■文／張翔 周雨菲 鄭衍煌

2009 年我國試點實行新型農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度，2011 年建立了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，2014 年國務(wù)院決定將這兩項制度合并實施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”）。到2020 年末，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)5.42 億人，其中1.61億人實際領(lǐng)取待遇。2020 年城鄉(xiāng)居?；鹗杖?853 億元，基金支出3355 億元，年末基金累計結(jié)存9759 億元。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建立與普及為我國建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系作出了巨大貢獻。

城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平嚴(yán)重偏低

目前，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇水平仍然嚴(yán)重偏低，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（以下亦簡稱為“城職?！保┑拇霾罹噙^大且呈持續(xù)擴大趨勢。

根據(jù)2009—2020 年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，城鄉(xiāng)居保與城職保月基金支出金額之比從2010 年最高的6.80%降到2012 年最低的1.82%，之后逐年緩慢上升，但一直沒有達到2010 年的水平（見圖1）。2020 年，城鄉(xiāng)居保人均月基金支出金額174.00 元，僅為城職保人均月基金支出金額3349.85 元的5.19%，兩者的絕對差距從2009 年的1235.63 元持續(xù)擴大到2020 年的3175.85 元。

城鄉(xiāng)居保待遇水平也遠(yuǎn)低于我國城鄉(xiāng)最低生活保障（以下亦簡稱“低保”）標(biāo)準(zhǔn)，甚至尚未達到城鄉(xiāng)低保人均補助金額水平（見圖2）。2019 年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均月基金支出金額為161.86 元，分別為當(dāng)年城鄉(xiāng)低保平均月標(biāo)準(zhǔn)624.00 元和444.63元的25.94%和36.40%，分別為城鄉(xiāng)低保人均補助額502.87 元和271.85 元的32.19%和59.54%。

圖1 2009—2020 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇比較

圖2 2009—2019 年我國城鄉(xiāng)居保待遇與城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和人均補助金額的比較

待遇嚴(yán)重偏低有違公平正義原則和共同富裕目標(biāo)。一是城鄉(xiāng)居保待遇嚴(yán)重偏低對老年農(nóng)村居民極不公平。新中國成立以來，為了盡快建立獨立的國民經(jīng)濟體系，我國對參加勞動保險的職工實行了“低工資、高福利”模式，以盡可能地提高積累率。目前積累的價值數(shù)百萬億元的國有資產(chǎn)中，有勞動保險參保職工的歷史貢獻，也有廣大農(nóng)民的歷史貢獻。從這個角度看，國家為現(xiàn)在的老年農(nóng)民提供維持基本生活所需的基礎(chǔ)養(yǎng)老金義不容辭。二是城鄉(xiāng)居保待遇嚴(yán)重偏低擴大了收入差距，不利于實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度都屬于基本養(yǎng)老保險制度，其首要的制度價值取向是結(jié)果公平，理應(yīng)為參保者提供維持基本生活所需的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?？紤]到中國巨大的地域和城鄉(xiāng)差異，2009 年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇水平從55 元起步是可以理解的。但在運行12年之后，城鄉(xiāng)居保最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然僅為93 元，這顯然嚴(yán)重影響了共同富裕目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金水平的財政支出模擬測算

基本測算方法。提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，一方面會導(dǎo)致財政補貼金額的增加，另一方面，城鄉(xiāng)居保待遇提高會導(dǎo)致部分享受最低生活保障待遇的老年人因養(yǎng)老金收入增加而減少低保收入甚至失去低保資格，從而減少低保財政支出。模擬測算需要同時考慮由此帶來的居保財政支出金額增加和低保財政支出金額減少兩方面效應(yīng)。下面我們以浙江省為例，說明如何測算提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金所需的財政投入。

根據(jù)浙江省人社廳提供的2020 年浙江省74 個城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌單位城鄉(xiāng)居保人均月養(yǎng)老金待遇水平和待遇領(lǐng)取人數(shù)，如果當(dāng)?shù)厝司B(yǎng)老金待遇低于目標(biāo)待遇水平則提高到目標(biāo)待遇水平，如果已經(jīng)高于目標(biāo)待遇水平則維持原待遇水平。將每個統(tǒng)籌地區(qū)的人均調(diào)待金額分別乘以當(dāng)?shù)仡I(lǐng)待人數(shù)，得到當(dāng)?shù)鼐颖Ｕ{(diào)待所需增加的居保財政支出金額并將74 個統(tǒng)籌地區(qū)加總，得到城鄉(xiāng)居保調(diào)待所需增加的居保財政支出金額。

