李湘麗

摘要：探討利用集體建設用地建設租賃住房政策試點開展以來，通過分析北京、上海、廣州、深圳4個城市響應政策試點的相關進展，思考并剖析利用集體建設用地建設租賃住房進展緩慢的原因及發(fā)展挑戰(zhàn)，提出推進利用集體建設用地建設租賃住房的有關建議。

關鍵詞：集體土地 ?租賃住房 ?特大城市 ?問題

利用集體建設用地建設租賃住房是中央著眼于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展全局、建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制，做出的重大改革部署。自2015年以來，中央和地方出臺了一系列政策文件，多方位、多層面地鼓勵和推動住房租賃市場的發(fā)展。試點城市在集體建設用地建設租賃住房政策指導下亦有先后落地實施，本文簡析了集體土地租賃住房發(fā)展的政策背景、進展現(xiàn)狀、面臨挑戰(zhàn)、策略建議。

一、集體建設用地建設租賃住房的政策背景

2015年1月6日，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》（建房〔2015〕4號），提出“積極推進租賃服務平臺建設，大力培育發(fā)展住房租賃經(jīng)營機構，推動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用3年時間基本形成渠道多元、總量平衡、結構合理、服務規(guī)范、制度健全的住房租賃市場。”

2016年2月2日，國務院印發(fā)《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號），提出“建立購房與租房并舉、市場配置與政府保障相結合的住房制度，加快發(fā)展專業(yè)化住房租賃市場?！?/p>

2017年7月18日，住房城鄉(xiāng)建設部等9個部委聯(lián)合印發(fā)《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號），提出“培育機構化、規(guī)模化住房租賃企業(yè)，積極支持并推動發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）。建設政府住房租賃交易服務平臺。增加租賃住房有效供應。創(chuàng)新住房租賃管理和服務體制?！?/p>

2017年8月21日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號），確定“第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點?！?/p>

十九大提出 “堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，為住房保障與市場發(fā)展指明了方向。

2021年6月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，從國家層面明確了住房保障體系的頂層設計，保障性租賃住房與公租房、共有產(chǎn)權房共同構成了住房保障的主體，同時提出了包括完善土地支持政策在內(nèi)的六方面政策，進一步鼓勵利用集體經(jīng)營性建設用地建設保障性租賃住房。

從以上陸續(xù)出臺的系列政策導向角度分析，利用集體建設用地建設租賃住房（以下簡稱“集租房”），旨意在于從土地供給側(cè)方面發(fā)力，增加租賃住房供應，緩解大城市的住房供需矛盾、構建購租并舉的住房體系、同時釋放存量集體土地的潛能，挖掘集體產(chǎn)業(yè)用地的市場價值和產(chǎn)業(yè)價值、踐行國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對促進住房體系的完善具有重要的現(xiàn)實意義。

二、北上廣深利用集體建設用地建設租賃住房的進展現(xiàn)狀

通過對北京、上海、廣州、深圳4個城市對集租房的推進情況調(diào)研與分析：北京對本政策響應度最高，明顯領先于其他城市，但仍遠不如規(guī)劃預期。

2018年北京市政府制定了集租房發(fā)展的目標，劃定集體土地202.5hm、規(guī)劃集租房試點項目39個、建設租賃住房居住單元47014個，并計劃2018—2020年間每年供應集體土地2km2用于租賃住房開發(fā)。然而，截至2019年底，北京僅有32個集租房項目獲得了用地許可，僅5個項目獲得建設許可，集租房試點所提供的出租單元為4629個，建設量遠遠小于102萬個出租單元的需求缺口，進度遠滯后于規(guī)劃目標。上海集租房試點實施推進更是滯后于北京。至2019年底，上海規(guī)劃了4個集租房試點項目，僅有1個項目于2019年6月啟動建設。廣州、深圳的試點同樣推進緩慢，以廣州為例，2018年僅有4個項目獲得施工許可。

綜上分析，北上廣深集體土地上的租賃住房發(fā)展實施效果遠不如預期理想。

三、集體經(jīng)營性建設用地建設保障性租賃住房的發(fā)展挑戰(zhàn)

基于政策試點開展發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，剖析原因和面臨挑戰(zhàn)，總結出四點，具體如下：

