盧小寧 閻 敏

（廣州中醫(yī)藥大學人事處 廣東廣州 510006）

早在2005年廣東省政府就制定出臺了《廣東省教育現(xiàn)代化建設綱要實施意見（2004—2010年）》，提出了“大力推進義務教育規(guī)范化學校建設”。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》和《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》（教基〔2005〕9號）均提出了義務教育的均衡化發(fā)展問題，廣東省政府也在同年制定了《廣東省義務教育規(guī)范化學校標準（試行）》作為建設義務教育規(guī)范化學校的衡量指標。2009年，《關于推進廣東省義務教育均衡發(fā)展的實施意見》（粵府辦〔2009〕26號）指出要“加快推進義務教育規(guī)范化學校建設”，“到2011年，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)中等以上城市義務教育學校100%達到規(guī)范化學校標準，并不斷提高辦學水平，其余地區(qū)完全小學和初級中學基本達到規(guī)范化學校標準。從提出義務教育標準化學校到現(xiàn)在已經(jīng)十余年了，通過對欠發(fā)達地區(qū)的實地走訪調(diào)研以及梳理相關的政策文獻，發(fā)現(xiàn)廣東省欠發(fā)達地區(qū)即東西兩翼和北部山區(qū)的義務教育標準化學校的政策執(zhí)行現(xiàn)狀并不十分樂觀。城區(qū)與農(nóng)村義務教育標準化學校建設均存在著問題，政府作為義務教育的舉辦者需要承擔相應的責任，并根據(jù)自身的職能發(fā)揮應有的作用。

一、現(xiàn)狀分析

（一）教育經(jīng)費投入

1.義務教育經(jīng)費投入主體

《中華人民共和國教育法》第十八條、第二十五條；《中華人民共和國義務教育法》第二條、第五條、第六條、第七條明確規(guī)定了義務教育是由國家舉辦，第四十二條明確規(guī)定國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障。綜上可以看出義務教育的投資主體應該是政府，義務教育標準化學校建設的投資主體也應該是政府。

2.欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)費投入不足

《中華人民共和國義務教育法》第七條規(guī)定義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主的管理體制。即義務教育實行省級統(tǒng)籌，以縣為主的管理體制。縣級政府成為了義務教育的主要管理者和責任的承擔者。但現(xiàn)實情況是縣級政府也成為了義務教育的投資者，珠三角地區(qū)和東西兩翼，北部山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距迥異。通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，粵東、粵北地區(qū)教育財政投入嚴重不足，而不足產(chǎn)生的原因主要并不在縣級政府，根據(jù)當?shù)亟逃忠约靶ｉL的訪談可以了解到當?shù)刎斦慕^大部分投入到了教育領域，但仍然不能滿足當?shù)氐慕逃l(fā)展需要，究其原因是分稅制財政體系下，地方政府的財政收入不足。相當部分的稅收由中央抽走，這就導致地方財政收入不足，縣級政府即使有心投入教育也由于本身財政能力的限制而無所作為，省級的統(tǒng)籌并沒有發(fā)揮出應有的作用，規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有建立起來，義務教育專項經(jīng)費的預算仍存在著不少的問題，雖然今年修訂了新的預算法但真正執(zhí)行起來還存在著困難。

3.欠發(fā)達地區(qū)義務學校存在不同程度的教育欠賬

由于縣級財政水平的限制，欠發(fā)達地區(qū)的教育經(jīng)費投入僅僅夠維持低水平的運轉(zhuǎn)。通過實地調(diào)研以及和當?shù)亟逃鞴懿块T領導，部分學校校長的訪談，發(fā)現(xiàn)相當部分的學校都存著教育欠賬。究其原因是經(jīng)過廣東省的標準化學校建設，以及教育創(chuàng)強，地方教育部門為了通過驗收不得不大量舉債進行學校的硬件建設，不可否認標準化學校建設推動了義務教育的均衡發(fā)展，保障了欠發(fā)達地區(qū)適齡兒童的受教育權(quán)益。但是脫離當?shù)亟?jīng)濟水平舉債發(fā)展教育無疑將對其學校以后的發(fā)展存在一定的隱患。

