張國斌，郝潤梅，包永春，鄭 洋

(內(nèi)蒙古師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022)

鄉(xiāng)村治理對于維護農(nóng)村穩(wěn)定和社會和諧發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，鄉(xiāng)村社會能否實現(xiàn)善治很大程度上影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程[1]。鄉(xiāng)村治理是優(yōu)化土地資源配置、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務(wù)“三農(nóng)”的有效途徑，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[2]。五原縣是內(nèi)蒙古糧食主產(chǎn)旗縣，通過土地綜合整治項目實施鄉(xiāng)村治理，同時打造鄉(xiāng)村振興的抓手平臺，極大地改善了農(nóng)村人居環(huán)境和基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提高了農(nóng)田利用率和產(chǎn)出率，也為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展提供保障。

1 五原縣基本概況

五原縣地處內(nèi)蒙古西部巴彥淖爾市中部黃河北岸的河套平原腹地，東與草原鋼城包頭相鄰，西和煤都烏海相接，南隔黃河與鄂爾多斯市相望，北依陰山山脈；地理位置為東經(jīng)107°35′70″～108°37′50″，北緯40°46″30′～41°16″45′；屬中溫帶大陸性氣候。五原縣是典型的農(nóng)業(yè)旗縣，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件得天獨厚。它是全國著名的糧、油、糖及綠色無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是全國番茄產(chǎn)業(yè)第一縣、葵花產(chǎn)業(yè)第一縣和國家“秸稈養(yǎng)羊”示范縣，是內(nèi)蒙古西部地區(qū)最大的農(nóng)畜產(chǎn)品集散地。

五原縣土地整治項目開展始于2008年，以“綠色發(fā)展、民生至上、務(wù)實干事、創(chuàng)先爭優(yōu)”為發(fā)展思路，始終貫徹“大破大立”的宗旨，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，整縣推進開展土地整治項目。近年來，五原縣大力發(fā)展土地整治和設(shè)施農(nóng)業(yè)作為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主攻方向，堅持“圍城沿路、靠近村莊、集中連片、規(guī)模發(fā)展”的原則，以隆興昌鎮(zhèn)、塔爾湖鎮(zhèn)等為中心，帶動其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著力培育以日光溫室為主體、鋼架大棚為補充的設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。據(jù)資料顯示，截至2019年全縣共實施土地整治和高標準農(nóng)田項目94個，實施面積達171.56萬畝，其中新增耕地面積14.93萬畝，進一步提高土地規(guī)模化經(jīng)營效率,實現(xiàn)了“以糧興農(nóng)”的鄉(xiāng)村振興目標。

2 土地綜合整治下的鄉(xiāng)村治理途徑

鄉(xiāng)村治理是以村民自治為基礎(chǔ)，包括政府、企業(yè)等利益相關(guān)者共同參與鄉(xiāng)村事務(wù)的組織和管理方式[3]。新時代的鄉(xiāng)村治理必須以農(nóng)民為中心，緊緊圍繞農(nóng)村人口、農(nóng)村發(fā)展的需要，著重提高農(nóng)民的幸福感；土地綜合整治通過整治工程項目建設(shè)，一方面，平整土地、加強農(nóng)田水利建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高耕地質(zhì)量和生產(chǎn)率；另一方面，進行農(nóng)村人居環(huán)境改造，實現(xiàn) “生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標[4]。因此，土地綜合整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要途徑，也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路[5]；同時，在土地整治和鄉(xiāng)村治理一體化的過程中，處理好土地和農(nóng)民兩者之間的關(guān)系，要讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村發(fā)展的動力，切實維護農(nóng)民的利益，促進國家的安定繁榮[6]。

2.1 產(chǎn)農(nóng)融合實現(xiàn)農(nóng)田綜合整治

2.1.1 打破原有承包界線，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。 在農(nóng)田整治項目建設(shè)初期，打破原農(nóng)戶承包地界線，統(tǒng)一進行設(shè)計施工，完成整治后再交還村集體合作社重新按照原承包面積分配。整治后的項目區(qū)土地經(jīng)營方式分為兩種：一種以出租方式統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給引進的農(nóng)業(yè)公司進行規(guī)?；?jīng)營，租金為每畝每年600.0元，租期為10年，如隆興昌鎮(zhèn)五星村等；另一種方式是通過合作社進行規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，合作社統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一年底分紅(簡稱“五統(tǒng)一”)。

2.1.2 改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量。 經(jīng)過土地平整、改建渠道、渠道清淤量、新建各類閘門、鋪設(shè)農(nóng)村道路、完善農(nóng)田防護林等工程建設(shè)，能夠有效減緩?fù)恋佧}堿化，改良土壤理化性質(zhì)，從而極大地改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，增強了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[7]。通過實地調(diào)研和初步統(tǒng)計，土地整治后新增耕地率為8%～10%，同時耕地平均質(zhì)量等別提高1～2級，耕地產(chǎn)能增加15kg/畝～30kg/畝產(chǎn)量。

