等：《超大城市精細化管理的概念內涵與實現(xiàn)路徑——以上海為例》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。。因此，城市立法需要向精細化、精準化方向發(fā)展，彰顯城市特色，力求精細施策。若要推動城市立法精細化，則需要堅持以問題和需求為導向，準確把握城市功能定位，完善立法總體設計。同時，“立法者”要有針對性地從城市治理具體問題出發(fā)，系統(tǒng)分析城市立法需求，明確城市改革發(fā)展中亟待規(guī)范的事項，注重法規(guī)的“實用性”和“可操作性”，體現(xiàn)城市特色。例如，公共服務精準化是城市社區(qū)公共服務供給創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(31)參見徐增陽、張磊：《公共服務精準化：城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第4期。,可以通過地方立法解決業(yè)主委員會“成立難”問題。又如，我國城市地方性法規(guī)在老年人權利保障方面需要進一步重視，可以從居民養(yǎng)老服務、老年人教育和志愿服務等方面入手。再如，我國城市地方性法規(guī)在新經濟發(fā)展形式上需要加強保護促進。傳統(tǒng)民宿業(yè)、網約車、單車等搭上共享經濟快車，正在飛速發(fā)展，需要通過立法尋求規(guī)范與引領的平衡點。此外在交通管理領域，法規(guī)的覆蓋面有待擴展，精準度需要加強。現(xiàn)行城市法規(guī)在道路交通秩序方面缺乏專項立法，對綠色交通發(fā)展理念的吸納不夠充分，對優(yōu)化交通出行結構的制度設計不夠完善，對交通秩序的規(guī)范不夠全面，對新型交通工具缺乏及時有效的規(guī)范，對綜合性交通運輸管理缺乏制度設計。

體系取決于內容，內容源于問題，問題對應需求。評價城市地方性法規(guī)體系優(yōu)劣的一個重要標準，就是看其是否涵蓋了城市現(xiàn)實發(fā)展需求，是否把重點問題、難點問題、突出問題、具體問題作為切入點、著力點，是否針對人民群眾最關切、矛盾焦點最集中的現(xiàn)實問題進行立法。什么問題最突出，最需要法律加以調整和規(guī)范，就應該把著力點放在哪里，不能為立法而立法，更不能讓所立之法淪為花瓶、擺設。一方面，要從城市發(fā)展總體目標和具體定位出發(fā)，研究需要構建什么樣的城市地方性法規(guī)體系，在哪些方面要加強法規(guī)的精準度和針對性。另一方面，城市地方性法規(guī)體系建設不僅要著眼全局，也要兼顧具體，做到精細化立法，實現(xiàn)法規(guī)切實有效管用的目的，提升法規(guī)可操作性，疏通城市治理的毛細血管，打通城市治理的小微循環(huán)。城市因市民而生動，因治理而續(xù)航，因精細而美好。因此，必須從問題入手，需要解決什么問題，就立什么法；必須針對問題立法，針對重點、難點、熱點問題進行精細化立法。無論是研究法的形式結構還是實質結構，都要堅持問題導向，立足城市經濟社會發(fā)展實際。我們在準確把握城市地方性法規(guī)體系存在的主要問題基礎上，若是提出優(yōu)化的對策建議，便可為推動新時代城市立法工作提供有效決策參考。若是忽略城市地方性法規(guī)體系中的問題需求，那么既會浪費立法人力、物力資源，也無法立出高質量、有操作性的法規(guī)。

(五)貫徹新發(fā)展理念引領城市地方性法規(guī)體系建設

理念指導行動。近年來，以新發(fā)展理念引領城市地方性法規(guī)體系建設正逐漸成為我國現(xiàn)代城市治理的有益經驗。我國城市在構建符合地方實際的法規(guī)體系過程中，堅持以新發(fā)展理念為指引，其立法特色鮮明地體現(xiàn)出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。例如，成都市作為特大城市,實際管理人口達到2000余萬,城市發(fā)展治理難度大。為此，成都市以高質量建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為主線,以全面加強創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展領域立法為基本構架,以加快開展成渝地區(qū)雙城經濟圈建設、成德眉資同城化發(fā)展、東部新區(qū)建設、公園城市建設、國際化營商環(huán)境建設、社區(qū)發(fā)展治理等重點區(qū)域、領域立法為著力點,通過持續(xù)開展課題研究、學習借鑒、法規(guī)清理、需求分析,正逐步建設形成與特大城市治理相匹配的地方法規(guī)體系,為推進成都特大城市治理現(xiàn)代化、建設公園城市示范區(qū)提供有力法治支撐。

