董逵才
(三江源國家公園管理局生態(tài)監(jiān)測信息中心,青海 西寧 810003)
在全國率先建立以國家公園為主體的自然保護地體系示范省,是青海省貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措,是全面推進習(xí)近平總書記“四個扎扎實實”重大要求和“三個最大”省情定位的具體實踐,事關(guān)全省改革發(fā)展穩(wěn)定大局,進一步推進國家公園省建設(shè),對青海治理體系建設(shè)和治理能力提升具有重大現(xiàn)實意義。
黨的十七大報告將生態(tài)文明建設(shè)提高到全黨理論高度。因為生態(tài)文明作為一種全新的文明形態(tài),體現(xiàn)了人與自然的和諧關(guān)系和可持續(xù)發(fā)展的理念,它對“物質(zhì)、精神、政治”三大文明具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。同時,也體現(xiàn)黨和國家對人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化[1]。2019年,青海省率先啟動國家公園省建設(shè)。這是青海省深入貫徹黨的十九大報告中提出的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”、全面落實“四個扎扎實實”重大要求的具體實踐和最鮮明的政治擔(dān)當(dāng),是新時代青海生態(tài)文明建設(shè)的新戰(zhàn)略、新實踐,是奮力推進“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略部署的重要抓手,必將在青海發(fā)展史上產(chǎn)生重大影響[2]。
青海省位于祖國西北部內(nèi)陸腹地,青藏高原東北部,是青藏高原的重要組成部分,是長江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地,而且我國第二內(nèi)陸河——黑河的源頭也在青海,除柴達木盆地的河流和黑河水之外,青海境內(nèi)其他河流的水都匯入長江、黃河和瀾滄江。
青?!白畲蟮膬r值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”。青海作為“三江之源”“中華水塔”和國家重要的生態(tài)安全屏障,生態(tài)資源總價值達18.39萬億元,長江總水量的1.8%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的17%、黑河的45.1%的水流都來自這一地區(qū)[3],濕地面積達814.36萬hm2,居全國之首[4],成為中國乃至亞洲重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū),每年向下游輸送600多億m3的源頭活水,生態(tài)服務(wù)總價值為7 300億元[5],氣候調(diào)節(jié)和物種保有等功能性價值不可估量,生態(tài)地位獨特而無可替代。
青海是全球高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的地區(qū)之一,擁有陸生脊椎野生動物499種,占中國的10.26%。在可可西里,藏羚羊已從20世紀90年代的不足2萬只恢復(fù)到7萬余只;青海雪豹數(shù)量上升至1 800多只;青海湖每年有近10余萬只水鳥遷徙停留,特有物種青海湖裸鯉資源量由不足3 000t恢復(fù)到10.04萬t,極度瀕危物種普氏原羚野外種群數(shù)量超過大熊貓達到3 000多只[2]。
在我國960萬km2土地上,山地占2/3,大致可分為三級臺階。第一級臺階是世界第一大高原——青藏高原。第二級臺階從黑龍江最北端開始,一直到云貴高原南部,平均海拔近2000m,包括內(nèi)蒙古高原、黃土高原、秦嶺、大巴山和云貴高原。自第二級臺階以東至東南沿海為華東平原,即第三級臺階。上一級臺階都是下一級臺階的支撐或庇護傘。青藏高原是我國整個生態(tài)的屏障,它把寒冷空氣擋在這座大墻之外,使它的東面和南面即第二級臺階形成了優(yōu)良的生態(tài)條件,溫暖濕潤,物種豐富。而第三級臺階屬平原生態(tài)系統(tǒng),現(xiàn)代城市生活基本上都集中在這里,第二級臺階豐富的物種資源為下一級臺階的平原生態(tài)系統(tǒng)提供了生存的物資。三級臺階囊括了地球大多數(shù)生態(tài)類型,將地球自赤道至極地之間的多數(shù)陸地動植物承載其中,為人類的生存繁衍提供了物種資源。
所以,青海省的生態(tài)狀況對我國的可持續(xù)發(fā)展,至少對半個中國的可持續(xù)發(fā)展,具有重大而持久的影響。因為青海生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與否將直接影響到我國氣候的穩(wěn)定,以及長江、黃河流域的生態(tài)安全。保護和建設(shè)好青海的生態(tài)環(huán)境,不僅是保護青海經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提,而且對維系整個長江、黃河流域的生態(tài)平衡、國家生態(tài)安全,促進中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起著重要的作用。
