■文／張翔 周雨菲 鄭衍煌

2009 年我國(guó)試點(diǎn)實(shí)行新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2011 年建立了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2014 年國(guó)務(wù)院決定將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居?！保?。到2020 年末，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)5.42 億人，其中1.61億人實(shí)際領(lǐng)取待遇。2020 年城鄉(xiāng)居?；鹗杖?853 億元，基金支出3355 億元，年末基金累計(jì)結(jié)存9759 億元。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與普及為我國(guó)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系作出了巨大貢獻(xiàn)。

城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平嚴(yán)重偏低

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平仍然嚴(yán)重偏低，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下亦簡(jiǎn)稱為“城職?！保┑拇霾罹噙^(guò)大且呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)。

根據(jù)2009—2020 年度《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，城鄉(xiāng)居保與城職保月基金支出金額之比從2010 年最高的6.80%降到2012 年最低的1.82%，之后逐年緩慢上升，但一直沒(méi)有達(dá)到2010 年的水平（見(jiàn)圖1）。2020 年，城鄉(xiāng)居保人均月基金支出金額174.00 元，僅為城職保人均月基金支出金額3349.85 元的5.19%，兩者的絕對(duì)差距從2009 年的1235.63 元持續(xù)擴(kuò)大到2020 年的3175.85 元。

城鄉(xiāng)居保待遇水平也遠(yuǎn)低于我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障（以下亦簡(jiǎn)稱“低保”）標(biāo)準(zhǔn)，甚至尚未達(dá)到城鄉(xiāng)低保人均補(bǔ)助金額水平（見(jiàn)圖2）。2019 年我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均月基金支出金額為161.86 元，分別為當(dāng)年城鄉(xiāng)低保平均月標(biāo)準(zhǔn)624.00 元和444.63元的25.94%和36.40%，分別為城鄉(xiāng)低保人均補(bǔ)助額502.87 元和271.85 元的32.19%和59.54%。

圖1 2009—2020 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇比較

圖2 2009—2019 年我國(guó)城鄉(xiāng)居保待遇與城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助金額的比較

待遇嚴(yán)重偏低有違公平正義原則和共同富裕目標(biāo)。一是城鄉(xiāng)居保待遇嚴(yán)重偏低對(duì)老年農(nóng)村居民極不公平。新中國(guó)成立以來(lái)，為了盡快建立獨(dú)立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，我國(guó)對(duì)參加勞動(dòng)保險(xiǎn)的職工實(shí)行了“低工資、高福利”模式，以盡可能地提高積累率。目前積累的價(jià)值數(shù)百萬(wàn)億元的國(guó)有資產(chǎn)中，有勞動(dòng)保險(xiǎn)參保職工的歷史貢獻(xiàn)，也有廣大農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)。從這個(gè)角度看，國(guó)家為現(xiàn)在的老年農(nóng)民提供維持基本生活所需的基礎(chǔ)養(yǎng)老金義不容辭。二是城鄉(xiāng)居保待遇嚴(yán)重偏低擴(kuò)大了收入差距，不利于實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其首要的制度價(jià)值取向是結(jié)果公平，理應(yīng)為參保者提供維持基本生活所需的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?？紤]到中國(guó)巨大的地域和城鄉(xiāng)差異，2009 年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金待遇水平從55 元起步是可以理解的。但在運(yùn)行12年之后，城鄉(xiāng)居保最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然僅為93 元，這顯然嚴(yán)重影響了共同富裕目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金水平的財(cái)政支出模擬測(cè)算

基本測(cè)算方法。提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，一方面會(huì)導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼金額的增加，另一方面，城鄉(xiāng)居保待遇提高會(huì)導(dǎo)致部分享受最低生活保障待遇的老年人因養(yǎng)老金收入增加而減少低保收入甚至失去低保資格，從而減少低保財(cái)政支出。模擬測(cè)算需要同時(shí)考慮由此帶來(lái)的居保財(cái)政支出金額增加和低保財(cái)政支出金額減少兩方面效應(yīng)。下面我們以浙江省為例，說(shuō)明如何測(cè)算提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金所需的財(cái)政投入。

根據(jù)浙江省人社廳提供的2020 年浙江省74 個(gè)城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌單位城鄉(xiāng)居保人均月養(yǎng)老金待遇水平和待遇領(lǐng)取人數(shù)，如果當(dāng)?shù)厝司B(yǎng)老金待遇低于目標(biāo)待遇水平則提高到目標(biāo)待遇水平，如果已經(jīng)高于目標(biāo)待遇水平則維持原待遇水平。將每個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的人均調(diào)待金額分別乘以當(dāng)?shù)仡I(lǐng)待人數(shù)，得到當(dāng)?shù)鼐颖Ｕ{(diào)待所需增加的居保財(cái)政支出金額并將74 個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)加總，得到城鄉(xiāng)居保調(diào)待所需增加的居保財(cái)政支出金額。