（二）辦學硬件建設

1.教育用地不足與教育用地浪費

我國《義務教育法》規(guī)定了義務教育的縣級以上的地方人民政府合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展（第6條）。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)限的劃分（第14和15條）則要求縣、市和省三級規(guī)劃行政管理部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)積極地為義務教育發(fā)展創(chuàng)設空間[1]，地方政府應該為教育用地做好規(guī)劃和保障工作。通過在粵東、粵北的實地走訪發(fā)現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)義務教育標準化學校土地使用情況存在著城區(qū)教育用地不足，農(nóng)村教育土地資源浪費情況。隨著中國城鎮(zhèn)化的進行，大量的農(nóng)村人口涌入城市，欠發(fā)達地區(qū)的人口流動趨勢同樣是由農(nóng)村地區(qū)向城區(qū)流動。大量的人口涌入必將造成原有教育資源的不足，特別是在粵東地區(qū)由于當?shù)孛耧L的原因計劃生育執(zhí)行得并不到位，超生情況嚴重，一個家庭有三四個孩子的不在少數(shù)。學生數(shù)量的增多加之教育用地不足就造成了城區(qū)學位不足，大班額的情況。土地的審批權(quán)限并不在學校，甚至不在當?shù)氐牡胤秸种?，即使在當?shù)氐恼种?，國土?guī)劃部門在大多數(shù)的情況下也并沒有預留教育用地。城區(qū)地區(qū)由于土地的不足阻礙了學校標準化建設的進程是一個不爭的事實，城區(qū)教育用地的保障成為城區(qū)義務教育標準化學校建設的首要難題。

2.校舍以及配套設施建設不足

根據(jù)《廣東省義務教育標準化學校標準》第六條第一款的要求學校應該有計算機室、語言實驗室（可由具有視聽功能的計算機室代替）、音樂室、美術(shù)室、體育室、多媒體綜合電教室、圖書室（館）（包括藏書室、閱覽室）、儀器及器材儲存室、廣播室、團（隊）室、心理輔導室、衛(wèi)生室、綜合檔案室等[2]。但是現(xiàn)實情況卻不容樂觀，由于城區(qū)的教育用地不足造成了學校的教室不足，甚至在功能室改建成教室，教育用地的不足同樣也制約了體育場地的面積。根據(jù)在粵東、粵北的實地走訪參觀部分中小學校，普遍發(fā)現(xiàn)功能室的配備存在一些問題。在農(nóng)村地區(qū)由于教育經(jīng)費的不足功能室設置不全的情況大量存在，計算機房或者沒有，或者因為電腦老化不能正常使用，幾乎使電腦室形同虛設。

（三）教師隊伍建設

1.教師年齡結(jié)構(gòu)不合理

通過在欠發(fā)達地區(qū)學校的走訪調(diào)研，無論在農(nóng)村還是在城區(qū)小學階段教師的年齡偏大，小學初中的老師平均年齡在四十歲以上尤其是在小學階段更為明顯，部分小學的教師平均年齡已達到五十歲。就農(nóng)村小學以及教學點而言由于教學條件艱苦的年輕教師不愿到農(nóng)村小學任教，農(nóng)村小學的教師大部分由原來的民辦教師轉(zhuǎn)公辦后任教。城區(qū)的小學因為部分民轉(zhuǎn)公的教師轉(zhuǎn)入，造成教師的總體超編，學校沒有辦法引進年輕的教師充實教師隊伍。由于教師的年齡偏大，年齡結(jié)構(gòu)不合理沒有建立一個老中青合理的教師梯隊，當原有老教師退休后必將造成教師的斷層。

