鄒應猛

【內(nèi)容提要】 當前亞太地區(qū)的地緣政治格局正經(jīng)歷巨大變革，正在浮現(xiàn)的“印太”敘事就是這種地緣政治格局變化最為明顯的體現(xiàn)。對美印關系而言，“印太”不僅為雙邊合作提供了新的敘事，而且使雙方的合作在地理上進一步聚焦到東南亞地區(qū)。美印在東南亞的合作，涵蓋了政治外交、互聯(lián)互通、海事領域以及軍事合作等諸多議題。盡管如此，美印合作受制于國家實力不足、中國崛起以及東南亞國家的戰(zhàn)略取向等因素約束，無法實現(xiàn)根本性突破。但是，美印合作對中國在東南亞的利益實現(xiàn)產(chǎn)生的負面影響仍需充分重視。

2021年3月12日，美國聯(lián)合印度、日本和澳大利亞等“印太”四方成員國舉行了首腦會議，峰會上四國除了討論了聯(lián)合應對新冠疫情等緊迫任務，還強調(diào)了“自由、開放、基于規(guī)則的秩序”的重要性。此次會議除了將早先在外長層次的對話提升為領導人層次之外，美印關系的轉(zhuǎn)換也是值得關注的一大亮點。印度學者認為，本次會議標志著印度 “走出了對追隨美國的猶豫，開始像澳大利亞和日本等其他成員國一樣，將美國視為關鍵的地區(qū)安全提供者”。(1)Manoj Joshi，Can India walk the talk on Quad? That's what China wants to know， the Print，16 March，2021. https：∥theprint.in/opinion/can-india-walk-the-talk-on-quad-thats-what-china-wants-to-know/622464/.在2020年美印雙方簽署的《全面全球戰(zhàn)略伙伴關系愿景和原則》的聯(lián)合聲明中，一個重要內(nèi)容就是兩國“印太戰(zhàn)略的融合”，“美國和印度之間緊密的伙伴關系，對維持印太地區(qū)自由、開放、包容、和平與繁榮至關重要”。(2)The White House (2020), Joint Statement：Vision and Principles for the United States-India Comprehensive Global Strategic Partnership,February 25,https：∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-vision-principles-united-states-india-comprehensive-global-strategic-partnership/.2019年6月美國五角大樓發(fā)布的首份《印太戰(zhàn)略報告》文件中也強調(diào)“美國和印度對印太地區(qū)有著共同看法”，表示“過去20年來，美國和印度基于日益趨同的國家利益，戰(zhàn)略伙伴關系得到明顯鞏固。美國將利用不斷深化的美印關系，在印太內(nèi)外發(fā)展新伙伴”。(3)The U.S. Department of Defense (2019). Indo-Pacific Strategy Report. Washington：the U.S. Department of Defense. https：∥media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.

不難發(fā)現(xiàn)，“印太”已成了美印關系發(fā)展的新動力。其中，從地理上看，盡管一些國家間在“印太”指涉的范圍上存在差異，但東南亞顯然是美印“印太”戰(zhàn)略共同的地緣焦點。東南亞是印度地理上的重要鄰國，是其“向東看”和“東向行動”戰(zhàn)略的起點。同時，東南亞也是美國在亞太立足的長期據(jù)點。為此，本文選取東南亞這一當前地緣政治巨變中引人關注的區(qū)域，作為考察“印太”框架下美印關系的窗口，并提出以下論點。首先，美印在東南亞利益的趨同，將推動雙邊合作日益密切，尤其是基于“印太”這一新敘事為美印合作提供的新動力。只是目前美印在東南亞的合作尚未轉(zhuǎn)化為專業(yè)性政策協(xié)調(diào)的制度化機制。第二，美印在東南亞合作的實質(zhì)性深化受到一系列因素制約，包括印度需要優(yōu)先處理周邊挑戰(zhàn)，以及擔心引發(fā)域內(nèi)國家的疑慮。其三，美印自身的實力也制約了雙方合作的深度和廣度。因此，美印在東南亞的合作短時間內(nèi)難以實現(xiàn)根本性突破。除了引言和結(jié)論剩余內(nèi)容由四部分構(gòu)成，結(jié)構(gòu)如下：首先概述了美印的東南亞戰(zhàn)略演變，接著考察了“印太”框架下兩國在東南亞的利益趨同及合作態(tài)勢，最后分析了美印在東南亞合作的制約因素。

一、美印東南亞戰(zhàn)略的演變

自進入新世紀以來特別是2008年金融危機之后，全球權力重心進一步向亞洲轉(zhuǎn)移，國際格局和地緣政治進入重組時期。一度被忽視的東南亞重新進入了大國地緣政治博弈的視野。美印兩國的東南亞戰(zhàn)略也正經(jīng)歷細微但深刻的調(diào)整。美國重新回歸亞太，加大對東南亞的投入力度。印度繼續(xù) “向東看”，尤其是莫迪上臺以來將其升級為“東向行動”戰(zhàn)略。隨著美印兩國東南亞戰(zhàn)略的演變，戰(zhàn)略趨同走勢日益明顯。

(一)美國從“善意忽視”到“自由、開放的印太”

美國的東南亞戰(zhàn)略服務于其全球霸權戰(zhàn)略，在越戰(zhàn)結(jié)束之后的相當長時期，東南亞作為重要的泛亞貿(mào)易通道、投資場所和自然資源來源地在美國全球地緣戰(zhàn)略中主要發(fā)揮地緣經(jīng)濟作用。然而進入新世紀以來，隨著全球權力中心向亞洲傾斜，美國開始從地緣政治和安全角度重新打量東南亞的角色。(4)鄒應猛：《網(wǎng)絡力與東亞伙伴外交》，北京：中國社會科學出版社，2019年。但世紀之初爆發(fā)的“9·11”事件，使美國被迫將精力集中到危及國內(nèi)本土安全的恐怖襲擊事件上。在阿富汗和中東曠日持久的反恐分散了美國的注意力。2008年金融危機爆發(fā)之后，中國經(jīng)濟的強勁表現(xiàn)與面臨危機時美國的相對衰落，形成了更為明顯的對比，引發(fā)美國國內(nèi)學界和政界關于權力轉(zhuǎn)移擔憂的緊迫性。此后中國與東南亞國家之間圍繞南海主權的爭端，進一步加劇了美國的疑慮。在此背景下，美國強力回歸東南亞。無論是奧巴馬政府的“亞太再平衡”政策，還是特朗普啟動的“自由和開放的印太”戰(zhàn)略，都將東南亞放在了重要位置。

近年來在美國的大力推動下，美國與東南亞的關系取得了很大進展，逐步扭轉(zhuǎn)了曾經(jīng)留給外界“猶豫不決”的印象。(5)Liow，J. (2017). Ambivalent Engagement:The United States and Regional Security in Southeast Asia after the Cold War. Washington，D.C.：Brookings Institution Press.2009年美國簽署《東南亞友好合作條約》，掃除了多年影響雙邊關系的主要障礙，并開始與東盟舉行領導人年度會議，實現(xiàn)了雙方政治對話的制度化。2016年美國和東盟將雙邊關系升級到“戰(zhàn)略伙伴關系”，提升了雙方在各自外交領域的優(yōu)先度。 2019年9月美國與東盟舉行了首次聯(lián)合海上軍事演習，標志著美國與作為整體的東盟在安全領域合作的深化和制度化。

首先，在單個國家層面美國大幅度改善了與一些重要東盟成員國的關系。2010—2016年間美國向東南亞地區(qū)提供了40億美元發(fā)展援助，啟動了“湄公河下游倡議”支持可持續(xù)發(fā)展。美國還與數(shù)個東盟國家簽訂了雙邊執(zhí)法合作協(xié)議，與所有東盟成員國一起發(fā)起了《東南亞海洋法執(zhí)行倡議》，以增強印尼、馬來西亞、菲律賓和越南等海洋國家的海上執(zhí)法能力。2018年12月特朗普簽署《亞洲再保證創(chuàng)制案》，授權政府未來5年每年撥款15億美元，用于包括東南亞地區(qū)的軍事、外交和經(jīng)濟參與等活動，以加強與地區(qū)戰(zhàn)略盟友的合作。法案要求繼續(xù)推進冷戰(zhàn)時期建立起來的軍事同盟關系，深化同印尼、馬來西亞、新加坡和越南的安全伙伴關系，并擇機發(fā)展新的伙伴關系。

