譚利龍，趙素燕，馮慧娟，黃 蓉，喬佳慷

(太原科技大學(xué) 人文社科學(xué)院，山西 太原 030024)

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，灌溉是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障，對(duì)農(nóng)業(yè)極為重要。當(dāng)前我國(guó)人口基數(shù)大，糧食需求量增加，而糧食生產(chǎn)和水資源之間的矛盾日益凸顯，因此，需要不斷發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)來(lái)改善不利自然條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。河套灌區(qū)屬于典型發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)的地區(qū)，它位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部的巴彥淖爾市，有得天獨(dú)厚的引黃灌溉的條件，素有“塞外江南”之稱，是中國(guó)設(shè)計(jì)灌溉面積最大的灌區(qū)。

河套灌區(qū)于1999年開(kāi)始實(shí)行參與式灌溉管理模式，用水戶協(xié)會(huì)的成立讓農(nóng)民親身參與到灌區(qū)水治理中進(jìn)而推動(dòng)了河套灌區(qū)的發(fā)展。但是，近幾年河套灌區(qū)的參與式灌溉模式在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。那么這些問(wèn)題具體是怎樣的呢？又該如何加強(qiáng)河套灌區(qū)的水治理，推進(jìn)用水治理體系和治理能力現(xiàn)代化呢？這是筆者接下來(lái)所要討論的重點(diǎn)。

1 相關(guān)文獻(xiàn)研究綜述

河套灌區(qū)的水治理在演變過(guò)程中不斷地讓農(nóng)民參與進(jìn)來(lái)，采用“灌溉管理單位+用水戶協(xié)會(huì)+用水戶”的參與式灌溉管理模式。學(xué)術(shù)界研究學(xué)者對(duì)參與式灌溉模式頗有研究。部分學(xué)者從不同角度闡釋了參與式灌溉管理對(duì)農(nóng)戶的積極影響。劉靜認(rèn)為用水協(xié)會(huì)的建立使更多資源投入到渠道運(yùn)行和維護(hù)上，由此提高了農(nóng)戶的灌溉頻率，改善了灌溉質(zhì)量[1]。曹雪梅認(rèn)為參與式灌溉這種模式可以對(duì)傳統(tǒng)的用水收費(fèi)制度進(jìn)行更新設(shè)計(jì)，從而提升農(nóng)民參與灌溉管理的積極性，改善原有的灌溉局面[2]。

除研究參與式灌溉模式對(duì)農(nóng)戶的積極影響外，我國(guó)學(xué)者還探究了參與式灌溉模式中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。蘇林、袁壽其等學(xué)者聚焦于用水戶協(xié)會(huì)，闡述了協(xié)會(huì)中存在的水權(quán)問(wèn)題、人員素質(zhì)教育、協(xié)會(huì)規(guī)模及灌溉工程配套等問(wèn)題，分析了我國(guó)參與式灌溉的發(fā)展趨勢(shì)[3]。趙才則著眼于參與式灌溉管理層面的問(wèn)題。他認(rèn)為灌區(qū)水利設(shè)施“被人使用，無(wú)人監(jiān)管”從而衍生了一系列問(wèn)題，例如：灌區(qū)水利部門與協(xié)會(huì)缺乏對(duì)灌區(qū)實(shí)況進(jìn)行勘察、政府部門派遣的管理人員數(shù)量多致使管理經(jīng)費(fèi)居高不下等，這些管理層面的不足致使灌區(qū)的發(fā)展受到限制[4]。

綜上所述，我們可以看出參與式灌溉作為一種先進(jìn)的灌溉管理模式，在一定程度上提高了農(nóng)戶的積極性，推動(dòng)了水治理的發(fā)展。然而，當(dāng)前我國(guó)灌區(qū)管理體制中確實(shí)存在一些問(wèn)題，若這些問(wèn)題無(wú)法得以解決，灌區(qū)的發(fā)展將受到挑戰(zhàn)。對(duì)于參與式灌溉模式，我國(guó)研究學(xué)者大多從農(nóng)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)等角度進(jìn)行探究，而從社會(huì)學(xué)的角度進(jìn)行分析的文獻(xiàn)較少。筆者將以河套灌區(qū)為例，結(jié)合社會(huì)學(xué)的知識(shí)來(lái)探討參與式灌溉模式中出現(xiàn)的問(wèn)題。