2.教師的總體超編與結(jié)構(gòu)性缺編

由于民轉(zhuǎn)公教師的融入以及沒有一個合理的教師流出安置方式，在欠發(fā)達地區(qū)普遍存在著教師的總體超編與結(jié)構(gòu)性缺編的問題。通過與當?shù)亟逃鞴懿块T以及校長的訪談發(fā)現(xiàn)大部分的學校尤其是農(nóng)村的學校已經(jīng)有將近十年沒有引進新教師，在農(nóng)村中小學普遍存在著體音美教師不足，但是教師總體數(shù)量超編的情況。由于教師的總體數(shù)量是超編的這就使得沒有辦法引進不足學科的教師，加之農(nóng)村地區(qū)教學條件較差，很多體音美專業(yè)的教師也不愿到農(nóng)村中小學任教。在欠發(fā)達地區(qū)體音美教師多由其他學科的教師兼任或者是因為某個教師教學能力不足轉(zhuǎn)做體音美教師，在農(nóng)村麻雀學校還存在著兼課現(xiàn)象由于學生數(shù)量較少，教師不得不一個人任教兩到三門課程，這樣教育質(zhì)量就難以得到保障。

3.教師流失情況嚴重

在粵東地區(qū)走訪調(diào)研時當?shù)匦ｉL戲稱當?shù)厥侵槿墙處熍囵B(yǎng)基地，因為在欠發(fā)達地區(qū)教師的工資待遇比較低，特別是與珠三角相比。因此當一位教師在欠發(fā)達地區(qū)任教一定年限積累了一定的工作經(jīng)驗，并取得較高的職業(yè)職稱之后就跳槽到珠三角地區(qū)學校，然后學校再引進新教師形成一個向珠三角地區(qū)輸出教師的循環(huán)。由于地方財政能力有限造成的教育經(jīng)費投入不足，使當?shù)卮嬖谥锨方處煿べY的現(xiàn)象，在粵東地區(qū)尤為明顯。粵東某地學校教師反映近年來教師工資拖欠越來越嚴重，這就使教師工作積極性不高，甚至部分教師私下對學生進行有償家教，這無疑加劇了家長的負擔。同樣由于教師對于工資過低、工資拖欠而不積極教學也加重了校長的工作負擔。

4.教師待遇偏低

由于教師的工資是由當?shù)乜h級財政支付，教師的工資水平與當?shù)氐呢斦杖氤收嚓P。但是欠發(fā)達地區(qū)的財政收入是普遍偏低的，調(diào)研發(fā)現(xiàn)粵東某地教齡二十年的中教高級職稱的教師工資為三千多，粵北為五千多，同樣條件的教師在珠三角地區(qū)可以拿到八千甚至過萬的收入。同工不同酬的情況嚴重打擊了教師的工作積極性，這就為優(yōu)秀教師的流失埋下了伏筆。

5.沒有合理完善的教師進修培養(yǎng)以及流動機制

進修培訓沒有形成制度化常態(tài)化，也沒有一個專業(yè)化的進修培養(yǎng)標準。雖然生均經(jīng)費中有百分之五的教師進修培養(yǎng)經(jīng)費，但是沒有一個合理完善的教師進修培養(yǎng)機制，而且大多數(shù)的培訓過多地流于形式，教師本身的素質(zhì)和能力并沒有得到多大的提升。在訪談中一些校長提到了有些年紀比較大的教師不愿意參加進修，職業(yè)發(fā)展愿望較差，而且由于教師的工資過低造成了教師的工作積極性較差，產(chǎn)生不同程度的職業(yè)倦怠，進修的效果并不明顯。雖然國家早就規(guī)定了教師交流機制但是在具體的執(zhí)行上還存在很多問題，城鄉(xiāng)教師交流存在很大問題。由于交流時間較短多為一學期或者一年，大部分校長反應來到欠發(fā)達地區(qū)進行交流的教師大多數(shù)并不會認真教學，因為只有一年甚至更短的時間交流，教師還是要返回原校的。

（四）教育管理

1.校長的任用及培養(yǎng)

在我國校長多由政府任命，帶有一定的行政色彩，在一定程度上造成了校長的官本位思想。這些校長把自己的角色仍然定位于政府機關的屬庸，以科層制的管理方式運作學校，工作重心是對上級教育行政機關負責。這種定位對學校發(fā)展所帶來的負面影響是明顯的，正如黃崴所揭示的，它使得“學校政府化”“校長官員化”“行為媚上化”“管理經(jīng)驗化”[3]。義務教育的發(fā)展應該是由等級化到標準化再到標準化基礎上的特色化，標準化并不等于千篇一律，特色化發(fā)展就在于一個校長的辦學理念問題。由于校長是由政府任命存在一定的任期一般不會超過兩屆，如果在任期內(nèi)不見成效的舉措就不會實行，即使某位校長實行了但是在調(diào)走之后新來的校長也不見得會繼續(xù)執(zhí)行以前的校長的辦學理念，這樣會使校長的辦學理念短視化和功利化，不利于一個學校的發(fā)展。