美國對東南亞戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，很大程度上源于東南亞在當前地緣政治變化中日益增長的角色。(6)Shambaugh，D. (2018). U.S.-China rivalry in southeast Asia：power shift or competitive coexistence? International Security，42(04)，pp.85-127.首先，從當前國際體系來看，東南亞是美國應對權力轉(zhuǎn)移，塑造地區(qū)乃至全球秩序的重要堡壘。隨著中國對外開放和綜合實力崛起，首先在周邊地區(qū)尤其是東南亞地區(qū)影響力增強，被一些學者稱之為“魅力攻勢”。 “一帶一路”的推行，進一步提升了中國在東南亞的影響力，美國學者聲稱東南亞正被中國納入“新朝貢體系”?；谶@種擔憂，美國開始重新重視東南亞。

其次，經(jīng)濟上東南亞是美國實現(xiàn)“再次偉大”“美國優(yōu)先”的重要平臺。東南亞龐大的人口和穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟，成為美國日益重要的投資目的地和出口市場，是美國維系經(jīng)濟實力的重要依托。(7)Ibid.，pp.85-127，106.尤其是隨著中國經(jīng)濟和世界經(jīng)濟整體進入“新常態(tài)”，東南亞已成為全球經(jīng)濟的重要驅(qū)動引擎。

最后，在地緣政治和安全領域，東南亞被美國視為推行“自由”和“開放”印太的重要場域。同時，東南亞沿海航道是美國海軍用來向全球投射軍事力量的重要渠道?！白杂?、開放的印太”戰(zhàn)略對海洋領域和海洋合作議題的強調(diào)，賦予了東南亞特殊的角色。東南亞位于印度洋東部和太平洋西部，是連接印度洋和太平洋的重要走廊。每年世界上大概2/3的石油和價值近5萬億美元的貨物經(jīng)由東南亞附近水域運往世界各地。因此美國試圖通過控制東南亞海域的主導權，應對中國崛起帶來的沖擊，以維系其全球霸權地位。

(二)印度從“向東看”到“東向行動”

自1991年拉奧政府提出“東向”政策以來，東南亞一直是印度推動全球外交和實施內(nèi)政的重要組成部分。“東向”政策因而也成了印度推動東南亞外交的抓手。但在“東向”政策實施的早期，印度更為關注與東南亞鄰國的經(jīng)濟合作，以擺脫國內(nèi)面臨的財政危機，解決經(jīng)濟長期停滯不前的困局。在戰(zhàn)略上缺乏連貫性和整體性。

自“東向”政策實施以來，印度經(jīng)濟形勢整體好轉(zhuǎn)，地區(qū)和國際影響力逐漸增強，開始步入全球新興大國之列。到莫迪政府上臺時，印度崛起態(tài)勢非常明顯。在2014年第12次印度—東盟峰會期間，莫迪提出了“東向行動”政策。與早期的“東向”政策相比，“東向行動”政策在外交上無疑更加自信和進取。首先，印度開始從更全面的角度來看待東南亞的角色，通過參與安全合作、互聯(lián)互通和區(qū)域一體化，深度介入地區(qū)事務；其次，在地理范圍上，盡管東南亞仍然處于核心位置，但“印太”所指涉的地理范圍已經(jīng)擴大到南海至印太地區(qū)；最后，在國內(nèi)發(fā)展與對外關系上，形成了更為緊密的聯(lián)系。(8)Medcalf，& Rory. (2014). In defence of the Indo-pacific. Australian Journal of International Affairs，68(4)，pp.470-483.在“東向行動”政策下，印度的東南亞外交，已從早期零星、分散的行為，變成了系統(tǒng)的區(qū)域戰(zhàn)略。

東南亞對印度的戰(zhàn)略重要性體現(xiàn)在多個領域。首先，在經(jīng)濟領域，東盟已成為印度第四大貿(mào)易伙伴(僅次于中國、美國和阿聯(lián)酋)，雙方貿(mào)易額超過700億美元。東盟也是印度重要的外國直接投資來源地。自2000年以來，東盟的投資占印度外國直接投資總額的18.28%左右。(9)Ministry of External Relations (India)，“ASEAN-India Relations”. http：∥mea.gov.in/aseanindia/20-years.htm.據(jù)亞洲開發(fā)銀行統(tǒng)計，2020年4—11月份印度共接受外來直接投資584億美元，其中僅來自新加坡一國的投資就達83億美元。新冠疫情的沖擊，也為印度與東南亞國家在醫(yī)療健康等領域的合作提供了機會。(10)Bob Savic，Advisor to Dezan Shira & Associates，“Asia leads the global economy out of 2020's record FDI inflow slump”，Asia Briefing. https：∥www.asiabriefing.com/news/2021/02/asia-leads-the-global-economy-out-of-2020s-record-fdi-inflow-slump/.

其次，加強與東南亞鄰國的關系，對于解決長期困擾印度東北部的問題尤其是普遍存在的貧困和穩(wěn)定問題，具有重要作用。印度東北部一直是困擾歷屆印度政府的一大隱憂。印度于冷戰(zhàn)結(jié)束之后推行“東向”政策的部分原因，就是希望通過該政策將封閉的東北部地區(qū)變成連接南亞東南亞的樞紐和橋梁。然而，經(jīng)歷長達將近半個世紀封閉的東北部，短時間內(nèi)并無法從“東向”政策中獲益，甚至境內(nèi)的暴力活動愈演愈烈。莫迪上臺之后，在加大打擊東北部暴力活動的同時，升級“東向”政策為“東向行動”，并大力加強基礎設施建設和與鄰國的互聯(lián)互通，來改變這一局面。(11)鄒應猛：“印度的東向政策與東南部治理”，《南亞研究季刊》，2018年第3期。毫無疑問，緊鄰東北部的緬甸、泰國等扮演著重要角色。

第三，競爭大國地位。在當前“百年未有之大變局”的背景下，東盟為維系自主性和中心性，普遍實施對沖戰(zhàn)略，積極與域外大國接觸，以降低本地區(qū)被任何大國主導的可能性。(12)溫堯：“東南亞國家的對華對沖：一項理論探討”，《當代亞太 》，2016年第6期。這為新興大國印度參與東南亞事務提供了機遇。另一方面，“印太”構(gòu)想，則為印度參與東南亞地區(qū)事務獲得了合法性，并為其競爭亞洲大國地位提供了外交渠道。

最后，與中國展開地區(qū)影響力競爭。中國的崛起及在地區(qū)和全球影響力的增強，尤其是“一帶一路”倡議的實施，引發(fā)了印度的疑慮?！皷|向”則為印度實現(xiàn)在東南亞的積極存在，并對沖中國的地區(qū)影響力提供了籌碼。事實上，早在印度開始實施“東向”政策之初，就有印度學者強調(diào)其在“遏制”中國地區(qū)影響力方面發(fā)揮的潛在作用。(13)例如，Yahya，F(xiàn). (2003), India and Southeast Asia：Revisited, Contemporary Southeast Asia，25(1)，pp.79-103.