1、集體土地入市對國有建設用地市場帶來挑戰(zhàn)，“土地財政”大背景下地方政府動力不足

我國地方政府財政長期依賴土地出讓收入，商住用地是土地收入的重要來源，為此，地方政府有意識地控制商住用地的供應量，以維持較高的土地出讓價格，最大化土地出讓收入。如果大量集體土地進入租賃住房市場，則打破了地方政府在土地一級市場上的壟斷，地方政府不但無法從集租房發(fā)展中獲得土地出讓金，反而面臨土地出讓收入降低的風險，則“土地財政”背景下地方政府推動集租房建設缺少內(nèi)在動力。

2、傳統(tǒng)的“兩規(guī)“（城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃）導致集體建設用地開發(fā)利用缺少整體統(tǒng)籌與引導，亦存在城鄉(xiāng)空間整體效益受損的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系強調(diào)對國有土地的規(guī)劃統(tǒng)籌與安排，關注點主要集中在城鎮(zhèn)區(qū)域，對鄉(xiāng)村全域的建設用地并未做系統(tǒng)梳理以及規(guī)劃控制引導。導致集體建設用地開發(fā)利用長期缺乏整體統(tǒng)籌與引導，亦直接影響了集體建設用地資源的優(yōu)化配置與高效利用。

根據(jù)《試點方案》，“明確存量”是利用的基礎，“符合兩規(guī)、用途管制”是利用的前提條件。而要滿足“符合兩規(guī)”的條件，只能在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)選取存量集體建設用地進行建設。正是在規(guī)劃與空間位置的雙重約束下，大多數(shù)試點城市的選址地塊都位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，并采取存量用地原址建設的模式進行。但從長遠來看，這些位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集體建設用地資源，是城市未來空間拓展的重要區(qū)域，在缺少整體謀劃的情況下利用集體建設用地建設租賃住房，將面臨著空間整體效益受損的挑戰(zhàn)。

3、開發(fā)主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益分配平衡需要權衡

房價租金比為單位房價和單位年租金的比率，是住房市場投資回報率的重要指標之一，北上廣深房價租金比普遍高于國際平均水平，從投資回報和資金流的角度，集租房項目開發(fā)的成本回收周期長，同時受制于集體土地的產(chǎn)權復雜性和特殊性，獲取銀行貸款難度大，融資路徑不暢，則對于開發(fā)商而言，收益極低以致缺少興趣。

其次，收益分配拉鋸和拆遷補償成本也是開發(fā)商缺乏積極性原因之一。從目前全國已經(jīng)開展的試點情況來看，無論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 是否承擔土地一級開發(fā)的角色，絕大部分的一級開發(fā)成本都會在談判中轉(zhuǎn)移給開發(fā)主體，即拆遷、安置費用納入市場開發(fā)主體的成本。

此外，利益分配上簡單強調(diào)集體組織的控股地位和保底收益，也直接降低了市場開發(fā)主體的積極性。集體土地建租賃住房的用地資源有限，屬于非完全競爭市場，集體經(jīng)濟組織出于對自身利益的保障，議價普遍較高，在項目分紅方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般都會要求保底收益且根據(jù)年限上漲，則開發(fā)商需承擔更大的市場風險。

4、集體土地上租賃住房的配套管理需“匹配”政策“補丁”;

1）試點與新法相關制度的銜接問題

新修正的《土地管理法》（以下簡稱新法）第63 條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權利義務?！卑凑招路ǖ南嚓P規(guī)定，規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地可以入市，而根據(jù)試點方案的規(guī)定，要利用集體建設用地建設租賃住房。

集體建設用地涵蓋集體經(jīng)營性建設用地，范圍更大。試點實踐中，各地做法不盡一致。租賃房建設用地有的是集體建設用地，有的是集體經(jīng)營性建設用地，有的是回撥留用地，還有的包括整片開發(fā)置換進行的宅基地。試點如果推廣到其他區(qū)域，則需適用新法規(guī)定，或者要制定新的法規(guī)進行規(guī)范。

