馬倩南，張 瑩，趙長瑜

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院,北京 102488)

我國環(huán)境制度方面經(jīng)過不斷的發(fā)展，形成了較為完善的且極具中國特色的環(huán)境公益訴訟制度。符合法律規(guī)定的社會組織、生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)、檢察院都被賦予公益訴訟的原告資格。但在實踐運行過程中，卻仍存在諸多問題，主要原因之一是能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍過窄，公民缺乏維護公共利益的訴訟權(quán)利，對于環(huán)境保護“有心無力”。本文以賦予公民公益訴訟的原告資格為研究對象，系統(tǒng)分析該制度的可行性與困境，重點提出有針對性的解決方案，以期環(huán)境公益訴訟制度進一步發(fā)展。

一、我國環(huán)境公益訴訟賦予公民原告資格的原因分析

環(huán)境保護不是一個人的責(zé)任，而是每一位中華兒女的義務(wù)，需要充分調(diào)動每位公民的積極性。

(一)公民原告資格的法理基礎(chǔ)

1.現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定

我國憲法和各部門法對于環(huán)境保護都有一定規(guī)定，雖然沒有明確規(guī)定公民能夠提起環(huán)境公益訴訟，但是都有一定關(guān)聯(lián)性以及內(nèi)在本質(zhì)的互通性。

我國憲法明確了保護環(huán)境、合理利用自然資源的憲法原則，突出環(huán)境保護的重要性以及每位公民都有保護環(huán)境、節(jié)約自然資源的義務(wù)。最新《環(huán)境保護法》與1989年環(huán)保法相比，反而削減了公民的權(quán)利：檢舉權(quán)與控告權(quán)，只能通過檢舉揭發(fā)、輿論監(jiān)督等間接方式保護環(huán)境。但2021年3月1日實施的《長江保護法》，又恢復(fù)了公民舉報和控告破壞長江流域環(huán)境的違法行為的權(quán)利。有知名律師認(rèn)為該規(guī)定在實質(zhì)上突破了現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟主體資格的限制，保障了公民在長江流域環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。筆者認(rèn)為，該條施行以后，可以作為公民提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)。

2.環(huán)境權(quán)基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)最初是由一位德國醫(yī)生提起，[1]之后在國際社會產(chǎn)生廣泛爭論。1993年俄羅斯憲法規(guī)定，公民對于生態(tài)環(huán)境受到破壞享有求償權(quán)；印度將環(huán)境權(quán)歸納為舒適生活的權(quán)利；我國憲法第9、10、22、26條等都規(guī)定了環(huán)境相關(guān)權(quán)利。

我國學(xué)者對環(huán)境權(quán)的含義有不同看法，周訓(xùn)芳教授、呂忠梅教授、蔡守秋教授等都闡述了各自觀點，雖然環(huán)境權(quán)并未確立，但是對于該問題的討論熱潮不斷。而從世界發(fā)展的大趨勢來看，國際環(huán)境法律制度已承認(rèn)公民可以作為環(huán)境公益訴訟的主體參與到訴訟中來，并且許多國家在法律中亦承認(rèn)了這一點。我國應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展潮流，進行相關(guān)立法工作。再者，權(quán)利與義務(wù)對立統(tǒng)一，有義務(wù)必有權(quán)利，憲法賦予公民了環(huán)境保護的義務(wù)，那么也應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境權(quán)，[2]破壞和污染環(huán)境的行為侵犯了其合法權(quán)益，因而每一位公民與環(huán)境問題都有直接利害關(guān)系，都可以提起環(huán)境公益訴訟。

(二)公民原告資格的必要性

1.完善生態(tài)環(huán)境治理的公民監(jiān)督機制

目前我國公權(quán)力機關(guān)是治理環(huán)境污染和破壞問題的主力軍，但是無論從立法規(guī)定還是司法層面，其都存在滯后性和僵硬性的問題。這對于貫徹落實綠色政策造成了很大困擾。也因此，在實踐中環(huán)境問題并未通過現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度得到充分解決。

在面對環(huán)境侵害事件時，公共環(huán)境自身是第一位受害者，之后才可能會對公民個人產(chǎn)生不利影響。[3]若賦予公民原告資格，公民便能夠通過公益訴訟防止自身權(quán)益遭受負(fù)面影響。賦予公民原告資格，有助于公民對行政機關(guān)的行為進行監(jiān)督，促使行政機關(guān)在私人利益與環(huán)境問題上做出正確判斷，以便更好地保護環(huán)境。

