李婧梅

(青海師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，青海省社會科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境研究所，青海 西寧 810000)

引言

黨的十九大報告明確提出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益突出[1]。2018年7月青海省委十三屆四次全會上提出堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活(簡稱“一優(yōu)兩高”)的戰(zhàn)略部署[2]，為青海未來發(fā)展做出新的注解。生態(tài)保護(hù)優(yōu)先是實施“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略的首要前提，而體制機(jī)制的適時調(diào)整和及時更新迭代將指導(dǎo)和引領(lǐng)青海整個經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步的提升。生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，只有不斷調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系，才可以使生產(chǎn)力得以進(jìn)一步的發(fā)展。在這個意義上，梳理青海生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的體制機(jī)制，有助于“一優(yōu)兩高”目標(biāo)的實現(xiàn)。

1 現(xiàn)行“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制

近年來，青海在“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制層面做了較多的調(diào)整與改革，使得生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系進(jìn)一步厘清，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的定位得以確定，為青海未來發(fā)展指明了方向。

1.1 “生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的機(jī)制

1.1.1綠色考評機(jī)制逐步確立

自2006年開始，青海對三江源地區(qū)的玉樹和果洛兩州不再考核GDP，率先在全國開始綠色考評。2018年，青海按照主體功能定位，取消8個省級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)所屬縣(市區(qū))和20個重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣的GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、財政收入四項考核指標(biāo)，并進(jìn)行差異化考核，引導(dǎo)各地立足地區(qū)優(yōu)勢，推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[3]。

1.1.2生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

青海積極探索并有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，初步形成了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策體系框架。到2020年，在“一屏兩帶”等重點生態(tài)功能區(qū)，實現(xiàn)草原、森林、濕地、荒漠、水流、耕地等重點領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點示范取得一定成效，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制基本形成，草原、森林、濕地、耕地等生態(tài)系統(tǒng)得到有效休養(yǎng)，構(gòu)建符合實際和具有青海特點的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局[4]。

1.1.3《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》實施

《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》于2014年開始實施，將全省按資源環(huán)境承載力、開發(fā)強(qiáng)度、發(fā)展?jié)摿腿司舆m宜性，劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)三類[5]，相應(yīng)制定實施了分類管理的區(qū)域政策，統(tǒng)籌和強(qiáng)化國土空間用途管制，強(qiáng)化重要生態(tài)功能保育、資源集約激勵和環(huán)境質(zhì)量約束，逐步形成符合各區(qū)域主體功能的利益導(dǎo)向機(jī)制。

1.1.4開展三江源國家公園體制試點工作

2016年，三江源國家公園體制試點工作順利開啟，2018年國家發(fā)改委公布《三江源國家公園總體規(guī)劃》，確定到2020年，三江源國家公園將正式設(shè)立，國家公園體制全面建立，這是我國第一個真正意義上的國家公園，將開創(chuàng)我國國家公園建設(shè)的先河，不僅在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮重要作用，也將致力于當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展、社區(qū)共建、人與自然和諧發(fā)展，使得當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)良好，生產(chǎn)繁榮，人民生活安康[6]。

1.1.5西寧市綠色發(fā)展符合性評價試行

西寧市依照國家、省、市環(huán)保準(zhǔn)入、節(jié)能減排等法律法規(guī)和規(guī)章制度，按照“先行先試”的原則，建立了綠色發(fā)展符合性評價制度。在政府投資項目立項、規(guī)劃建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)領(lǐng)域試行了綠色發(fā)展符合性評價，從源頭上控制高能耗、高污染、高排放項目，把關(guān)政府投資項目、規(guī)劃建設(shè)項目、工業(yè)建設(shè)項目決策的“最先一公里”，推動綠色發(fā)展從末端治理向源頭治理拓展[7]。

類似地，青海省在生態(tài)保護(hù)紅線劃定、排污權(quán)出讓收入征收、清潔能源示范省建設(shè)、綠色金融體系的建立等方面都有相應(yīng)的創(chuàng)新或調(diào)整，使得目前青海省“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”機(jī)制形成了較為完整的框架。

1.2 “生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的體制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先體制是指機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度中將生態(tài)保護(hù)放于優(yōu)先層面的一些體制。

1.2.1組建三江源國家公園管理局

2017年成立的三江源國家公園管理局，整合了園區(qū)內(nèi)的國土資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)牧、林業(yè)、水利等部門，改善了以往“九龍治水”的情況，依法對自然資源管理和保護(hù)利用進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，使三江源國家公園的各項事業(yè)有序發(fā)展，對維護(hù)三江源生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性起到了重大作用[8]。

1.2.2河長制的啟動

2017年，青海省推行河長制工作，為全省3 518條河流及242個湖泊設(shè)立河長。省級領(lǐng)導(dǎo)將擔(dān)任黃河、湟水、隆務(wù)河、大通河、黑河、長江、瀾滄江、格爾木河、那棱格勒河、巴音河、布哈河、柴達(dá)木河(香日德河)、青海湖、扎陵湖、鄂陵湖等十二河三湖的責(zé)任河長。與此同時，對十二河三湖以外的河湖，按照河湖自然屬性、跨行政區(qū)域以及對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、水生態(tài)環(huán)境影響的重要性等因素，轄區(qū)內(nèi)河湖管理保護(hù)實際，分級分段確定河長制推行范圍，落實由市、縣負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長的主要河湖名錄[9]。