根據(jù)浙江省民政廳提供的2020 年浙江省低保對象微觀數(shù)據(jù)，篩選出其中的低保老人。如城鄉(xiāng)居保調(diào)待后某老人仍可享受低保，則減少的低保財政支出金額與增加的居保調(diào)待金額相同；如果城鄉(xiāng)居保調(diào)待后該老人收入超標(biāo)而需要退出低保，則減少的低保財政支出金額就是其原來領(lǐng)取的低保補助金額。將所有低保老人的低保財政支出減少金額加總，得到低保財政支出減少金額。將城鄉(xiāng)居保財政支出增加金額減去低保財政支出減少金額，得到提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金需要增加的財政支出總金額。

浙江省2020 年和全國2019 年城鄉(xiāng)居保調(diào)待模擬測算結(jié)果。按照上述方法，我們模擬測算了浙江省2020 年城鄉(xiāng)居保調(diào)待的財政支出情況（見表1）。浙江省2020 年城鄉(xiāng)居保平均月待遇水平為228.54 元。74 個城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌地區(qū)中有36 個統(tǒng)籌地區(qū)城鄉(xiāng)居保月待遇沒達到200 元，有70 個統(tǒng)籌地區(qū)沒達到300 元。如果2020 年將城鄉(xiāng)居保分別提高到每月200 元和300 元，財政支出分別需要凈增加2.76億元和44.76億元。

表1 浙江省2020 年城鄉(xiāng)居保模擬調(diào)待的財政支出測算結(jié)果

在進行全國2019 年城鄉(xiāng)居保模擬調(diào)待測算時，由于沒有全國低保參保人保分別獲得5587.76 億元、4731.10 億元和2880.51 億元財政補貼；按參保人員計算，三大基本養(yǎng)老保險人均分別獲得財政補貼1474 元、8474 元和541 元；按領(lǐng)待人員計算，城鄉(xiāng)居保的人均財政補貼1797 元，僅為企職保和機關(guān)事業(yè)新增財政補貼6 元、1052 元和11 元；按領(lǐng)待人員計算，城鄉(xiāng)居保領(lǐng)待人員人均獲得51 元財政補貼增量，僅為企職保和機關(guān)事業(yè)保435 元的11.72%。

因此，無論從三大基本養(yǎng)老保險的財政補貼存量結(jié)構(gòu)，還是從年度財政員的微觀數(shù)據(jù)，我們用各省人均城鄉(xiāng)低保補差金額代替每位老人實際低保補差金額進行粗略測算（見表2）。如果將2019 年各省城鄉(xiāng)居保待遇分別提高到至少每月200 元、250 元和300 元，則全國財政需要分別凈增加支出897.89億元、1651.07 億元和2490.96 億元。

城鄉(xiāng)居保調(diào)待方案的財政可行性。根據(jù)財政部2019 年全國財政決算數(shù)據(jù)，2019 年企職保、機關(guān)事業(yè)保和城鄉(xiāng)居保人均財政補貼8383 元的21.44%（見表3）。

從財政補貼年度增量的角度看，2019 年三大基本養(yǎng)老保險財政補貼比2018 年共增長了1046.2 億元，其中企職保、機關(guān)事業(yè)保和城鄉(xiāng)居保分別獲得232.3 億元（占22.21%）、709.1 億元（占67.77%）和104.8 億 元（占10.01%）。按參保人員計算，2019 年企職保、機關(guān)事業(yè)保和城鄉(xiāng)居保參保人員人均分別補貼增量結(jié)構(gòu)角度看，職工基本養(yǎng)老保險特別是機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險都獲得了最多的財政補貼。三大基本養(yǎng)老保險的財政補貼存在巨大結(jié)構(gòu)性調(diào)整空間。

在扎實推動共同富裕的目標(biāo)下，提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金水平，正當(dāng)其時！