2.人事管理不合理

在我國公辦學校的招聘權(quán)利并不在學校，學校教師的招聘要通過教育局向縣編辦，人社局協(xié)調(diào)共同招聘。教師的招聘權(quán)利不在教育局更不可能在學校，學校沒有根據(jù)學校自身發(fā)展狀況進行招聘的權(quán)利。雖說在我國實行教師的評聘結(jié)合的制度，但并沒有落到實處，沒有一個合理的教師流出安置方式，在訪談中有的校長就指出由于教師是分配到學校的，學校并沒有開除教師的權(quán)力，一個教師如果教主科教不好可能會被調(diào)去教副科，副科教不了可能回去當后勤，但是不會離開這個學校，這就是因為沒有一個合理的教師流出安置辦法。

3.校園安保以及后勤管理不規(guī)范

由于學校的保安沒有編制，保安的工資沒有辦法由財政支付多由學校自己支付，而欠發(fā)達地區(qū)的學校的經(jīng)費本來就捉襟見肘，多是雇傭一些老年人充當學校的保安根本起不到安保的作用。在粵北的某寄宿制小學調(diào)研時該學校的食堂以及宿舍管理人員由學校教師輪流承擔，因為學校經(jīng)費有限，教師不得不承擔起本不屬于自己的工作內(nèi)容，這就加大了教師的工作負擔，也影響了教師的教學效果。由此可見，欠發(fā)達地區(qū)的教師承擔了過多的不屬于自己的責任卻沒有發(fā)達地區(qū)教師的收入。

4.督學督導的作用沒有發(fā)揮到位

教育督導機構(gòu)的性質(zhì)定位沒有厘清，教育督導屬于教育行政部門的行政監(jiān)督還是屬于政府的行政監(jiān)督行為并沒有厘清，如果教育督導機構(gòu)的性質(zhì)不清，教育督導機構(gòu)的督政職能就很難履行[4]。根據(jù)欠發(fā)達地區(qū)實地訪談，當?shù)氐臉藴驶瘜W校驗收由市級政府教育督導室驗收，驗收小組并沒有聘請擁有專業(yè)化知識的專家，更多情況下這種驗收知識流于形式，并沒有嚴格按照《廣東省義務教育標準化學校標準》執(zhí)行。實際上由于教育督導機構(gòu)的性質(zhì)沒有厘清，督學的職能，權(quán)力并沒有對地方教育部門形成強有力的約束與監(jiān)督的作用。

二、對策建議

（一）教育經(jīng)費投入

1.厘清政府間義務教育財政投入比例

我國《義務教育法》第44條明確規(guī)定義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例分擔。雖然法律規(guī)定了各級政府按比例分擔，但是卻沒有明確分擔比例，這就造成了管理以縣為主成為了投入以縣為主，正如前文所述廣東省域內(nèi)區(qū)域差異過大，發(fā)達地區(qū)縣級財政足以支付教育投入，欠發(fā)達地區(qū)財政收入有限則不能滿足義務教育標準化學校建設。以日本為例，日本各級政府有著較為明確的劃分標準：學校教職員工資（國家1/2，道府縣1/2）；學校校舍建設（國家1/2～2/3，市町村1/3～1/2）；學校的教材和教具（國家1/2，都道府縣和市町村1/2；其中，學校的書費全部由國家負擔）[5]德國義務教育公共財政支出中，州政府承擔了3/4份額，地方政府承擔了1/5份額，中央政府所占的比例在3%左右[6]。根據(jù)廣東省的實際情況，珠三角地區(qū)地方財政充足的可以由地方財政支出義務教育經(jīng)費，而欠發(fā)達地區(qū)義務教育經(jīng)費的大部分應為省級財政承擔。