2 河套灌區(qū)管理狀況

2.1 灌渠的管理狀況

河套灌區(qū)灌排工程管理分為國(guó)管和群管兩部分?？偢汕⒖偱鸥蓽?、干渠(溝)、分干渠及跨旗縣的分干溝由國(guó)家管理，支渠、分干溝以下工程由群眾管理。黃河三盛公樞紐工程設(shè)黃河工程管理局；總干渠、總排干分別設(shè)立管理局；干渠分別設(shè)一干、解放閘、永濟(jì)、義長(zhǎng)、烏拉特等5個(gè)管理局和45個(gè)管理所；分干渠、溝共設(shè)立了169個(gè)管理段。灌區(qū)內(nèi)的88個(gè)鄉(xiāng)現(xiàn)已全部建立了水利管理站，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的灌排工程興建和管理。各支、斗渠設(shè)有支斗渠委員會(huì)和支斗渠長(zhǎng)，各村配有專職管水員。由此看來(lái)，河套灌區(qū)的灌渠管理已成一套相對(duì)成熟的體系，由上至下都配有專人管理，分工明確。但是實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)看似成熟的管理體制當(dāng)中也存在著一些問(wèn)題，例如：政府干預(yù)過(guò)多導(dǎo)致農(nóng)戶自主性減弱；用水戶協(xié)會(huì)內(nèi)部職責(zé)不清、機(jī)制不活等。那么這些問(wèn)題具體是怎樣的呢？導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的原因是什么？將如何改善這些問(wèn)題？這還需要進(jìn)一步討論。

2.2 河套灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)介紹

目前，河套灌區(qū)共有農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)261個(gè)。用水戶協(xié)會(huì)是一種較為新型的非政府組織，經(jīng)當(dāng)?shù)孛裾块T登記注冊(cè)后，具有獨(dú)立法人資格，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧[5]。協(xié)會(huì)管理細(xì)則包括用水管理、工程管理、水費(fèi)征收和水務(wù)公開(kāi)這四大方面。用水管理工作主要是登記、核查各供水閘口和各農(nóng)戶的灌溉面積，并根據(jù)實(shí)際情況制定需水計(jì)劃、用水計(jì)劃。工程管理是指協(xié)會(huì)對(duì)所管轄范圍內(nèi)的工程設(shè)施進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、維修、管理等[6]。例如每年灌溉期開(kāi)始前，協(xié)會(huì)工作人員全面檢查工程設(shè)施，修整影響通水的渠道與建筑。水費(fèi)征收通過(guò)預(yù)收水費(fèi)來(lái)完成，用水戶的水費(fèi)只能專項(xiàng)專用，主要用于購(gòu)水、協(xié)會(huì)工作人員的誤工補(bǔ)貼、渠道的管護(hù)等。為了保障農(nóng)戶對(duì)水費(fèi)的知情權(quán)，用水戶協(xié)會(huì)還會(huì)定期向用水小組公開(kāi)水務(wù)。水務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容主要為：用水量指標(biāo)、水的價(jià)格、財(cái)務(wù)賬目、實(shí)際用水量[7]。

3 參與式灌溉管理體制中出現(xiàn)的問(wèn)題

3.1 科層制下政府干預(yù)過(guò)多導(dǎo)致農(nóng)戶自主性減弱

我國(guó)實(shí)行的行政管理體制主要是科層制，隨著時(shí)間的推移科層制逐漸理想化，成了許多組織和管理體制的參考樣式。就灌溉模式而言，傳統(tǒng)灌溉管理模式屬于科層制，而參與式灌溉模式則通過(guò)灌溉管理權(quán)的轉(zhuǎn)移、引入?yún)⑴c機(jī)制，使農(nóng)戶擁有獨(dú)立的灌溉管理權(quán)，改變了傳統(tǒng)灌溉管理模式中的等級(jí)權(quán)限關(guān)系，故參與式灌溉模式應(yīng)屬于非科層制[8]。在理想狀態(tài)下參與式灌溉模式本應(yīng)把權(quán)力轉(zhuǎn)移給用水戶協(xié)會(huì)，讓農(nóng)戶有更多的自主性。而實(shí)際情況中，我國(guó)參與式灌溉模式受到“科層結(jié)構(gòu)”的限制未能形成新的灌溉管理權(quán)關(guān)系，反而表現(xiàn)出與傳統(tǒng)灌溉管理模式相同的特征。“科層結(jié)構(gòu)”是理解我國(guó)流域整個(gè)水治理模式的核心。因?yàn)樵谖覈?guó)的整體流域治理中，中央是最終委托人，流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)政府是政府的代理人，所有的涉水事務(wù)和與其有關(guān)的各類活動(dòng)，均在上述管理機(jī)構(gòu)的直接控制下，所有的渠系堤壩，除沒(méi)有大型配水系統(tǒng)的小型灌溉工程外，也均在流域管理機(jī)構(gòu)和政府的管理權(quán)限內(nèi)[9]。由此，在科層結(jié)構(gòu)下的傳統(tǒng)水治理模式中，政府扮演的一直是管理者的角色，依據(jù)其職能管理著灌區(qū)水治理的相關(guān)事宜。而參與式灌溉管理模式要求政府把部分權(quán)力從管理體系中剝離出來(lái)交給用水戶協(xié)會(huì)，這必然要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期磨合和調(diào)整的過(guò)程。