國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[6]。新時代的國家公園建設(shè)是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),在大保護前提下建設(shè)的國家公園,生態(tài)保護是國家公園建設(shè)的主旋律,是踐行綠水青山就是金山銀山理念的具體化。
把三江源譽為“中華水塔”,將青海湖喻為阻止西部荒漠化向東蔓延的天然屏障,而祁連山的生態(tài)地位更加突出且重要,正是重要的生態(tài)地位和不可復(fù)制的生態(tài)價值,讓青海在國家可持續(xù)發(fā)展大局中具有突出戰(zhàn)略地位。筑牢國家生態(tài)安全屏障,是青海義不容辭的政治責(zé)任。國家公園示范省的建設(shè)是青海作為國家重要的生態(tài)安全屏障,在新時代生態(tài)保護工作的總抓手,開啟了青海生態(tài)保護的新紀元,必將對青海未來的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。
2016年三江源國家公園體制試點在青海啟動,一條從無到有的改革路徑在三江源啟動,到目前各項工作已走在全國前列,所取得的成果具有示范作用,具備了先行優(yōu)勢;2017年7月7日,可可西里成功列入世界遺產(chǎn)名錄;緊隨三江源國家公園體制試點之后,2017年祁連山國家公園體制試點正式啟動,目前祁連山國家公園青海管理局已正式掛牌,體制試點有序推進。保護好祁連山國家公園內(nèi)的山水林田湖草沙冰和珍稀野生動物,青海必將要主動擔(dān)負起義不容辭的政治責(zé)任。
自1975年在青海湖建立第一個自然保護區(qū)以來,歷經(jīng)40余年的建設(shè)與發(fā)展,全省保護地建設(shè)取得了顯著成效。截至2019年12月,除正在試點的三江源和祁連山國家公園外,還有自然保護區(qū)11處[7-8]、重要濕地20處、森林公園23處、濕地公園20處、沙漠公園12處、沙化土地封禁保護區(qū)8處、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)14處、風(fēng)景名勝區(qū)19處、世界自然遺產(chǎn)地1處、地質(zhì)公園9處、水利風(fēng)景區(qū)17處,共156處[2],基本覆蓋了全省絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源,最大程度上保留了自然本底,完好地保存了典型生態(tài)珍稀特有物種資源、珍貴特殊自然遺跡和自然景觀,發(fā)揮了涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風(fēng)固沙、維護生物多樣性等生態(tài)功能,對維護我國生態(tài)安全和生物多樣性穩(wěn)定以及促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用,為建設(shè)國家公園省奠定了強大的基礎(chǔ)。
2019年政府工作報告指出,筑牢生態(tài)安全屏障,突出生態(tài)的重要性、環(huán)保的前置性、治理的先導(dǎo)性,緊緊扭住國家公園省建設(shè)這個關(guān)鍵之舉,保護“中華水塔”,當(dāng)好地球衛(wèi)士,促進人與自然和諧共生,不斷擴大生態(tài)普惠民生福祉,為美麗中國增色添彩。
現(xiàn)有的自然保護地系統(tǒng)在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用,但仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。這就要求改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制,整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護地,構(gòu)建新型分類體系,實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控,實現(xiàn)依法有效保護。
自2005年以來,先后啟動實施三江源生態(tài)保護建設(shè)一期工程、青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理工程、祁連山生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理工程、三江源生態(tài)保護建設(shè)二期工程,河湟地區(qū)、柴達木地區(qū)區(qū)域性生態(tài)保護工程也有序開展,逐步形成了全省五大生態(tài)板塊系統(tǒng)保護的新格局。同時,退牧還草、退耕還林、天然林資源保護、“三北”防護林體系建設(shè)等專項工程順利實施。啟動國家公園省建設(shè),就是改變過去“九龍治水”的局面,打破過去單一的、區(qū)域化的、碎片化的保護模式,通過國家公園省建設(shè)這個總的抓手,以三江源、祁連山國家公園體制試點為基礎(chǔ),整合各類自然保護地資源,讓青海成為中國的國家公園,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的大保護。