二、“印太”構(gòu)想與美印的戰(zhàn)略趨同

進入新世紀以來，美印逐步擺脫了核問題帶來的陰影，尤其是在小布什政府推動下達成的《美印民用核合作協(xié)議》，使兩國關系進入了快車道。兩國關系的改善，成為國際地緣政治中尤為值得關注的現(xiàn)象。(14)Burns，R. N. (2007), America's Strategic Opportunity with India：The New U.S.-India Partnership,Foreign Affairs，86(6)，pp.131-146.美印“全球伙伴關系”的建立，以及在多個領域形成的制度化合作，便是兩國關系不斷趨近的表現(xiàn)。然而，美印兩國的走近面臨著國內(nèi)外諸多約束條件，在政治領導人持續(xù)推進兩國關系時受到嚴重制約。

印度國內(nèi)對與美國合作仍然持有不少疑慮。印度對外政策整體上仍然堅持不結(jié)盟主張，追求國家自主，對與大國的合作刻意保持著一定距離。其次，美國與巴基斯坦的關系，以及美印兩國歷史上的齟齬，使得印度對美國的意圖存有根深蒂固的懷疑，并擔心與美國在安全上合作的可靠性。(15)Riedel，B. O. (2013), Avoiding Armageddon：America，India，and Pakistan to the Brink and Back. Washington：Brookings Institution Press.

美國對發(fā)展與印度的關系同樣面臨類似困境。其一，在過去相當長時期內(nèi)，美國對印度在地區(qū)事務中能夠發(fā)揮的作用持懷疑態(tài)度。美國著名的印度研究專家認為美國政策界一直“嚴重低估”了印度的潛力。(16)Cohen，p.Stephen. (2001)， India：Emerging Power. Washington. D.C：the Brookings Institution Press.其二，在美國日益意識到印度崛起的國際影響力并逐步增加與印度的接觸之后，兩國在一些地區(qū)和國際問題上的矛盾和利益沖突也開始凸顯出來。例如，在全球氣候變化、國際貿(mào)易等議題上，兩國的利益鴻溝遠非短時間內(nèi)能消餌。(17)Efstathopoulos，C. (2016)，India and Global Governance：The Politics of Ambivalent Reform. International Politics，53(2)，pp.239-259.

因此，盡管美印關系已經(jīng)提升為“全球伙伴關系”，但仍無法掩蓋兩國關系中的矛盾，顯得后勁乏力。隨著地區(qū)和國際地緣政治環(huán)境的變化，尤其是浮現(xiàn)的“印太”議題，一定程度上彌補了美印關系中的動力不足，并為雙邊關系的進一步推進提供了新的敘事。

美印兩國對“印太”地區(qū)戰(zhàn)略重要性的認識具有相當程度的共識。印度早在2004年發(fā)布的《印度海事原則》就強調(diào)，“全球的海事焦點正從大西洋和太平洋轉(zhuǎn)向太平洋-印度洋”。(18)Government of India. (2004)， Indian Maritime Doctrine. New Delhi：Ministry of Defence， pp.65-67.因此，印度前海軍司令普拉可什(Arun Prakash)很早就呼吁用“印太取代亞太”作為印度海軍的指導原則。(19)Prakash，A. (2009). A Moment for India. Force，July,p.7.最早提倡“印太”概念的印度戰(zhàn)略家、前海軍上校庫魯納(Gurpreet S. Khurana)指出：“盡管‘ 印太’架構(gòu)中的‘印’指的是印度洋而非印度，但通過將印度納入海洋亞洲，有助于克服(亞太)概念的排他性?！袊绕饘е缕浜Ｑ髣萘υ鰪姡⑶胰找孀孕?。印度洋與太平洋的這種聯(lián)系呈現(xiàn)出了北京的戰(zhàn)略脆弱性，為遏制中國的進攻性態(tài)勢提供了機遇?！?20)Gurpreet S. Khurana. (2017). Trump's New Cold War Alliance in Asia is Dangerous. Washington Post. November 14. https：∥www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2017/11/14/trump-asia-trip/.可見，“印太”對印度而言，具有很強的地緣政治吸引力。

對美國而言，“印太”同樣具有超高的地緣戰(zhàn)略重要性。美國地緣戰(zhàn)略家卡普蘭認為，印太已經(jīng)成為全球經(jīng)濟的地理中心，“如果美國現(xiàn)在不轉(zhuǎn)向印太，除了已經(jīng)存在的多極經(jīng)濟和政治秩序，將不得不接受多極軍事秩序”。(21)Kaplan，R. (2012). America's Pacific Logic. Stratfor Analysis，April 4. http：∥www.stratfor.com/analysis/americas-pacific-logic.“印太”從地理上將印度與東南亞一起被整合進單一戰(zhàn)略空間。這有利于降低美國的戰(zhàn)略壓力，同時讓印度等新興大國分擔責任。其次，“印太”概念為美國的東亞戰(zhàn)略，尤其是東南亞外交，提供了新的話語敘事，滿足了一些國家希望美國留在東南亞的“承諾”。

盡管印度傳統(tǒng)上一直將印度洋視為自己的專屬領地，對外界的介入保持高度警惕。而美國在亞洲的重心也一直放在東亞和中東地區(qū)。在印度洋地區(qū)日益正成為大國角力場所的背景下，“印太”為美國在印度洋的合作找到了契機。美國加大對印度洋與太平洋的戰(zhàn)略整合，并試圖在印度洋地區(qū)保持更大力度的存在。而印度也開始放松了對“印度之洋”的堅持，轉(zhuǎn)而用“印太”戰(zhàn)略來有條件地接納域外大國的存在。

雖然美印兩國對“印太”概念框架的理解存在差異，但這一概念為兩國關系賦予新的共同利益，并可能加速雙邊關系的制度化。2012年成立的旨在評估印度內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)的納雷什·錢德拉委員會直截了當?shù)刂赋觯骸坝《扰c美國日益增長的戰(zhàn)略伙伴關系為加強我們國家的安全能力、塑造全球安全架構(gòu)以及尋求與美國進行更大的政策協(xié)調(diào)提供了機遇?！?22)India National Security Council Secretariat (2012)，Report of the Task Force on National Security. New Delhi.可見，無論是在印度政府內(nèi)部，還是在更廣泛的學界和政策界，越來越多的人認為印度與美國在印太地區(qū)開展合作，是一個合乎邏輯的長期戰(zhàn)略。(23)例如，Center for American Progress，“The United States and India：Forging an Indispensable Democratic Partnership，” Task Force Report，January 2018; Abhijit Singh et al. (2018). The New India-U.S. Partnership in the Indo-Pacific：Peace，Prosperity and Security. New Delhi：Observer Research Foundation，2018.

事實上早在2011年，時任美國務卿希拉里訪印時就表示將大力支持印度在東南亞乃至太平洋地區(qū)扮演更為重要的角色，并催促印度不僅要“向東看”，而且要“向東行動”。(24)The U.S. State Department (2011),Secretary of state Hillary Rodham Clinton speaks on Indian and the United States：a vision for the 21st century, July 20.2013年美國國家安全顧問湯姆·多尼隆(Tom Donilon)認為，美印在“印太”的利益非常一致，從支持緬甸的改革到促進海上安全，印度可以做出很多貢獻，也可以獲得很多收益。(25)Tom Donilon，The United States and the Asia-Pacific in 2013,https：∥obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/03/11/remarks-tom-donilon-national-security-advisor-president-united-states-an.在2017年12月特朗普政府發(fā)布的第一份《國家安全戰(zhàn)略》報告中，歡迎“印度崛起為全球大國和美國在印太地區(qū)更強大的戰(zhàn)略和防務伙伴”，并承諾“支持印度在地區(qū)事務中發(fā)揮更大作用”。(26)White House (2017), National Security Strategy of the United States of America Washington，D.C.：White House，pp.46-47. https：∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.拜登政府上臺以來，盡管其印太政策尚處于成型之中，但印度作為美國推動印太地區(qū)戰(zhàn)略目標的關鍵伙伴角色只會加強。(27)Business Standard，India is critical to American strategy in Indo-Pacific region：Experts，F(xiàn)ebruary 23，2021. https：∥www.business-standard.com/article/current-affairs/india-is-critical-to-american-strategy-in-indo-pacific-region-experts-121022300397_1.html.