2.彌補環(huán)境公益訴訟原告資格主體之不足

生態(tài)環(huán)境問題已然是我國的心頭大患，促使環(huán)境公益訴訟制度飛速發(fā)展，但從實踐角度來看，制度效果與立法設(shè)想相差甚遠(yuǎn)。為何存在具備環(huán)境公益訴訟原告資格的這三類主體的情況下，我國生態(tài)環(huán)境污染還愈發(fā)嚴(yán)重？一方面，由于具備法定資質(zhì)的環(huán)保組織數(shù)量非常有限，再加之專業(yè)性不足、缺乏資金，導(dǎo)致其無法滿足環(huán)境公益訴訟案件的需求；另一方面，行政機關(guān)和檢察機關(guān)重視度不夠，相關(guān)撥款不足、未建立起專業(yè)人才隊伍，出現(xiàn)不想作為、不能作為、不敢作為的現(xiàn)象。

但公民是環(huán)境直接接觸者，也是直接感受者，每當(dāng)其發(fā)生變化時，公民最先感知。具體言之，環(huán)境遭受到污染和破壞時，公民是最先受害者，也是最直接的利害關(guān)系人。環(huán)境問題使公民身心健康以及財產(chǎn)遭到侵害，影響著人類健康發(fā)展，因此筆者認(rèn)為賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，公民在及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題后，不至于求助無門。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問題時，公民能夠自發(fā)行使該權(quán)利，作為適格主體提起環(huán)境公益訴訟，有助于彌補現(xiàn)有訴訟主體的不足。

3.調(diào)動公民參與環(huán)境保護的積極性

公民作為分布最廣泛的群體。只有充分調(diào)動公眾力量，才能進一步解決環(huán)境問題，在其他方式無法令環(huán)境問題得到解決時，公民可以積極主動地通過環(huán)境公益訴訟制度捍衛(wèi)公共利益，不僅滿足了集體的訴求，而且維護了公平正義。例如，浙江的瑪莎百貨——英國最大的跨國零售商，在被民眾反映存在一定的污染情況后的七年間，該企業(yè)始終沒有配置相關(guān)污水處理設(shè)備。有關(guān)部門因經(jīng)濟利益而選擇沉默與放縱，這不僅使環(huán)境會遭到更嚴(yán)重的破壞，還會導(dǎo)致公權(quán)力機關(guān)失去公眾的信任。當(dāng)有關(guān)部門怠于履行職責(zé)，環(huán)境問題不能得到及時解決時，公民環(huán)境公益訴訟制度可以為其保駕護航。

在環(huán)境問題日益突出，環(huán)境的重要性不言而喻的當(dāng)下，拓寬環(huán)境公益訴訟原告資格范圍：將公民納入其中，具有諸多好處。而司法實踐的需要以及公眾的期待等都促進了該權(quán)利的進一步發(fā)展。

二、將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍的困境

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2020年6月發(fā)布的公報數(shù)據(jù)，我國生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)仍然道阻且長，而公民作為環(huán)境損害事件的直接見證者與潛在受害方，之所以還未被賦予環(huán)境公益訴訟的獨立起訴資格，主要是囿于以下幾大困境：

(一)缺乏明確的理論與制度基礎(chǔ)

首先，作為大陸法系國家，原告資格范圍的擴充應(yīng)當(dāng)具備邏輯嚴(yán)謹(jǐn)且周延的理論基礎(chǔ)，而就目前我國的相關(guān)環(huán)境立法來看，環(huán)境權(quán)尚未得到憲法及部門法的確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上探討公民是否可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟的問題，必定要回答環(huán)境公益訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)為何以及怎樣構(gòu)建等一系列的難題。其次，我國現(xiàn)行的法律制度并沒有公民個人提起環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)計，這便使得公民在維護環(huán)境公共利益方面難有用武之地。而事實上，自環(huán)境問題成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的“絆馬索”以來，實踐中便不乏公民個人提起環(huán)境公益訴訟的案件，如莊榮強等訴上海申通地鐵集團有限公司噪聲污染責(zé)任糾紛案、黃朝冠等訴陸松、凌克團、廣西農(nóng)墾昌菱農(nóng)場有限公司排除妨害糾紛案等，但不幸的是，這些案件最終均因公民作為自然人原告主體不適格而被法院駁回。由于缺乏明確的理論與制度基礎(chǔ)，提起環(huán)境民事公益訴訟的主體還是以監(jiān)察機關(guān)和環(huán)保組織為主，[4]公民個人始終未被列入環(huán)境公益訴訟的原告隊伍之中。