2019年,青海率先在全國建立國家公園省,將生態(tài)作為青海最重要最可持續(xù)的品牌。建立以國家公園為主體的自然保護地體系,是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容,是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重大創(chuàng)新。作為全國首個承擔(dān)雙國家公園體制試點的省份,青海省牢記習(xí)近平總書記的期望和重托,深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念,深化體制改革,優(yōu)化功能布局,加強制度建設(shè),構(gòu)建共享機制,強化科技支撐,統(tǒng)籌推進三江源、祁連山國家公園體制試點工作。以此為基礎(chǔ),開展以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設(shè)。以總結(jié)國家公園體制試點經(jīng)驗、深化保護地管理體制改革為抓手,完善三江源國家公園和祁連山國家公園范圍邊界,規(guī)劃建設(shè)具有國家代表性的青海湖國家公園、昆侖山國家公園,逐步增設(shè)其他相關(guān)國家公園;在部分現(xiàn)有自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)基礎(chǔ)上整合區(qū)域內(nèi)各類保護地,設(shè)立自然保護區(qū);將未整合進國家公園和自然保護區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、水利風(fēng)景名勝區(qū)等,整合為一園一牌,統(tǒng)一歸為自然公園類。
國家公園示范省建設(shè),對青海,是面向未來發(fā)展的百年大計;對全國,是新時代生態(tài)文明建設(shè)的偉大實踐;對世界,是義不容辭維護生態(tài)安全的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,全面落實習(xí)近平總書記賀信精神,在整合優(yōu)化完善自然保護地上探索實踐,在創(chuàng)新自然保護地管理體制上先行先試,在自然保護地資金保障機制上有新方案,在自然保護地科學(xué)有效管護上蹚出新路,在人與自然和諧共生上形成共鳴,向世人展現(xiàn)“國家公園省、大美青海情”的獨特魅力,為推進自然生態(tài)保護、建設(shè)美麗中國、促進人與自然和諧共生做出青海貢獻。
深化體制改革,破解體制機制“九龍治水”局面和監(jiān)管執(zhí)法“碎片化”問題。將原來各部門各地區(qū)分頭設(shè)立的各類自然保護地整合成國家公園,保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,國家公園要在各類自然保護地中占主體。積極探索跨部門、跨區(qū)域管理體制和規(guī)范高效的運行機制,在突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進社區(qū)發(fā)展等方面進行積極的探索。
按照“山水林田湖草”沙冰是一個生命共同體的理念,創(chuàng)新自然保護地管理體制機制,實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控,把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系,實行嚴格保護,形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性的系統(tǒng)性、完整性保護,并在全國發(fā)揮示范帶動作用。
形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。建立國家公園等自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度,制定相關(guān)技術(shù)標準,建設(shè)各類各級自然保護地“天空地一體化”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持等監(jiān)測站點和衛(wèi)星遙感的作用,開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。依托生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺和大數(shù)據(jù),運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段,加強監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用,全面掌握生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布與動態(tài)變化,及時評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險,并定期統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估報告。
對以國家公園為主的各類自然保護地管理進行評價考核,根據(jù)實際情況,適時將評價考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核體系,作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價及責(zé)任追究、離任審計的重要參考。
督促協(xié)調(diào)國家部門制定專門的《國家公園法》,為“以國家公園為主體的自然保護地體系”的體制建設(shè)提供法治保障,確立以國家公園為主體的自然保護地類型劃分的法定標準,厘清各類自然保護地的地位與關(guān)系。