2.1.3 加強農(nóng)田水利建設(shè)，促進高標準農(nóng)田建設(shè)。農(nóng)田水利設(shè)施是保證糧食安全和高標準農(nóng)田建設(shè)的重要前提[8]。五原縣原有的水利設(shè)施部分已經(jīng)老化、毀損，有的地方的渠道不暢通。針對這些情況，五原縣在項目區(qū)進行標準化的農(nóng)、斗、毛渠查漏補缺建設(shè)，布設(shè)完善渠道網(wǎng)絡(luò)，采用膜袋渠建設(shè)代替板渠，既節(jié)約了用水量也減少了清淤的費用，統(tǒng)計顯示，整治前畝均用水量為550m3/年，整治后的土地畝均用水量為485m3/年，每10 000畝耕地每年可節(jié)約水費5.4萬元，減少清淤費用約10萬元。

2.2 農(nóng)居整治實現(xiàn)村莊高效用地治理

2.2.1 危房改造途徑建設(shè)宜居鄉(xiāng)村。 2012年五原縣被確定為自治區(qū)首批農(nóng)村牧區(qū)危房改造試點旗縣，改造危房3 200戶，整治村莊18個；2013年以來，五原縣依托農(nóng)村危房改造工程加快了建設(shè)步伐，建成農(nóng)村示范點近90 個，累計8 000多戶農(nóng)民受益。截止到2018年，總共有164個村莊進行了村莊整治，被自治區(qū)評為農(nóng)村建設(shè)示范縣，其中塔爾湖鎮(zhèn)、新公中鎮(zhèn)永聯(lián)村分別被命名為全區(qū)美麗宜居小鎮(zhèn)和宜居村莊。經(jīng)過土地整治項目實施后，村里新建平坦的水泥路，讓群眾生產(chǎn)、生活更加便利，村容村貌發(fā)生了翻天覆地的改變。

2.2.2 “增減掛鉤”途徑為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。 拆舊建新是農(nóng)村整治的主要措施，也是建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系的有力推手[9]。五原縣通過“增減掛鉤”項目，為引進聯(lián)星光伏、內(nèi)蒙古山路能源集團等企業(yè)提供用地保障，投資建設(shè)了“五原縣聯(lián)星光伏·現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”，構(gòu)建集“清潔能源、新農(nóng)村建設(shè)、土地整治、肉羊規(guī)?；B(yǎng)殖、綠色有機種植、農(nóng)民增收”六位一體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，啟動農(nóng)村土地多元化利用方式，不僅極大地改善了園區(qū)涉及的3個村莊的農(nóng)村生活生產(chǎn)面貌，而且形成企業(yè)搭臺、農(nóng)田生態(tài)治理唱戲、新農(nóng)村建設(shè)顯效果的農(nóng)村土地綜合整治新局面，為內(nèi)蒙古中西部通過農(nóng)村土地綜合整治實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興闖出了新途徑[10]。

2.3 人居環(huán)境整治實現(xiàn)新農(nóng)村風(fēng)貌

2.3.1 完善公共設(shè)施提升農(nóng)村生活品質(zhì)。 2012年以來全縣開展以“三清一改”為重點的村莊清潔行動，目前全縣782個村莊全部完成村容整治任務(wù)，整治內(nèi)容包括清五堆，拆除危舊房屋、柴草爛圈，村屯綠化、農(nóng)田林網(wǎng)工程，建新房、建院墻、建廣場、建活動室等公共設(shè)施，創(chuàng)建美麗庭院8 700多戶，實現(xiàn)了綠進臟退，生態(tài)宜居，獲評全國綠化模范單位、全區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范縣[11]。建成農(nóng)村公路2 700km，實現(xiàn)硬化道路“村村通”，獲評全國“四好農(nóng)村路”示范縣。

2.3.2 人居環(huán)境整治實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村治理。 五原縣污水處理主要注重與實際相結(jié)合，集鎮(zhèn)周邊、新建新村建設(shè)完善污水收集管網(wǎng)，生活污水納入集鎮(zhèn)生活污水收集系統(tǒng)進行處理；農(nóng)戶相對集中地區(qū)主要采取與改廁相結(jié)合的污水處理、污水儲運罐轉(zhuǎn)運等方式進行污水處理；相對偏遠地區(qū)，管網(wǎng)接入投入過高，采用改廁結(jié)合污水處理等方式進行[12]。根據(jù)《五原縣2019年農(nóng)村污水治理實施方案》的要求，五原縣還將計劃建設(shè)天吉泰鎮(zhèn)、復(fù)興鎮(zhèn)、勝豐鎮(zhèn)污水處理廠。