2.義務教育階段教師工資由省級財政負責，在省域內(nèi)實現(xiàn)同工同酬，艱苦和偏遠地區(qū)應該發(fā)放相應的補貼

我國《教師法》第四條第二十五條明確規(guī)定了政府應擔承擔教師的工資發(fā)放，教師的工資水平不低于或者高于國家公務員平均工資水平，并逐步提高。欠發(fā)達地區(qū)的財政基本上是“吃飯財政”除了支付教師的工資以外根本無力進行教育基礎建設，所以在省域內(nèi)應該實現(xiàn)義務教育階段教師工資統(tǒng)一納入到省級財政支出，我國《教師法》將教師定義為專業(yè)人員，但在國外許多國家將教師定義為公務員，工資由中央政府統(tǒng)一支付，在省域內(nèi)可以嘗試將義務教育階段教師工資納入省級財政支出，這樣既實現(xiàn)了教師工資不低于公務員工資的法律規(guī)定，又解決了欠發(fā)達地區(qū)教師工資偏低的問題。

3.省級財政應該明確合理的高等教育和義務教育投資結(jié)構(gòu)

省級財政應該向義務教育傾斜。逐漸建立起義務教育投入以省級統(tǒng)籌為主[7]。經(jīng)濟建設的重點不在高等教育，但無論是我們的國家還是廣東省政府都在高等教育投入過多，義務教育投入不足。就廣東省而言，在省級財政中向高等教育投入過多，向義務教育階段尤其是欠發(fā)達地區(qū)義務教育投入過少。這是不合理的，在“三個增長”的基礎上應逐漸加大省級財政對義務教育的扶持力度尤其是欠發(fā)達地區(qū)的義務教育。

4.建立規(guī)范合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)廣東省的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀而言，對欠發(fā)達地區(qū)應該建立起長期的、合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度。特別是在欠發(fā)達地區(qū)義務教育標準化學校建設的過程中更應該實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，對于珠三角而言可以采取匹配性條件補助。但是對于地方財政能力有限的欠發(fā)達地區(qū)應該實行非匹配性條件補助，即省級政府應該為欠發(fā)達地區(qū)提供一筆固定的義務教育規(guī)范學校建設使用資金，該項資金的使用是有條件的即用于規(guī)范化學校建設，不用地方政府提供相應的配套資金。與此同時應該完善對該項資金的監(jiān)督機制，使教育投資能夠落到實處避免被挪用、擠用。

5.各級政府應該嘗試拓寬教育經(jīng)費籌資渠道

我國《教育法》對義務教育經(jīng)費的籌措體制進行了規(guī)范性表述：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制”。《中共中央國務院關于深化改革全面推進素質(zhì)教育的決定》進一步指出：“積極運用財政、金融和稅收政策，繼續(xù)鼓勵社會、個人和企業(yè)投資辦學和捐（集）資助學，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費體制”。根據(jù)廣東省欠發(fā)達地區(qū)的實際情況，廣東多僑鄉(xiāng)尤其是在粵東地區(qū)尤為明顯。在調(diào)研過程中粵東某小學就利用華僑投資興辦了校舍以及設立教育基金用于改善辦學條件以及教師待遇，地方政府應該根據(jù)本地的實際利用好華僑資源，爭取華僑的教育捐助，利用華僑捐助成立教育發(fā)展基金。省域范圍內(nèi)可以嘗試發(fā)行教育彩票，我國教育彩票的發(fā)行始于清政府時期，但未能延續(xù)下來。世界上許多國家都有教育性質(zhì)的彩票發(fā)行、或單列發(fā)行或由國家統(tǒng)一發(fā)行，然后按一定比例抽取一部分資金專用于教育。除了發(fā)行彩票，將現(xiàn)有彩票公益金更多地用于教育事業(yè)也是解決教育資金短缺的重要途徑[8]。