現(xiàn)在美印兩國在東南亞戰(zhàn)略目標的契合度不斷加強。在地區(qū)層面，兩國擁有共同的目標，包括維系印太穩(wěn)定，確保通過馬六甲海峽的航運安全，加強陸?？栈A設施互聯(lián)互通，以及和平解決南海領土爭端。在國家層面上，美印在鼓勵緬甸民主轉(zhuǎn)型、遏制印尼和馬來西亞的激進主義、增加越南的對外接觸，以及維系與泰國、新加坡和菲律賓的傳統(tǒng)關系等方面也存在著共同目標。(28)Blank，Jonah et al. (2015), Look East，Cross Black Waters：India's Interest in Southeast Asia. Santa Monica：RAND Corporation，pp.xv-xvi.

三、美印在東南亞的合作態(tài)勢

莫迪2018年訪問東南亞時，將東南亞界定為印太地區(qū)的“十字路口”，聲稱“東盟10國不僅從地理上而且從文化上連接了兩個大洋。包容、開放和東盟的中心性、團結(jié)，是新印太的中心”。(29)Kavi Chongkittavorn (2018), ASEAN is key to Indo-Pacific：Modi. The Myanmar Times. June 6，https：∥www.mmtimes.com/news/asean-key-indo-pacific-modi.html.美國近年來也尤為重視東南亞在“印太戰(zhàn)略”中的角色，并在東南亞外交方面采取了大量舉措，包括提高經(jīng)濟和軍事援助規(guī)模，加大外交接觸力度，繼續(xù)推動地區(qū)民主化進程等。(30)Shambaugh，D. (2018), U.S.-China Rivalry in Southeast Asia：Power Shift or Competitive Coexistence? International Security，42(04)，pp.85-127，106.盡管美印兩國目前尚未在東南亞形成明確的合作機制，但東南亞無疑是印太框架下兩國最具潛力的合作地區(qū)。美印在東南亞的合作涵蓋了外交、經(jīng)濟、軍事以及最新正成為區(qū)域熱點的海事議題等多個領域。

(一)外交領域

美印在東南亞外交領域的合作，主要體現(xiàn)為圍繞地區(qū)熱點問題和地區(qū)秩序走向，發(fā)表聯(lián)合聲明或開展對話。自2010年美印開始舉行年度東亞對話，雙方就東亞和東南亞局勢的發(fā)展定期舉行高級別磋商。對話主題涉及從“如何在多邊論壇上協(xié)調(diào)政策”到“就中國崛起和南海爭端交換意見”等系列議題。2016年美印兩國啟動了助理國務卿/國務卿級別的聯(lián)合海上安全對話，將其作為雙方就印太海事發(fā)展交換意見的論壇。

在奧巴馬政府時期，美印兩國就一系列議題進行了30多次政府間雙邊對話。美印兩國領導人聯(lián)合發(fā)表的公開聲明體現(xiàn)了明顯的政策趨同趨勢。2014年9月奧巴馬和莫迪的聯(lián)合聲明直接提到了東南亞的緊張局勢，聲稱“兩國領導人對不斷升級的海上領土爭端緊張局勢表示關切，確認維護海上安全、確保地區(qū)特別是南海航行和飛行自由的重要性”。(31)India Ministry of External Affairs (2014), Joint Statement during the Visit of Prime Minister to USA. September 30. http：∥www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/24051/Joint_Statement_during_the_visit_of_ Prime_Minister_to_USA.在特朗普政府執(zhí)政期間，美國對印度采取務實的外交姿態(tài)，將關注焦點集中在“尊重地區(qū)航行、飛行和商業(yè)自由的重要性”等少數(shù)幾個特定議題上。(32)The White House，U.S. India Joint Statement：Prosperity through Partnership，June 26，2017，https：∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-india-prosperity-partnership/.在2018年9月舉行的首次“2+2”會議上，美印雙方簽署了長期懸而未決的《通信兼容和安全協(xié)議》，允許兩國軍隊通過專門的安全通信系統(tǒng)實時共享數(shù)據(jù)，而不是印度目前使用的商業(yè)硬件。

拜登政府上臺以來，延續(xù)了對印度的重視。拜登在2月初與莫迪總理進行的首次通話中，表示“印美兩國對民主價值觀的共同承諾將雙方聯(lián)系在一起”，兩國領導人同意繼續(xù)保持密切合作，促進一個自由和開放的印度-太平洋地區(qū)，包括支持航行自由、領土完整和通過美日印澳四方機制合作加強區(qū)域架構(gòu)。(33)The white House，“Readout of President Joseph R. Biden，Jr. Call with Prime Minister Narendra Modi of India”，F(xiàn)ebruary 08，2021. https：∥www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/08/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-minister-narendra-modi-of-india/.隨著“四方對話”首次將外長層次的會議提升為領導人層次，美印關系在圍繞“印太”合作的制度化方面邁出了關鍵的一步。可以預期，美國拜登政府大力推動美印關系的發(fā)展勢頭不會降低，地處“印太”關鍵樞紐的東南亞，將繼續(xù)成為兩國外交合作的重點領域之一。

(二)互聯(lián)互通

在區(qū)域經(jīng)濟一體化方面，美國和印度正致力于推動南亞和東南亞的互聯(lián)互通。早在2010年，在美國支持下，世界銀行就將南亞與東南亞的互聯(lián)互通作為國際援助和一個重要項目提上多邊議事日程。(34)ADB Institute (2015), Connecting South Asia and Southeast Asia. https：∥www.adb.org/sites/default/files/publication/159083/adbi-connecting-south-asia-southeast-asia.pdf.對印度而言，實現(xiàn)南亞與東南亞的互聯(lián)互通，尤其是將貧困的印度東北部地區(qū)與世界上增長最快的經(jīng)濟體聯(lián)系起來，不僅有利于實現(xiàn)印度國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展目標，還將使印度在亞洲生產(chǎn)網(wǎng)絡中占據(jù)更為中心的位置。2011年時任印度總理曼莫漢·辛格就明確將與東盟物理上的互聯(lián)互通，作為印度發(fā)展與東盟關系的一個“戰(zhàn)略目標”。(35)B. Muralidhar Reddy，“India-ASEAN Connectivity Is Our Strategic Objective，Says Manmohan，” Hindu，November 20，2011. http：∥www.thehindu.com/news/national/indiaasean-connectivityis-our-strategic-objective-says-manmohan/article2641786.ece.

美國積極支持南亞與東南亞的互聯(lián)互通倡議，認為實現(xiàn)這兩個地區(qū)的互聯(lián)互通，將有利于推進亞洲國家的安全與繁榮，符合美國整體利益。(36)Sumar，F(xiàn). Z. (2014), Shaping the Future of Trade and Connectivity in the Indo-Pacific, Kolkata，India, May 8. https：∥2009-2017.state.gov/p/sca/rls/rmks/2014/226364.htm.隨著中國與東南亞和南亞國家互聯(lián)互通條件的改善，美印期望通過“把南亞與東南亞連接起來，更好地實現(xiàn)經(jīng)濟一體化，增強區(qū)域間的相互依賴”，從而為區(qū)域內(nèi)國家對中國的依賴提供替代選擇。(37)Joshua P. Meltzer，China's One Belt One Road Initiative：A View from the United States， ASAN Forum，June 19，2017 u http：∥www.theasanforum.org/a-view-from-the-united-states-2.當然，美國對這一項目的支持，不僅僅是出于地緣政治考慮，也是基于現(xiàn)實的經(jīng)濟利益。從地緣經(jīng)濟角度看，美國期望南亞與東南亞之間的“大量基礎設施建設和繁榮的貿(mào)易關系，有助于進一步擴大商品和服務市場”。(38)Ted Osius，Connectivity's Benefits and Challenges， in Enhancing India-ASEAN Connectivity，ed. Ted Osius (Washington，D.C.：CSIS，2013)，20. This report provides a good overview of issues relating to India-ASEAN connectivity.