1.2.3環(huán)保機(jī)構(gòu)改革

2017年，《青海省環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施意見》(青辦發(fā)〔2017〕51號)印發(fā)實施，將改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，將以塊為主的雙重管理模式改變?yōu)橐詶l為主，建立獨立高效、專司督政的環(huán)境監(jiān)察體系，實行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級監(jiān)測、評價、考核，強(qiáng)化基層環(huán)境執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推動落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。目前，環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革正在落實中。

2 對“一優(yōu)兩高”的促進(jìn)作用及成效

青海“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制的不斷優(yōu)化，其實質(zhì)就是破除制度性障礙，這不僅有利于當(dāng)下“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”工作有條不紊地開展，從長遠(yuǎn)來看，也促進(jìn)了青海高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活。

2.1 “生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”理念逐步深化

“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制的變革深化、升華了“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的理念。進(jìn)入21世紀(jì)以來，青海對生態(tài)保護(hù)的重視程度逐步上升。2008年“生態(tài)立省”戰(zhàn)略提出努力實現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的雙贏，2012年，建設(shè)生態(tài)文明先行區(qū)進(jìn)一步厘清了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善的關(guān)系，2015年，根據(jù)習(xí)近平總書記對青海提出的具體要求，確立了以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略。2016年，習(xí)近平總書記視察青海，將“扎扎實實推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”作為今后重點工作之一。2018年“一優(yōu)兩高”明確了生態(tài)保護(hù)在青海各項工作中的核心地位。這些對青?！吧鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先”戰(zhàn)略部署的不斷深入推進(jìn)也使得各部門在決策、深化改革的過程中將“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”作為重要的考量指標(biāo)。體制機(jī)制與生態(tài)保護(hù)理念相互促進(jìn)，相互協(xié)調(diào)，為推動“一優(yōu)兩高”奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.2 自然-經(jīng)濟(jì)-社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展

青海生態(tài)地位特殊，是我國重要的生態(tài)安全屏障，在“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制的引領(lǐng)下，全省各族人民共同致力于對三江源、祁連山、青海湖、柴達(dá)木盆地、河湟谷地五大生態(tài)圈的生態(tài)建設(shè)，全省的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提高。實施山水林田湖草一體化保護(hù)，將生態(tài)系統(tǒng)中的各個組分進(jìn)行系統(tǒng)化的保護(hù)，使得各部分的聯(lián)系更加緊密，減少了以往條塊化分割治理時監(jiān)管工作的重復(fù)或者忽視，進(jìn)而將自然-經(jīng)濟(jì)-社會三個系統(tǒng)中各個要素統(tǒng)籌，使其按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及內(nèi)在規(guī)律發(fā)展，改善了人民生活環(huán)境，使得全省人民可以享有藍(lán)天、碧水和新鮮空氣，也使全國乃至全球共享生態(tài)紅利。

2.3 生態(tài)保護(hù)倒逼高質(zhì)量發(fā)展，引領(lǐng)高品質(zhì)生活

在“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”發(fā)展的理念指引下，青海對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路逐漸明朗，通過體制機(jī)制革新，發(fā)揮“看不見的手”的作用，倒逼市場進(jìn)行綠色革新，把生態(tài)環(huán)境的約束條件引入到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型中，極大地促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了資源配置效率。通過青海三個國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)的建設(shè)，各個工業(yè)園區(qū)的集聚發(fā)展，推動了青海十大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷升級、產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸，使得以往通過以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價、以資源高消耗和污染高排放為特點的線性經(jīng)濟(jì)方式，追求數(shù)量的發(fā)展方式，逐漸向自然資源循環(huán)利用、集約生產(chǎn)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。同時，通過“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制的引領(lǐng)，提升了青海各類生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量，為高品質(zhì)生活奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動了綠色、環(huán)保、健康的生活方式。

2.4 進(jìn)一步提高自然保護(hù)地的管理效率

三江源國家公園管理局的建立，在全國范圍內(nèi)推廣了青海特色的國家公園經(jīng)驗，打破原有的自然保護(hù)地管理的藩籬，改變“九龍治水”的局面，進(jìn)一步解決了以往各主管部門環(huán)境監(jiān)管碎片化的問題，使得自然資源所有權(quán)和行政管理權(quán)關(guān)系逐步理順，也更加突出山水林田湖一體化的治理。創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，將逐步形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。

3 存在的困難與問題

建立健全“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”體制機(jī)制是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉部門多、涉及內(nèi)容廣、實施難度大，青海取得了顯著成效，但也存在以下問題。