參與式灌溉模式的發(fā)展是自上而下推動(dòng)的，它的構(gòu)建是一個(gè)新規(guī)則制定的過(guò)程，而制定的主體便是國(guó)家。在這一模式中，政府要把部分管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給參與式灌溉模式中的參與式組織。這些組織的確立需要政府相關(guān)部門的審核、批準(zhǔn)以獲得合法性權(quán)利。授權(quán)的過(guò)程中，政府和參與式組織之間的平等性也隨之消失，取而代之的是一種隸屬關(guān)系。這種關(guān)系下政府有權(quán)對(duì)參與式組織的權(quán)限進(jìn)行規(guī)約以保證水治理工作的正常運(yùn)行。然而，在進(jìn)行規(guī)約時(shí)，政府受問(wèn)題的復(fù)雜度、執(zhí)行人自身的特點(diǎn)等因素的影響可能會(huì)超出參與式灌溉模式所規(guī)定的權(quán)限，這就是我們所說(shuō)的政府干預(yù)過(guò)多。同一個(gè)體系中一方權(quán)利的擴(kuò)大，相應(yīng)的另一方權(quán)利會(huì)隨之削弱，政府干預(yù)過(guò)多就可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶的自主性減弱。那么從河套灌區(qū)的水治理現(xiàn)狀來(lái)看，政府干預(yù)下的農(nóng)戶自主性實(shí)際如何呢？這還需要我們進(jìn)一步討論。

河套灌區(qū)農(nóng)戶自主性經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的演變過(guò)程。人民公社時(shí)期國(guó)家全方位地介入鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)與生活，因此，這一時(shí)期的灌溉管理呈現(xiàn)典型的“集權(quán)式動(dòng)員體制”特征，農(nóng)民沒(méi)有自主參與的環(huán)境和能力。2000年前后河套地區(qū)展開(kāi)了參與式灌溉管理實(shí)踐。這一時(shí)期農(nóng)民參與有了更多的自主性，但農(nóng)戶的自主性僅限于在水費(fèi)使用等問(wèn)題上，對(duì)于切實(shí)關(guān)乎農(nóng)民利益的水費(fèi)構(gòu)成及制定，農(nóng)民并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的參與權(quán)與自主性。而現(xiàn)今的農(nóng)戶從表面上看相比較于人民公社時(shí)期擁有了更多自主權(quán)，但事實(shí)上，國(guó)家的政策調(diào)整像一只“隱形的手”在調(diào)控著社會(huì)資源的分配和基層社會(huì)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。農(nóng)戶自主權(quán)的權(quán)限范圍是在國(guó)家將許多實(shí)質(zhì)內(nèi)容固定之后的局限自主，還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到真正自主。

3.2 用水戶協(xié)會(huì)內(nèi)部職責(zé)不清、運(yùn)行機(jī)制不活

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為參與式灌溉管理中必不可少的組織在水治理中發(fā)揮了不可忽視的作用，但是顯而易見(jiàn)，灌區(qū)水治理的成效并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。從農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中我們發(fā)現(xiàn)了一些典型的問(wèn)題。①農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成員并非嚴(yán)格按照選舉產(chǎn)生，大部分協(xié)會(huì)的執(zhí)委會(huì)成員都是由村委成員兼任。雖然這種組建形式在初期發(fā)揮了積極的作用，但是在實(shí)際運(yùn)作中不僅容易出現(xiàn)協(xié)會(huì)與村委之間賬目不清的問(wèn)題[10]。②協(xié)會(huì)的建立以灌渠為單位，而普遍情況是一條灌渠涉及多個(gè)行政村和自然村，這就導(dǎo)致各自為政的多行政群體內(nèi)部彼此互不認(rèn)同，難以形成統(tǒng)一的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，在利益的驅(qū)使下容易產(chǎn)生了資源分配不均、責(zé)任主體不明等一系列的矛盾。