在互聯(lián)互通領域，美印發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成互補效應，共同推動一些具體項目的落實，并初步取得了成果。例如，最近美國對推動印度-緬甸-泰國三方公路的建設發(fā)揮了重要作用。這條三方公路始于2002年，由于相關三國缺乏財政和體制支持，工程一直難以取得突破。目前，在美國推動下，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)已經(jīng)同意為這一跨境公路工程提供貸款支持，并提議將其延伸到越南、老撾和柬埔寨等國。(39)U.S. State Department，Joint Statement on the U.S.-India-Japan Trilateral Meeting，April 5，2018. https：∥www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280254.htm.隨著“印太”戰(zhàn)略的大力推進，孟加拉灣尤其是孟加拉國的地緣政治重要性凸顯出來，2020年12月孟加拉國宣布將加入三方公路，從而有可能使該公路在2021年完成后變成四方公路。(40)Dipanjan Roy Chaudhury，Bangladesh wants to join India-Myanmar-Thailand (IMT) trilateral highway，December 18，2020.https：∥economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/bangladesh-wants-to-join-imt-highway/articleshow/79802686.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign =cppst.除了強大的融資能力，美國還充分發(fā)揮先進科技，助推印度互聯(lián)互通計劃，包括為印度正在推動的“智能物流”提供資金和專業(yè)知識，通過在跨境經(jīng)濟走廊上提供用于跟蹤貨運車輛并自動通過的綜合系統(tǒng)，推動跨境經(jīng)濟走廊朝著無縫連接的方向發(fā)展。(41)Zamora，J. (2017), Rise of the Chatbots：Finding A Place for Artificial Intelligence in India and US, International Conference on Intelligent User Interfaces Companion.

(三)海事領域

隨著南海主權爭端的升溫和海上通信線路重要性的凸顯，美印在東南亞海事領域的合作正取得新突破。兩國圍繞東南亞及周邊地區(qū)的海上安全對話、跨境海事合作的法律和制度建設、海洋領域意識培育、以及公海安全等議題重點開展合作。(42)India Ministry of External Affairs，Third Round of the India-U.S. Maritime Security Dialogue， Press Release，May 2，2018.

首先，在既有區(qū)域多邊機制中進行政策協(xié)調(diào)。美印在聯(lián)合國下的多邊安全架構(gòu)，以及由東盟發(fā)起的東盟地區(qū)論壇、東盟防長會議和東盟防長會議組織的對話伙伴等多邊平臺，圍繞東南亞地區(qū)的海事安全和海洋合作開展溝通和政策協(xié)調(diào)。(43)Jayasuriya，D. (2017), India Turns East：International Engagement and US-China Rivalry. New York：Oxford University Press.印度一直積極響應和參與東盟主導的地區(qū)對話和合作機制，目前加入了東盟地區(qū)論壇、東盟防長會議、亞信會議等區(qū)域綜合性的多邊安全機制，以及《亞洲打擊海盜和武裝搶劫船只區(qū)域合作協(xié)定》(ReCAAP)、側(cè)重于區(qū)域海事合作的信息共享中心等專注于海事合作的專業(yè)性多邊倡議。而美國也逐步擺脫單邊主義做法，在安全領域尤其是海事領域，越來越注重發(fā)揮由東盟主導的地區(qū)多邊組織的作用。(44)Mary Fides Quintos and Joycee Teodoro，Moving ASEAN-U.S. Security Relations to a New Level? East-West Center，Asia Pacific Bulletin，No.256，April 15，2014. http：∥www.eastwestcenter.org/publications/moving-asean-us-security-relations-new-level.因此，盡管由東盟主導的地區(qū)多邊機制內(nèi)部存在分歧，而且傾向于采取類似于“清談館”的“東盟方式”，但仍然為美印在海事領域的合作提供了平臺。更重要的是為美印尋求對東南亞海洋事務的參與提供了合法性。

其次，共同推動東南亞盟友或伙伴國的海洋領域意識(MDA)和海洋能力建設。有學者認為，隨著中國和印度等印太國家的崛起，連接東亞與印度洋地區(qū)的海上運輸線路將成為世界商品、能源和原材料運輸?shù)闹饕ǖ?。由于存在南海主權爭端以及沿線國家低下的海洋安全能力，使得從實時態(tài)勢感知和安全保障能力來看，這一關鍵海上線路的許多地區(qū)仍然處于“未知領域甚至空白地帶”。(45)Abhijit Singh，Searching for a High Note in U.S.-India Maritime Partnership， War on the Rocks，May 4，2018. https：∥warontherocks.com/2018/05/searching-for-a-high-note-in-the-u-s-indiamaritime-partnership.美印在東南亞海事合作的一項重要議題，就是與東南亞國家一道，加強區(qū)域內(nèi)的海洋信息共享和海事監(jiān)測合作。美國資助印度完成了從安達曼群島到菲律賓東海岸的海洋水文信息收集，并為菲律賓和印尼的海事領域意識和海洋能力建設提供專項援助資金，并將這一援助項目擴大到越南、馬來西亞和泰國等東南亞國家。美國和印度在推動菲律賓、馬來西亞、印尼等南海沿岸國的海事監(jiān)視機構(gòu)建立海事信息共享網(wǎng)絡方面，也開展了大量協(xié)調(diào)工作。(46)U.S. Department of State，U.S. Building Maritime Capacity in Southeast Asia， Fact Sheet. https：∥id.usembassy.gov/our-relationship/policy-history/embassy-fact-sheets/fact-sheet-u-sbuilding-maritime-capacity-in-southeast-asia.

尤其值得注意的是，美印在提升東南亞國家的海洋能力建設方面，還形成了隱形分工。對于那些與美國在海事領域開展合作可能引發(fā)地區(qū)爭議的國家，印度海軍則扮演了專業(yè)知識和先進設備提供者的角色，通過提供具有很強互操作性的通信和傳感器系統(tǒng)以及專業(yè)培訓，來提高東南亞一些國家的海洋實時態(tài)勢感知和監(jiān)測能力。(47)Pande，A. (2018), The elephant looks around the dragon. Asia Policy，25(2)，pp.138-141.此外，美印與日本、澳大利亞和新加坡等區(qū)域內(nèi)的海洋強國協(xié)調(diào)，在推動東南亞國家的海事能力提升方面形成合力。例如，日益通過轉(zhuǎn)讓水面艦艇和聯(lián)合演習，努力推動菲律賓和越南海岸警衛(wèi)隊的能力建設，澳大利亞也向菲律賓海軍提供了類似援助。

最后，美國和印度充分發(fā)揮與東南亞國家的海事聯(lián)系，推動東南亞國家間的信任建設，實現(xiàn)對地區(qū)海洋事務框架的整合，進而在區(qū)域海洋秩序的形成中扮演重要角色。印度海軍參謀長蘇尼爾·蘭巴上將(Admiral Sunil Lanba)公開表示，推動印太地區(qū)新海洋秩序的形成，是印度海軍的一個重要使命。(48)Peri，D. (2017), Full Text of Interview with Admiral Sunil Lanba，Chief of Naval Staff，Hindu，November 4.美國特朗普政府更是將在包括東南亞國家在內(nèi)的印太地區(qū)建立“自由、開放的印太”納入了國家安全戰(zhàn)略。當前，印度已經(jīng)與包括新加坡、印尼、馬來西亞、越南等東南亞國家在內(nèi)的12個印度洋沿岸國家簽署了共享白色航運信息協(xié)議。最近美印《地理空間情報交流與合作協(xié)議》的簽署，使得雙方能夠基于民事和軍事目的交換地理空間信息，將為雙方在海事領域的合作提供更大空間。(49)Mark Rosen and Douglas Jackson，The U.S.-India Defense Relationship：Putting the Foundational Agreements in Perspective， CNA，F(xiàn)ebruary 2017. https：∥www.cna.org/CNA_files/PDF/DRM-2016-U-013926-Final2.pdf.