3 土地綜合整治助力鄉(xiāng)村治理分析

3.1 創(chuàng)新土地綜合整治工程技術(shù)，形成地區(qū)特色

五星村開展的土地整治，采用了“渠—林—路”的設(shè)計，一方面，降低了樹木與種植作物之間對土壤養(yǎng)分的汲取，保證了作物的健康成長，另一方面，能夠發(fā)揮林帶對農(nóng)田保護的作用，與此同時，對農(nóng)田景觀的建設(shè)也有著不可或缺的作用。在土地整治后期逐漸投入使用的膜袋渠的建設(shè)也是五原的創(chuàng)新性措施，雖膜袋渠起源于南方，但五原縣意識到膜袋渠的優(yōu)點，經(jīng)多方考量后，率先引進，極大地減少了渠道的消耗率和清淤所需費用。

3.2 豐富“土地整治+”模式，提升村民治理能力

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，五原縣“土地整治+”模式有了更多的內(nèi)容：①“土地整治+村民自建”，通過整村易地搬遷方式，鼓勵農(nóng)民自發(fā)組織，充分發(fā)揮其主體作用，積極組織各方力量參與土地整治，增強農(nóng)民集體凝聚力，實現(xiàn)了貧困人口脫貧、鄉(xiāng)村人居環(huán)境改造與村民治理能力提升[13]。②“土地整治+新型城鎮(zhèn)化”，通過城鄉(xiāng)增減掛鉤政策實施，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展平臺，城鄉(xiāng)建設(shè)用地由“增量管理”向“流量管理”轉(zhuǎn)變，通過建設(shè)用地整理，形成建設(shè)用地空間流動、土地增值收益空間轉(zhuǎn)移的雙向流動機制，為鄉(xiāng)村發(fā)展獲取城市資本要素，實現(xiàn)土地整治成果城鄉(xiāng)間的共享，最終帶動城鄉(xiāng)良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 土地綜合整治推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村土地市場

土地綜合整治取得了明顯的效果,有效地促進耕地質(zhì)量的提高,大部分地區(qū)的土地基本實現(xiàn)了集中連片,田間路、水利設(shè)施等配套設(shè)施已比較完善,提高了耕種的機械化水平。同時,土地整治明晰了土地權(quán)屬,促進了土地流轉(zhuǎn),奠定土地規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)[14]。2019年，全縣累計土地流轉(zhuǎn)總面積66.6萬畝，有力促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化發(fā)展。

4 土地綜合整治助力鄉(xiāng)村治理的思考

4.1 土地綜合整治的效果參差不齊

由于資金投入的不同，規(guī)劃設(shè)計的主導(dǎo)公司不同，每個項目實施的成效也不同。五原縣原本土地條件差，渠、林、路、村布局較為雜亂，對于開展土地綜合整治本身就有一定難度，同時受到資金和設(shè)計水平的限制，在設(shè)計合理、資金投入大的項目區(qū)，整治效益較為理想且保持程度良好，整治標準較高，整治內(nèi)容也涵蓋了路、林、田、村等方面綜合性較強。但在資金不充足的項目區(qū)中，整治效果較差，與設(shè)計方案有一定的差距。

4.2 急需村莊規(guī)劃引領(lǐng)村莊治理

雖然五原縣通過土地綜合整治在項目區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的基本要求，但大部分村莊仍然存在土地利用粗放、農(nóng)村空間布局混亂、土地利用低效化問題等。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，無規(guī)劃引領(lǐng)導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理不能有序展開的現(xiàn)象越來越突出，也制約了土地綜合整治效益的發(fā)揮。因此，編制實用型的村莊規(guī)劃，充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結(jié)構(gòu)，才能有效保障鄉(xiāng)村振興建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。

4.3 土地整治成果管護有待完善

在土地整治大力推進背景下，五原縣已經(jīng)取得了一定的成果，但后期管護方面，尚未建立較為完善的體制。按照“誰受益、誰管護、誰負責(zé)”的原則，將管護主權(quán)移交給所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下分到村社，村組直接管理后，雖然也出臺了管護要求和規(guī)則，但大部分農(nóng)戶維護意識較差，對后期維護重視程度不夠，導(dǎo)致很多問題得不到及時的解決，整治效益漸漸下降。后期管護工作往往流于形式，需要從根本上建立和完善后期管護長效機制。

5 結(jié)束語

土地綜合整治下的鄉(xiāng)村治理以改善農(nóng)村人居環(huán)境，保民惠民為出發(fā)點。五原縣在全域土地綜合整治實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、統(tǒng)籌實施村莊整治與農(nóng)地整理，促進土地節(jié)約集約利用、提高耕地質(zhì)量、實現(xiàn)土地集中連片、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和提高農(nóng)民生活質(zhì)量等方面取得了矚目的成就?？傮w來看，五原縣的土地綜合整治助力內(nèi)蒙古實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與振興的經(jīng)驗和做法在內(nèi)蒙古乃至全國類似地區(qū)是值得推廣與復(fù)制；綜合整治項目實施中，用好用活國家政策尤為重要，積極創(chuàng)新地方特色整治方式尤為重要，也是地方政府進行有效管理、推動鄉(xiāng)村治理的基本途徑；龍頭企業(yè)和村民共同形成的產(chǎn)農(nóng)融合利益聯(lián)結(jié)機制又是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的直接動力。