根據(jù)浙江省民政廳提供的2020 年浙江省低保對(duì)象微觀數(shù)據(jù)，篩選出其中的低保老人。如城鄉(xiāng)居保調(diào)待后某老人仍可享受低保，則減少的低保財(cái)政支出金額與增加的居保調(diào)待金額相同；如果城鄉(xiāng)居保調(diào)待后該老人收入超標(biāo)而需要退出低保，則減少的低保財(cái)政支出金額就是其原來(lái)領(lǐng)取的低保補(bǔ)助金額。將所有低保老人的低保財(cái)政支出減少金額加總，得到低保財(cái)政支出減少金額。將城鄉(xiāng)居保財(cái)政支出增加金額減去低保財(cái)政支出減少金額，得到提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金需要增加的財(cái)政支出總金額。

浙江省2020 年和全國(guó)2019 年城鄉(xiāng)居保調(diào)待模擬測(cè)算結(jié)果。按照上述方法，我們模擬測(cè)算了浙江省2020 年城鄉(xiāng)居保調(diào)待的財(cái)政支出情況（見(jiàn)表1）。浙江省2020 年城鄉(xiāng)居保平均月待遇水平為228.54 元。74 個(gè)城鄉(xiāng)居保統(tǒng)籌地區(qū)中有36 個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)城鄉(xiāng)居保月待遇沒(méi)達(dá)到200 元，有70 個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)沒(méi)達(dá)到300 元。如果2020 年將城鄉(xiāng)居保分別提高到每月200 元和300 元，財(cái)政支出分別需要凈增加2.76億元和44.76億元。

表1 浙江省2020 年城鄉(xiāng)居保模擬調(diào)待的財(cái)政支出測(cè)算結(jié)果

在進(jìn)行全國(guó)2019 年城鄉(xiāng)居保模擬調(diào)待測(cè)算時(shí)，由于沒(méi)有全國(guó)低保參保人保分別獲得5587.76 億元、4731.10 億元和2880.51 億元財(cái)政補(bǔ)貼；按參保人員計(jì)算，三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均分別獲得財(cái)政補(bǔ)貼1474 元、8474 元和541 元；按領(lǐng)待人員計(jì)算，城鄉(xiāng)居保的人均財(cái)政補(bǔ)貼1797 元，僅為企職保和機(jī)關(guān)事業(yè)新增財(cái)政補(bǔ)貼6 元、1052 元和11 元；按領(lǐng)待人員計(jì)算，城鄉(xiāng)居保領(lǐng)待人員人均獲得51 元財(cái)政補(bǔ)貼增量，僅為企職保和機(jī)關(guān)事業(yè)保435 元的11.72%。

因此，無(wú)論從三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼存量結(jié)構(gòu)，還是從年度財(cái)政員的微觀數(shù)據(jù)，我們用各省人均城鄉(xiāng)低保補(bǔ)差金額代替每位老人實(shí)際低保補(bǔ)差金額進(jìn)行粗略測(cè)算（見(jiàn)表2）。如果將2019 年各省城鄉(xiāng)居保待遇分別提高到至少每月200 元、250 元和300 元，則全國(guó)財(cái)政需要分別凈增加支出897.89億元、1651.07 億元和2490.96 億元。

城鄉(xiāng)居保調(diào)待方案的財(cái)政可行性。根據(jù)財(cái)政部2019 年全國(guó)財(cái)政決算數(shù)據(jù)，2019 年企職保、機(jī)關(guān)事業(yè)保和城鄉(xiāng)居保人均財(cái)政補(bǔ)貼8383 元的21.44%（見(jiàn)表3）。

從財(cái)政補(bǔ)貼年度增量的角度看，2019 年三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼比2018 年共增長(zhǎng)了1046.2 億元，其中企職保、機(jī)關(guān)事業(yè)保和城鄉(xiāng)居保分別獲得232.3 億元（占22.21%）、709.1 億元（占67.77%）和104.8 億 元（占10.01%）。按參保人員計(jì)算，2019 年企職保、機(jī)關(guān)事業(yè)保和城鄉(xiāng)居保參保人員人均分別補(bǔ)貼增量結(jié)構(gòu)角度看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)特別是機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都獲得了最多的財(cái)政補(bǔ)貼。三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼存在巨大結(jié)構(gòu)性調(diào)整空間。

在扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的目標(biāo)下，提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，正當(dāng)其時(shí)！