美印在東南亞海事領域的合作，部分是通過區(qū)域和國際多邊平臺進行對話和政策協(xié)調(diào)；部分是由各國單獨與第三方國家開展，但存在隱性協(xié)調(diào)，包括雙方事先針對東南亞國家的安全合作或援助的優(yōu)先順序、區(qū)域信任措施建立、區(qū)域多邊合作機制的演進等事宜開展磋商。大量的合作與協(xié)調(diào)行為，無疑有助于確保每個國家的努力都獲得最大回報。

(四)軍事領域

美國和印度很少圍繞傳統(tǒng)安全議題在東南亞開展直接合作，但近年來通過同時支持印太地區(qū)伙伴國加強防務和軍事力量的方式，美印兩國實現(xiàn)了間接協(xié)作。這種合作的進展，得益于美印雙邊的軍事合作。在制度化方面，2020年10月美印簽署了《地理空間情報交流與合作協(xié)議》，繼兩國2016年簽署《后勤安全協(xié)議》、2018年簽署《通信、兼容與安全協(xié)議》之后，美印完成了通常美國只與軍事盟友才會簽署的三個基礎性防務合作文件，標志著美印軍事合作進入了新的歷史階段。(50)趙旭：《印美簽署協(xié)議進一步加強軍事合作》，新華網(wǎng)，2020年10月27日，http：∥www.xinhuanet.com/world/2020-10/27/c_1126665219.htm.美印雙方軍事合作的日益成熟，為兩國在東南亞的合作奠定了良好的基礎。

在美印雙方軍事合作日益緊密的背景下，兩國與印太地區(qū)第三國軍事合作的協(xié)調(diào)也越來越明顯。其中，以雙方與新加坡的合作最為典型。美印與新加坡都有著廣泛的防務關系。新加坡是美國的準軍事盟友，美國還在新加坡樟宜港建立了海軍后勤基地，以補給運營船只和輪流部署美國海軍船只。美新兩國軍隊還經(jīng)常舉行一系列雙邊和多邊聯(lián)合演習。(51)Long，S.R. (2018), Strategic partners：Singapore and the United States. In Andrew T.H. Tan. Ed. Handbook on the United States in Asia. London：Edward Elgar Publishing Inc. pp.264-282.與美新軍事合作的步調(diào)一致，印度近來也強化了與新加坡的軍事合作。2017年11月，印度與新加坡簽署了《印新雙邊海軍合作協(xié)定》，因此也獲得了在樟宜的海軍補給基地，從而可以在南海進行更長時間的作業(yè)。

事實上，除了新加坡，印度與美國在深化與東南亞其他國家的防務關系方面，也取得了不同程度的成功。2016年印度和越南將兩國關系升級為“全面戰(zhàn)略伙伴關系”，并提出為越南武裝部隊現(xiàn)代化和擴充提供5億美元信貸。(52)楊一帆：“印度向越南提供5億美元軍事貸款，或?qū)⒊鍪邸安祭埂?，《澎湃新聞》?016年9月4日，https：∥www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1523905.為了幫助越南提升軍事能力，印度海軍為越南海軍培訓其從俄羅斯購買的先進的“基洛”級潛艇操作人員。印度空軍向越南飛行員提供了類似指導，使其能操作俄羅斯制造的蘇-30多用途戰(zhàn)斗機。2018年5月，印度與越南舉行了首次雙邊海軍聯(lián)合演習，而在4個月前兩國剛在印度的中央邦賈巴爾普爾舉行了有史以來的首次陸上演習。(53)姚凌：“史上首次！印度和越南將舉行海上聯(lián)合軍演”，中國南海新聞網(wǎng)，2018年5月22日，http：∥nanhai.haiwainet.cn/n/2018/0522/c3542185-31320665.html.在2020年12月中印圍圍繞拉達克邊境爭端最激烈的時候，印度海軍宣布與越南海軍在南海舉行“穿越南?！?passing exercise)聯(lián)合訓練項目。(54)Kristin Huang，South China Sea：India，Vietnam to conduct military “passing exercise” in sign of closer ties，South China Morning Post，December 26，2020. https：∥www.scmp.com/news/china/military/article/3115357/south-china-sea-india-vietnam-conduct-military-passing-exercise

與此同時，美國和越南的關系也大幅改善，在軍事領域的合作也逐步升級。2016年奧巴馬政府解除了對越南長達50年的武器禁運。在此之前，兩國努力建立雙邊安全關系，包括建立定期舉辦直接軍事對話的論壇，并啟動聯(lián)合非戰(zhàn)斗海軍演習。2018年1月，美國航空母艦自越南戰(zhàn)爭結(jié)束以來首次?？繊s港。近年來美國軍方向越南海岸警衛(wèi)隊分三次移交了18艘巡邏艇和一艘“漢密爾頓”級巡邏艦。(55)觀察者網(wǎng)：“美越深化安全關系 美6艘巡邏艇運抵越南”，2019年4月2日。https：∥www.guancha.cn/military-affairs/2019_04_02_496041.shtml.美國對從俄羅斯購買武器的國家實施制裁，這對深化與越南的軍事合作構(gòu)成了挑戰(zhàn)。(56)Ian Storey，U.S. Assault on Russian Arms Exports Could Misfire in Asia， Nikkei Asian Review，November 21，2018. https：∥asia.nikkei.com/Opinion/US-assault-on-Russian-arms-exports-couldmisfire-in-Asia; and Le Hong Hiep，Why Did Vietnam Cancel Its Defence Engagements with the U.S.? ISEAS-Yusof Ishak Institute，Commentary，December 11，2018. https：∥www.iseas.edu.sg/medias/commentaries/item/8691-why-did-vietnam-cancel-its-defence-engagements-with-the-us-byle-hong-hiep.盡管如此，越南與印度關系的發(fā)展，一定程度上繼續(xù)推動美越關系的改善，并形成協(xié)同效應。

從整體上看，印度與東盟的安全合作不斷深入。印度學者蘇普里揚托(Ristian Atriandi Supriyanto)將印度與東盟10國的防務合作分為三種類型：探索型、發(fā)展型和先鋒型。(57)Supriyanto，R. Atriandi.(2015), A Sea of Opportunity：Southeast Asia's Growing Naval Cooperation with India， in Anit Mukherjee and C. Raja Mohan ed. India's Naval Strategy and Asian Security. New York：Routledge. pp.192-214.根據(jù)這一分類，印度與文萊、柬埔寨、緬甸、菲律賓和東帝汶等10個國家中的5個處于防務合作的早期階段。美國與其他四國的國防關系更加緊密：印度尼西亞、馬來西亞、泰國和越南。印度只有與新加坡的合作才能算進入高級階段：兩國定期舉行對話，并簽署了大量防務合作協(xié)議。(58)Prashanth Parameswaran，Why the New India-Singapore Naval Pact Matters， Diplomat，November 30，2017. https：∥thediplomat.com/2017/11/why-the-new-india-singapore-naval-pact-matters.

美國與大多數(shù)東南亞國家保持著強有力的軍事交流、武器采購和聯(lián)合訓練項目合作。馬來西亞是奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重點關注國家，與美國在安全領域存在著長期合作關系。馬來西亞軍方每年向美國派遣數(shù)十名軍官參加專業(yè)教育項目，兩國的陸軍和海軍定期舉行雙邊和多邊聯(lián)合軍事演習，軍事交流也非常頻繁。作為美國的條約盟友，菲律賓是美國在東南亞地區(qū)最大的軍事援助接受國。美國的目標是幫助菲律賓武裝部隊從應對國內(nèi)安全轉(zhuǎn)向應對外部威脅，并增強其海域監(jiān)控能力。盡管美國軍方不再在菲律賓的島嶼上保持永久基地，但美國的飛機、船只和士兵仍然輪流在此執(zhí)行任務。盡管美國公眾普遍支持與菲律賓建立密切關系，但在杜特爾特執(zhí)政初期美菲關系卻一度陷入困境，然而近來兩國雙邊關系似乎出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)跡象。(59)Ralph Jennings，Turnaround Seen for U.S.-Philippine Ties; China Wary， VOA News，F(xiàn)ebruary 2，2018. https：∥www.voanews.com/a/turnaround-us-philippines/4235941.html.

