魏書超

(齊河縣審計局，山東 齊河 251100)

自1978年改革開放以來，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，但伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境問題也愈加突出，霧霾天氣、水源污染、環(huán)境破壞等問題不斷爆發(fā)，亟須發(fā)揮政府這只看不見手的作用，來進行監(jiān)管調(diào)控，環(huán)境審計由此而生?？h級政府作為我國最重要的基層治理單位，其環(huán)境審計執(zhí)行的好壞，直接關(guān)系到環(huán)境審計在我國實施的效果，因此需要對其進行研究。通過對縣級政府環(huán)境審計現(xiàn)狀進行調(diào)研，探討環(huán)境審計在執(zhí)行過程中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因并提出優(yōu)化策略，能夠推動環(huán)境審計在縣級政府的完善，以更好地為環(huán)保事業(yè)服務(wù)。

1 縣級政府環(huán)境審計的現(xiàn)狀分析

1.1 縣級政府環(huán)境審計的現(xiàn)狀

環(huán)境審計的研究與實踐起步于20世紀80年代，2000年左右開始不斷摸索，擴大其實施范圍，2003年以后開始得到發(fā)展，開始在一些重點污染地區(qū)和行業(yè)推行。在長期的實踐中，政府環(huán)境審計主要對環(huán)保資金的籌集與使用、國家政策法規(guī)的執(zhí)行、與環(huán)境有關(guān)的會計報表、被審計單位應(yīng)向環(huán)境的因素和環(huán)境治理措施等方面展開審計，取得了巨大進步。政府環(huán)境審計已經(jīng)成為我國一項常規(guī)審計工作，并初步形成了整個工作格局，但在法律依據(jù)、審計對象、專業(yè)能力等方面仍有繼續(xù)探索空間。

我國縣級政府的環(huán)境審計起步較遲，開始于21世紀初，主要是對綠化造林、污染治理、環(huán)境修復等問題進行審計，重點審計環(huán)保資金籌集和使用、與環(huán)境問題有關(guān)的會計報表、被審計單位遵守國家政策法規(guī)情況等。在審計過程中，現(xiàn)金挪用、公款私存、環(huán)保專項資金的下?lián)?、單位?nèi)容控制制度不健全、資產(chǎn)管理不規(guī)范等問題都存在。

1.2 縣級政府環(huán)境審計存在的問題

1.2.1 審計方法和內(nèi)容單一。當前縣級政府環(huán)境審計主要是對法律法規(guī)完成情況和財政資金的審計，主要是在經(jīng)濟決策的執(zhí)行過程中是否存在違法違規(guī)情況進行審計，審計內(nèi)容和審計方法比較單一。并且在審計過程中，審計人員缺少具體的可操作的指標體系，審計結(jié)論也比較膚淺的，對環(huán)境問題產(chǎn)生的原因缺乏分析，無法對環(huán)境決策的執(zhí)行進行有效監(jiān)督。

1.2.2 事后審計主觀性強、效力弱。當前縣級政府開展的環(huán)境審計都不是事中審計，多為對環(huán)保資金和環(huán)保項目的事后審計和評價，由于缺乏事中監(jiān)督，評估較為片面，這主要是由事后審計的性質(zhì)決定的，無法對環(huán)保項目實施過程進行全程監(jiān)督，并且事后審計是對時間點環(huán)境情況的審計，無法對全社會環(huán)境效益進行評價，再就是事后審計時效性較差，事后審計再好也無法恢復環(huán)境。

1.2.3 審計信息披露不足。為發(fā)揮政府環(huán)境審計的作用，保證公眾的知情權(quán)，但在實際中，審計機關(guān)對信息公開的態(tài)度較為保守，不能及時發(fā)布審計報告，環(huán)境審計信息披露較少，公眾難以了解環(huán)境審計信息。

1.2.4 審計后續(xù)跟蹤整改力度弱。環(huán)境審計的最終目的是改善環(huán)境，這需要通過環(huán)境審計讓地方領(lǐng)導重視生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)，追求綠色GDP。但是在實際執(zhí)行過程中，審計機關(guān)力量單薄，其提交的審計報告必須移送被審計單位進行整改或移送紀委等部門進行處理，無法繼續(xù)追蹤干涉審計結(jié)果，審計的權(quán)威性無法保證。