（二）辦學硬件建設

1.合理規(guī)范義務教育用地規(guī)劃，落實國土規(guī)劃部門的規(guī)劃責任

根據(jù)農(nóng)村的實際情況實行撤點并校。根據(jù)城區(qū)教育用地不足的情況，要將義務教育用地規(guī)劃納入到城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中來。國土規(guī)劃部門在進行城鎮(zhèn)規(guī)劃設計時應該考慮到義務教育的發(fā)展，預留義務教育發(fā)展用地。規(guī)劃部門進行城鎮(zhèn)規(guī)劃時應該聽取教育部門以及民政部門的合理建議，根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展的進程，以及常住人口與流動人口的數(shù)量與分布區(qū)域合理地設置義務教育階段學校，避免產(chǎn)生超大班額，運動場地不夠，生均面積不達標的情況。通過在農(nóng)村地區(qū)的走訪發(fā)現(xiàn)，在粵東的農(nóng)村地區(qū)普遍存在著一種情況，相鄰的村子都保留有村小，但實際上每個村小都是麻雀學校，而且由于地處平原地區(qū)村與村的距離并不遠，有的兩個村小相距只有幾百米，對于這樣的情況應該進行布局調(diào)整即進行撤并來合理地規(guī)范教育資源。但是根據(jù)校長的訪談得知當?shù)卮迮c村之間的關系由于歷史原因并不是很好，這就要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的調(diào)節(jié)職能，對存在矛盾的農(nóng)村協(xié)調(diào)保障布局調(diào)整的進行。雖然教育部已經(jīng)叫停了撤點并校，但現(xiàn)實情況是一部分適合撤并的學校，仍然應該進行撤并。對于城區(qū)而言要做好城鎮(zhèn)規(guī)劃建設，保障義務教育發(fā)展用地，對于農(nóng)村而言要合理整合利用已有的資源，避免浪費。

2.功能室建設以及教學設備的配備應該立足于本地本校的實際情況

雖然義務教育標準化學校對功能室以及教學設備做出了細致規(guī)范，部分地區(qū)由于本身用地，經(jīng)費的限制不能夠完全按照其標準配備。根據(jù)與部分校長的訪談，由于教師的年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，年齡稍大的教師接受新事物的能力有限。特別是一些年齡偏大的教師根本不會使用電腦，不會制作電腦課件，而且對一部分老師來講教學并不依賴于多媒體設備而是更加青睞板書。這樣一來每個學校每個教室都配備多媒體就不太合適，不是學校不應該配備而是在現(xiàn)有經(jīng)費有限，以及教師不會使用多媒體的情況下，如果完全按照此政策進行勢必造成現(xiàn)有教育經(jīng)費的浪費，因為電腦以及多媒體都有使用年限，即使不用幾年之后也將無法使用。當學校的教師年齡結(jié)構(gòu)更趨合理之后，有大量年輕的教師融入教師隊伍即教師有使用多媒體的能力以及使用需要，屆時再配備將會發(fā)揮出更大得作用。

（三）教師隊伍建設

1.根據(jù)廣東省欠發(fā)達地區(qū)教師的年齡結(jié)構(gòu)進行合理調(diào)整

根據(jù)實地的訪談一部分年齡偏大的教師教學水平并不是很高，還是民轉(zhuǎn)公教師，教學水平以及教育質(zhì)量存在一定的問題。在這些地區(qū)應該嘗試建立合理的教師流出安置方式，可能對于教師來講，類似當年的國企改制造成的工人下崗，但這并不失為一個好的方法。雖然此舉會損害一部分教師的利益，但是對于地方教育卻是有諸多益處的。一來可以緩解地方教育財政負擔；二來可以為教師隊伍輸入新鮮的血液，三來可以提高當?shù)氐慕逃脚c教育質(zhì)量。但是政策的執(zhí)行必將迎來巨大的阻力，同樣嘗試實行教師的提前退休為年輕的教師讓出位置，但是此舉無疑會加重地方政府的財政負擔，如果能夠落實教育經(jīng)費以省級統(tǒng)籌為主，教師的提前退休或許能取得很好的效果。

2.根據(jù)教師的學科分布情況合理地配置教師

對于欠發(fā)達地區(qū)體音美教師短缺的情況可以嘗試定向培養(yǎng)的政策，即由地方財政出資，成立專項資金在師范院校以及藝術(shù)院校簽訂定向培養(yǎng)合同，類似于免費師范生但卻更加具體。可以由師范院校的相應專業(yè)在學生大一入學時簽訂定向培養(yǎng)合同，即地方財政出資為定向生提供學費以及一定的生活費，定向生同樣在畢業(yè)之后到該地服務一定的年限。這樣既可以幫助大學貧困學子又可以解決當?shù)氐牟糠謱I(yè)教師短缺的情況。