3.1 制度體系尚未建全，機(jī)制亟待創(chuàng)新完善

目前青海在“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的發(fā)展主要依靠國家投入，投資渠道單一，缺乏多元化、長效的投融資機(jī)制和市場投入機(jī)制。制度建設(shè)很不完善，主體功能區(qū)規(guī)劃尚未全面落實，資源節(jié)約集約使用、自然資源監(jiān)管、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?，人才管理體制機(jī)制尚未建立或健全，“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”方面還面臨諸多體制和制度障礙，難以滿足生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的需要。制定生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系和綠色發(fā)展指標(biāo)體系推廣時間短，效果尚未顯現(xiàn)。加之如何建立生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)維護(hù)機(jī)制、如何考核生態(tài)環(huán)保和社會事業(yè)指標(biāo)等難題，迫切需要實施制度創(chuàng)新，真正建立完善制度體系需要進(jìn)一步突破。

3.2 生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)發(fā)展尚未找到較好的平衡點

社會公眾對于提高生態(tài)承載能力、生態(tài)保護(hù)、減少污染的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識還有待于提高，對生態(tài)環(huán)境共建的意識還不強(qiáng)，從自身做起、共同參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的共識還有待于進(jìn)一步提高?！吧鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先”理念在政府層面得到了極大的認(rèn)可和支持，但鑒于青海生態(tài)地位的特殊性，各級政府也需從發(fā)展和人民生活角度做出考量，認(rèn)真研究如何從“綠水青山”發(fā)現(xiàn)、發(fā)掘“金山銀山”。

3.3 “一優(yōu)兩高”評價體系尚未建立

如何將“一優(yōu)兩高”真正融入新青海的建設(shè)中去，如何充分發(fā)揮青海的生態(tài)優(yōu)勢，在保護(hù)的基礎(chǔ)之上使得經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展、民生得到充分改善，需要正確處理尤其是平衡生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展三者的關(guān)系，真正體現(xiàn)出“一優(yōu)兩高”的理念。高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的要求，使得以往對發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)從單一數(shù)量有無和多少的準(zhǔn)繩逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫用袷杖搿⒔逃?、衛(wèi)生、社會服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多維的評價方式，由此使得為高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的體制機(jī)制方面的設(shè)計將比“為GDP增長而競爭”復(fù)雜和困難。

4 對策建議

環(huán)境保護(hù)政策和環(huán)境保護(hù)管理體制都受國家政治經(jīng)濟(jì)體制、市場機(jī)制和社會文化背景等的影響，而且總是為國家政權(quán)服務(wù)。因此“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的體制機(jī)制必須跳脫與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容，緊密聯(lián)系我國國情和青海省情。

4.1 用綠色發(fā)展支撐“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”

財政、金融、稅收、投資、土地、環(huán)保、工業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等要素都應(yīng)向在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)保護(hù)等方面傾斜。走綠色發(fā)展的道路，在綠色生產(chǎn)、綠色消費、綠色環(huán)境、綠色民生和綠色政策等五個方面的體制機(jī)制構(gòu)建方面確?！吧鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先”，使生產(chǎn)生活和消費方式綠色化、生態(tài)化，同時在政府、企業(yè)甚至全社會生產(chǎn)、生活各個層面都要推行綠色發(fā)展。制定綠色發(fā)展的制度安排和路線圖，涵蓋經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)、社會和諧等可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因子，有規(guī)劃、有步驟、分階段實施。

4.2 建立健全人才保障體系

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)方面的人才開發(fā)培養(yǎng)，提升人才發(fā)展的基礎(chǔ)保障能力，不斷優(yōu)化調(diào)整青海生態(tài)文明人才隊伍結(jié)構(gòu)，在人才引進(jìn)、培訓(xùn)、激勵和流動機(jī)制方面多創(chuàng)新，建立青海省生態(tài)文明建設(shè)人才發(fā)展專項資金，用于培養(yǎng)和引進(jìn)人才，為青?！吧鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先”提供有力保障。

4.3 建立多元主體參與“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的治理體系

通過政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體的參與，使“一優(yōu)兩高”得以更廣泛的推動。通過明確政府部門、市場主體和民間力量在“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”全過程和各環(huán)節(jié)的清晰的角色定位，明晰權(quán)責(zé)分工，實現(xiàn)各層面有效的溝通互動，推動“一優(yōu)兩高”的全面展開。政府應(yīng)采用互動溝通、平等協(xié)商等方式喚起社會各界參與“一優(yōu)兩高”的意識和熱情。企業(yè)通過其自身優(yōu)化資源配置、促進(jìn)綠色發(fā)展、促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動的天然使命，促進(jìn)“一優(yōu)兩高”的達(dá)成。通過鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)的自我建設(shè)和管理，參與社區(qū)環(huán)境、社會服務(wù)等方面的事務(wù)，提升其參與度。社會組織依托其自身平等互助、協(xié)商民主的特點，為社區(qū)、公眾提供平臺和渠道，助力“一優(yōu)兩高”的宣傳和實施，并由此激發(fā)出公眾、社會對“一優(yōu)兩高”的參與，從綠色消費、綠色出行等方面積極響應(yīng)。