2 縣級政府環(huán)境審計存在問題的原因分析

2.1 政府環(huán)境審計法律法規(guī)不完善

當前我國有《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)對政府環(huán)境審計進行支撐，但到縣級政府，只是單純的執(zhí)行經(jīng)濟責任審計、預算決算審計，可以說國家的資金到了哪里，審計就追蹤到哪里，并且國家的法律法規(guī)同縣級政府實際情況結(jié)合度差、指導作用不明確，不利于縣級政府環(huán)境審計工作開展?！犊h級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》對經(jīng)濟責任、財務(wù)收支的審計做了籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏對環(huán)境審計的指導，這就需要環(huán)境審計人員不斷摸索，導致在實際操作中出現(xiàn)遺漏。

2.2 縣級政府環(huán)境審計隊伍力量薄弱

當前縣級審計機關(guān)人員主要是由經(jīng)濟責任審計、財務(wù)收支審計、政府投資審計等不同領(lǐng)域的審計人員構(gòu)成的，職能分工比較模糊，沒有設(shè)置專門的環(huán)境審計科室，掌握環(huán)境審計知識的審計人員缺乏。并且由于政府環(huán)境審計開展時間較短，多數(shù)審計人員缺乏環(huán)境審計實踐經(jīng)驗。此外政府環(huán)境審計覆蓋的面較廣，對審計人員的知識、素質(zhì)要求較高，這是縣級審計機關(guān)人員所欠缺的，因此在進行環(huán)境審計時往往需要外聘專家來協(xié)助。為改變這一現(xiàn)狀，縣級審計機關(guān)也會定期組織培訓，但培訓內(nèi)容往往缺乏環(huán)境審計知識，審計人員參加積極性不高，培訓結(jié)果不盡人意。

2.3 縣級政府環(huán)境審計方法不科學

縣級政府環(huán)境審計在執(zhí)行過程中，往往同環(huán)境監(jiān)管、財務(wù)審核混淆，在開展環(huán)境審計時集中于財務(wù)收支審計，重點審核合規(guī)性、效益性，對環(huán)境的審計反而較少。并且環(huán)保項目的審計是一個系統(tǒng)工程，往往需要多部門聯(lián)動協(xié)作，但在縣級政府環(huán)境審計中，環(huán)境審計任務(wù)重且各部門缺乏溝通，大數(shù)據(jù)、智能化審計并未真正開展，無法對環(huán)境風險進行科學的分析評價，無法出具有效的審計意見。

2.4 審計結(jié)果執(zhí)行效力弱

縣級政府在完成環(huán)境審計任務(wù)后，會出具審計報告，但環(huán)境審計報告往往只在政府內(nèi)部流通，不進行審計公告，社會公眾、利益相關(guān)者無法參與到監(jiān)督中，被審計單位僅僅需要承擔來自政府的壓力，其整改壓力輕、影響小，并且整改多是對經(jīng)濟問題的整改，缺乏對環(huán)境問題的整改，導致政府環(huán)境審計的監(jiān)督作用無法有效發(fā)揮。

2.5 缺乏明確的審計披露要求

要想發(fā)揮政府環(huán)境審計的作用，必須要在審計結(jié)果出來后面向公眾披露并進行問責，但這也正是目前政府環(huán)境審計的短板，即沒有明確的政府環(huán)境審計信息披露規(guī)定。在政府環(huán)境審計信息非強制披露的情況下，一些重大、敏感問題往往被人為回避，政府環(huán)境審計的公信度降低了；同時公眾知情權(quán)無法確保，環(huán)境審計的監(jiān)督作用也無法發(fā)揮。其根本原因在于地方政府追逐GDP，對環(huán)境問題不重視，經(jīng)濟責任和環(huán)境責任不匹配造成的。

3 縣級政府環(huán)境審計的完善

3.1 嚴格落實相關(guān)法律法規(guī)

審計和環(huán)境法律法規(guī)體系是環(huán)境審計的制度保障，有助于提高環(huán)境審計工作效率。當前我國出臺的《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《審計法》等法律，為縣級政府環(huán)境審計的開展提供了依據(jù)。除此之外，縣級政府需要結(jié)合地方實際，將上述法律法規(guī)落地，進一步明確環(huán)境審計范圍、規(guī)范縣級政府環(huán)境審計方案；執(zhí)行《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，協(xié)調(diào)縣級領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計和環(huán)境審計，保障審計部門在縣級政府環(huán)境審計領(lǐng)域的權(quán)威；結(jié)合縣級政府經(jīng)濟發(fā)展情況，將審計理論同地方四級結(jié)合，制定適合縣級政府的環(huán)境審計實施辦法，將土地、空氣、三廢等審計目標納入其中，并制定相應(yīng)審計措施，讓縣級政府環(huán)境審計有據(jù)可循，更具有可指導性。