3.逐步提高教師的工資待遇

我國《教師法》第二十五條規(guī)定教師的工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資，并逐步提高，建立正常的晉級增薪制度。但是根據(jù)走訪調(diào)研得知該項規(guī)定在欠發(fā)達地區(qū)并沒有得到實施，在欠發(fā)達地區(qū)實行義務教育經(jīng)費以省級統(tǒng)籌為主的基礎上，將教師的工資與其學歷、教齡、職稱掛鉤并實現(xiàn)逐漸增長?！督處煼ā返诙鶙l、第二十七條提出了除工資之外的教齡津貼和其他津貼以及到偏遠貧困地區(qū)任教的補貼，對欠發(fā)達地區(qū)而言尤其是在農(nóng)村和山區(qū)更應該將相應的補貼足額地發(fā)放到位，在地方財政能力允許的情況下，對于到偏遠貧困地區(qū)任教的教師應該采取一定的獎勵措施。

4.完善合理的教師進修培訓和交流機制，關鍵是將政策落實到位

根據(jù)與校長的訪談得知教師的短期流動也適合農(nóng)村地區(qū)，因為教師的交流期過短，則心思也不會放到教學上。在一定的區(qū)域內(nèi)，教師并不屬于某一個學校而是屬于同一地教育主管部門，由當?shù)氐慕逃鞴懿块T根據(jù)當?shù)氐慕逃l(fā)展校際差異合理地分配教師。即使是教師的交流也應該將年限延長，并將交流學校的教學質(zhì)量納入到考核當中來，交流教師不僅要保障工作時間也要保證工作質(zhì)量。教師的進修培訓要常態(tài)化和制度化，在訪談過程中一部分校長表示將教師的進修培訓作為一種教師的福利，而且提出教師寒暑假都應該參加教育培訓，教師也要不斷地學習、不斷地進步才能更好地完成教學工作。這就需要學校與地方教育主管部門做好教師進修培養(yǎng)規(guī)劃，省市一級政府應該為教師的進修提供幫助，做好協(xié)調(diào)工作。

（四）教育管理

1.完善校長專業(yè)化標準，落實校長的競爭上崗機制

在我國校長多數(shù)是有教師崗位的?！秶鴦赵宏P于基礎教育改革與發(fā)展的決定》文件要求依法完善中小學教師和校長的管理體制，改革中小學校長的選拔任用和管理制度?！读x務教育法》規(guī)定“逐步探索校長選聘的競爭機制，進一步加強校長培訓”。實行校長選聘的競爭機制是深化教育改革，建立現(xiàn)代學校制度，實行“教育專家辦教育”，促進教育自身規(guī)律辦學的必然選擇[9]。義務教育的發(fā)展必將由標準化走向標準化基礎上的特色化，校長可以說是一個學校的靈魂人物，校長的辦學理念直接關系到一個學校的未來與發(fā)展。改革校長的任命制，實行競爭上崗，這樣可以避免校長的辦學理念的短視化和功利化。雖然競爭制下的校長會考慮短期內(nèi)的教育成果，但是為了未來更好地發(fā)展必將會將學校的長遠發(fā)展融入自己的辦學理念當中。校長多是由教師發(fā)展而來，可能并不具備作為校長的專業(yè)知識。一個教師更多的是把事情做對，而校長則是要做對的事情。校長應該具備的各項能力和素質(zhì)應該在任職前得到培養(yǎng)。

2.建立合理的教師聘任制度

轉(zhuǎn)換用人機制，實行評聘結(jié)合的中小學教師職務聘任制度。拓寬教師職業(yè)發(fā)展通道，完善評價標準，創(chuàng)新評價方法，形成以能力和業(yè)績?yōu)閷?，以業(yè)內(nèi)認可為核心，覆蓋各類中小學教師的專業(yè)水平評價機制。為中小學聘用教師提供基礎依據(jù)，充分調(diào)動廣大中小學教師的積極性，為義務教育師資標準化提供制度保障和人才支持。將教師的聘任和任用分離，即類似美國的教師和國家簽訂聘任合同等同于公務員，但是和學校簽訂雇傭合同，實行真正意義上的評聘分離。將教師的管理權(quán)利下發(fā)到學校，學校應該有權(quán)根據(jù)自身的發(fā)展需要招聘相應的教師，同樣地有權(quán)開除不適合學校發(fā)展的教師。