美印單獨與印太盟友或伙伴國的合作，存在著一個相似邏輯，即通過加強區(qū)域盟友或伙伴國的軍事能力建設，促進友好關系，期望推動地區(qū)最終朝著“自由、開放的印太”安全秩序演進。因此，盡管美國和印度與東南亞國家的安全合作，看似在兩條平行軌道上分別開展，但其背后的主要意圖都是為了展示自身在東南亞的存在，并取得了階段性成果。部分合作即使看起來更具有象征意義，但仍具有安撫合作伙伴的作用，一定程度上也體現(xiàn)著平衡中國日益增長影響力的意圖。通過各自的行動，美國和印度向地區(qū)內(nèi)國家發(fā)出了一個明確信號，即它們重視航行和海洋自由。當然，從當前的態(tài)勢來看，幾乎沒有證據(jù)表明美印在東南亞的軍事活動有任何直接的協(xié)調(diào)。但是，美國和印度在東南亞的軍事行動，已經(jīng)體現(xiàn)出了較為融洽的互動和協(xié)調(diào)。這種頻繁互動和由此帶來的互操作性和彼此熟悉，無疑激發(fā)了兩國關于地區(qū)安全事務的更多對話。

五、美印在東南亞合作的制約因素

東南亞是“印太”框架下美印合作的地緣焦點，在東南亞的互動也是美印雙邊關系的一個縮影。但是，恰如作為整體的美印雙邊關系發(fā)展仍然面臨諸多約束一樣，美印在東南亞的合作也面臨大量的制約因素。

首先，美印兩國之間在國家安全利益、發(fā)展利益乃至身份認同等方面存在的分歧，將從整體上制約在東南亞的合作。美國作為當前國際體系中處于支配地位、但相對實力面臨衰弱的守成大國，與作為實力不斷崛起、正謀求大國地位的新興大國之間，在國家利益上的分歧是結(jié)構(gòu)性的，注定無法調(diào)解。比如，在國家安全利益方面，盡管美印兩國都日益將“印太”作為謀求安全的新地緣框架，但兩國的最終戰(zhàn)略目標仍然包含著潛在的沖突?！坝√睂γ绹裕湟饬x在于借助其實現(xiàn)對全球自身的控制，以維護自身的霸權地位不受任何國家挑戰(zhàn)；對于印度而言，則出于鞏固當前在“印度之洋”地緣野心基礎上尋求更大的地緣擴張。印度一直以來對外部大國進入其傳統(tǒng)后院的野心都保持高度警惕。(60)鄒應猛：“‘印太’語境下印度的印度洋戰(zhàn)略及其地緣政治影響”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2019年第4期。

再從全球更大背景上看，美印在當前全球治理的諸多熱點問題諸如氣候變化、世界貿(mào)易談判甚至人權問題等方面，也存在一些齟齬。(61)比如，關于氣候變化談判Navroz K. Dubash，1 Radhika Khosla(2018)，India and Climate Change：Evolving Ideas and Increasing Policy Engagement，Annual Review of Environment and Resources 43(5)：395-424；關于世界貿(mào)易談判，Kumar，M(2018)，Negotiation Dynamics of the WTO. Singapore：Palgrave Macmillan，pp.151-175.雙方圍繞這些全球?qū)用娴臎_突，可能成為兩國地區(qū)合作的障礙。比如，最近美印在緬甸問題上的態(tài)度就呈現(xiàn)出明顯差異。(62)Sudha Ramachandran，India's Dangerous Myanmar Policy，The Diplomat，March 26，2021，https：∥thediplomat.com/2021/03/indias-dangerous-myanmar-policy/.美印能否在“印太”進而在東南亞地區(qū)的地緣戰(zhàn)略目標上實現(xiàn)妥協(xié)，仍面臨不小挑戰(zhàn)。

其次，受綜合實力限制，印度無法承擔美國賦予的“地區(qū)凈安全提供者”角色，在東南亞地區(qū)也無法滿足美國的預期，這從根本上束縛了美印在東南亞合作的廣度和深度。(63)Tarapore，A. (2017), India's Slow Emergence as a Regional Security Actor. Washington Quarterly 40(2)：169-170.的確，自開始實施“東向”政策之后，印度就逐漸將外交重心轉(zhuǎn)向周邊，尤其是東南亞國家。但印度面臨的國內(nèi)和地區(qū)安全挑戰(zhàn)，嚴重制約了其“東向”政策的實施成效。久拖不決的印巴沖突和克什米爾爭端，以及與中國尚未解決的邊境爭端，嚴重占用了印度的外交資源。同時，國內(nèi)的東北部分裂主義和日益嚴重的恐怖主義襲擊，也大大制約了印度在對外安全方面的投入。為了應對區(qū)域和國內(nèi)的安全威脅和突發(fā)暴力事件，印度被迫保留一支龐大的常規(guī)軍隊，所需經(jīng)費投入甚至占據(jù)了國防開支的55%以上。(64)Behera，L. K. (2018), Defence Budget 2018-19：The Imperative of Controlling Manpower Cost. IDSA，Issue Brief，F(xiàn)ebruary 5. p.5.盡管如此，有學者指出當前印度東北部和克什米爾地區(qū)的武裝暴力沖突，已經(jīng)超出了當?shù)鼐斓目刂颇芰Α?65)Paul Staniland，America Has High Expectations for India. Can New Delhi Deliver? War on the Rocks，F(xiàn)ebruary 22，2018. https：∥warontherocks.com/2018/02/america-has-high-expectationsfor-india-can-new-delhi-deliver.

更重要的是，在浮現(xiàn)的“印太”敘事中，海軍力量和海事領域的合作無疑是關鍵元素。然而，海上力量也是印度的短板。如上所述，印度在面臨著來自陸上緊迫的內(nèi)外安全挑戰(zhàn)下，長期將戰(zhàn)略資源集中于陸上安全部隊和軍隊建設，而海軍在安全預算中往往只能分得極低的份額，成了安全部隊中的“灰姑娘”。(66)Singh，J. (2013), India at Risk：Mistakes，Misconceptions and Misadventures of Security Policy. New Deli：Rupa Publications India Pvt.印度學者古爾普里特·庫拉納(Gurpreet Khurana)認為，在馬六甲海峽以東的海域，“諸多海上咽喉要道和漫長的后勤線，共同構(gòu)成了印度海軍跨越?jīng)_突范圍執(zhí)行任務的重大障礙”。(67)Khurana，G. S. (2017), India's Maritime Strategy：Context and Subtext. Maritime Affairs 13 (1)：20.隨著中國在南亞地區(qū)的影響力增強，印度不得不開始將外交和安全資源越來越多地轉(zhuǎn)移到印度洋海上和周邊地區(qū)。這一地緣政治態(tài)勢，顯然將進一步限制印度在東南亞的角色。總之，印度面臨的內(nèi)外安全環(huán)境，嚴重限制了其在馬六甲以東的地緣安全中扮演重要角色的能力。

第三，美印無法在滿足東南亞國家的發(fā)展需求方面大幅度采取措施，意味著兩國在合作推進東南亞發(fā)展利益方面不可持續(xù)。當前對亞洲國家而言，最基本的需求是以基礎設施建設尤其是互聯(lián)互通條件的改善來推動國家發(fā)展。(68)蘇長和：“互聯(lián)互通世界的治理和秩序”，《世界經(jīng)濟與政治》，2017年第2期。東盟已經(jīng)就這一點形成了共識，早在2010年東盟成員國就聯(lián)合發(fā)布了《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》。而在滿足東盟亟需的基礎設施建設尤其是互聯(lián)互通方面，印度和美國明顯力量不足。奧巴馬政府提出的“新絲綢之路”幾乎沒有后續(xù)行動。特朗普政府提出的“印太經(jīng)濟走廊愿景”，旨在通過打造貿(mào)易和物理互聯(lián)互通網(wǎng)絡將南亞和東南亞連接起來，并表示將提供資金支持。但一些學者對美國政府是否具有中國政府那樣從事大規(guī)?；A設施建設和運行的能力表示懷疑，認為這一倡議能否成功還有待觀察。(69)Alyssa Ayres，Pompeo's Indo-Pacific Strategy Is Just a Start， CNN，July 31，2018.https：∥edition.cnn.com/2018/07/30/opinions/pompeos-indo-pacific-strategy-opinion-ayres/index.html.同樣，印度也缺乏在國外實施大規(guī)模基礎設施建設的資金和能力，其推動的南亞與東南亞互聯(lián)互通項目也大都陷入困境。(70)Prabir De，India's Emerging Connectivity with Southeast Asia：Progress and Prospects， Asian Development Bank Institute，Working Paper，no.507，December 2014. https：∥www.adb.org/sites/default/files/publication/156362/adbi-wp507.pdf.