(二)公民提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實困境

1.公民取證力有不逮

無論是環(huán)境私益還是公益訴訟，取證困難始終是困擾當(dāng)事方的核心問題。一方面，環(huán)境公益訴訟中對取證的專業(yè)性要求較高，環(huán)境污染自身的多變性、長期性、潛伏性等特點也使得具體數(shù)據(jù)的檢測、證據(jù)的固定成為難以破解的技術(shù)性難題。另一方面，環(huán)境公益訴訟的取證呈現(xiàn)出過度依賴社會第三方或行政部門配合的特點。由于我國證據(jù)規(guī)則中只有責(zé)令當(dāng)事人提交其持有證據(jù)的規(guī)定，并不能對社會第三方實施強制手段，因而原告在獲取社會第三方掌握的證據(jù)時舉步維艱。此外，行政部門出于轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的考量也往往不愿公開其掌握的環(huán)境信息數(shù)據(jù)，這種地方保護主義加劇了環(huán)境違法案件取證和舉證難度。如張某等1721人訴福建屏南榕屏化工廠一案中，正是由于地方林業(yè)局拒絕了律師調(diào)取林權(quán)確權(quán)資料的申請，才使該案因缺乏證據(jù)支持而久拖不決。實踐中，對于環(huán)境違法案件擁有調(diào)查權(quán)的檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟取證方面的情況尚不樂觀，由此可以設(shè)想公民在以個人之力對抗社會第三方甚至政府部門時將會更加力不從心。

2.難擔(dān)“天價”訴訟費用

環(huán)境公益訴訟過程中的案件受理費、律師費、取證費、鑒定費等高昂的費用負(fù)擔(dān)已成為該類訴訟順利開展的一大障礙。我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟不是按件收費，而是與訴訟標(biāo)的額呈正相關(guān)，因而司法實踐中不乏天價受理費的案件發(fā)生。另外，訴訟中環(huán)境損害的司法鑒定與評估也多為庭審走勢的關(guān)鍵點，但相關(guān)的費用少則幾萬，多則成百上千萬，使得很多當(dāng)事人有理難申。相較于檢察院、生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)和環(huán)保組織而言，公民個人的財力基礎(chǔ)更顯薄弱。雖然根據(jù)我國《訴訟費用交納辦法》等有關(guān)規(guī)定，原告在勝訴后可以免于承擔(dān)受理費、鑒定費、律師費等，但公民個人仍然承擔(dān)著敗訴的不確定性風(fēng)險。即便允許原告敗訴后的必要費用“酌情在被告的環(huán)境修復(fù)費用中支付”，但現(xiàn)實情況中仍然可能承擔(dān)巨額的訴訟費(如常州“毒地”案中，原告在敗訴后仍需承擔(dān)189萬訴訟費)。再加之環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是維護公共利益，個人從中幾乎無法獲得物質(zhì)或精神利益，公民缺乏起訴動力。

3.公民易濫用訴權(quán)

將公民納入環(huán)境公益訴訟原告范圍很有可能會導(dǎo)致該訴訟權(quán)利的濫用,這是當(dāng)前我國學(xué)者所普遍關(guān)注的問題。例如葉陽所指出：如果任何個人和組織均可提起訴訟，則難免引發(fā)濫訴，這反而不利于環(huán)境保護。[5]事實上，這種擔(dān)憂本身不無道理，從公民角度來看，礙于訴訟能力與舉證能力的局限性，不宜對其提起環(huán)境公益訴訟的資格設(shè)置過高的門檻，可一旦采取一種寬容的態(tài)度便極易導(dǎo)致公民基于打擊仇恨、商業(yè)競爭或謀取不正當(dāng)利益等各種考慮而惡意訴訟或虛假訴訟。從裁判者角度來看，由于公民的訴訟能力和對環(huán)境保護的認(rèn)知水平參差不齊，訴訟請求各異，其是否僅出于保護公共利益的主觀目的而提起訴訟在實踐中是很難辨別的。公民群體數(shù)量龐大，若全都以個人名義行使訴權(quán)，必然會占用大量司法資源，如此一來我們就必須在節(jié)約司法資源與保護環(huán)境公共利益之間進行權(quán)衡和取舍。

4.公民缺乏積極性

根據(jù)中國法院網(wǎng)公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)得知，2019年安徽全省法院共受理環(huán)境公益訴訟案件144件且全部是由檢察院提起；2020年1月到10月，全國各級檢察機關(guān)提起的環(huán)境資源案件總共立案67937件，占所有案件的55.5%?？梢?，檢察院已經(jīng)成為我國環(huán)境公益訴訟的中堅力量。相比之下，生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)和環(huán)保組織所做出的貢獻則顯得“杯水車薪”，造成這種情形的部分原因在于后者在面對取證的技術(shù)性困境與高昂的訴訟費用時缺乏提起訴訟的積極性。同理可知，公民在以個人名義進行環(huán)境公益訴訟時也會被費用問題掣肘，進而喪失積極參與環(huán)境治理的動力。如果僅僅是通過制度安排將公民納入環(huán)境公益訴訟的原告范圍，卻沒有配套的激勵措施號召群眾參與其中，那么這種制度設(shè)計也只會淪為一紙空文，形同虛設(shè)。