3.校園安保以及后勤市場化

義務教育階段的學校校園安保以及后勤服務可以采取外包的形式由政府財政支付，學校監(jiān)督執(zhí)行。在欠發(fā)達地區(qū)，可以在全縣乃至全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌學校需要安保人員的數(shù)量，由政府出面與專業(yè)的安保服務公司簽訂合同，聘任的保安根據(jù)實際的需要進行分配。后勤服務同樣可以由學校外包，針對義務教育階段學校的后勤服務，政府可以支付一定的補貼，但是要對外包的后勤服務加強監(jiān)管，后勤服務的監(jiān)管權(quán)應該在政府部門，學校只是進行管理，監(jiān)督則由相應的政府食品衛(wèi)生安全部門監(jiān)管。

4.完善義務教育督學資格制度，建立督學職務系列

目前我國教育督學資格制度不夠完善，只有《教育督導暫行條例》對督學的專業(yè)化要求不高，同時對獲得資格的程序、撤銷資格的情形以及獲取資格后的權(quán)利和義務都沒有明確的設定。為此國家應制定政策法規(guī)，明確規(guī)定義務教育督學應該具備的資格條件，向全社會公開招聘督學。將督學設立成公務員系列，形成督學職級制度，職級標準除了一般的要求外還要考慮原教育督導的職級層級。督導隊伍應該以專職為主，專職督學屬于國家公務員，主要負責編制年度督導計劃和督導方案，招募并組織督導隊伍搞好組織協(xié)調(diào)工作；同時根據(jù)督導工作的實際需要聘任兼職督學，兼職督學可以從教育專家、學者中聘任，負責從理論上探討督導計劃的可行性和科學性。

欠發(fā)達地區(qū)的義務學校標準化建設面臨著經(jīng)費不足，教育布局不合理，教師結(jié)構(gòu)不合理，教育管理不規(guī)范等問題。綜上所述，充足的經(jīng)費投入是欠發(fā)達地區(qū)標準化學校建設的物質(zhì)基礎，合理的教育布局是欠發(fā)達地區(qū)標準化學校建設的前提，合理的教師結(jié)構(gòu)是欠發(fā)達地區(qū)標準化學校建設的關鍵，規(guī)范化的教育管理是欠發(fā)達地區(qū)標準化建設的保障。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的標準化學校目前基礎和前提條件并沒有解決和落實好，其實標準化學校建設不應該只是學校硬件建設的標準化，更多的是教師隊伍的建設與發(fā)展。義務教育階段教育教學工作的開展，在調(diào)研中粵北某地的學校雖然在硬件建設上不盡如人意，但是卻能夠根據(jù)本地的實際情況開展中國傳統(tǒng)文化和基本禮儀素養(yǎng)的訓練，并嘗試著校本課程的開發(fā)，這一點是令人鼓舞的。在廣東這樣的經(jīng)濟差異顯著地的份，標準化學校政策的執(zhí)行如果教育投入由級統(tǒng)籌為主還可以在全省執(zhí)行同樣的標準。如果仍是以縣為主特別是在欠發(fā)達地區(qū)以縣級投入為主，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)執(zhí)行同樣的標準無疑是不合理的。因為這是不符合實際的，沒有做到實事求是。總之教育的發(fā)展尤其是義務教育的發(fā)展，不應該過多注重硬件條件，不是硬件條件不重要而是在一個合理的條件下，更多去關注教師隊伍的建設，教育教學活動的開展。義務教育硬件標準化并不能代表義務教育的標準化更不代表著義務教育的優(yōu)質(zhì)化，義務教育學校標準化建設特別是欠發(fā)達地區(qū)的義務教育標準化建設還有很長的路要走。