第四，中國-美國-印度這一組三角關系的存在，將長期制約印美關系的無限趨近，構(gòu)成了雙方在東南亞密切合作的另一障礙。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，尤其是進入新世紀以來，中美印三國的互動，逐步形成了較為穩(wěn)定的三角關系。(71)關于中美印三角關系的進一步研究，參考慕永鵬：《中美印三邊關系：形成中的動態(tài)平衡體系》，北京：世界知識出版社，2011年；王曉文：“中印在印度洋上的戰(zhàn)略沖突與合作潛質(zhì)——基于中美印‘戰(zhàn)略三角’格局的視角”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2017年第1期。美國和印度與中國三邊之間在政治、經(jīng)濟甚至安全領域形成的復合相互依賴態(tài)勢，已經(jīng)非常明顯。盡管中國與美、印之間存在著不同程度地競爭、利益分歧甚至潛在沖突，但印度和美國很難形成對抗中國的同盟。中美關系中的競爭色彩已經(jīng)加劇，但特朗普政府一直謹慎地維系著經(jīng)濟合作與政治對抗之間的政策平衡。美國學者弗里德伯格(Aaron Friedberg)認為，盡管美國對中國采取了前所未有的好戰(zhàn)姿態(tài)，但華盛頓不希望被卷入一個因領土爭端引發(fā)的外圍沖突，并盡力避免由小分歧演變成一場大戰(zhàn)的可能性。(72)Friedberg，A. (2018), Competing with China. Survival 60(30)，p.7.印度雖然與中國存在著尚未解決的陸地邊界爭端，但一直努力抑制雙邊關系中日益增長的敵對情緒。在洞朗對峙后不久，莫迪即前往武漢與習近平主席會晤，以推動中印關系“重啟”，就是典型例子。

美、印、中這組三邊關系的性質(zhì)，對于美印在東南亞的合作具有重要意義。東南亞已成為中國周邊外交和實施“一帶一路”倡議的重要地區(qū)，在外交中位居名副其實的“首要”位置。因此，美印在東南亞的合作盡管有針對中國的一面，但不可能成為影響關系全局的因素。因此，從雙邊關系來看，印度將繼續(xù)謹慎調(diào)整東南亞政策，以避免在對華經(jīng)濟合作、領土爭端等問題上產(chǎn)生負面影響。而美國的東南亞外交，仍將維持在幫助東南亞能抵御中國的“強制和恐嚇”水平。因此，中國因素也將在一定程度上限制美印在東南亞的合作程度和內(nèi)容。事實上，對于兩國在東南亞的合作，美印已頻繁地表示“不針對任何第三國”。2014年美印高級別官員在一次圍繞地區(qū)安全秩序展開磋商之后，對媒體表示：“我們希望通過共同努力，確?；谝?guī)則的國際爭端仲裁……但沒有人孤立任何人。這里沒有遏制措施，是地區(qū)的建設性接觸?！?73)Economic Times，India，U.S. Working to Ensure No Disruption to Peace in East Asia， April 14，2014. https：∥economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/india-us-working-toensure-no-disruption-to-peace-in-east-asia/articleshow/33736537.cms.

第五，美印在東南亞議題上的過度走近和緊密合作，不符合東南亞國家追求的“大國平衡”戰(zhàn)略和維持國家自主性目標，容易引起東南亞國家的警惕和擔憂。東南亞國家將追求自主性作為重要外交目標，通過將多個大國嵌入地區(qū)合作網(wǎng)絡之中，以確保大國地區(qū)權力的相對平衡。(74)Goh，E. (2008), Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia：Analyzing Regional Security Strategies. International Security，Vol.32，No.3，pp.113-157.近年來中國在東南亞影響增大和南海問題升溫，的確引發(fā)部分國家開始偏向美國、日本、歐盟以及印度等域外大國。但從整體上看，東南亞國家仍然沒有放棄“大國平衡”戰(zhàn)略。而且，東盟擔心正在浮現(xiàn)的“印太”敘事，可能沖擊東盟的中心地位和凝聚力，使其最終在地區(qū)事務中被邊緣化。因而，東盟對美、印等國提出的“印太”主張仍然在觀望之中。(75)Kraft，H. J. S. (2017), Great Power Dynamics and the Waning Of ASEAN Centrality in Regional Security. Asian Politics & Policy，Vol.9，No.4，pp.597-612.此外，鑒于與中國日益成熟的伙伴關系，東盟對任何可能針對中國，進而可能引發(fā)大國對立的做法，都保持高度警惕。因此也就不難想象，沒有東南亞國家的支持，美印在東南亞地區(qū)的合作勢必難以實現(xiàn)根本性突破。

結(jié) 語

美印在“印太”的地理范圍、合作領域乃至一些重要的價值主張方面，存在著不少分歧。但從地理范圍來看，東南亞無疑是兩國“印太”戰(zhàn)略同時涵蓋的區(qū)域，也是當前外交的地緣焦點。從外交立場來看，兩國最近在東南亞地區(qū)熱點問題上的觀點也日益趨同。因此，一些學者和政策分析人士認為美印在東南亞的合作升級已經(jīng)水到渠成。(76)Burgess，S. (2015), The U.S. Pivot to Asia and Renewal of the U.S.-India Strategic Partnership.Comparative Strategy，Vol.34，No.4，pp.367-379.這一論斷的潛在假設，是利益的趨同將導致兩國逐步形成“天然聯(lián)盟”。

然而，本文的分析表明，這一觀點實現(xiàn)的前景并不樂觀。“印太”的確為美印關系的進一步發(fā)展提供了新的敘事和動力，并助推了雙方在東南亞的合作力度。近年來美印在東南亞事務中的政策協(xié)調(diào)力度明顯加大，并在一些領域諸如區(qū)域多邊對話、互聯(lián)互通、海事合作等方面采取了大量舉措。但不能忽視的是，美印在東南亞看似存在大量協(xié)調(diào)行為，其中部分也可能是兩國局部利益趨同的結(jié)果，并無法推動制度化的合作進程。恰如美印兩國早期的“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“東向”政策所表明的，其都將東南亞置于重要的戰(zhàn)略位置，但最終并沒有產(chǎn)生持久的地緣政治影響，甚至中途夭折。而且，美印在東南亞的合作，不僅面臨來自內(nèi)部因素諸如自身實力的約束，而且還受到中國和東南亞國家等第三方因素的強烈影響。

但另一方面，美印在東南亞外交政策的趨同及相關合作舉措所產(chǎn)生的國際后果仍然無法忽視。首先，美印在東南亞多領域的合作盡管尚未系統(tǒng)化和機制化，但對于增進雙方了解、凝聚共識、乃至培育合作習慣，將發(fā)揮重要作用。同時，在東南亞合作的成功，也將為兩國關系的進一步改善提供潤滑劑。其次，美印東南亞政策的趨同有利于形成協(xié)調(diào)效應，改善其外部環(huán)境，并形成累計效應，進而對整體地緣環(huán)境乃至區(qū)域秩序的形成產(chǎn)生影響，這對當前處于急劇變化中的亞洲而言，尤為重要。最后，雖然東盟整體上仍然維系了“大國平衡”戰(zhàn)略，但其內(nèi)部部分國家或者在局部問題上，存在著比較強烈的機會主義色彩，美印在東南亞的合作可能會加劇東盟國家戰(zhàn)略的機會主義色彩，從而影響中國在東南亞的利益實現(xiàn)。尤其是考慮到全球正在興起的民族主義和民粹主義思潮，這一可能性就更為大大增加。(77)Dan，S. (2011), Imperial Alchemy：Nationalism and Political Identity in Southeast Asia. Political Science Quarterly，Vol.126，No.1，pp.298-300.