3.2 強化環(huán)境審計結(jié)果的公告和執(zhí)行

首先審計機關(guān)應(yīng)聯(lián)合當?shù)丶o委、財政局等機構(gòu)進行監(jiān)督涉及整改，對環(huán)保資金使用存在問題單位，可由財政局暫時停止其資金撥付，對環(huán)境審計出現(xiàn)重點問題單位，應(yīng)由紀委等部門及時計入、依法處理，提高審計結(jié)果轉(zhuǎn)化率。其次可以公開發(fā)布環(huán)境審計結(jié)果公告，便于各部門和單位以及社會公眾能夠及時得知環(huán)境審計結(jié)果，強化監(jiān)督；完善干部追責制度，將環(huán)境審計結(jié)果作為干部考核的重要參考，發(fā)揮環(huán)境審計的作用。

3.3 構(gòu)建環(huán)境審計整改和追蹤流程

當前由于環(huán)境審計追蹤不到位，出現(xiàn)環(huán)境審計報告出具之日即審計結(jié)束之日的情況，后續(xù)的環(huán)境整改不到位問題。因此，縣級政府審計機關(guān)應(yīng)當將環(huán)境審計內(nèi)容追蹤納入審計方案，對環(huán)境審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行追蹤審計，對整改情況進行評價，并持續(xù)監(jiān)督和反饋，從而構(gòu)建追逐審計長效機制。通過將環(huán)境審計追蹤、回訪同環(huán)境審計項目結(jié)合，實現(xiàn)周期性的評價和監(jiān)督，真正發(fā)揮政府環(huán)境審計保護環(huán)境的作用。

3.4 加大環(huán)境違規(guī)處罰力度

對于環(huán)境違規(guī)行為的處罰，實行單位負責人直接負責制，因為其是決策人。因此對環(huán)境違規(guī)行為的處罰除了處理經(jīng)手人外，也要追責單位負責人，確保單位負責人承擔起自己應(yīng)承擔的環(huán)保責任。并且在單位考核中，應(yīng)當將環(huán)境保護納入考核機制，實行環(huán)保一票否決制。

由于審計部門缺乏對被審計單位的強制執(zhí)行權(quán)，被審計單位拒絕整改的處罰較輕、違法成本較低，使得環(huán)境審計的威懾力不足。因此需要加大環(huán)境審計整改不力的處理力度，追究被審計單位負責人環(huán)境違規(guī)行為，推動被審計單位落實審計建議，執(zhí)行政府環(huán)境審計結(jié)果。

3.5 加強環(huán)境審計人才隊伍建設(shè)，組建高素質(zhì)審計團隊

3.5.1 招聘專業(yè)對口的審計人才。通過同高校簽訂聯(lián)合培養(yǎng)協(xié)議，委托高校在教學中將審計與環(huán)境教育結(jié)合，根據(jù)環(huán)境審計需求設(shè)計課程內(nèi)容，在校期間即進行會計、審計、法律、環(huán)境等知識的教學，在完成教學目標同時為學生就業(yè)提供方向，同時也為縣級審計部門輸送能直接開展環(huán)境審計的人才。

3.5.2 結(jié)束社會審計力量、引入外部審計人才。將注冊會計師審計納入環(huán)境審計中，通過建立縣級政府環(huán)境審計專家?guī)?，在開展環(huán)境審計之前聘請環(huán)境審計專家，運用其專業(yè)知識和技能對環(huán)境審計項目進行全面評價。

3.5.3 加強現(xiàn)有審計人才的培訓。當前縣級審計機關(guān)的工作人員大多是財會專業(yè)畢業(yè)，熟悉會計、審計專業(yè)知識但對環(huán)境、資源、礦產(chǎn)等知識缺乏，因此可以通過脫產(chǎn)學習、集中培訓的方式，幫助其學習環(huán)境學、資源學的知識，使其能夠?qū)媽徲嬛R同環(huán)境保護知識融合，通過提升其專業(yè)能力和技能，使其既能從事傳統(tǒng)的合規(guī)審計、經(jīng)濟責任審計等工作，也能夠承擔政府環(huán)境審計工作。