3.3 水費(fèi)管理問(wèn)題長(zhǎng)期存在

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是灌區(qū)工程維修養(yǎng)護(hù)的重要資金保障，對(duì)灌區(qū)的運(yùn)行和發(fā)展至關(guān)重要。參與式灌溉管理模式實(shí)施后，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的章程明確規(guī)定了水費(fèi)的相關(guān)制度，要求“配水、計(jì)量、收費(fèi)、開(kāi)票或核算”都能落實(shí)到每個(gè)用水戶，這在一定程度上能保證農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)，極大地提高農(nóng)戶的自主性，利于改善水費(fèi)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題。

但是，實(shí)際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)由于每個(gè)農(nóng)戶的灌溉面積是相對(duì)固定的，再加上一些地方的計(jì)量設(shè)施配套不全，計(jì)量到戶難以實(shí)現(xiàn)。因此，灌區(qū)普遍采取按面積收費(fèi)的方式。按面積收費(fèi)是用水戶協(xié)會(huì)先計(jì)量支渠或斗口的用水量，再按灌溉面積把費(fèi)用平均分?jǐn)偟接盟锂€上[11]。這種收費(fèi)方式使得用水量和水費(fèi)脫鉤，農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)減弱，水資源的浪費(fèi)現(xiàn)象加重。而灌溉面積的不同以及農(nóng)戶自身的用水行為各異又使農(nóng)戶之間容易產(chǎn)生沖突，農(nóng)戶間的矛盾加劇將直接影響水費(fèi)的收取和用水戶協(xié)會(huì)工作的開(kāi)展。

4 改善社區(qū)參與水治理的合理建議

4.1 重新定位政府機(jī)構(gòu)的職能

水治理的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，成為一個(gè)支持性服務(wù)的提供者。政府部門應(yīng)當(dāng)推廣技術(shù)服務(wù)、提供財(cái)政補(bǔ)貼、對(duì)大型灌溉工程給予支持等。各級(jí)政府之間應(yīng)該相互支持，彼此協(xié)作，共同推動(dòng)灌溉事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，地方政府要在當(dāng)?shù)胤e極宣傳參與式管理的理念，避免因一些既得利益的得失而阻礙參與式灌溉的發(fā)展。

4.2 理順協(xié)會(huì)的內(nèi)部關(guān)系,完善運(yùn)行管理機(jī)制

用水戶協(xié)會(huì)作為參與式灌溉管理的基本組織直接參與到水治理當(dāng)中，因此，致力于打造一支規(guī)范、高效的基層水治理隊(duì)伍對(duì)灌區(qū)的運(yùn)行和發(fā)展有重要意義。①灌區(qū)水利單位應(yīng)當(dāng)督促協(xié)會(huì)建立健全體制機(jī)制，并協(xié)助其組建專業(yè)維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍；②協(xié)會(huì)自身應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部改革，協(xié)調(diào)各自然村之間的利益關(guān)系并以規(guī)章制度的方式明確責(zé)任主體。除此之外，還要不斷完善運(yùn)行管理機(jī)制，厘清協(xié)會(huì)和其他主體之間的關(guān)系，促進(jìn)社區(qū)參與水治理的長(zhǎng)足發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)水費(fèi)管理，推進(jìn)水費(fèi)改革

針對(duì)水費(fèi)管理中的問(wèn)題，應(yīng)該不斷加強(qiáng)水費(fèi)管理的改革。①完善水費(fèi)的征收制度以提高水費(fèi)的征收率；②改革水費(fèi)的征收方式，盡量采用供用水雙方直接見(jiàn)面收取的模式，以減少水費(fèi)收繳的中間環(huán)節(jié)，避免水費(fèi)截留、挪用，保證水費(fèi)的?？顚Ｓ?；③加大投入力度，落實(shí)地方的配套資金，不斷完善灌溉田間工程系統(tǒng)計(jì)量設(shè)施的建設(shè)，讓灌區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)計(jì)量到戶，減少浪費(fèi)水資源和“搭便車”收費(fèi)的現(xiàn)象。