以新發(fā)展理念結合地方立法權限對城市地方性法規(guī)進行分類和體系化構建，可以將地方立法與城市治理比較明確地進行劃分和對應，能夠將城市地方性法規(guī)體系與治理體系相配套與適應。以新發(fā)展理念為視角能彌補以設區(qū)的市立法權限為依據(jù)對城市地方性法規(guī)與治理體系化構建的不足，并體現(xiàn)出法規(guī)體系從“管理”到“治理”的理念升級，展示出城市治理從“單一”到“綜合”的維度拓展。我國城市地方性法規(guī)把新發(fā)展理念貫穿立法全過程和各領域，加快推動立法質量、效率變革，讓創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調成為內生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的(32)參見林兆木：《把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域》，《人民日報》2020年12月3日，第9版。。城市治理現(xiàn)代化，事關城市長遠發(fā)展和長治久安、事關市民幸福生活和切身利益，建立健全全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系是新時代城市工作的使命所在、責任所系。

城市在新發(fā)展格局中貫徹新發(fā)展理念已經成為共識，這既需要通過地方性法規(guī)的立法內容加以凝聚，也需要在地方性法規(guī)立法過程中加以體現(xiàn)。通過優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，及時為新發(fā)展理念提供立法支持，提升城市治理制度的法律效力位階，有助于推動以法治思維凝聚新發(fā)展理念共識，以法治方式破解城市治理難題，以法治規(guī)范保障城市治理成果。優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，需要通過梳理評估創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享等城市發(fā)展各領域法規(guī)，系統(tǒng)分析城市治理的結構、層次和要素之間的關系，推動構建與城市現(xiàn)代治理體系相適應的城市地方性法規(guī)體系。優(yōu)化城市地方性法規(guī)體系，需要遵循城市治理規(guī)律，推進系統(tǒng)治理，提升智慧治理，實現(xiàn)多方參與、多元共治的現(xiàn)代治理體系。

推進城市系統(tǒng)治理，要將“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念充分融入城市立法工作的全過程和各領域，貫徹新發(fā)展理念，推動高質量立法，從新發(fā)展理念的戰(zhàn)略視野、系統(tǒng)觀念、價值追求和辯證思維出發(fā)，引領城市地方性法規(guī)體系建設。細而言之，治理現(xiàn)代化視域下城市地方性法規(guī)體系如何體現(xiàn)貫徹新發(fā)展理念，在立法內容和目的上可以考慮做出如下劃分和融入：一是“創(chuàng)新”發(fā)展可以細分為推動城市創(chuàng)新發(fā)展、推進科技創(chuàng)新發(fā)展、促進新經濟發(fā)展和加強創(chuàng)新人才培育；二是“協(xié)調”發(fā)展可以細分為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展、促進城市空間協(xié)調發(fā)展、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展以及加強歷史文化保護和傳承協(xié)調發(fā)展；三是“綠色”發(fā)展可以細分為公園城市建設、重大生態(tài)工程建設、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境污染治理和低碳生活方式營造；四是“開放”發(fā)展可以細分為優(yōu)化國際營商環(huán)境、推動城市國際化發(fā)展、拓展城市對外開放和強化對外交通互聯(lián)互通；五是“共享”發(fā)展可以細分為推進城市治理方式轉變、營造和諧文明公共秩序、提升城市應急管理能力、推動公共基礎設施建設、提升城市公共服務品質和推動人的現(xiàn)代化。進而言之，在“協(xié)調”發(fā)展方面，有兩方面問題需要考慮：一是城市地方性法規(guī)體系自身的協(xié)調性，二是我國城市地方性法規(guī)如何引領推動相鄰城市之間甚至是所在區(qū)域協(xié)調發(fā)展。在“綠色”發(fā)展方面，我國城市地方性法規(guī)在綠色建筑建設與發(fā)展、涉水保護與防治等領域還需進一步加強。同時，需要推動綠色出行，建立“科學治堵”長效機制。城市加強“綠色”發(fā)展領域地方性法規(guī)建設有利于轉變發(fā)展方式并凝聚社會共識，有利于加快環(huán)境整治并加強生態(tài)保護，有利于建設生態(tài)文明并提升現(xiàn)代化治理。在“開放”發(fā)展方面，我國城市地方性法規(guī)需要重視發(fā)揮立法引領推進城市國際化建設作用。提升一個城市的國際化水平，首先必須推崇法治，以法治推動城市綜合競爭力的躍升，從而進一步提高城市的國際化水平。