三、公民環(huán)境公益訴訟原告資格之合理化途徑

為實現(xiàn)環(huán)境公益保護，調(diào)動社會主體，尤其是公民的積極性是必要途徑，但囿于現(xiàn)實困境，我國公民環(huán)境公益訴訟制度還停留在學(xué)界探討階段。我國目前具備環(huán)境公益訴訟原告主體資格的主體僅有生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)、檢察院和環(huán)保組織三類，存在原告主體資格受限等問題，不利于充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的價值追求。[6]筆者欲通過提出公民環(huán)境請求權(quán)理論以及公民環(huán)境公益訴訟運行機制，拓寬環(huán)境公益訴訟原告范圍，將公民納入該范圍，從而促進環(huán)境保護的發(fā)展。

(一)探索社會權(quán)屬性的公民環(huán)境請求權(quán)之構(gòu)建

當(dāng)下，在我國2020年出臺的“綠色民法典”中，只在總則部分提出一項綠色原則；環(huán)境保護法將主要的環(huán)境保護任務(wù)交給了環(huán)境保護行政主管部門，涉及公民的部分多為原則性規(guī)定，實體性權(quán)利只包括檢舉和控告權(quán)。換言之，公民沒有正當(dāng)?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)向法院提起環(huán)境公益訴訟。并且依照《民事訴訟法》起訴條件之規(guī)定, 提起訴訟的原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。因此，公民想要提起環(huán)境訴訟，必須具備利害關(guān)系相當(dāng)性。以傳統(tǒng)民法為例，符合環(huán)境侵權(quán)的構(gòu)成要件時，公民才可以提起環(huán)境私益訴訟。如不符合侵權(quán)要件，那么公民只能通過向相關(guān)部門檢舉揭發(fā)對環(huán)境污染和破壞行為，來進行看似有效的“飛蛾撲火”。

高校圖書館傳統(tǒng)的讀者權(quán)限分類方式主要為：本科生、研究生、教師、其他讀者等。對于不同讀者，就借閱數(shù)量和借閱時間提供不同的權(quán)限。而新會員制模式則偏向于研究讀者的發(fā)展方向與社會發(fā)展方向之間的關(guān)聯(lián)，將讀者分類更細(xì)化，不再單一以讀者在學(xué)校的基本信息作為分類，更多的是去深入挖掘讀者的具體能力和職業(yè)規(guī)劃，提供足夠的信息支持和引導(dǎo)服務(wù)，提升高校畢業(yè)生的就業(yè)競爭力。

筆者認(rèn)為，公民從誕生之日起就不可避免與周遭環(huán)境發(fā)生密切的關(guān)系，基于人權(quán)理念和代際正義，公民理應(yīng)享有相應(yīng)的環(huán)境性權(quán)利，不僅有參與權(quán)、知情權(quán)，還有防止環(huán)境惡化的請求權(quán)，包括積極的恢復(fù)環(huán)境和消極的停止污染和破壞等權(quán)利。因為環(huán)境侵權(quán)行為侵害了個體的經(jīng)濟利益時，也會侵害到個體生存、居住和依賴的自然環(huán)境。[7]所以，賦予廣泛、具體的公民環(huán)境請求權(quán)是保護環(huán)境的有效方案。

法律工作者仍心存顧慮，認(rèn)為公民取證能力、訴訟費用負(fù)擔(dān)能力等偏弱，由具備原告資格的生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)、檢察院和環(huán)保組織進行公益訴訟更合理。但事實上，與經(jīng)濟利益相比，這三類主體很多時候都選擇了沉默，我國成立的專門環(huán)保法庭，但大部分都是門庭冷落，面臨著誰來提起公益訴訟的問題。通過立法確立公民環(huán)境請求權(quán)，賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，實際上突破的是在經(jīng)濟、科技發(fā)展下，用沉默鑄就的環(huán)境枷鎖。