2）需完善集租房的產(chǎn)權和使用管理，謹防“小產(chǎn)權房”變相合理化的風險。

以廣州首批42 .4萬平米、共計約6400套的村集體用地租賃住房試點為例，《廣州市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》中已經(jīng)明確規(guī)定，住房租賃當事人應當簽訂書面租賃合同，租賃合同應當包括當事人基本信息、住房基本情況、租金、租期、租賃用途、違約責任以及不得以租代售、不得轉(zhuǎn)租等內(nèi)容，出租人要求承租人預付租金的，預付的租金不得超過12個月，租賃期限不得超過20年。且在產(chǎn)權辦理方面明確：利用集體建設用地建設租賃住房必須依法辦理相關審批手續(xù)，嚴格執(zhí)行用途管制，須整體確權，確保集體土地所有權性質(zhì)不改變。

四、集體經(jīng)營性建設用地建設保障性租賃住房的策略建議

基于上述的原因分析和面臨挑戰(zhàn)，本文提出如下三點策略建議。

1、鼓勵多樣化創(chuàng)新，提高各方參與積極性。

建議充分調(diào)動和提升市場開發(fā)主體的投資意愿，從利益博弈轉(zhuǎn)向多方共贏，探索多模式的政策激勵導向。

受制于目前集體建設用地建設租賃住房回報周期長、社會資本積極性不高的現(xiàn)狀，一方面可探索嘗試將“只租不售”的要求放寬至“部分出售、部分出租、部分安置”相結合的模式，用盈利部分用于支持“出租”的運營，從而提升開發(fā)模式的整體經(jīng)濟性。另一方面可探索針對相關開發(fā)主體的異地容積率獎勵政策，即對建設租賃住房尤其是保障性租賃住房的開發(fā)主體進行異地項目的獎勵，平衡開發(fā)主體單個項目開發(fā)的成本，緩解就地平衡的壓力。

2、統(tǒng)籌集體建設用地規(guī)劃、用地整合、空間優(yōu)化

建議從零碎存量土地的就地原址建設轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)街統(tǒng)籌用地的整合與空間優(yōu)化。

通過強化國土空間規(guī)劃的整體引導，凝聚各方共識，充分利用各層級國土空間規(guī)劃，尤其是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制的契機，實施全域土地綜合整治等政策手段，對行政區(qū)范圍內(nèi)的集體建設用地進行資源整合及優(yōu)化配置。

復制推廣北京等試點城市經(jīng)驗，建立鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的集體建設用地統(tǒng)籌利用方式與土地指標轉(zhuǎn)移制度。不再采取利用單個村零散的集體建設用地地塊進行存量用地就地改造的模式，充分考慮集體建設用地分布零散破碎的現(xiàn)實情況，以鎮(zhèn)街為統(tǒng)籌單元，推進鎮(zhèn)域內(nèi)的零星破碎的集體經(jīng)營性建設用地整治，將區(qū)位條件較差的集體建設用地指標統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到區(qū)位條件相對較好的地區(qū)發(fā)展集體租賃住房，并與產(chǎn)業(yè)園、公服配套等開發(fā)項目一起進行整體謀劃，打破現(xiàn)有集體建設用地建設租賃住房的規(guī)模約束與空間約束，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)用地整合與空間優(yōu)化。

3、從開發(fā)邊界內(nèi)的“插花”建設轉(zhuǎn)向開發(fā)邊界內(nèi)外差異化施策

建議充分考慮交通條件、租賃需求、居住就業(yè)半徑、服務配套設施等情況，整合全域集體建設用地資源規(guī)模與空間優(yōu)化，針對開發(fā)邊界內(nèi)外實施差異化策略。

針對開發(fā)邊界內(nèi)，尤其是現(xiàn)狀建成區(qū)范圍內(nèi)的集體建設用地，發(fā)揮其區(qū)位特征優(yōu)越、租賃住房需求旺盛等優(yōu)勢，在充分尊重鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織意愿的前提下，鼓勵利用存量用地、存量用房等開展租賃住房建設。

針對區(qū)位條件優(yōu)越、存在租賃需求的開發(fā)邊界外，通過集聚提升村、城郊融合村來共同建設租賃住房，避免單個租賃住房項目的空間孤島、設施匱乏與居住隔離。

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