在環(huán)保法中引入公民環(huán)境請求權(quán)，基于其具有高度的社會權(quán)屬性、公益性以及權(quán)利義務(wù)的復(fù)合性，表達出對環(huán)境利益享有的公共性和對環(huán)境事務(wù)參與的公共性，[8]從而作為救濟性權(quán)利。只要我國境內(nèi)存在環(huán)境污染和破壞的行為，就侵犯了公民合法權(quán)利，即符合了民事訴訟法上直接利害關(guān)系之條件，公民就能夠據(jù)此提起環(huán)境公益訴訟。

(二)構(gòu)建運行機制以突破現(xiàn)實藩籬

我國之所以沒有放開公民環(huán)境公益訴訟原告資格的限制，是因為可能會出現(xiàn)筆者上文所談的現(xiàn)實困境，不利于司法資源的合理分配，且公民提起環(huán)境公益訴訟的敗訴率可能遠(yuǎn)高于想象。但是建立起相互制約和補充的運行機制可以最大限度地抵消公民原告資格放開的負(fù)面影響，放大其積極作用。

1.合理分配取證責(zé)任

一般而言，環(huán)境公益訴訟的被告為行政機關(guān)或者企事業(yè)單位等，如果公民進入環(huán)境公益訴訟程序，在雙方信息極度不對稱，公民自身取證能力相對薄弱的情況下，極易導(dǎo)致公民敗訴，更遑論公民提起公益訴訟還需要面對高昂的取證費用。如何突破這一困境呢？一方面，公民可以申請環(huán)保組織進行取證，并由環(huán)保組織進行實質(zhì)性審核后，自行決定其是否承擔(dān)取證責(zé)任；另一方面，作為補充，經(jīng)公民申請和形式審核后，特定行政機關(guān)承擔(dān)取證義務(wù)。公民基于公共利益(環(huán)境保護)所提出的公益訴訟，一旦進入訴訟程序，公民可以向法庭申請出示由環(huán)保組織或者特定行政機關(guān)取證的證據(jù)，那么其應(yīng)當(dāng)派出相關(guān)人員出庭質(zhì)證。

2.設(shè)置環(huán)保專項基金

3.抑制公民濫訴行為

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，承擔(dān)高昂訴訟費用的風(fēng)險可以抑制濫訴問題。由機關(guān)組織、社會團體等無條件承擔(dān)取證責(zé)任和公民環(huán)境公益訴訟費用的話，公民甚至可能基于一己私利或其他目的，隨意提起環(huán)境公益訴訟，浪費司法資源，公益訴訟制度也會因此失衡。所以，作為訴訟費用承擔(dān)者的環(huán)保組織專項基金可以設(shè)置實質(zhì)性審核環(huán)節(jié)，若公民無法通過該環(huán)節(jié)，則面臨著提起公益訴訟敗訴后承擔(dān)訴訟費用的風(fēng)險，從而抑制公民濫訴行為。

4.調(diào)動公民積極性

在解決取證和訴訟費用問題后，可以由設(shè)立的專項基金進行年度表彰，評選出環(huán)境保護年度人物，給予環(huán)境保護徽章，并給予一定的物質(zhì)獎勵給保護環(huán)境突出貢獻者。也可以借鑒美國為鼓勵公民環(huán)境訴訟所采取的兩種做法，一種是原告勝訴后，全部費用由被告承擔(dān)，國家再對其給予獎勵；另一種采取的是罰金獎勵機制，原告勝訴后，可取得環(huán)境違法者罰金的一部分。[9]可借由給予公民物質(zhì)和精神利益來實現(xiàn)環(huán)境公共利益。

綜上所述，構(gòu)建以公民環(huán)境請求權(quán)理論以及公民環(huán)境公益訴訟運行機制，將成為解決公民環(huán)境公益訴訟原告資格的重要方式。

四、結(jié)語

在生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的當(dāng)下，環(huán)境公益訴訟制度日益成為眾多學(xué)者乃至社會公眾所關(guān)注的焦點。但立法賦予環(huán)境公益訴訟原告資格的幾類主體皆因利益衡量或現(xiàn)有實力不足等問題選擇了對環(huán)境問題視而不見的態(tài)度。而環(huán)境公共利益的主體不確定性和內(nèi)容廣泛性決定了它難以通過單一主體或單一路徑得到全面的保護和有效的救濟。[10]由此，筆者認(rèn)為打開公民提起環(huán)境公益訴訟的通道，會產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)，激活沉默的制度。本文構(gòu)建公民環(huán)境請求權(quán)理論實質(zhì)上打破了公民的準(zhǔn)入門檻，并由此提出公民具備原告資格后配套的運行機制，以解決公民取證難、無法承擔(dān)“天價”訴訟費用、濫訴、積極性不足這四大問題，調(diào)動環(huán)保組織和行政機關(guān)的積極性，確保綠色事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。